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Responder a este mensaje
Asunto:RE: [LEA-Venezuela] Ante el simplismo...
Fecha:Jueves, 21 de Noviembre, 2002  07:09:37 (-0400)
Autor:interfaz <interfaz @.....net>


Prometi no enviar mas mensajes durante tres dias, pero no dije nada al
respecto de responder a los que escribieran en LEA, eso es aparte.
Realmente no puedo controlar mis ansias de comunicar, sera una enfermedad?

Respondo aqui porque alguna conexion o coincidencia debe haber, Sr. Osorio,
anoche  despues de las 10:00 pm estaba yo investigando sobre PDVSA en
Internet y encontre este otro escrito de Mommer, no conocía este autor
hasta anoche, ¡¡que siga la comilona y que nos aproveche!!!, Despues de
leer esto sobre el marco legal petrolero, me fui a descansar en paz y al
despertarme esta mañana me encuentro en LEA con más palabras de Mommer
enviadas por Usted a LEA: conexion o coincidencia?.

Para la version en PDF del articulo que consegui yo anoche:
http://www.clacso.edu.ar/~libros/venezuela/rvecs/mommer.pdf

y aqui les copio este articulo en "solo texto":
-------------------------------------------- 

Revista Venezolana de Economia y Ciencias Sociales, 2002, vol. 8 nº 2
(mayo-agosto),
pp. 201-207

VENEZUELA: UN NUEVO MARCOLEGAL E INSTITUCIONAL PETROLERO

Bernard Mommer

El marco legal e institucional anterior al actual para el sector petrolero
enVenezuela fue el legado del complejo y prolongado proceso de
nacionalizaciónque culminó en 1975 con la Ley de Nacionalización Petrolera.
Poniendo fin alsistema de concesiones, se supuso que esta ley representaría
la última ydefinitiva palabra sobre el asunto. En realidad la situación
resultó ser muchomás compleja y confusa. La más importante ley de
hidrocarburos enVenezuela fue promulgada en 1943 y solamente fue modificada
de manerasignificativa en una oportunidad, en 1967. El propósito de esa
modificación fue el de dar cabida a la primera empresa petrolera pública,
la CorporaciónVenezolana de Petróleo, y posibilitar el establecimiento de
empresas mixtas.Esa modificación a la ley de 1943 fue posteriormente
seguida, entre 1971 y1975, de la promulgación de otras leyes. La Ley de
Reversión, con miras a lareversión a la nación de las principales
concesiones, pautadas para 1983 y1984; la Ley de Nacionalización del Gas
Natural; otra Ley de Nacionalizacióndel Mercado Interno de los Productos
Derivados de los Hidrocarburos; y, porúltimo, la ya mencionada Ley de
Nacionalización Petrolera. Ninguna de estasleyes derogó alguna de las
anteriores. En su lugar estipulaban que, en caso decolidir con alguna
anterior, la ley que se estaba promulgando tendríapreeminencia.Además, en
las décadas de los 60 y 70 una sección especial para loshidrocarburos fue
incorporada a la Ley de Impuesto Sobre la Renta,estableciendo tasas más
altas para esta actividad y, más importante aún, fuecreado un sistema de
valores o precios de referencia, que en la prácticasignificó una regalía
adicional a la producción destinada a la exportación. Laregalía establecida
sobre la base de la Ley de Hidrocarburos de 1943, sinembargo, fue siempre
objeto de acuerdos especiales, según lo establecido enel Reglamento de esta
ley.Este conjunto de leyes creó un confuso marco legal, pero no
estuvoprevisto que perdurara en el tiempo. En 1976 el gobierno intentó unir
todas ellas en una única nueva ley, así como revisar también la sección
sobrehidrocarburos de la Ley de Impuestos Sobre la Renta. Sin embargo
larecientemente fundada empresa pública de petróleo, Petróleos de
Venezuela,S.A. (Pdvsa), exitosamente se opuso a cualquier reforma. En todo
caso, enaquel momento esto no pareció tener mayor importancia ya que todo
el sector,de un modo u otro, estaba bajo el control del gobierno. Pero eso
fue en aquelmomento. En los años siguientes la empresa petrolera nacional
se aprovechóde los márgenes interpretativos del marco legal. En un
principiocautelosamente, más adelante con mayor atrevimiento, pero siempre
demanera sistemática. La empresa petrolera nacional fue adquiriendo cada
vezmás poder a la par de un proceso de debilitamiento creciente del
Ministerio deEnergía y Minas.En 1989 el gobierno anunció una nueva política
de apertura petrolera,reabriendo el sector a la inversión privada. Lo que
el gobierno inicialmentetenía en mente era un muy limitado programa
relacionado con camposmarginales e inactivos. Pero Pdvsa era ya lo
suficientemente fuerte como parausurpar esa política, echando a un lado al
ministerio y, conjuntamente con lascompañías petroleras, consultores y
abogados internacionales, iniciar unaagresiva y muy exitosa campaña pública
para, por un lado, bajar los nivelesimpositivos y, por el otro,
reprivatizar la industria, aunque fuese poco a poco.Hasta 1993, Pdvsa
pagaba en regalías, impuestos sobre la renta, y aquelimpuesto a la
exportación, aproximadamente 65% de sus ingresos brutos. Conla reforma de
la Ley de Impuesto Sobre la Renta de 1993, ese nivel impositivofue reducido
a la mitad. El gobierno en un esfuerzo por recuperar, aunquefuese
parcialmente, la enorme pérdida en sus ingresos fiscales, comenzó, en1996,
a reclamar dividendos a la empresa nacional. Antes de esa fecha Pdvsanunca
pago dividendos; y ahora la empresa se apuró en gastar los
recursosdisponibles antes que pudieran convertirse en dividendos. Así, los
dividendosfueron pagados, por lo menos parcialmente, incrementando el
endeudamientode la compañía. Aun sumando los dividendos, los ingresos
fiscalespromediaron solamente alrededor de 45% de los ingresos brutos. Al
mismotiempo, los inversores privados en sus contratos comenzaron a
disfrutar deniveles impositivos aun inferiores.En cuanto a la privatización
a pedacitos, la política adoptada no fue tantouna reforma como una
"creativa" reinterpretación, para no expresarlo con másrudeza, del marco
legal e institucional existente. Más aún, esta reinterpretaciónfue hecha de
manera que el país se viera forzado a incrementar su producciónsin tomar en
consideración las cuotas acordadas en la OPEP y, en últimainstancia, sin
tomar en consideración los precios. En el fondo lo que Pdvsadeseaba era que
el país se retirara de la OPEP. Sin embargo, esta política fuetemporalmente
detenida en 1998, con la guerra de precios de ese año y eltriunfo de Hugo
Chávez en las elecciones presidenciales. Para detenerdefinitivamente la
política anterior, el nuevo gobierno promulgó dos nuevasleyes para los
hidrocarburos. La primera, la Ley de Hidrocarburos Gaseosos, fue promulgada
en septiembre de 1999, y la segunda, la Ley de HidrocarburosLíquidos, fue
promulgada en noviembre de 2001, derogándose con estas dosleyes todas las
leyes previas relacionados con los hidrocarburos, y revisandoal mismo
tiempo la sección de hidrocarburos de la Ley de Impuesto Sobre laRenta en
diciembre de 2001.La nueva legislación: un resumenLa administración del
recurso natural. En la nueva legislación se estableceque para explorar y
explotar los hidrocarburos se requiere una licencia (esdecir, concesión)
emitida por el Ministerio de Energía y Minas, y es elMinisterio a quien
compete diseñar y organizar toda ronda de licitación.Cualquier acuerdo para
formar empresas mixtas entre empresas privadas ypúblicas tiene que basarse
en las mencionadas licencias que son siempreconsideradas como el documento
de mayor jerarquía en esos acuerdos. Eneste aspecto la situación existente
antes de la nacionalización ha sidorestaurada, siendo además ésta la
situación usual en cualquier paísdesarrollado donde exista una empresa
pública de petróleo (por ejemploNoruega). Sin embargo, desde 1989 Pdvsa
tomó en sus manos laadministración del recurso natural, con las ya
mencionadas desastrosasconsecuencias para los ingresos fiscales, asumiendo
además el papel derehén de sus socios extranjeros en lo que respecta a la
soberanía impositiva y,más generalmente, a sus derechos generales del
"dominio eminente" delEstado en cuanto a todos los recursos
naturales.Regalías. La nueva legislación también restablece un piso para
las tasas deregalía, un mínimo a ser pagado en cualquier condición. Este
piso cumple parael dueño del recurso natural una función similar al salario
mínimo para lafuerza de trabajo o la tasa de beneficio usual para los
inversionistas. En la leyde 1943 la regalía mínima era de un sexto. Pdvsa
sin embargo había rebajadoese nivel a un mero 1% en muchos de los contratos
con los inversionistasprivados y, lo que es más grave aún, para 1998 Pdvsa
estaba trabajando en eldiseño de un nuevo régimen fiscal para abolir
totalmente la regalía. La nuevalegislación de hidrocarburos establece un
piso para la regalía, en el caso delgas natural, de 20%, y de 30% para los
hidrocarburos líquidos. Respecto almonto de esta última regalía el gobierno
ha argumentado que el petróleoextrapesado de la Faja del Orinoco puede
afrontar el pago de regalía a estatasa de 30%, por la evaluación hecha a
los cuatro grandes proyectos deinversión actualmente en marcha, todos ellos
exitosos, y donde los costos hanvenido decreciendo por avances tecnológicos
y el proceso de aprendizaje porexperiencia. Como la Faja Petrolera del
Orinoco representa las peores tierraspetroleras venezolanas, y las reservas
de petróleo extrapesado son tanenormes, no hay necesidad alguna de invertir
en tierras o yacimientos menosproductivos que éstos. Además, la tasa de la
regalía puede ser usada comoparámetro de subasta, de manera que pueden
obtenerse por esta vía tasas más altas. De hecho esto ya ocurrió con el gas
natural al ser ofrecida yaceptada una tasa de regalía de 32,5 % en la
subasta de un campo.Se incorporó, sin embargo, alguna flexibilidad a la
baja respecto a ese 30%.El gobierno venezolano está autorizado según la
nueva legislación a rebajartemporalmente la tasa de la regalía a 20%, y
hasta un sexto en el caso de laorimulsión, si una inversión ya en marcha
confronta dificultades. Pero elgobierno puede asimismo restaurar la tasa
original en cualquier momento. Enotras palabras, esas tasas rebajadas de
regalía no están disponibles ex-antepara ningún proyecto nuevo de
inversión.Impuesto Sobre la Renta.La nueva Ley de Impuesto Sobre la
Rentadisminuye la tasa impositiva para el petróleo convencional de 67,7% a
50%,manteniendo para el petróleo extrapesado la tasa usual para actividades
nopetroleras de 34%. Reconoce con esto el gobierno la dificultad en
controlarefectivamente altas tasas impositivas que crean, además, serios
problemas deincentivos. Las regalías son mucho más fáciles de controlar y
no creanproblemas de incentivos, salvo uno: no puede producirse ningún
barril sinpagar la regalía. En otras palabras, no existe barril gratis. Por
otra parte, laregalía no pecha las ganancias por eficiencia y productividad
de losinversores. En este sentido, la regalía hace coincidir los intereses
del dueñodel recurso natural con los del inversionista. Ambos, dueño e
inversionista,ganan y pierden con precios y volúmenes. En cambio, con
impuestosexclusivamente a las ganancias, como Pdvsa hubiese preferido, se
ponenesos intereses en conflicto. Altas tasas impositivas a las ganancias
netasestimulan a las compañías arrendatarias a concentrarse en minimizar
susobligaciones fiscales, en lugar de mejorar su eficiencia y
productividad.Cerco protector fiscal. Las actividades aguas arriba han sido
protegidas conun "cerco fiscal". De hecho, siempre que existen, por la
razón que sea, nivelesimpositivos excepcionales para alguna actividad
económica, un cerco protectorfiscal es necesario para prevenir, por una
parte, precios de transferencia ycontratación externa de servicios y
funciones (outsourcing), con el fin de"exportar" ganancias a actividades
pechadas con menores tasas impositivasy, por otra parte, la "importación"
de costos generados en cualquier otra partedonde las tasas impositivas sean
asimismo menores. Así, por ejemplo, enGran Bretaña los yacimientos son
cercados, en cuanto al cobro del impuesto alos ingresos petroleros
(Petroleum Revenue Tax). Más aún, todo el Mar delNorte tiene su cerco
protector fiscal para efectos del impuesto sobre la renta.Aun cuando no
existe una tasa especial del impuesto sobre la renta para elpetróleo en
Gran Bretaña, el hecho de que el petróleo del Mar del Norte
esexcepcionalmente rentable, de no establecerse el cerco
protector,sistemáticamente atraería "costos" de otras actividades. En
Venezuela, sinembargo, hasta ahora no existió cerco protector alguno, ni
siquieranacionalmente. Por tanto, costos vinculados a la política de
internacionalización impulsada por Pdvsa, por ejemplo, fueron
contabilizadosen Caracas y acreditados, para fines del impuesto sobre la
renta, en Caracas,contra una tasa de 67,7%. De hecho esto explica una parte
sustancial de loscrecientes costos de Pdvsa a lo largo de los últimos diez
años. Asimismo, noha habido tampoco control sobre los precios de
transferencias de Pdvsa, quefue un mecanismo implementado por la empresa
para transferir cientos demillones de dólares cada año a sus refinerías en
el exterior. Para corregir esasituación, la nueva ley fortalece la
capacidad del ministerio de usar "preciosjustos de mercado" para propósitos
impositivos e ignorar precios detransferencia más bajos, tal como es usual
en cualquier otra parte del mundo.El Estado como accionista mayoritario.En
todos los contratos aguas arribadespués de 1989, Pdvsa solamente retuvo una
parte minoritaria de lasacciones, aunque la empresa nacional retuvo algo
así como "accionesdoradas". Esta situación ha sido revertida con la nueva
Ley de HidrocarburosLíquidos, por lo altamente rentables que son en este
caso las actividadesaguas arriba. El Estado ahora nuevamente reclama una
participaciónaccionaria mayoritaria, ya que éste es el más eficiente
mecanismo pararecolectar la renta, más allá de las regalías y de tasas
impositivas mayores.Las "acciones doradas" pasaban por alto este hecho. Sin
embargo, el Estadoha abierto completamente a los inversores privados el gas
natural y el conjuntode actividades aguas abajo, sectores éstos que en
general son menosrentables.Inversores nacionales.En la historia del "estira
y encoge" entre losinversores extranjeros y el gobierno hubo un sector que
siempre fue dejado almargen: los inversores nacionales. A lo largo de
décadas, todos los gobiernosvenezolanos sistemáticamente evitaron la
participación de éstos en el negociode los hidrocarburos, y las compañías
internacionales tampoco les dieronacogida. La nueva legislación exige al
Ministerio de Energía y Minas quepromueva y apoye el desarrollo de empresas
petroleras privadas nacionales.Pdvsa y los inversores privadosEn cuanto a
la relación entre Pdvsa y los inversores privados, la nuevalegislación es
esencialmente conciliatoria. Se han aprendido lecciones de laépoca de
posnacionalización y especialmente de la política de aperturapetrolera
desarrollada entre 1989 y 1998, pero la apertura del sector
petrolerovenezolano a los inversores privados no ha sido cuestionada como
tal. Sinembargo, el ministerio ha recuperado su papel de administrador del
recursonatural y de diseñador de políticas, y las funciones de Pdvsa han
sidoreorientadas hacia las que fueron sus tareas originales: operar y
producireficientemente.Empero, quizás como era lógico esperar, el general
Lameda, siendopresidente de Pdvsa, se opuso a la reforma. Se tiene que
tener en cuenta que la nueva legislación, en primer lugar, se aplica a
Pdvsa. Según el ministerio,los efectos prácticos del incremento de la tasa
de regalía y el decremento delas tasas del impuesto sobre la renta
colocarán los niveles impositivos a mitadde camino entre los anteriores y
posteriores a la reforma impositiva de 1993.Es decir, la reforma apunta a
recuperar la mitad de lo que se perdió. Sinembargo, esta nueva situación
impositiva no le será aplicada a los contratosya existentes con inversores
privados. Sus derechos legítimamente adquiridosnunca han sido puestos en
duda en Venezuela. Las nuevas leyes dehidrocarburos, de acuerdo con el
principio constitucional según el cual lasleyes no pueden ser retroactivas,
sólo serán aplicables a los nuevosinversores o inversiones. Por lo tanto,
el hecho de si el nuevo marco legal,económico e institucional sea o no
aceptable para los inversionistas privadostendrá que ser respondido por ese
sector en la práctica ­al presentar, o no,nuevos proyectos. Hasta ahora las
compañías extranjeras han sido muycautelosas en sus declaraciones públicas.
Por ejemplo, se ha afirmado quecon tasas de regalías de 30%, los cuatro
proyectos en la Faja del Orinoco nose hubiesen iniciado. Probablemente esto
es cierto. Pero la perspectivaeconómica de cualquier nuevo proyecto en la
Faja, o la ampliación de losexistentes, por la experiencia ya vivida es muy
diferente. Asimismo, el principiode la mayoría accionaria en manos del
Estado para actividades aguas arribade los hidrocarburos líquidos no ha
sido cuestionado en sí mismo. Losinversionistas nacionales por otra parte
ya han sido incorporados desde hacealgún tiempo por los inversionistas
extranjeros, aunque, por extraño queparezca, el liderazgo de Pdvsa siempre
se ha opuesto a ellos. Nada se hadicho sobre el cerco protector
fiscal.Aunque no cabe duda de que el régimen fiscal ha sido endurecido
­losproyectos tienen ahora no sólo que ser rentables para los
inversionistas sinoque además deben generar niveles razonables de ingresos
fiscales­ todavíaexisten amplias oportunidades de inversión en Venezuela.
Por lo tanto, si noslimitamos al sector petrolero, el panorama general
parece ser más de reformay continuidad que de cambio radical. Pero esta
reforma debe tambiénconsiderarse a la luz de las tendencias mundiales
dominantes. Una vez más,no cabe duda que el gobierno de Venezuela con esta
reforma intenta contenertendencias no sólo nacionales, sino también
internacionales, contrarias alinterés nacional como país exportador de
petróleo. Esas tendenciasinternacionales han estado estimuladas y
promovidas a lo largo de la décadade los 90 por algunas organizaciones
internacionales de los paísesconsumidores, dirigidas a modificar los
regímenes fiscales y marcos legales.Esto explica también el renovado y
especial interés de Venezuela en la OPEP.Petróleo y política en VenezuelaA
pesar del sistemático esfuerzo del gobierno por adoptar un cursointermedio
entre la política de apertura petrolera y el pasado preapertura,
lapercepción pública es más bien diferente. Partidos de oposición han
denunciado, y la opinión pública en general parece haber aceptado, que
estareforma es la expresión de la voracidad fiscal y de políticas
inspiradas en elpasado de intervencionismo estatal. El clima político en
Venezuela, para decirlo menos, ha sido muy tenso por unos cuantos años y se
ha deterioradosignificativamente en los últimos meses. Importantes sectores
de la oposiciónestán en la búsqueda de caminos y procedimientos para
desplazar al gobiernode Chávez en un futuro próximo, sin esperar a las
elecciones programadaspara el 2005. Los que se oponen a esta reforma ­para
decirlo brevemente,aquellos que estuvieron comprometidos con la política de
la apertura petroleracomo fue promovida por el anterior liderazgo de Pdvsa­
esperan que éstapueda ser una oportunidad para revocar las nuevas leyes en
el futuro cercano.Pero no debe subestimarse la fortaleza de esta reforma en
sus propiostérminos, más allá del actual gobierno. Ella ofrece nuevas
oportunidades atodos los principales actores: al propietario del recurso
natural, a la empresapetrolera nacional, a los inversionistas privados
nacionales y extranjeros, ytodos ellos parecieran estar deseosos de
continuar en el juego sin más demoras.










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