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Asunto:NoticiasdelCeHu 721/02 - Contexto Geopolítico y Estratégico de la Re gionalización Argentina
Fecha:Domingo, 1 de Diciembre, 2002  15:27:16 (-0300)
Autor:Humboldt <humboldt @............ar>

NCeHu 721/02
 
CONTEXTO GEOPOLÍTICO Y ESTRATÉGICO DE LA REGIONALIZACIÓN ARGENTINA

 

 

 

1) Marco Geopolítico de la Regionalización Argentina.

 

por Lic. Adolfo Koutoudjian

I. Introducción conceptual.

 

La recuperación de la temática regional parte hoy, en la Argentina, de circunstancias coyunturales pero claramente apunta a problemas estructurales de fondo que requieren un cuidadoso análisis, franco debate sobre muchos criterios y, por supuesto, evitar decisiones apresuradas que no mejoren la condición general de la Nación.

Lo que aquí planteamos son conceptos pensados desde la perspectiva de objetivos que apunten a consolidar la Unidad Nacional y afianzar la justicia social y regional.

 

II. Motivo presente del interés en lo Regional.

 

La región fue tradicionalmente el objeto prioritario de estudio de la Geografía científica y la Economía espacial y cobra dimensión política en la década del cincuenta a caballo del desarrollo económico de posguerra donde se constataba el auge de determinadas comarcas y ciudades y el paralelo estancamiento de otras áreas. En los sesenta lo regional es comprendido y encuadrado dentro de las políticas de desarrollo económico y crecimiento armónico del espacio.

Pero en los últimos años, y en función del surgimiento de macroregiones como la Unión Europea, con su secuela de áreas o países en distintos niveles de desarrollo, renace el debate regional a fin de mejorar los desequilibrios existentes. De ahí que pueda señalarse que, en términos generales, dos son los aspectos que ponen en el tapete el problema regional:

a.        La crisis del Estado – Nación, manifiesta en los noventa y que cuestiona la arquitectura y construcción política de los estados a partir de la paz de Westfalia, es decir, los últimos 3 siglos.

b.        La ampliación de los límites de mercado a partir del nuevo proceso de globalización que se desata luego de la crisis energética de los setenta, ampliando la escala de las empresas multinacionales, a horcajadas de la revolución tecnológica informática y comunicacional. La búsqueda de más y mejores economías de escala alcanza no sólo a la producción de bienes sino también de servicios.

 

Pero, en la Argentina, a estos factores concurrentes, se le suma a partir de la declinación económica de 1998 hasta la fecha, la evidente sobrerepresentatividad política. La estructura político – administrativa, con la consiguiente carga de puestos políticos, asesorías, gastos superfluos, etc., hace que el gasto político – administrativo sea visto como una pesada herencia por un estado quebrado y contribuyentes exhaustos. Sobre estas bases y el último supuesto, es importante ser cuidadoso en el tratamiento de un tema tan trascendente que, incluso, hace a la Identidad Nacional Argentina.  

 

III. Nuestro Planteo.

 

El sintético trabajo que aquí presentamos plantea algunas primeras conclusiones sobre la POLÍTICA REGIONAL, pero lejos se encuentra aún de estar terminado; otras opiniones y experiencias son necesarias para su desarrollo.

Aún así queremos aquí plantear algunas cuestiones básicas:

1.       No debe minimizarse la Cuestión Regional a un simple problema de disminución del gasto público por supresión de organismos y algunos cargos provinciales y nacionales. Por el contrario, hay opiniones fundadas que mal encaradas las nuevas instituciones regionales pueden añadir nuevas redes administrativas y políticas al estado con dudosos beneficios generales.

2.       Tanto a nivel internacional como local debe tomarse muy en cuenta la experiencia que en los últimos cuarenta años ha sido valiosa tanto por los fracasos como por sus limitados alcances.  El caso de Argentina en los ’60 y los ejemplos de países amigos como Brasil, Chile y Europa Occidental, dejan mucho espacio para reflexionar.

3.       Cualquier planteo de regionalización argentina no puede dejar de tener en cuenta el MARCO INTERNACIONAL. El Unicato del Imperio Americano a nivel geopolítico, la sorda lucha por los recursos que se avizora en el siglo presente, las cuestiones demográficas y financieras, la conformación del Bloque del MERCOSUR y la eventualidad de un Bloque Sudamericano o del Cono Sur, son cuestiones de impacto directo e indirecto sobre la estructura económica argentina.

4.       Lo que planteamos en este trabajo es que una adecuada REGIONALIZACIÓN de la Argentina debe tomar en cuenta criterios geopolíticos y estratégicos claros y bien definidos por la Nación. A simple título de ejemplo pueden destacarse:

-     Presiones geopolíticas sobre la totalidad del patrimonio argentino.

-     Las áreas con bajas densidades de población y las vulnerabilidades sociales.

-     Las vulnerabilidades de los sistemas energéticos del país.

-     La proyección geopolítica de atracción o expulsión de un territorio, una red de ciudades o una frontera.

-     La cuestión de las regiones, núcleos históricos y económicos de la Argentina y sus vecinos.

-     Los flujos comerciales y financieros, los modos de articulación de dichos flujos, etc.

 

 

2) ANTECEDENTES DE PLANTEOS DE REGIONALIZACIÓN

 

Por Marta Fohs, Prof. Roberto Domínguez y Lic. Patricio Barbini.

 

1.  GENERALIDADES

 

En la década de 1950, el análisis de ciertos problemas, como la distribución territorial del ingreso y la concentración demográfica, llevaron a economistas y planificadores regionales a interesarse por los aspectos espaciales de la economía y a formular ciertas posiciones regionalistas que tienen como principio básico, lograr que las regiones nacionales o subnacionales maximicen la utilización de su potencial, para ello se debe obtener apoyo político así como recursos de la comunidad nacional e internacional [1] . Esta corriente de pensamiento regionalista, que proponía un desarrollo hacia el interior de los países, tuvo una importante receptividad política.

“En general, los supuestos del pensamiento regionalista se basan en la superioridad de los intereses de la región sobre la indivisibilidad del interés nacional. Los objetivos planteados tienen que ver en gran medida con la localización de nuevas actividades económicas, como recurso para aumentar el producto regional y con la oferta de empleos, independientemente de una estrategia nacional de distribución espacial de la actividad productiva del país” [2] .

Las teorías regionalistas que predominaron durante las décadas de 1960 y 1970 eran las de corte económico, que propiciaban la región homogénea, la región polarizada, la región plan [3] . El economista francés Francois Perraux al referirse a los espacios económicos como campo de fuerzas, induce a la noción  de un sector de fuerzas económicas y consecuentemente al concepto polos de desarrollo. Este último, es uno de los conceptos que no ha perdido vigencia.

A partir de la década de 1980, estas teorías regionalistas han perdido ascendiente, pero han dejado sus huellas hasta el presente, debido a que las regionalizaciones vigentes, en gran parte de los países, tienen una antigüedad de 20 años, aproximadamente.

Actualmente, se propone considerar a “la región” como idea fructífera, en su condición de instrumento de acción política, como un espacio en el que se desenvuelven procesos dinámicos de construcción de identidades colectivas de base territorial, en marcos institucionales que admiten situaciones de pluralidad cultural, supuestamente capaces de resistir la homogeneización de las fuerzas dominantes de la política económica” [4]

 

2. REGIONALIZACIÓN EN ARGENTINA.

 

En este punto, nos proponemos realizar una breve revisión de las divisiones regionales propuestas para la República Argentina desde mediados del Siglo XX. Dada la diversidad de regionalizaciones decidimos analizar aquí, sólo los proyectos nacionales de regionalización y de las muchas existentes, hemos elegido sólo tres, una propuesta teórica y privada, otra de un organismo público en relación con una Universidad Privada, y la tercera regionalización, por haber sido implementada en nuestro país aprobada mediante un decreto presidencial.

Vamos a considerar estos tres casos con el objetivo de apreciar sus fortalezas y debilidades. Esto será fundamental para criticar y construir propuestas actuales de regionalización y los problemas a las que se enfrentan.

 

Ellas, son:

 

A)   La propuesta privada del Profesor Federico A. Daus

B)  La propuesta del Consejo Federal de Inversiones (CFI) + Universidad Di Tella.

C)  La regionalización efectiva realizada por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE)

 

A)  División regional realizada por el Profesor Federico A. Daus.

 

Para poder entender el pensamiento del Profesor Federico Daus, primeramente es necesario hacer mención de quien fuera uno de sus principales referentes académicos: Vidal de la Blanche.

Vidal de la Blache, escribe en la primera mitad del Siglo XX y propone un criterio de regionalización donde el enfoque geográfico es el que determina los límites de la Región: la observación de los fenómenos climatológicos, hidrográficos, topográficos, ecológicos, etc. aportan las herramientas necesarias para la discriminación de zonas o áreas territoriales, diferenciadas por la combinación de factores físicos-geográficos de distinta naturaleza.

Para poder comprender este enfoque, debe tenerse en cuenta el contexto de aislamiento cultural que producía en aquel entonces la geografía ante la ausencia de canales de comunicación desarrollados, como pueden ser: carreteras, puentes, infraestructura y tecnología de comunicación.

Esta heterogeneidad cultural provocada por los accidentes geográficos, determinaban, para Vidal de la Blanche, el criterio de demarcación de la Región.

Según este enfoque, las regiones son el resultado histórico de las respuestas de los grupos humanos ante los acontecimientos del medio natural. Así, la región pasa a convertirse en una unidad de análisis geográfico, que expresaría la forma en que los hombres organizaron el espacio terrestre.

Por su parte el Profesor Daus, toma esta escuela de pensamiento como referente, pero va a introducirle algunos cambios, producto del acortamiento de las distancias relativas, que el aumento de los canales de comunicación produjo a partir de los años 50’s.

Según este autor la región geográfica es un espacio diferenciado de la superficie terrestre, en el cual ciertos rasgos formales de homogeneidad, concurrentes con rasgos funcionales de cohesión interna y unidad, le dan carácter de individualidad y le fijan extensión.

Según este enfoque, no solamente lo formal (clima, geografía, idioma, características de los suelos, etc...) es criterio de definición de las regiones, sino que introduce la idea que ciertos rasgos funcionales son también criterios de formación de ambientes comunes. 

De este modo, una delimitación regional por criterios puramente geográficos puede generar la escisión de identidades o culturas similares, esto rompería la cohesión interna y la unidad funcional de la región y de sus habitantes.

Según Daus, el criterio básico de regionalización es la homogeneidad. Aunque, remarca el autor, ésta no está dada solamente por factores físico geográficos.

Conclusión: Daus parte del esquema físico para abordar luego el aspecto funcional, sin dejar de lado el comportamiento humano.

 

B)   La del CFI (Centro Federal de Inversiones) + Universidad Di Tella.

Consiste en un modelo propuesto desde la teoría económica. Ciencia que por esos años comenzaba a dar sus primeros pasos en el tema Regional. Este modelo reconoce de un modo explícito el significado del tiempo en el análisis económico.

Considera básicamente las consecuencias económicas de la dimensión espacial. En este sentido (funcional) vemos la influencia del análisis del modelo anterior, en este esquema.

La perspectiva de región funcional, considera la complementariedad y cohesión y propone el pasaje del criterio natural al criterio humano, para la delimitación regional. Concibe al espacio no ya como una yuxtaposición de áreas más o menos extensas, sino como el campo de acción de flujos de todo orden. Para la delimitación regional, es necesario ver más de cerca la realidad humana, para lo cual es necesario una interpretación funcional de la región.

Las formas de relaciones que expresan la coordinación de las actividades, que se apoyan en una red de centro organizados (las ciudades) estructuran el espacio en nuevos conjuntos. La uniformidad caracteriza a estos conjuntos. La complementariedad de elementos diversos, es la regla.

El espacio funcional se delimita por sus centros y sus redes, y no por sus límites. Es la nodalidad, no la uniformidad la que permite la organización espacial.

Este criterio funcional de región fue desarrollado básicamente por economistas y el objetivo último del trabajo consistía en la construcción de un sistema de polos de desarrollo compensados, (MODELO GRAVITATORIO) donde sea posible conciliar la grandeza nacional con el equilibrio regional. Donde sea posible modificar la estructura espacial polarizada que caracteriza a la Argentina desde que entró en la economía mundial de mercado, que generó, producto del aumento de la demanda externa, el predominio de la región pampeana (megalopolis) por sobre el resto del territorio, y una distribución desigual de la infraestructura productiva. La actividad económica se encuentra ubicada fundamentalmente en la zona económica denominada región pampeana, que responde a la dinámica de una demanda externa.

Esta estructura espacial de la Argentina, significó asimismo la escasa intercomunicación entre los polos de menor orden, produciéndose todos los intercambios vía Buenos Aires. Esto lo denominan: desarticulación espacial del sistema

Con la necesidad de conocer en profundidad las actividades de cada región, se buscaba generar mayor interrelación entre las regiones, con el objetivo a largo plazo, de que la articulación espacial de las provincias, trascienda los límites geográficos de la nación, insertándose en un marco de integración regional a nivel sudamericano y finalmente mundial.

El análisis de las características productivas de cada región llevó a establecer una combinación de un regionalismo Inter – regional, más un regionalismo Inter – sectorial. Entonces el esquema interregional puede ser vinculado con la estructura productiva nacional, expresada, por ejemplo mediante un cuadro de relaciones intersectoriales. La combinación de ambas estructuras: la intersectorial y la interregional, permite la cuantificación de las características productivas de cada región, pudiendo determinar:

      El grado de autoabastecimiento de las distintas regiones, y su posición en el conjunto del país.

      Los flujos intra e interregionales de las distintas categorías de bienes.

      Las particularidades regionales en el conjunto espacial del país.

      Integrar objetivos regionales para ser compatibilizados con los nacionales.

      Una técnica de programación regional.

      Las repercusiones de los cambios en cualquier lugar del sistema, a través de la cuantificación de las relaciones.

 

A Principios de los sesenta se crea el CFI, cuyo objetivo era promover el desarrollo nacional, y de todas las comarcas del país. Para ello se contrató al Instituto Di Tella para que realice un estudio descriptivo de la estructura económico-regional del país. Concretando una división del territorio nacional en regiones económicas.

Para realizar la delimitación de las regiones económicas, el CFI realizó un análisis de la información sobre flujos de diversos tipos combinado con la aplicación del modelo gravitatorio (basado en la interacción entre masas de la población, dependiendo de la magnitud de dichas masas y variando inversamente según la distancia que las separa). Las interconexiones se expresan como flujos de población de bienes y servicios, de comunicaciones y de tráfico. Se acentúa en ella la interdependencia que existe entre las distintas regiones heterogéneas.

La verificación de la división se realizó mediante el análisis de flujos: Número de comunicaciones correspondientes a cada localidad, conformación de las corrientes de tránsito automotor, movimientos de cargas por ferrocarril, etc.

Definición de la región Plan: El crecimiento no surge en todas partes a un mismo tiempo, sino que se manifiesta con intensidades variables, se propaga según diferentes vías y con efectos finales variables en el conjunto de la economía. Es el espacio en el cual las diversas partes proceden de una misma decisión. Es un instrumento en manos de una autoridad, para alcanzar un fin establecido. Para definirla se toma en cuenta la unidad y coherencia en la elaboración y ejecución de decisiones político – económicas, que, fundamentalmente provienen del gobierno.

El problema del proyecto del CFI-Di Tella fue que la división regional propuesta no correspondía con los ámbitos departamentales ni provinciales, por lo tanto esto dificultó la utilización de esas regiones como meras unidades operativas que abarcaban diferentes jurisdicciones políticas. Asimismo, se trató de un análisis puramente económico que dejo de lado las variables políticas y hasta histórico-culturales.

 

C)  La del CONADE (Es el que implementa Onganía por Decreto 16964/66)

 

Con el objetivo de implementar e instrumentar un Plan Nacional de Desarrollo, el Decreto ley propone, por medio de la creación de áreas de promoción: un país armónicamente integrado; la creación de las Regiones como instrumento de cambio y el mantenimiento de las provincias como base de la unidad del país.

La existencia en las provincias Argentinas, de problemas que desbordan su ámbito individual, genera la dificultad para su resolución, tanto por la necesidad de pasar por el gobierno nacional para su resolución, como por la carencia de recursos propios para el tratamiento de temas que incluyen a más de una provincia. Asimismo la incomunicación y aislamiento entre las provincias impide un flujo de información adecuado que permita conocer, por todos los dirigentes, que acciones van a llevar a cabo las distintas provincias ante los diferentes problemas.

Este modelo, toma de su antecesor (CFI), la necesidad de aumentar las relaciones interprovinciales, sin la obligatoria necesidad de pasar por el Gobierno Central con sede en Buenos Aires, con todas las demoras burocráticas que ello significa. Esto se logra, según el proyecto, reforzando la solidaridad interprovincial, llevando en última instancia al reforzamiento de la autonomía Federal de los Estados.

El instrumento adecuado para llevar a cabo esta tarea, es la Reunión de los gobernadores y sus ministros y asesores en la llamada “Junta de Gobernadores”, lugar donde se plantean los problemas y sus posibles soluciones ya sea por los organismos políticos como técnicos de cada gobernación provincial.

Algunas conclusiones que podemos extraer de estas experiencias de políticas de fomento o estímulo a la radicación industrial, como pueden ser la Áreas Francas, nos demuestran que: El objetivo de frenar la descentralización del país, de desconcentración industrial a favor de las provincias más necesitadas de inversión, lejos de lograr ese objetivo, aumento su concentración, ya que casi el 64% de las inversiones aprobadas tuvieron como localización la Provincia de Buenos Aires, porcentaje que se eleva al 82% si se considera también a Santa Fe y Córdoba. En conclusión podemos inferir que las leyes de promoción no supieron orientar geográficamente la localización industrial, ni desalentarla en otras regiones.

Creando focos donde concentrar la inversión, se genera la actividad económica. El desarrollo de esos focos genera el desarrollo de las regiones.

       Luego, los sucesivos decretos de carácter regional, modificaron la situación geográfica con la ampliación de beneficios a deferentes provincias, hasta abarcar casi la totalidad de el territorio nacional, situación que se mantuvo hasta 1989, año en que se suspende el régimen de promoción industrial.

        Diversas resoluciones administrativas, que en ocasiones modificaron aspectos substanciales del régimen de promoción, sumado a una densa trama jurídica – burocrática de un número desproporcionado de leyes, y decretos que la han reglamentado, impidieron una planificación prolija y eficiente.

       La promoción indiferenciada, mostró también la ausencia de prioridades a la hora de evaluar los beneficios. De la misma manera, la magnitud de los costos fiscales a los que dio lugar los regímenes de promoción cuestionó el beneficio del conjunto de la población.

Resultado no esperado de esto al ser aplicado a la realidad: Crecieron los polos y no las regiones, se dio el desarrollo de los polos y no los polos de desarrollo.

Se aprecia un avance respecto a los criterios formales de división regional, adecuándose a un mundo en donde el hombre y sus actividades son los protagonistas.

 

3.  RECAPITULACION

 

En Argentina, la preocupación teórica acerca de la cuestión regional, surge como instrumento de diagnóstico y acción del denominado “Estado del bienestar” luego de finalizada la segunda guerra mundial, ante la manifestación espacialista de las desigualdades regionales del desarrollo (socioeconómicas) resultantes de los procesos de concentración del capital. Desde mediados de la década de 1970, cuando las políticas de mercado impulsadas por el pensamiento neoliberal se tornan hegemónicas, pierde vigencia la concepción de región, coincidentemente con el desarrollo de un nuevo paradigma científico-tecnológico-productivo, que lleva a grandes cambios estructurales de orden global.

Hoy en día, los conceptos y criterios economicistas son los que priman. Donde el determinante de toda decisión a nivel Estatal, privado o individual debe ser evaluada en términos de costo - beneficio. De todos modos creemos, que es necesario establecer los límites de las regiones teniendo en cuenta TAMBIEN sus posibilidades de desarrollo, y crecimiento económico. En una región se debe potencializar la productividad a escala y racionalizar recursos, de modo que su prosperidad afiance el modelo Federal vigente y lo acreciente día a día.

 

 

3) LA “CUESTIÓN BUENOS AIRES”: LA NO – REGIÓN Y LAS REGIONES.

 

Por Marcelo Lascano y Dolores Puente

 

En su libro “geografía del Nordeste argentino” Enrique Bruniard (1987) plantea si para la Argentina aún puede hablarse de la existencia de distintas regiones o de una sola región funcional centrada en Buenos Aires. La pregunta no es ociosa y ya en 1938 un autor titulaba un libro “Argentina. Hinterland de Buenos Aires” (Binayán, 1938). La idea de una estructura regional del territorio argentino se asienta sobre elementos de la realidad. Uno de esos elementos es el capital ambiental (climático y edafológico) y la posición ventajosa de la región Pampeana, ambos elementos diferenciales respecto al resto de los núcleos regionales del país. El centro de la economía pampeana habrá de tener, en forma análoga, un peso relativo mayor en el país. En términos espaciales, la idea de regionalización como base de una política territorial macro deberá considerar el arma de doble filo que constituye ese centro de la región “núcleo”: Buenos Aires podrá ser prenda de unidad, en cuanto haya gestión equilibrada de la funcionalidad del territorio nacional. O por otro lado, si se verifica una falta de gestión geopolítica, podrá alcanzar una escala perjudicial para el reparto territorial de la economía, y para la propia ciudad. En el cuadro regional deberá entonces delinearse un rol a la economía pampeana, pero sobre todo a la economía de servicios que tiene lugar en Buenos Aires y como zona funcional a la Argentina, y quizás más allá.

Buenos Aires fue fundada por un motivo distinto al de la mayoría de las ciudades hispánicas: para la defensa de la Cuenca del Plata, en ese entonces bajo dominio español en su totalidad. Esto significa que desde su mismo inicio Buenos Aires tiene la base de su existencia en su posición, cabecera de la cuenca del Plata, al comienzo, y ya en su segunda fundación también explícitamente cabecera de la anchísima llanura chaco pampeana (la pampasia de Frenguelli, 1943).

El desarrollo posterior de los acontecimientos históricos dio varias otras muestras de la importancia de Buenos Aires en el desarrollo territorial de la Argentina. Se trata ya de un doble peso estructural: un rol de centralidad consolidado espacial e históricamente. La asignación territorial de funciones que permaneció ante diversas circunstancias administrativas y estatales, con diferencias de grado manteniendo la esencia. Así se verifica la gravitación estructural del emplazamiento de Buenos Aires en la organización territorial del estado argentino. Aquí podría señalarse la inconsistencia del complejo “ferrocarril inglés” con el que tantas veces se ha explicado de forma ingenuamente monocausal el patrón espacial del poblamiento del país.

 

Macrocefalia

Establecido este análisis, se distinguen tres tipos de cuestiones sobre Buenos Aires que se plantean con frecuencia pero sin distinguirlas del todo:

1) La posición de la ciudad en el territorio

2) Buenos aires como expresión de una concentración locacional de las actividades.

3) El tamaño excesivo de la ciudad en detrimento de sus propias funciones (ya en relación a temas internos de la ciudad como el transporte, la producción, etc., que no corresponde tratar aquí.

El tema del puerto ha perdido vigencia con la aparición del transporte carretero, mucho más flexible, y con el emplazamiento de nuevas terminales marítimas extra-Río de la Plata. Aún así vale reconocer que si bien muchos tráficos no requieren pasar por Buenos Aires, esta ciudad maneja la casi totalidad de los tráficos contenerizados del país. Igualmente, la integración continental del MERCOSUR y el planteo de corredores de circulación multinacionales con acceso a puertos extranjeros derriba el misticismo portuario histórico sobre el que hasta no hace mucho se planteaba la cuestión “Buenos Aires”.

Lo que sí vale la pena rescatar es el rol geopolítico de Buenos Aires, clave para la cohesión del extensísimo territorio Argentino.

Buenos Aires actuó en diferentes momentos como contrapeso a la fragmentación política, manteniendo la articulación de espacios a partir de la complementación funcional que quedaba constituida con las regiones (o el resto del sistema urbano) ante la ausencia de centros alternativos de igual jerarquía tanto o más accesibles.

Es decir que en términos de la gestión política, la escala territorial de la Argentina en buena medida debe su permanencia a la morfología de la extensísima planicie que significó una accesibilidad y conectividad diferencial para su centro geográfico, Buenos Aires. Esta consideración del espacio “natural” o más precisamente, dado, dista de ser una perspectiva “ratzeliana determinista”, como últimamente se interpretó el pensamiento de Daus  ( Barsky, 1999).

El factor espacial dado, incidió fuertemente al comienzo en forma directa y luego a partir de su consolidación histórica a través de su permanencia (ya desarticuladas las condicionantes directas a través de la tecnología, específicamente la de los transportes), Esta apreciación tiene su aplicación operativa hoy, permitiendo relativizar la recurrente cuestión “del traslado de la capital” (cómo si la idea de capital se limitara al aparato administrativo federal), entendiendo que sí existe un problema de concentración económica relativa que constituye un problema distinto.

La Argentina (con presidentes porteños o de las provincias) contadas veces estimuló la localización extra metropolitana de actividades productivas. Un caso exitoso fue la instalación de un parque de industria pesada en la ciudad de Córdoba. El crecimiento de la ciudad fue rápido, y se registró la instalación y desarrollo de industrias y actividades conexas, con efectos positivos que duran hasta el día de hoy.

Pero un territorio más distribuido no es fruto de la casualidad ni de intentos aislados. Se requiere la continuidad de un planeamiento en estrecha relación con la distribución de los recursos naturales. Se trata en buena medida de uno de los ejes que debiera contener cualquier política de industrialización.

 

Elementos para la formulación de propuestas:

El sistema urbano de la Argentina debe ser redistribuido tomando la producción como punto de partida (entre otros factores) y, más específicamente, las producciones que no sigan la localización del consumo interno. Es decir, sobre todo a partir de las producciones de exportación. Se debe promover su localización asociada a la de sus insumos primarios. Se trata de una aplicación del criterio regional al desarrollo de las exportaciones de alimentos. De esta forma se asocia el desarrollo de ciudades-centro al de su región, reduciendo la descompensación de las economías extra pampeanas respecto de ésta. Se estaría abordando un hecho concreto que da lugar a la cuestión “Buenos Aires”: la postergación histórica del desarrollo agroindustrial del país.

Se debe destacar las cualidades de algunos nodos incipientes del sistema mediante distintos mecanismos. Esos nodos deben quedar definidos como centros dinámicos del entorno productor, núcleo de la dinámica potencial del territorio argentino, al menos a mediano plazo, tomando en cuenta que el hecho de ser la nación con mayor endeudamiento per cápita convierte el sector externo no en una posibilidad sino en una necesidad.

 

1) Inversión en el equipamiento urbano de los nodos principales(redes de transporte interno, servicios, reformas arquitectónicas), sobre todo desdoblamiento de la circulación regional de la local. La calidad de vida urbana ha sido destacada por distintos autores como un factor que multiplica las ventajas de mercado, posición y equipamiento, mejorando su viabilidad como punto receptor de inversiones. Es una manifestación concreta del espacio percibido, tanto por sus propios habitantes, como por quienes utilizan una ciudad como centro de servicios, y por parte de quienes desde el exterior personifican los intercambios económicos. El caso paradigmático de la elaboración de una imagen urbana competitiva es Barcelona. Más cerca nuestro ha sido notable el auge mediático de Curitiba. En nuestro país Rafaela es un caso parecido.

2) Descentralización operativa de órganos nacionales de innovación y promoción de la producción (por ejemplo INTI, INTA, Senasa, Export Ar), en estrecha articulación con universidades y/o centro de estudios, cámaras de productores.

 

3) Estrategias impositivas diferenciadas por región/área y por tipo de actividad económica.

 

4) Instalación de centros de trasbordo de cargas, tanto terminales interiores de carga (TICs) como terminales portuarias y aéreas. Zuidwiick (2001) ha señalado varios ejemplos de sobrecostos generados por falta de equipamientos logísticos de escala regional en las provincias. La omisión más notable en este sentido ha sido la del puerto de Barranqueras, en la provincia del Chaco, que con una red de accesos deteriorada y un puerto sin grandes equipamientos ha aumentado su actividad de forma considerable. Refiriéndose a las provincias del nordeste, Bruniard (1987) afirma que “...este conjunto...podría haberse articulado ... a través del gran dispositivo fluvial...que reúne en Resistencia-Corrientes las condiciones potenciales de centralidad”.

Hablar de sistema urbano implica unidad. Esta serie de propuestas deben estar basadas en criterios de planificación a nivel del país. Cada tipo de política tendrá una manifestación puntual en cada centro de acción, pero integrada en el conjunto regional y nacional. En el caso de la propuesta 3) esto marca una gran diferencia: en vez de generar una competencia fiscalista suicida entre municipios, pueden sentarse objetivos sobre qué promocionar y dónde como parte de una estrategia orgánica del país, que parta de los gobiernos provinciales y la administración nacional.

Uno de los elementos de mayor importancia deberá ser el desarrollo de una industria de maquinarias y equipamientos agrícolas, ya que el actual volumen de numerosas producciones rurales alcanza una escala que justificaría la viabilidad de la producción de tal tipo de bienes de capital. El rango y la especialización de este sector también podrá constituir un sector dinámico del comercio exterior (siendo hoy paradójicamente rubro de importación). La asociación locacional con las producciones tenderá a la dispersión territorial.

Los nodos de acción deberán ser elegidos. Sin embargo se puede mencionar algunos candidatos seguros: Salta-Grl.Güemes-S.S.Jujuy, Resistencia-Corrientes, Córdoba,  Mendoza, Neuquén, Río Gallegos.

Pero existen ciertas funciones que requieren economías de aglomeración de la demanda a nivel nacional, es decir que justifican su presencia o ausencia en el sistema por su concentración espacial de la oferta. Buenos Aires continuará siendo entonces nodo para determinado tipo de funciones económicas. Una de ellas es la oferta de fletes marítimos para cargas contenerizadas, es decir, el alojamiento del principal puerto de la producción de valor agregado.

Ni Londres ni París son en sus países objeto de planes formales de “desconcentración” a nivel de los sistemas urbanos de sus respectivos países. Quizás la diferencia con el caso argentino se explique a partir de la inexistencia en esos países de diferencias relativas en el desarrollo productivo de sus distintas comarcas.

 

 

4) LA REGIÓN COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO.

 

por Ezequiel Beer.

 

El desarrollo  de la actividad económica en sus fases de inversión, producción, consumo  e intercambio deberá considerar a las regiones como un instrumento esencial a fin de materializar resultados que permitan generar un desarrollo económico tanto a corto como a largo plazo.

Es bien sabido que, como resume Nicolás Boscovich [5] : “ nuestro país cuenta con un vasto territorio, con recursos de significación y zonas con extensos vacíos geoeconómicos y poblacionales, y una de las más amplias plataformas continentales del planeta – equivalente a la tercera parte de la superficie emergida del territorio nacional – con riquezas subutilizadas”; aunque hoy existan ciertos condicionamientos por deterioro de sistemas  ambientales y ecológicos y de hecho no se esté en condiciones óptimas para ejercer la soberanía sobre ellos.

La política económica  deberá hallarse  caracterizada en primer lugar por una prevalecencia inmediata del mercado interno argentino concordante con  el intercambio comercial de los países suscriptores en los tratados del Mercosur, potencializando los sectores y  recursos estratégicos de cada una de las regiones argentinas a través de una política de integración común en cuanto a la infraestructura, comunicaciones, tecnología y educación.

Las exportaciones de los países mas desarrollados se hallan alrededor del 8 al 12% de su Producto Interno Bruto (PIB), de allí surge la importancia que presenta el aumento de los niveles de exportación al  mercado regional.

Según la Organización Mundial de Comercio, el  comercio en el Mercosur tuvo una evolución positiva pues:

-   las exportaciones intrabloque para  el año 1990  eran del orden del 8,9%; para el año 2000 representaron el 20,9% del total.

-          las importaciones intrabloque para el año 1990 eran del orden del 14,5%; para el año 2000 representaron el 20,1% del total. [6]


Bajo esta perspectiva,  debemos  destacar que  las actuales condiciones de los mercados externos ( tanto la Comunidad Económica Europea como así también los Estados Unidos) se caracterizan por presentar fuertes barreras arancelarias y pujas comerciales en pos del predominio del mercado mundial que no se encuentran ajenas a las posibilidades de desarrollo tanto de nuestro país como de la región del Cono Sur.

Prueba de ello es  la reciente  reestructuración de la política agrícola en la Unión Europea, con el recorte de un 20 % en los subsidios que entregara a los
productores agropecuarios a partir del año 2004.

Esto último también debe ser considerado como una modificación que no alterara esencialmente las bases del fuerte proteccionismo europeo, cuyo efecto inmediato es una sobreoferta en el mercado mundial que deprime los precios internacionales de los commodities.

Es por ello necesario efectuar un diagnóstico actualizado de las posibilidades de concatenación de las actividades  económicas de cada una de las regiones, a través de  políticas activas en la  generación de pequeñas y medianas empresas  y de agencias de fomento para dicho fin – tanto a nivel provincial como municipal-, la re-funcionalización de las distintas zonas francas provinciales a partir de su utilización como grandes centros logísticos, efecto directo de  sus condiciones específicas de localización.

La finalización y proyección de obras públicas debe ser también un aspecto esencial en la consideración de la región como un instrumento de desarrollo, tales como el ferrocarril Trasandino del Sur cuya concreción permitirá unir el Atlántico con el Pacífico a través de Zapala (Neuquén) y Lonquimay (Chile); el ferrocarril Transpatagónico; y la pavimentación completa de la ruta nacional  40.

Paralelamente se deberá considerar la re-funcionalización a través de la inversión y modernización  de los tramos regionalmente estratégicos de la red ferroviaria argentina en pos de la obtención de economías de escala en el transporte de cargas - tanto  interno como externo- y la posibilidad de ser un medio de transporte estimulante al flujo de pasajeros,  como objeto de la actividad turística como así también como vínculo que integre el mercado de trabajo ( Ej: EEUU).

Complementariamente, se deberá estudiar la prefactibilidad con respecto a la generación de corredores ferroviarios del Mercosur (previa unificación de trochas) a través de las siguientes trazas:

-          Buenos Aires/Montevideo ( vía ferry o puente ferroviario sobre el Río de la Plata) / Porto Alegre/ Sao Pablo.

-          Buenos Aires/ Posadas/ Iguazú/Curitiba

-          Buenos Aires/Córdoba/Asunción/Sao Pablo

-          Posadas/Porto Alegre

 

Las experiencias internacionales en relación a los procesos de regionalización e integración económica indican que los Estados Nacionales constituyen fondos comunes de compensación cuyo fin es la transferencia de recursos a aquellas regiones mas desfavorecidas y postergadas, fruto del crecimiento  asimétrico de cada una de las regiones.

La Unión Europea a través de los llamados “ Fondos Estructurales” asignará para el período 2000-2006 unos 195.000 millones de euros con el objeto de disminuir el constante grado de disparidad regional entre las 10 regiones más ricas y las  10 regiones más pobres. [7]

Estos fondos son asignados pro el Consejo y el Parlamento Europeo e intervienen únicamente como complemento de las financiaciones nacionales o regionales de los estados. Se dividen en cuatro tipologías especificas, a saber;

-El Fondo Europeo de Desarrollo Regional ( FEDER), destinado en particular a las inversiones productivas, las infraestructuras y el desarrollo de las PYMES;

-La sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola ( FEOGA-O), destinado a la adaptación de las estructuras agrícolas y el desarrollo rural;

-El Fondo Social Europeo (FSE), destinado a la promoción del empleo;

-El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca, especifico del sector.

Para el caso de nuestro país una re- definición de los mecanismos fiscales tanto en el origen de la  captación como en  la distribución de los recursos monetarios en pos de un sistema impositivo progresivo en el marco de políticas anteriormente descriptas, generarán como resultado un desarrollo alentador en el corto plazo gracias al aumento de la actividad económica.

Ante dicho superavit fiscal la concreción de fondos de desarrollo regional será un instrumento económico adecuado, contando para ello con un organismo de contralor oficial tal como la Sindicatura General de la Nación, que a través de la verificación in situ y de la evaluación de la evolución de indicadores construidos a tal  fin auditará los recursos invertidos.

La aplicación de dichos fondos deberá ser direccionada – entre otras medidas - hacia una política de desarrollo industrial nacional [8] basada en la producción de bienes finales e intermedios y aquellos de mayor contenido tecnológico a partir de las siguientes objetivos:

·          La incorporación de tecnología de punta  por parte de las pequeñas y medianas empresas vía el redireccionamiento del crédito público y con aranceles y tipo de cambio favorables.

 

·         Radicación de las industrias de transformación  en los lugares de producción, minimizando así los costos de transporte, estimulando el crecimiento regional y evitando la migración forzosa hacia las grandes concentraciones urbanas.

 

·         Fomento y reapertura  de laboratorios de investigación, talleres y centros de entrenamiento e industrias proveedoras locales destinadas al abastecimiento de las empresas de servicios en vías de estatización.

 

Paralelamente, no debemos dejar de efectuar un severo análisis con respecto al destino de los excedentes originados por la elevada renta petrolera (desnacionalizada en la actualidad) y la renta agropecuaria cuyas transferencias se hayan fuera de las fronteras nacionales, producto de la insuficiencia en la política de control de cambios y obtención de divisas por parte del debilitado estado argentino ( fruto de decreto presidencial del gobierno del Dr. Menem que permite liquidar hasta un 70% de divisas fuera del país); generando operaciones especulativas cambiarias que afectan sensiblemente los índices de inflación asociados a una  estructura de costos interna con fuertes dependencias externas.

Al respecto, se deberá considerar  la renacionalización de la empresa YPF o, entre otras  medidas, la implantación de precios internos de acuerdo a sus costos de producción reales y las utilidades de la refinación y comercialización (más impuestos) como es el caso de Venezuela, Ecuador y Colombia ( actualmente el precio del barril de petróleo se basa en el Western Texas Intermediate (WTI) que desconoce los costos de producción locales y cobra el barril como si fuera importado), la creación de un ente regulador de la explotación de hidrocarburos y la aplicación de un impuesto a la renta petrolera. El conjunto de estas  medidas permitirán recuperar recursos a las arcas del Estado Nacional. [9]

    Por último, no debemos dejar de subrayar  la  necesidad de  evaluar cuidadosamente  los contratos de concesiones viales y la eventual modificación de la Ley Nacional 17.520 que permitió la privatización de la  red vial argentina,  en función del impacto de las tarifas en los costos de transporte y su proyección sobre los índices de precios y competitividad de los productos exportables.

En materia de experiencias internacionales, en la República Federal de Alemania se haya prohibido el peaje en las “ autobahn” y en Australia sólo se aplica en los accesos urbanos donde el nivel de congestión de tránsito lo justifica. [10]

 

 

5) Hacia un  Rediseño del Federalismo Fiscal Argentino.

 

Por Marcelo Ensinck

 

Introducción

El debate sobre los cambios a introducir al esquema de federalismo fiscal y coparticipación impositiva vigente en la Argentina es uno de los más largos y recurrentes, lo que se refuerza considerando que la Constitución de 1994 dispone su reforma.

 

El Sistema Argentino en Perspectiva

Perspectiva Dimensional: El presupuesto del gobierno federal en Argentina oscila alrededor de los 45.000 millones de pesos. Algo más de una cuarta parte del mismo son transferencias por coparticipación. Si bien es claro que esta última en modo alguno abarca el esquema conjunto del federalismo fiscal argentino, no es menos cierto que el peso de las mismas, de entre 4 y 5% del producto, requiere una atención particular. De tal dimensión comparada surgen consideraciones de pertinencia fiscal y también de compatibilidad con un esquema que agregativamente y para ambos, o todos según se los defina, actores del sistema, debe poseer pertinencia macroeconómica.

Eso significa considerar la evolución de la dimensión financiera conjunta en un esquema global de distribución y potestades insito al federalismo fiscal argentino. En 1991, previo a la segunda transferencia relativamente reciente (las primeras lo fueron entre fines de la década de los setenta y principios de los ochenta) de servicios educativos y de salud a las provincias, el gobierno nacional había reducido su participación en los gastos totales al 55,6%, las provincias aparecían “ensanchadas” con un 35% y los municipios con un 8,7%.

Mientras tanto, una evolución contraria se producía del lado de los recursos: en el año 1991, antes incluso de las importantes modificaciones producidas entre 1992 y 1995, el 82% de la recaudación bruta total correspondía al gobierno nacional, un 14% a los gobiernos de provincias y el 4,1% a los niveles municipales. Excluyendo de esos guarismos los ingresos correspondientes a seguridad social, la participación de la Nación sería del 76,7%, quedando 18,1% para las provincias y 5,2% para los municipios. Si se consideran aisladamente los recursos incluidos en el sistema de coparticipación, en los tres años posteriores a 1991 se había producido una casi reversión de las proporciones previstas en la última legislación comprensiva del tema, concentrando la Nación un 60%, mientras las provincias absorbían un 40%.

 

Los cambios recientes

 A partir de las reformas estructurales iniciadas en 1991, se redefinió por reducción la extensión funcional del nivel federal de gobierno por cese, transferencia o privatización de actividades otrora en su esfera. En tal proceso de transferencia que involucra principalmente a los gobiernos provinciales, no se tuvo el mismo énfasis en prolongar tal descentralización subsidiarista hacia el tercer nivel de gobierno, a saber los gobiernos municipales. Asimismo, se produjo la privatización del sistema de seguridad social nacional, que junto con la reducción gradual posterior de los impuestos al trabajo que lo financiaban representó de manera implícita la reforma más importante y condicionante al federalismo fiscal argentino de la etapa reciente. Los Pactos Fiscales convalidaron los principales cambios operados, en particular el financiamiento sustitutivo de la seguridad social, y se introdujeron asimismo en un terreno novedoso: pautaron reformas de los sistemas tributarios provinciales que modificaban el espectro de potestades tributarias relativas, sin certidumbre sobre la equivalencia recaudatoria entre los sustitutos previstos y el principal impuesto a eliminar.

En tal contexto se ha producido una nueva crisis en las finanzas provinciales expresada en el default de varias de ellas, una manifiesta ciclicidad en sus pautas fiscales y un comportamiento errático y divergente en cuanto a pautas de gestión fiscal y administración del endeudamiento.

Otros cambios sustantivos dimanan de la Nueva Constitución y algunas normas posteriores:

a)   Cobra validez constitucional la coparticipación, que no la poseía a pesar de su prolongada vigencia. La nueva carta omite otras alternativas de coordinación y federalismo fiscal.

b)   Se reconoce por la vía constitucional el principio de concurrencia de facultades de la Nación para imponer gravámenes indirectos en igualdad con las provincias.

c)   Se mantiene la separación parcial de fuentes entre los impuestos aduaneros, entendidos como exclusivamente nacionales, y los impuestos, a los que por vía directa o indirecta acceden la Nación y las Provincias.

d)   Se otorgó rango constitucional a las asignaciones específicas.

e)   Se produce la institucionalización del Organismo Fiscal Federal como eventual instrumento de control y mediación, como aparente sucesor de la vigente Comisión Federal de Impuestos.

f)    Adquiere rango constitucional el principio correspondencia y vinculación entre las responsabilidades en materia de prestación de servicios y funciones por parte de los miembros del sistema de coordinación financiera y fiscal, con los recursos previstos par su satisfacción.

g)   Adicionalmente, se congeló, al menos nominalmente, cualquier alteración en la distribución de competencias recíprocas y recursos sin la aprobación de las provincias, hasta tanto se sancione un nuevo régimen de coparticipación.

h)   Se ha transformado el proceso del federalismo argentino, mediante dos innovaciones de significación: se sujetan las reformas al régimen a acuerdos previos Nación-Provincias y se coloca al Senado como Cámara de origen para la legislación respectiva.

Los acontecimientos ocurridos a partir de 1995 han consistido en reformas parciales que no pudieron cumplir con el espíritu de los convencionales y han prolongado con modificaciones, esencialmente vinculadas al financiamiento de la seguridad social, una suerte de status-quo que agrega una fragmentación creciente del régimen general de coparticipación y que le otorgan una estructura laberíntica y compleja, que impone su transformación.

 

Ensayo de Valoración del Caso Argentino

Actualmente, Argentina es un país con una acentuada descentralización de gastos, que no presenta condicionalidades en sus transferencias a gobiernos subnacionales y un alto grado de autonomía para ejercitar endeudamiento –al menos interno- por tales niveles.

Argentina se aproxima del lado de los recursos al modelo normativo de federalismo fiscal, con asignación de los impuestos de base ancha al gobierno federal. La base de dicho modelo se encuentra en el fallo de mercado, que ha de ser subsanado mediante una serie de intervenciones públicas que parten del principio altruista de política pública, concorde a lo cual cabe adoptar una postura prescriptiva de división de funciones y recursos entre los diversos niveles de gobierno en donde la descentralización es factible esencialmente en la función o rama asignativa del presupuesto, no siendo aconsejable descentralizar los roles redistributivos ni de estabilización. A su vez, por razones de eficiencia administrativa y economías de escala en la recaudación, tal encuadre prescriptivo termina recomendando la asignación de los grandes impuestos de base ancha o móvil al gobierno central, sugiriendo que los de bases fijas y geográficamente divisibles queden en la órbita de los niveles regionales y locales. La consecuencia es un planteo centralista con un fuerte desbalance fiscal vertical a cubrir por transferencias del nivel excedentario de recursos. Lógicamente, los requisitos a reunir por las transferencias ocupan un vasto espacio en el mismo

Otra característica del esquema actual argentino es que se han descentralizado funciones y gastos hacia provincias –no extendiéndola todavía al ámbito municipal-, que se ha plasmado en un desequilibrio fiscal vertical relevante, con pérdida de la denominada corresponsabilidad fiscal, y ha potenciado una separación acentuada entre las decisiones de recaudar y gastar, incentivando procesos de uso [11] mancomunado de recursos y la emergencia de ilusión tributaria que hace invisible a los contribuyentes de las mismas regiones las eventuales tendencias a la expansión del gasto y su conexión con los costos asumidos para su consecución.

En resumen el  esquema argentino ha evolucionado hacia una elevada centralización en materia de recursos y una importante descentralización en el costado del gasto. La coparticipación abarca alrededor de los dos tercios de las transferencias que por distintos mecanismos fluyen a los niveles intermedios. También es característico el carácter centralista de las facultades legislativas en materia impositiva, que concluyen con un desequilibrio claro a favor del nivel nacional. Esta característica nos acerca al modelo germánico de federalismo fiscal en el cual la responsabilidad administrativa (o ejecutiva) comúnmente suele no coincidir con la autoridad legislativa, siendo aquélla asignada constitucionalmente a las unidades constituyentes (cantones, lander, estados). Esto faculta al gobierno federal o central a sancionar una legislación considerablemente uniforme, cuya implementación se deja en manos de los gobiernos regionales acorde a las circunstancias de tales regiones.

En Argentina tiene una creciente importancia el rol funcional y de gasto de las unidades subnacionales padeciendo un desbalance fiscal vertical.

En lo esencial, las potestades tributarias provinciales están reducidas a un limitado gravamen sobre los ingresos por transacciones brutas con efecto de cascada y otros sobre la propiedad inmueble o vehicular como rubros principales. La reforma tributaria provincial es uno de los aspectos visceralmente ligados a la viabilidad de reformas en el régimen de coparticipación.

En lo que hace al énfasis redistributivo, en Argentina no se utilizan mecanismos donde la “igualación” sea de capacidad fiscal y se adopten fórmulas que partan de la adopción de un sistema tributario representativo. Debe distinguirse entre redistribución personal de ingresos a través del mecanismo fiscal de lo que constituye redistribución regional más allá de que implique plasmar el razonable temor argentino de que ello aliente redistribuciones desde pobres de provincias ricas hacia ricos de provincias pobres.

Aludiendo a la redistribución regional u objetivo de solidaridad, no puede obviarse la existencia de preocupaciones razonables en torno a suponer que la redistribución implícita en el reparto secundario del régimen de coparticipación ha alcanzado un límite y que si bien el mismo puede ser alterado por el gasto federal diferencial en provincias u otros instrumentos de política, la eficiencia global de la Federación podría estar siendo afectada.

Más allá de problemas tales como el uso de recursos de propiedad común o generación de [12] efecto adhesión y considerando que la coparticipación ha reducido su significación para dar espacio a transferencias específicas o condicionadas, manteniendo su carácter de principal mecanismo de distribución de fondos entre la Nación y las Provincias, no obedece actualmente a pautas objetivas. Los cambios sufridos en la etapa inmediata han consolidado un sistema de extremada complejidad que como mínimo resulta laberíntico, lo que a su vez lo hace abstruso, sinuoso, poco evaluable o auditable y escasamente transparente de cara a la gestión de diseño y toma de decisiones y por supuesto ante los ciudadanos-votantes.

Cuando todavía hay importantes funciones no descentralizadas, independientemente de que hay otras que ningún nivel desempeña y donde queda espacio muy claro para descentralizaciones hacia el tercer nivel de gobierno, como los municipios, resulta obvio que un desarrollo enfático o una aplicación más intensa del principio de [13] subsidiariedad, constituyen una trayectoria a cubrir. Hay un espacio para descentralizar, tanto para las descentralizaciones de segundo nivel (hacia las provincias) como para las de tercer nivel (hacia los municipios), que comprendan al mismo tiempo recursos y funciones en el marco de un nuevo modelo para los niveles intermedios y locales.

En cuanto a las instituciones Argentina no ha conformado y fortalecido a lo largo del tiempo una institución de rango técnico y consultivo o mecanismos pautados de acceso al financiamiento. Tampoco ha instrumentado mecanismos que atiendan al objetivo de pertinencia macroeconómica y fiscal que involucren al gobierno nacional y a los gobiernos provinciales.  Tampoco se ha incursionado en diseños institucionales que atiendan a problemas se simetría o asimetría, no explorando asimismo interconexiones posibles a nivel de los actores del federalismo argentino.

 

Lineamientos para un nuevo Federalismo Fiscal en Argentina

El principal objetivo en el rediseño del esquema de federalismo fiscal debe estar en torno a un nuevo sistema de coparticipación de impuestos, considerando que la Constitución de 1994 dispone su reforma. A tal fin se esbozan las siguientes propuestas:

 

?          Auténtica Federalización de la Administración Federal de Ingresos Públicos dando participación en el ente, de manera ejecutiva o consultiva a representantes de las provincias. Se debe enfatizar la necesidad de articular mecanismos que prohíban la privatización total o parcial del cobro de impuestos.

?          Por razones de eficiencia administrativa y economías de escala se recomienda  que la recaudación de los impuestos de base ancha o móvil competa al gobierno central, sugiriendo que los de bases fijas y geográficamente divisibles queden en la órbita de los niveles regionales y locales. La consecuencia es un planteo centralista con fuerte desbalance fiscal vertical a cubrir por transferencias del nivel excedentario de recursos.

?          A fines de tener una legislación considerablemente uniforme se propone centralizar la autoridad legislativa en materia de impuestos en el nivel central. Se les otorgaría potestades legislativas a las provincias sobre impuestos de bases fijas y geográficamente divisibles (ej: propiedad inmueble y vehicular).

?          Puesta en marcha del Órgano Fiscal Federal, en cuyo diseño se le debe otorgar fortaleza técnica para la revisión y actualización de criterios objetivos de reparto. (Se pide por exigencia constitucional).

?          Terminar con la distribución secundaria apoyada en una fórmula de base legislativa pasando a un reparto sustentado en indicadores de carácter objetivo y de conformación explícita.  En este sentido, se deben explicitar los mecanismos administrativos de remisión de fondos que no se identifican con la forma de subsidio (devolutivas), o por oposición los que implican subvenciones (redistributivas). Se deberá constituir un mecanismo de condicionamiento de las transferencias del nivel central con carácter redistributivo a las provincias para que dichas transferencias efectivamente se destinen a paliar el menor  desarrollo económico o social relativo de las mismas (en este último caso se debería redefinir el concepto de provincia pobre por el de personas pobres).

?          Sustitución del actual y discrecional Fondo de Aportes del Tesoro Nacional por un Fondo para el Desarrollo Regional destinado a financiar obras de infraestructura donde participen los dos primeros niveles de gobierno.

?          Generar nuevos Acuerdos Federal Fiscales que contemplen una suerte de “Maastricht Interno” para establecer topes máximos y temporales a los déficits de las provincias en términos de alguna variable macro de referencia para la deuda global.

?          Arbitrar la existencia de un mecanismo, al menos consultivo, que permita coordinar y articular la política macroeconómica del gobierno federal, como responsable principal, con las adoptadas por los gobiernos subnacionales.

 

 

6) REFORMA POLÍTICA, REGIONALIZACIÓN Y DESARROLLO.

 

Por Lic. Francisco Cafiero y Lic. Guillermo Rodríguez.

 

Es importante destacar que la actual crisis de representación no es un fenómeno  exclusivo de Argentina. Sin embargo, la confluencia de distintos factores como son la depresión económica, la crisis estructural, etc, potencian exponencialmente sus repercusiones en el sistema político.

También es importante destacar que toda reforma del sistema político o reforma de la política debe tener en cuenta la eficiencia [14] en el gasto pero debe hacer especial hincapié en la eficacia del mismo. De tal forma, la eficiencia será necesaria pero de ninguna manera suficiente para plantear  un modelo de desarrollo ya que el mismo es consecuencia de múltiples factores entre los que se encuentran como determinantes, las “reglas del juego” [15] que –justamente- podría decirse tiene relación directa con la eficacia del sistema político.

Aclarado el foco del presente apartado, es posible hacer una distinción básica de los ámbitos que –creemos- permitirían abordar la cuestión de reforma política. Estos son: representación y gestión.

La distribución poblacional y las reglas electorales, son datos de partida para analizar la representación política. Analizando la situación argentina se podría afirmar que a nivel nacional tiene una marcada sobrerepresentación de los pequeños estados [16] (en lo que hace a su población); en cuanto al nivel sub -nacional, territorios donde la presencia del Estado Nación es más difusa [17] por el sesgo mayoritario de sus sistemas electorales que conforman mayorías muy estables.

A modo de ejemplo de lo anteriormente expresado, se puede mencionar la diferencia en la cantidad de votos necesaria para la elección de un diputado nacional según que provincia sea [18] , o las circunscripciones uninominales que rigen la elección de senadores provinciales en Salta.

Volviendo al foco del presente apartado, la discusión central de la reforma política se centra –creemos- solo en la eficiencia del Estado Nación y los Estados Subnacionales [19] y no en reconstruir una representación. La eficacia del Estado en cuanto a representación, se podría medir en la  capacidad de consensuar un proyecto de desarrollo nacional que por definición no puede excluir a las regiones y  su desarrollo sustentable, ni tampoco a su población que conforma el significado de “Nación”.

La definición del problema a resolver con la reforma política como una cuestión de costos ha llevado a instalar como eje central de la agenda social temas como la llamada “lista sábana” y la disminución en la cantidad de representantes. A fin de intentar contribuir con la construcción de dicha agenda quisiéramos mencionar que:

 

      De las 24 provincias, la mitad elige a 2 o 3 diputados nacionales por turno con lo cual valdría revisar el significado de “lista sábana”, o al menos reducirlo a aquellas provincias (cuatro) que eligen mas de 8 cargos por elección. [20]

      La magnitud de las circunscripciones (cantidad de bancadas a repartir) y la proporcionalidad de los sistemas electorales están íntimamente ligados. Esto significa que si la pretensión es dotar al sistema de mayor representatividad / proporcionalidad, nos surge la duda si la vía de reducción de escaños es la más apropiada.  Como ejemplo simplificado, la unión de dos provincias iguales con la reducción a la mitad de representantes totales, haría necesario para el logro de un escaño el doble porcentual de votos. [21]

 

Con más dudas que certezas nos aventuramos a imaginar una situación de reforma deseable que reconstruya la representación en base a un sistema mas proporcional y con menor sesgo mayoritario. La regionalización, sea el caso como unión o bien como redistribución de las divisiones político administrativas, es un ítem a tener en cuenta junto con la cantidad de representantes al momento de hacer un sistema más proporcional. Asimismo una mayor injerencia de la ciudadanía al momento de elegir haciéndolo por medio de tachas o preferencias, permitiría  una mejora cualitativa de la representación. Sin embargo, hay que tener en cuenta que cualquier cambio de este tipo va unido indisolublemente a una mayor educación cívica y su dimensión temporal.

En cuanto a los parlamentos regionales, insertos en la misma lógica anterior de redistribución político-administrativa, tienen la cualidad de la cercanía al territorio  que es donde en verdad existen o no los modelos de desarrollo. El planteo consensuado de un modelo de desarrollo regional hace necesaria la representación tanto del interés regional en su conjunto, como así también de representación subregional de los pequeños polos de desarrollo que justamente pueden ser potenciados o aplastados por las reglas de juego que institucionalizan los representantes.  A esta altura es necesario plantear, como hipótesis,  un “sistema mixto” [22] que pondere proporcionalidad y mayoría en el sistema electoral, incluyéndose además posibilidad de revocatoria en los representantes elegidos en forma uninominal.

En lo que hace a gestión, sin dudas la injerencia que tiene en los costos la superposición de jurisdicciones y actividades por parte de distintas agencias y poderes de los tres ámbitos hace necesario un análisis y reformulación. En el ámbito del desarrollo regional, la experiencia parecería indicar que existen factores que potencian el desarrollo. Estos factores entrelazados tienen que ver con  la densidad institucional; la generación de conocimiento y su difusión;  coordinación entre éste y la producción,  una organización productiva flexible. [23] Sin embargo, nada de esto es posible sin un sistema realmente representativo, proporcional al interior y por sobre las regiones.

En tal sentido la reforma política para una gestión que fomente el desarrollo deberá delimitar un nuevo mapa de responsabilidades entre los tres niveles. Un Estado Nacional que garantice un contexto estable y predecible, que permita tener la perspectiva de complementariedad entre cada una de las regiones. Complementariedad y a la vez potencialidad,  basada en los diversos recursos naturales y humanos. Garante de un piso mínimo y universal. Regiones dinamizadoras de las producciones territoriales, generadoras de economías de escala, agilizadoras institucionales de los procesos de agregación de valor.

Territorios o microregiones con liderazgo fuertes tanto en la esfera pública como privada; que permita la gestión asociada entre sectores; facilitadores de la complementariedad entre conocimiento y producción. Que construya la confianza para el desarrollo endógeno desde ese Estado que tiene la peculiaridad de estar mas cerca de lo público, insertado en el hábitat de lo que le da sentido a todo esto: la dimensión humana.

Como ya se ha señalado en la introducción, concebimos a las regiones necesariamente autosustentables, es decir capaces de retener y desarrollar económica y socialmente a sus pobladores e incluso atraer población cuando eso contribuye a los altos Intereses Nacionales. 

En tal sentido sostenemos, al menos como un disparador de hipótesis, que el nuevo mapa de  responsabilidad y de representatividad política deben estar orientados por un lado al desarrollo desde el territorio y por otro a una visión estratégica nacional. Abordado por donde sea, el tema lleva inequívocamente al concepto de desarrollo: porque desde lo Nacional, geopolíticamente el desarrollo de los recursos es la mejor forma de preservarlos; desde lo territorial, porque las cualidades distintivas de los recursos permite desarrollar nichos en un mundo cada vez mas diversificado y es donde por medio de la interacción humana  se producen la mayor variedad de bienes (públicos, privados, materiales, inmateriales).

Asimismo planteamos como hipótesis a investigar, que el mayor desarrollo económico de las regiones traería consigo algún tipo de migración producto de la de las posibilidades de progreso social, económico y cultural.  Esta consecuencia  -especulamos saludable- permitiría a mediano o largo plazo tener una distribución poblacional no homogénea, pero al menos balanceada y con mas de un centro  de atracción nacional con carácter de interdependientes.  Esto redundaría en una mejor representación de los intereses de las regiones potenciándolos en el concepto de Nación.

 

7)  CONCLUSIONES: LA REGIÓN QUE PRETENDEMOS.

 

Como síntesis del regionalismo que planteamos podemos señalar que concebimos la REGIÓN como:

 

a.         Instrumento de integración y afianzamiento de la Unidad Nacional.

 

b.         Plataforma de integración subcontinental y proyección de la política exterior de la Nación.

 

c.         Instrumento de Desarrollo, a través de una adecuada orientación de la inversión pública y privada.

 

d.         Instrumento de eficientización del gasto público especialmente en la articulación de las Grandes Obras de Infraestructura como en la infraestructura social (salud, previsión, educación, estructuras judiciales, etc.)

 

e.         Regiones autosustentables, es decir capaces de retener y desarrollar económica y socialmente a sus pobladores e incluso atraer población cuando eso contribuye a los altos Intereses Nacionales.

 

f.          Rediseñar el esquema de federalismo fiscal en torno a un nuevo sistema de coparticipación de impuestos basado en un reparto sustentado en indicadores objetivos y en una adecuada coordinación entre política macroeconómica nacional y provincial.

 

g.         Una reforma del sistema político teniendo en cuenta la eficiencia en el gasto pero haciendo hincapié e la eficacia del mismo.

 

h.         Deben estudiarse profundamente las experiencias nacionales y extranjeras de Regionalización a fin de repetir errores o caer en cambios irrelevantes.

 

i.           La Regionalización es, como otros temas de la relación estado y sociedad (seguridad, educación, salud, etc.) una cuestión de estado que no puede banalizarse en aras de simples réditos electorales.

 



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[1] Hardy, D, y Mihaljek, D. “La formulación de la política económica en un sistema federal”, en Finanzas y Desarrollo, junio de 1992.

 

[2] Valenciano, Eugenio. “Disparidades regional e integración económica”. BID-INTAL, Buenos Aires, 1992, pág.38.

[3] Según Perraux, clasifica estos 3 tipos de región siguiendo criterios económicos. Homogénea: Cada una de las partes presenta características lo más próximas posibles a las demás. Polarizada: Existe jerarquía de los centros urbanos, según las funciones que desempeñan. Sus diferentes partes se complementan entre sí. Existen núcleos centrales y áreas satélites. El tamaño de la región dependerá de la jerarquía del centro y ésta será más alta cuanto mayor sea el número de actividades que se concentren en su núcleo. Plan: Las diversas partes proceden de una misma decisión. Es un instrumento en manos de un fin económico establecido. En Boudevielle, J. “Los espacios económicos”, Eudeba, Buenos Aires, 1965, pág. 9.

[4] Kollman, M; Iglesias, A y Martinez, A. “Regionalidad y espacio político en Argentina. Bases federalistas para su construcción”. Ponencia presentada en el III Encuentro Internacional Humboldt. Octubre, 2001.

[5] Boscovich, Nicolás: “ Las regiones en una estrategia para el desarrollo argentino”; en Geopolítica Nro 45, Año 18, 1992.

 

[6] Suplemento Comercio Exterior, Diario La Nación  25/06/02.

[7] Comisión Europea, Dirección General de Política Regional: “ La gestión de los Fondos Estructurales, clave para el desarrollo de la Unión, mayo 2000.

 

[8] - Sevares, Julio: “ 25 años de política anti-nacional”, en Le Monde Diplomatique ( el diplo), Sep. 2002.

  - Gold, Luis A: “ Un modelo de producción incompleto”, en Le Monde Diplomatique ( el diplo),  Dic.2001.

 

[9] Calcagno, A-Calcagno, E: “ YPF. otra privatización ruinosa”, en Le Monde Diplomatique (el diplo), Jul.2001.

[10] Batalla, D-Villadeamigo, J: “ El régimen de peajes (caros) no mejora los caminos”, en Le Monde Diplomatique ( el diplo), Abril 2000.

 

[11] Esto ha sido aludido como opción entre pollo y los langostinos en un menú que se paga colectivamente y donde el que elige austeramente redistribuye hacia los más golosos. La tendencia es hacia el gasto en langostinos.

 

[12] Se alude a la conocida postulación según la cual el gasto tiende a adherirse o a fijarse allí donde se posan o asignan las transferencias.

[13] Principio de Subsidiariedad: postula que las competencias deben asignarse al nivel local de gobierno y pueden ser transferidas al nivel federal sólo en el caso en que el nivel inferior no esté en condiciones de proveer un servicio “eficientemente”.

 

[14] Con el objetivo de aclarar los conceptos se puede citar que:  “los indicadores de eficiencia miden si es adecuada la relación existente entre la prestación de los servicios y los recursos utilizados”;  en cuanto a eficacia, “hace referencia a la realización de objetivos… …consiste en medir la capacidad que tiene la organización para actuar”.  Citado de:  López Camps, Jordi y Gadea Carrera, Albert; “El control de la gestión local”; Escola d’Administració Pública de Catalunya; Barcelona, 1990

[15] Por el estudio de las reglas de juego y el desempeño económico,  Douglass North obtuvo el  Premio Novel de economía en el año 1993. Para más datos referidos a la relación entre éstos factores ver: North Douglass C.; “Instituciones, cambio institucional y desempeño Económico”; FCE/ Economía Contemporánea; Santiago de Chile, 1995

[16] Para más datos ver: Abal Medina, Juan M. Y Calvo, Ernesto, (comp.); “El federalismo electoral argentino”;  INAP (Instituto Nacional de la Administración Pública; Buenos Aires, 2001

[17] La penetración difusa o diferenciada territorialmente la analiza Guillermo O’Donnell y se pregunta: “¿Qué ocurre cuando  la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente por el territorio y las relaciones sociales que, según se supone, debe regular? ¿Qué tipo de estado es éste?… … En ésta situaciones estados  ineficaces coexisten con esferas de poder autónomas y con base territorial… … son sistemas de poder privado”. Citado de: O’Donnell, Guillermo; “Estado, Democratización y problemas conceptuales”; en Revista Desarrollo Económico, Vol. 33, Nro: 130; Buenos Aires, julio-setiembre 1993

[18] Para la obtención de un Diputado Nacional en la provincia de Buenos Aires son necesarios 358.000 votos; para Tierra del Fuego 14.000

[19] En los llamados “14 puntos”, documento base de entendimiento referido a la reforma política  entre la Nación y  las Provincias (que luego fuera aprobado por ambas Cámaras de la Nación), no se hace mención  a la eficacia de la política aunque está suficientemente detallada la necesidad de reducción del gasto.  En tal sentido, los autores del presente apartado han dejado en claro cual es el foco de análisis pretendido para analizar la reforma política.

[20] Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Córdoba y Santa Fe.

[21] Matemáticamente, las circunscripciones menores a 4 cargos son de echo mayoritarias y no proporcionales, lo que implica que el sistema proporcional consagrado en la Constitución sea efectivo en la mitad de los estados subnacionales.  Para más referencias del tema, ver:  Nolhen, Dieter; “Elecciones y sistemas electorales”; Edit. Nueva Sociedad; Venezuela 1995.

[22] Hacemos referencia al  “sistema alemán” mal llamado sistema mixto. El mismo es un sistema proporcional que, sin embargo, permite la representación de expresiones locales por medio de circunscripciones mayoritarias.

[23] Para más información referida al tema ver: Vázquez Barquero, Antonio y Madoery, Oscar (comp.); “Desarrollo endógeno y Globalización”, Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local; Ed. Homo Sapiens; Rosario, 2001.


Jornadas sobre La Región, un ámbito para la planificación y la acción. Eje: La Planificación como un instrumento de gestión y desarrollo regional. Universidad Nacional del Comahue - Neuquén - Argentina, 20 al 22 de noviembre de 2002.