Políticas compensatorias de empleo instrumentadas desde una
administración provincial: el caso de la Ley 2128
en
la provincia del Neuquén
Graciela
Vives (*)
Un contexto que favorece la crisis
laboral.
Durante la década de 1990 el Estado nacional exigió a las
provincias la adopción de los mismos lineamientos seguidos en el ámbito federal
y el interior del país fue sometido a fuertes tensiones que debilitaron
estructuras sociales y económicas que podrían definirse como tradicionales,
distorsionando la base económica de provincias y ciudades. Las correcciones
exigidas por las políticas económicas han significado para Neuquén la revisión
de algunos de los instrumentos más intrínsecos de su estilo de desarrollo. Esto
se refiere en primer lugar a una tasa
de empleo público muy alta. El mantenimiento de grandes volúmenes de
asalariados dependientes de una paga erogada por el Estado municipal o
provincial persiguió el objetivo de sustentar economías locales poco dinámicas o
que carecían de otras fuentes de ingresos genuinos, y fue un fenómeno que se
produjo tanto en el interior de la provincia como en su ciudad capital. En
segundo lugar, la fuerte dependencia
financiera hacia las regalías. Renta energética devenida de la
explotación de los recursos hidrocarburíferos del subsuelo provincial, son
ingresos que provienen de regímenes de coparticipación de tributos según lo
establecido por leyes nacionales.
Los resultados de la aplicación de los lineamientos exigidos por
el poder central no beneficiaron a las comunidades locales, en tanto las
condujeron a tasas de desempleo que llegaron a niveles inauditos para la
provincia, en algunos casos hasta alcanzar el 20 por ciento de la PEA, situación
agravada por desinversión en la infraestructura social y la suspensión de la
obra pública. De manera que la reestructuración ha significado un giro en el
modelo económico seguido en la provincia, una de cuyas consecuencias más
visibles es la intensa reducción de la demanda laboral, a la que se ha sumado la
contracción de los Estados nacional, provincial y municipales. El resultado
parece entonces apuntar a:
- El fin del Estado garante de la existencia de fuentes de trabajo
suficientes para toda la población.
- El capital privado definiendo selectivamente los requisitos y
condiciones de las formas de contratación.
-
La incorporación del desempleo como elemento perturbador en la ecuación oferta-
demanda del mundo laboral.
El
marco de referencia para la observación del mercado del trabajo en la provincia
del Neuquén viene dado entonces por las implicancias locales del proceso de
reestructuración que se está produciendo en la Argentina desde comienzos de los
noventa y el consecuente agotamiento de un modelo de desarrollo seguido sin
interrupciones en la provincia entre las décadas de 1960 y 1990. En efecto,
estas transformaciones provocaron un fuerte impacto en el mercado laboral,
marcando la emergencia de un problema social de magnitud, ya que el aumento del
número de personas que enfrentan dificultades ocupacionales muestra una
tendencia sostenida.
Antecedentes: algunas notas en torno al contexto económico
nacional.
Los procesos hiperinflacionarios de 1989-1990 proporcionaron
justificación a las medidas adoptadas por la administración de Carlos Menem,
quien colocó a la lucha contra la inflación como eje de su discurso económico.
El Plan de Convertibilidad fijó el tipo de cambio y limitó la expansión de la
base monetaria únicamente a las reservas acumuladas por el Banco Central, lo que
en la práctica significó el corte al financiamiento del sector público y la
colocación de la marcha del ciclo económico bajo la órbita de los resultados de
la balanza de pagos. La racionalidad de las políticas encuentra su sustento en
esta etapa en “dejar que la economía se mueva por acción de las decisiones del
sector privado, para lo cual se desengancha, al menos en teoría- la política
monetaria de la fiscal.” (Rubén Lo Vuolo 1995:135).
Paralelamente se decida la apertura total de la economía nacional, con
flujos comerciales y financieros que finalmente resultaron desfavorables para la
Argentina. Y una estrategia de sucesivas firmas de acuerdo con organismos
internacionales de crédito disparó el nivel de la deuda externa, que fue
adicionalmente consolidada mediante la firma del Plan Brady. Comienza entonces
el ciclo de obtención de créditos “blandos”, cuya devolución fue pactada para la
segunda mitad de la década de 1990.
El reordenamiento económico privilegió al sector privado de capital
concentrado, cuya racionalidad orientó las decisiones económicas de la
administración nacional. El ajuste fiscal -con constantes reducciones del gasto
público-, la fijación del tipo de cambio, la apertura económica y políticas
monetarias pasivas significaron entonces la renuncia al control del ciclo
económico por parte del Estado. La venta de activos públicos acompañó la
privatización de la mayoría de las empresas estatales y una política de
descentralización sin garantía de fondos equivalentes delegó en las provincias
la responsabilidad de funciones claves para el desarrollo de la vida de los
ciudadanos, como son los servicios de salud, seguridad, educación, provisión de
vivienda, entre otros, ahora expuestos al arancelamiento o a la dependencia del
sector privado.
La “desregulación” de los mercados marca su impronta en las iniciativas
llevadas adelante durante la década de 1990. En el plano estrictamente laboral
la estrategia política apuntó a desmantelar la legislación que sostenía y
regulaba la seguridad en el trabajo. Destaca en tal sentido la sanción de
la “Ley de Empleo” de 1991, mediante la cual:
- Se crea el Fondo Nacional de Empleo, entre cuyos objetivos
figura la instauración y financiamiento del primer Seguro de desempleo
nacional -exclusivamente destinado a aquellos que se desempeñaban en empleos
estables y formales, deja sin protección al resto de las modalidades de
ocupación-.
- Se incorporan formas promovidas de
contratación.
- Se establece la productividad como variable para la
conciliación de los salarios.
Adicionalmente se incorporan ajustes a los regímenes previsionales,
incorporando fondos privados de acumulación individual; se modifican normas
sobre riesgos del trabajo y responsabilidad del empleador, limitando todo a la
cobertura de un seguro; se modifican las leyes de concursos y quiebras,
suprimiendo los privilegios de cobros laborales; etc. En suma, la década de los
noventa se caracteriza por la incorporación de prácticas que conducen a
distintas modalidades de flexibilización en el mundo
laboral.
La privatización de empresas estatales, procesos de reestructuración de
industrias y servicios, la recesión prolongada, la debacle de la pequeña y
mediana empresa se suman como causales del proceso de expulsión de vastos
sectores de población del mercado de trabajo[1][1], fenómeno que constituye la marca de esta década y
demuestra las perversas consecuencias del proceso de reconversión productiva
materializada en los noventa.
La provincia del Neuquén no es ajena a los ajustes en el mercado
laboral.
Las
transformaciones iniciadas a comienzos de la década de 1990 conducen a que el
mercado laboral neuquino en esta etapa se caracterice por: el incremento de la
desocupación abierta y la subocupación horaria, la incertidumbre de los ocupados
acerca de la continuidad de su relación de trabajo, un mayor número de puestos
asalariados de condición precaria -muy comúnmente “en negro”- y de
cuentapropismo, y el desempeño de tareas por debajo de la calificación personal.
El panorama en la provincia se ve particularmente agravado por fracturas en un
modelo de desarrollo donde el empleo público brindó refugio laboral a amplias
capas poblacionales.
Finalizados los ochenta, datos disponibles para el “aglomerado
Neuquén-Plottier” -el mayor núcleo urbano de la provincia- muestran un esquema
de funcionamiento económico y ocupacional que permitía el desarrollo de un
mercado laboral con escasos desajustes entre oferta y demanda. Esa tendencia se
revierte en los noventa y aquel aglomerado comienza a registrar altos niveles de
población con problemas laborales, con porcentajes equiparables al conjunto de
los aglomerados relevados por la Encuesta Permanente de Hogares. En el resto de
los centros urbanos de la provincia, la escasa información existente indicaría
también un incremento de los niveles de desocupación a lo largo de la
década.

Fuente: Elaboración propia, en base a Holubica, S. y otros,
1993.
Las
iniciativas jurídico-institucionales más relevantes para la provincia en el
ámbito de las políticas compensatorias de empleo.
Dos son las iniciativas que deben ser destacadas por sus implicancias en
la problemática del mercado laboral neuquino; la primera se corresponde con la
implementación local del programa nacional Jefes y Jefas de Hogar. La segunda es
una iniciativa de orden local.
1-
Instrumentación del Programa Jefes y Jefas de Hogar.
En vista de la extensión de la crisis que puso en llamas al país a lo
largo de 2001, en la que niveles críticos de pobreza y desempleo constituían
componentes principales, la administración del presidente provisional Eduardo
Duhalde declaró la Emergencia Nacional en materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria. En tal marco se decide la implementación
del Programa Jefes y Jefas de Hogar, a fin de asegurar un ingreso mínimo mensual
a un núcleo poblacional calculado en 6 millones de personas con dificultades
ocupacionales, dictando el Decreto N°565/02 en abril de 2002. Si bien en 2002
los beneficiarios alcanzaron los dos millones, en la actualidad un millón y
medio de personas dependen de estos ingresos.
Una
estricta serie de requisitos restringió el acceso al beneficio a un grupo
específico de personas, y las inscripciones se registraron únicamente entre el 4
de abril y el 17 de mayo de 2002, impidiendo altas posteriores a esta fecha. La
remuneración mensual exige el cumplimiento de “tareas o acciones” por parte de
los beneficiarios, con alternativas diversas: actividades comunitarias,
finalización de la instrucción formal (terminalidad), acciones de formación
profesional.
La puesta en marcha del programa exigió la creación de diversos entes y
su ulterior coordinación con otros ya existentes. De acuerdo al citado decreto,
son facultados como organismos de control:
-
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a través de la Secretaría de
Empleo, la Comisión de Tratamiento de Denuncias de los Programas de
Empleo
(CODEM) y la Unidad de Auditoria Interna (UAI).
-
Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
-
Procuración General de la Nación.
-
Unidad Fiscal de Investigaciones de la Seguridad Social
(UFISES).
-
Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control Para
El Derecho Familiar De Inclusión Social
(CONAEyC), uno de los principales entes creados para el desarrollo del Programa.
Con el objeto de asegurar el control, la transparencia y la ejecución del
Programa, este Consejo comenzó a funcionar en mayo de 2002, integrado por
representantes de: a) Autoridades del Gobierno nacional; b) Sindicales; c)
Confesionales; d) No gubernamentales; y e)
Empresariales.
La coordinación entre entes nacionales y provinciales es responsabilidad
de Agencias Territoriales de Empleo y Gerencias de Empleo y Capacitación. La
Resolución N°312/02 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Nación estableció las atribuciones de los Consejos Consultivos Provinciales.
El neuquino se encuentra conformado por un presidente, un secretario y 3
vocales, cada miembro con representación regional (Confluencia Este, Confluencia
Oeste, Centro, Norte y Sur de la provincia).
Una característica central de este programa es la clara descentralización
operativa en lo que respecta a su ejecución, que va más allá del nivel
administrativo provincial al establecer que el control en la adjudicación y
cumplimiento de las contraprestaciones debe ser ejecutado por los
Consejos
Consultivos Municipales y Comunales.
Estos son conformados por organismos representativos del ámbito de su
jurisdicción, dando cabida a organizaciones de trabajadores, empresarios,
organizaciones sociales y confesionales y autoridades locales.
A la fecha, 15. 653 personas reciben este beneficio en la provincia. El
40,5 por ciento se concentra en Neuquén Capital; el 9,4 en Zapala; el 8,8 en
Cutral Có; el 6,8 en Centenario; el 4,9 en Plottier y el 3,6 en Junín de los
Andes.
En la actualidad, uno de cada diez neuquinos depende de un
subsidio, dado que los beneficiarios en la provincia suman aproximadamente
47.000.[2][2] Según datos de la Subsecretaría de Empleo y
Capacitación, creada durante la última reformulación de la administración
provincial en el ámbito del Ministerio de Seguridad y Trabajo, aparte de las
adscripciones al plan nacional Jefes y Jefas de Hogar, un número de personas
reciben subsidios gestionados por la propia provincia. Considerando los planes y
un régimen variado de programas, el Estado neuquino eroga mensualmente 3,9
millones de pesos que llegan a manos de 26.000 beneficiarios.
2- Creación del Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional
-FOCAO-.
Neuquén, con la
sanción de la Ley 2128 del 9 de agosto de 1995, muestra la primer iniciativa
instrumentada por una administración provincia en respuesta a la perturbación
materializada en el creciente desequilibrio del mundo laboral, y constituye un
antecedente de importancia en el devenir de las políticas compensatorias de
empleo. Esta iniciativa, que se ha mantenido y multiplicado en el tiempo,
constituye el primer antecedente de una provincia que otorga un beneficio de
esas características, ya que el Plan Barrios Bonaerenses fue desarrollado por el
entonces gobernador Eduardo Duhalde un año después.[3][3]
Caracterización del régimen de subsidios promovido por la Ley
2128
La norma legal es un ejemplo de la complejidad de los instrumentos
institucionales que abordan la problemática del empleo. Dado que los mismos
contemplan una multitud de aspectos, su redacción conduce y obliga a una
necesaria sucesión de definiciones, como se verá a
continuación.
La Ley crea el denominado Fondo Complementario de Asistencia
Ocupacional -FOCAO-,
cuyo destino es dar asistencia a desempleados de la provincia con la intención
de extender la atención hacia aquellos que no sean beneficiados por programas
nacionales de empleo.
En
su artículo segundo la norma se detiene en las características demográficas y
sociales de los beneficiarios, popularmente conocidos como “los
2128”.
Para ser inscriptos en el Registro de la Red de Empleo
deben:
- Estar desempleados.
- Ser único sostén económico de
familia.
- Integrar un hogar sin otros
ingresos.
- Poseer domicilio real en la provincia con una antigüedad
superior a los dos años. En el caso de ser extranjero los requisitos son
mayores, en vista de que se debe “contar, además,
con una radicación mínima de cinco años.” (el destacado es
propio).
Adicionalmente se establecen obligaciones a futuro, en tanto los
beneficiarios se ven obligados a:
- “Cumplir efectivamente con las tareas que se encomienden en el
proyecto respectivo, y aceptar las ocupaciones que se le ofrezcan por intermedio
de Bolsas de Trabajo oficialmente reconocidas.
- Participar en los Programas de Reentrenamiento Laboral que se
establezcan.”
Cabe indicar que estos últimos condicionantes constituyen un compromiso
difuso, en vista de la imprecisión de las características de las tareas a las
que quedarán amarrados los aspirantes. Al respecto, el artículo quinto deja en
manos del poder ejecutivo una posterior determinación de “líneas y proyectos
para canalizar los fondos hacia sus beneficiarios a través de programas que
definan las contraprestaciones de los mismos, en coordinación y
asimilables a los programas oficiales o privados vigentes.” (el destacado es propio). Como se puede observar, dos
aspectos primordiales emergen de esta redacción. La mención de una
contraprestación tanto como una articulación con iniciativas provenientes de
esferas privadas indican que este beneficio no fue concebido como un verdadero
subsidio, sino que asume características de una forma precaria e inestable de
empleo. La recepción de un monto fijo mensual reglamentado en 150 pesos conlleva
la obligación de prestar la propia fuerza de trabajo en jornadas reducidas de
cuatro horas diarias. Los receptores cumplen con esta carga en actividades de
poca jerarquía, en general vinculadas a la prestación de servicios en organismos
públicos provinciales y municipales, aunque se establecieron convenios con entes
nacionales.[4][4]
El desempeño de las tareas asignadas en adscripción a plantas públicas
conduce a una situación paradójica, donde planteles públicos cobijan tanto a
trabajadores estables bajo condiciones laborales reguladas como a estos
beneficiarios, privados de derechos reconocidos desde hace medio siglo en la
legislación laboral argentina -tales como asignaciones por carga familiar,
incremento del salario por antigüedad en el cargo, aguinaldo, vacaciones pagas,
acceso a obra social y, en particular, aportes previsionales que apuntalen la
obtención de una jubilación en el futuro-. La permanencia de los beneficiarios
en tal categoría conlleva entonces su inscripción en formas laborales claramente
precarizadas.
Al tratarse de una iniciativa provincial, el financiamiento de “los
2128”
corre exclusivamente por cuenta de la administración neuquina. El Decreto N°1592
del 23 de agosto de 1995 conduce a la disposición de los recursos necesarios y a
la obediencia a los artículos octavo y noveno de la norma original. Los mismos
facultan al poder ejecutivo para la efectivización de las reestructuraciones en
el “Presupuesto General Vigente” de la provincia -en cada ejercicio fiscal-, a
fin de dar atención a las erogaciones que demande el cumplimiento de los
objetivos del FOCAO. Un aporte inicial de un millón de pesos se destinó a ese
fin en 1995. Periódicamente la administración hace uso de un decreto similar
poniendo en evidencia la ausencia en la estructura del presupuesto neuquino de
una partida específica permanente, que contemple el cumplimiento de la Ley
2128.
El Decreto N°1733 del 13 de septiembre de 1995 contiene la reglamentación
de la norma considerada y las disposiciones de instrumentación del Decreto
N°1592/95, previamente comentado. Algunas consideraciones de importancia surgen
de la contemplación de este cuerpo legal, como se verá a
continuación.
El artículo segundo del Decreto N°1733/95 merece especial atención. El
mismo reza:
“La
calidad de postulante a los beneficios de la Ley 2128 se adquiere a través de la
inscripción obligatoria en el registro mencionado [el
Registro Unico de Trabajadores Desocupados], que debió
realizarse por los interesados hasta el día
5 de septiembre de 1995,
fecha en la cual queda determinado el cierre del
mismo.
Los Municipio de
Tercera Categoría y las Comisiones de Fomento podrán inscribir interesados hasta
el día 15
de septiembre de 1995.”
En otras palabras, este artículo cierra la inscripción para le registro
de posibles beneficiarios dos días antes de
ser refrendado y puesto a conocimiento de los habitantes de la provincia, de
acuerdo a un mecanismo que puso en tela de juicio la transparencia del
procedimiento. En el caso de los municipios de Tercera Categoría y Comisiones de
Fomento el vencimiento del plazo de inscripción se verificó en fecha posterior
al referendo de la norma, pero sólo dos días después del mismo; de cualquier
manera, se trata de asentamientos que concentran una proporción numéricamente
poca significativa de población provincial.
La asignación mensual a percibir por parte de cada beneficiario quedó
sujeta a un monto no inferior al estipulado en programas nacionales de carácter
similar. Sin embargo, debieron transcurrir aproximadamente ocho meses para que
se dictara el Decreto N°1070 del 12 de abril de 1996, donde se estableció el
valor de tal retribución. En el lapso intermedio, el monto de la asignación
permaneció en indefinición legal.
El cuadro 1 presenta el total de beneficiarios de la Ley 2128, de acuerdo
con los últimos registros estadísticos oficiales disponibles. El peso relativo
del Departamento Confluencia -66 por ciento del total- es coherente con la
concentración de población que el mismo registra.
Cuadro 1: Provincia del Neuquén. Beneficiarios del Fondo
Complementario de Asistencia Ocupacional, por mes según departamento. Año
2002
DEPARTAMENTO |
BENEFICIARIOS POR MES |
DISTRIB. RELATIVA
DICIEMBRE |
ENERO |
DICIEMBRE |
Confluencia |
5.254 |
4.938 |
66,1 |
Zapala |
1.019 |
446 |
6,0 |
Loncopué |
269 |
270 |
3,6 |
Huiliches |
217 |
215 |
2,9 |
Ñorquín |
185 |
212 |
2,8 |
Minas |
180 |
196 |
2,6 |
Aluminé |
227 |
185 |
2,5 |
Lácar |
172 |
164 |
2,2 |
Pehuenches |
169 |
154 |
2,1 |
Catan Lil |
121 |
120 |
1,6 |
Los Lagos |
128 |
121 |
1,6 |
Picunches |
139 |
111 |
1,5 |
Chos Malal |
216 |
99 |
1,3 |
Picún Leufú |
97 |
93 |
1,2 |
Añelo |
93 |
72 |
1,0 |
Collón Curá |
73 |
74 |
1,0 |
TOTAL PROVINCIAL |
8.559 |
7.470 |
100,0 |
Fuente: Provincia del Neuquén. Anuario Estadístico de la Provincia
del Neuquén 2003.
Fuente:
elaboración propia.
El Gráfico 2 centra su análisis en la evolución del número de
beneficiarios de la Ley 2128 del aglomerado Neuquén-Plottier. Pone de manifiesto
la reducción de la cantidad de los mismos a partir del primer año de
otorgamiento -1996-, así como su oscilación
trimestral.
Aparte
de las comentadas, una iniciativa particular suma la administración neuquina
ante la complejización de la crisis que, a mediados de la década de 1990,
fracturaba en particular el tejido social del núcleo poblacional Cutral Có-
Plaza Huincul, otrora pujante comarca petrolera del centro de la provincia. Con
el antecedente de haber declarado la emergencia social en ambas localidades
-Decreto N°1762/96- el poder ejecutivo decide dar un paso más al considerar la
asignación de un subsidio especial para residentes de esas ciudades “para
complementar la atención de aquellas personas en grave emergencia social que no
sean beneficiarias de los Programas Nacionales y Provinciales de empleo.” El
gobierno de la provincia, mediante el Decreto N°1821 del 3 de julio de 1996,
resuelve la creación de un “Subsidio Social y Ocupacional” para las localidades
de Cutral Có (300 beneficiarios) y Plaza Huincul (200), que inicialmente se
otorgaría por el término de tres meses, pero que se ha extendido hasta la fecha,
en tanto unas 700 personas lo reciben regularmente.
Reconocido como desprendimiento de la Ley 2128, comparte la mayoría de
sus requisitos y características. De un monto de similares 150 pesos, su
percepción obliga a la realización de tareas de contraprestación por cuatro
horas diarias, pero algunos de los criterios de elegibilidad son aún más
estrechos que en el caso de “los 2128”.[5][5]
Supuestos que subyacen tras la Ley
Las políticas públicas que pretenden dar respuesta a las dificultades
laborales de la población neuquina -tanto las originadas en la administración
nacional como las emprendidas por el propio gobierno provincial, comentadas en
este artículo-, comparten unos principios de organización que dificultan el
cumplimiento de los objetivos que tanto en los planos discursivos como
operativos les han dado origen y sustentación. Siguiendo a Rubén Lo Vuolo
(1995:1-30):
- No constituyen una verdadera red de seguridad,
porque no garantizan que ninguna persona caiga por debajo del nivel de ingreso
que estiman y estipulan como mínimo.
- Los listados o padrones de beneficiarios no se encuentran
permanentemente abiertos. Los “nuevos pobres”, desempleados recientes o jóvenes
que arriban a edades activas y no encuentran una solución laboral se ven
impedidos de registrarse. Sin embargo, aquellos son constantemente expurgados,
precediendo a la baja de beneficios. En otras palabras, ante la mayor crisis
laboral de la historia reciente argentina, la política pública específica en la
materia estipula la reducción programática del número de
beneficiarios.
- Estigmatizan a la población que aspira a recibir el beneficio
porque establecen mecanismos conceptualizables como “tests de pobreza” donde la
administración pública certifica el nivel de ingreso y situación familiar y
medioambiental de los solicitantes, que socialmente se convierten en
”carenciados”, o más explícitamente “pobres” o hasta
“indigentes”.
- Contemplan claros principios discriminatorios en la definición
del perfil de los destinatarios de modo que la selección se establece en base a
una caracterización demosociográfica. El acceso al beneficio se logra entonces
cuando las personas demuestran no ya su igualdad en la sociedad sino su
pertenencia a un grupo específico. La edad activa, la nacionalidad, el estado
conyugal, la condición de jefe o jefa del hogar y la existencia de hijos menores
o con capacidades especiales son condiciones favorecidas por las políticas, en
cuya concepción los niños, los ancianos, los extranjeros residentes, los
solteros sin hijos, entre otros, no son merecedores de la recepción regular de
este ingreso. La cobertura de sus requerimientos vitales quedará a cargo de
otras iniciativas, no ya ocupacionales si no
“sociales”.
- No se constituyen en arreglos institucionales que favorezcan -en
especial- el incremento de la demanda de mano de obra de media y baja
calificación.
- Empujan a extensas capas de población a la “trampa de la
pobreza”. Esto es, a permanecer en el rango de ingresos que les asegure la
percepción legal del subsidio, rechazando actividades remuneradas que podrían
hacer que lo perdieran. “Como resultado, esta opción -preferida por los sectores
más conservadores- termina en la garantía de un mínimo muy reducido, de forma
tal de presionar para que sea conveniente la búsqueda de cualquier ingreso
adicional. Otro resultado probable es el fomento al empleo no registrado,
por el cual se podrían aumentar ingresos sin perder el beneficio asistencial.”
(Rubén Lo Vuolo 1995:30, el destacado es del autor). Pero un beneficio de tan
mínimo monto se convierte en un mecanismo perverso cuando se instituye en un
mercado laboral como el presente, donde la oferta de mano de obra excede
largamente a la demanda.
De tal modo, estas iniciativas promueven que el sistema “se mueva cada
vez más lejos de cualquier situación próxima al ‘equilibrio del mercado
laboral’, como resultado de la afluencia de quienes no tienen otra forma de
demandar medios de subsistencia que a través de la participación en el mercado
laboral, del empleo marginal e inestable en un mercado laboral cada vez más
‘desregulado’, así como de la existencia de [...] beneficios que están
condicionados a la ‘predisposición a aceptar empleo formal’.” (Clauss Offe
1995:99). Afirmación que hace recordar lo ya señalado acerca del artículo
segundo de la Ley 2128, en tanto la obligación de los beneficiarios de aceptar
tareas y ocupaciones indicadas por el estado.
Subsumida en la redacción del articulado de la norma yace la
concepción de una sociedad:
- meritocrática, donde el individuo es el único responsable de la
apertura o cercenamiento de sus oportunidades de vida y de la orientación de sus
trayectorias educativa, laboral y familiar;
- la capitación conduce a la obtención de un
empleo;
- la familia, y no la comunidad, cubre funciones de red de
seguridad y contención;
- la unidad de percepción y distribución de los ingresos que
integran los beneficios es la familia y no el individuo, y se privilegia la
posición de jefe de hogar;
- se presume una distribución intrafamiliar equitativa de los
ingresos -ampliamente discutida por los estudios
sociológicos-;
- la transferencia de ingresos entre sectores de la sociedad
responde a cuestiones caritativas -la cuestión de los pobres, el nivel de
pobreza, se torna ”intolerable”- más que al verdadero reconocimiento que los
derechos que las personas tienen.
Lo expuesto permite indicar que las políticas públicas que intervienen
sobre el desequilibrio del mercado laboral neuquino presentan, como rasgo común,
una definida naturaleza asistencialista, cifrada en el otorgamiento de
subsidios, de modo que se las puede caracterizar como políticas pasivas de lucha
contra el desempleo[6][6],
más que como “compensatorias de empleo” (Mateo Maluf
1998:474-475).
Las políticas asistenciales de empleo tal como las definen e implementan
tanto el Estado Nacional como el provincial abandonan preceptos universalistas
-compatibles con los objetivos sociales propios del Estado de Bienestar; la
aspiración al pleno empleo en particular- para conformar iniciativas
focalizadas.
Su sustentación ideológica es entonces no ya la prosecución de la igualdad de
derechos entre las personas sino la intervención conducente a la identificación
-diferenciación- de subcomunidades, grupos que son recortados -separados- del
cuerpo social, en función de características específicas. Son programas que
obligan a los beneficiarios a acudir a entes de promoción social a fin de
solicitar ser seleccionados para conformar la población “objetivo” o “meta” de
los mismos. (Liliana Raggio 2003:206-207). Se excluye de ese modo de su
recepción a aquellos sin recursos, que no puedan demostrar ser elegibles,
apartándolos de la percepción de un ingreso de por sí reducido a niveles
mínimos.
La distribución de ingresos hacia los grupos “descolocados” por la actual
forma socioorganizativa, mediante políticas públicas pasivas se constituyó
entonces en factor que vehiculiza la gobernabilidad de ésta última. El
instrumento institucional se ha convertido de tal manera en herramienta de
disciplinamiento o, “en otros términos, el control social pasó a ser el objetivo
político principal de la acción frente a los grupos pobres”, favoreciendo la
multiplicación del clientelismo político y una distribución desigual de
oportunidades de empleo, de ingreso y de calidad de vida. Así, cuando la
distribución de beneficios se verifica mediante mecanismos selectivos, “el más
favorecido es el que tiene el poder de decisión para seleccionar.” (Rubén Lo
Vuolo 2004:168).
BIBLIOGRAFÍA
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políticas sociales argentinas en perspectiva comparada. Editorial Biblos,
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TENTI FANFANI, E. (1993). “Cuestiones de exclusión social y
política”, en Desigualdad y exclusión.
Desafíos para la política social en la Argentina de fin de siglo.
UNICEF/Losada, Buenos Aires.
TENTI FANFANI, E. (1996). “La investigación en política social”,
en Problemas estructurales, gasto público
y gestión de políticas sociales. Emilio Tenti Fanfani y otros. Editorial
Lumen, Buenos Aires.
En 1996, cuando en el país ya había más de dos millones de desocupados, la
administración nacional creó el Programa Trabajar I, un subsidio que tenía una
duración de entre 3 y 6 meses, que se otorgó a 118.000
beneficiarios.