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Asunto:NoticiasdelCeHu 1253/05 - Políticas compensatorias de empleo instrumen tadas desde una administración provincial: el caso de la Ley 2128 en la provincia del Neuquén
Fecha:Jueves, 29 de Septiembre, 2005  01:29:11 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...........ar>

NCeHu 1253/05
 

Políticas compensatorias de empleo instrumentadas desde una administración provincial: el caso de la Ley 2128

en la provincia del Neuquén

 

Graciela Vives (*)

 

 

 

 

Un contexto que favorece la crisis laboral.

Durante la década de 1990 el Estado nacional exigió a las provincias la adopción de los mismos lineamientos seguidos en el ámbito federal y el interior del país fue sometido a fuertes tensiones que debilitaron estructuras sociales y económicas que podrían definirse como tradicionales, distorsionando la base económica de provincias y ciudades. Las correcciones exigidas por las políticas económicas han significado para Neuquén la revisión de algunos de los instrumentos más intrínsecos de su estilo de desarrollo. Esto se refiere en primer lugar a una tasa de empleo público muy alta. El mantenimiento de grandes volúmenes de asalariados dependientes de una paga erogada por el Estado municipal o provincial persiguió el objetivo de sustentar economías locales poco dinámicas o que carecían de otras fuentes de ingresos genuinos, y fue un fenómeno que se produjo tanto en el interior de la provincia como en su ciudad capital. En segundo lugar, la fuerte dependencia financiera hacia las regalías. Renta energética devenida de la explotación de los recursos hidrocarburíferos del subsuelo provincial, son ingresos que provienen de regímenes de coparticipación de tributos según lo establecido por leyes nacionales.

Los resultados de la aplicación de los lineamientos exigidos por el poder central no beneficiaron a las comunidades locales, en tanto las condujeron a tasas de desempleo que llegaron a niveles inauditos para la provincia, en algunos casos hasta alcanzar el 20 por ciento de la PEA, situación agravada por desinversión en la infraestructura social y la suspensión de la obra pública. De manera que la reestructuración ha significado un giro en el modelo económico seguido en la provincia, una de cuyas consecuencias más visibles es la intensa reducción de la demanda laboral, a la que se ha sumado la contracción de los Estados nacional, provincial y municipales. El resultado parece entonces apuntar a:

- El fin del Estado garante de la existencia de fuentes de trabajo suficientes para toda la población.

- El capital privado definiendo selectivamente los requisitos y condiciones de las formas de contratación.

- La incorporación del desempleo como elemento perturbador en la ecuación oferta- demanda del mundo laboral.

El marco de referencia para la observación del mercado del trabajo en la provincia del Neuquén viene dado entonces por las implicancias locales del proceso de reestructuración que se está produciendo en la Argentina desde comienzos de los noventa y el consecuente agotamiento de un modelo de desarrollo seguido sin interrupciones en la provincia entre las décadas de 1960 y 1990. En efecto, estas transformaciones provocaron un fuerte impacto en el mercado laboral, marcando la emergencia de un problema social de magnitud, ya que el aumento del número de personas que enfrentan dificultades ocupacionales muestra una tendencia sostenida.

 

Antecedentes: algunas notas en torno al contexto económico nacional.

 

            Los procesos hiperinflacionarios de 1989-1990 proporcionaron justificación a las medidas adoptadas por la administración de Carlos Menem, quien colocó a la lucha contra la inflación como eje de su discurso económico. El Plan de Convertibilidad fijó el tipo de cambio y limitó la expansión de la base monetaria únicamente a las reservas acumuladas por el Banco Central, lo que en la práctica significó el corte al financiamiento del sector público y la colocación de la marcha del ciclo económico bajo la órbita de los resultados de la balanza de pagos. La racionalidad de las políticas encuentra su sustento en esta etapa en “dejar que la economía se mueva por acción de las decisiones del sector privado, para lo cual se desengancha, al menos en teoría- la política monetaria de la fiscal.” (Rubén Lo Vuolo 1995:135).

 

            Paralelamente se decida la apertura total de la economía nacional, con flujos comerciales y financieros que finalmente resultaron desfavorables para la Argentina. Y una estrategia de sucesivas firmas de acuerdo con organismos internacionales de crédito disparó el nivel de la deuda externa, que fue adicionalmente consolidada mediante la firma del Plan Brady. Comienza entonces el ciclo de obtención de créditos “blandos”, cuya devolución fue pactada para la segunda mitad de la década de 1990.

 

            El reordenamiento económico privilegió al sector privado de capital concentrado, cuya racionalidad orientó las decisiones económicas de la administración nacional. El ajuste fiscal -con constantes reducciones del gasto público-, la fijación del tipo de cambio, la apertura económica y políticas monetarias pasivas significaron entonces la renuncia al control del ciclo económico por parte del Estado. La venta de activos públicos acompañó la privatización de la mayoría de las empresas estatales y una política de descentralización sin garantía de fondos equivalentes delegó en las provincias la responsabilidad de funciones claves para el desarrollo de la vida de los ciudadanos, como son los servicios de salud, seguridad, educación, provisión de vivienda, entre otros, ahora expuestos al arancelamiento o a la dependencia del sector privado.

 

            La “desregulación” de los mercados marca su impronta en las iniciativas llevadas adelante durante la década de 1990. En el plano estrictamente laboral la estrategia política apuntó a desmantelar la legislación que sostenía y regulaba la seguridad en el trabajo. Destaca en tal sentido la sanción de la “Ley de Empleo” de 1991, mediante la cual:

- Se crea el Fondo Nacional de Empleo, entre cuyos objetivos figura la instauración y financiamiento del primer Seguro de desempleo nacional -exclusivamente destinado a aquellos que se desempeñaban en empleos estables y formales, deja sin protección al resto de las modalidades de ocupación-.

- Se incorporan formas promovidas de contratación.

- Se establece la productividad como variable para la conciliación de los salarios.

 

            Adicionalmente se incorporan ajustes a los regímenes previsionales, incorporando fondos privados de acumulación individual; se modifican normas sobre riesgos del trabajo y responsabilidad del empleador, limitando todo a la cobertura de un seguro; se modifican las leyes de concursos y quiebras, suprimiendo los privilegios de cobros laborales; etc. En suma, la década de los noventa se caracteriza por la incorporación de prácticas que conducen a distintas modalidades de flexibilización en el mundo laboral.

 

            La privatización de empresas estatales, procesos de reestructuración de industrias y servicios, la recesión prolongada, la debacle de la pequeña y mediana empresa se suman como causales del proceso de expulsión de vastos sectores de población del mercado de trabajo[1][1], fenómeno que constituye la marca de esta década y demuestra las perversas consecuencias del proceso de reconversión productiva materializada en los noventa.

 

La provincia del Neuquén no es ajena a los ajustes en el mercado laboral.

 

Las transformaciones iniciadas a comienzos de la década de 1990 conducen a que el mercado laboral neuquino en esta etapa se caracterice por: el incremento de la desocupación abierta y la subocupación horaria, la incertidumbre de los ocupados acerca de la continuidad de su relación de trabajo, un mayor número de puestos asalariados de condición precaria -muy comúnmente “en negro”- y de cuentapropismo, y el desempeño de tareas por debajo de la calificación personal. El panorama en la provincia se ve particularmente agravado por fracturas en un modelo de desarrollo donde el empleo público brindó refugio laboral a amplias capas poblacionales.

 

Finalizados los ochenta, datos disponibles para el “aglomerado Neuquén-Plottier” -el mayor núcleo urbano de la provincia- muestran un esquema de funcionamiento económico y ocupacional que permitía el desarrollo de un mercado laboral con escasos desajustes entre oferta y demanda. Esa tendencia se revierte en los noventa y aquel aglomerado comienza a registrar altos niveles de población con problemas laborales, con porcentajes equiparables al conjunto de los aglomerados relevados por la Encuesta Permanente de Hogares. En el resto de los centros urbanos de la provincia, la escasa información existente indicaría también un incremento de los niveles de desocupación a lo largo de la década.

 

Fuente: Elaboración propia, en base a Holubica, S. y otros, 1993.

 

 

Las iniciativas jurídico-institucionales más relevantes para la provincia en el ámbito de las políticas compensatorias de empleo.

 

            Dos son las iniciativas que deben ser destacadas por sus implicancias en la problemática del mercado laboral neuquino; la primera se corresponde con la implementación local del programa nacional Jefes y Jefas de Hogar. La segunda es una iniciativa de orden local.

 

1- Instrumentación del Programa Jefes y Jefas de Hogar.

            En vista de la extensión de la crisis que puso en llamas al país a lo largo de 2001, en la que niveles críticos de pobreza y desempleo constituían componentes principales, la administración del presidente provisional Eduardo Duhalde declaró la Emergencia Nacional en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. En tal marco se decide la implementación del Programa Jefes y Jefas de Hogar, a fin de asegurar un ingreso mínimo mensual a un núcleo poblacional calculado en 6 millones de personas con dificultades ocupacionales, dictando el Decreto N°565/02 en abril de 2002. Si bien en 2002 los beneficiarios alcanzaron los dos millones, en la actualidad un millón y medio de personas dependen de estos ingresos.

Una estricta serie de requisitos restringió el acceso al beneficio a un grupo específico de personas, y las inscripciones se registraron únicamente entre el 4 de abril y el 17 de mayo de 2002, impidiendo altas posteriores a esta fecha. La remuneración mensual exige el cumplimiento de “tareas o acciones” por parte de los beneficiarios, con alternativas diversas: actividades comunitarias, finalización de la instrucción formal (terminalidad), acciones de formación profesional.

            La puesta en marcha del programa exigió la creación de diversos entes y su ulterior coordinación con otros ya existentes. De acuerdo al citado decreto, son facultados como organismos de control:

- Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a través de la Secretaría de Empleo, la Comisión de Tratamiento de Denuncias de los Programas de Empleo (CODEM) y la Unidad de Auditoria Interna (UAI).

- Sindicatura General de la Nación (SIGEN).

- Procuración General de la Nación.

- Unidad Fiscal de Investigaciones de la Seguridad Social (UFISES).

- Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control Para El Derecho Familiar De Inclusión Social (CONAEyC), uno de los principales entes creados para el desarrollo del Programa. Con el objeto de asegurar el control, la transparencia y la ejecución del Programa, este Consejo comenzó a funcionar en mayo de 2002, integrado por representantes de: a) Autoridades del Gobierno nacional; b) Sindicales; c) Confesionales; d) No gubernamentales; y e) Empresariales.

            La coordinación entre entes nacionales y provinciales es responsabilidad de Agencias Territoriales de Empleo y Gerencias de Empleo y Capacitación. La Resolución N°312/02 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación estableció las atribuciones de los Consejos Consultivos Provinciales. El neuquino se encuentra conformado por un presidente, un secretario y 3 vocales, cada miembro con representación regional (Confluencia Este, Confluencia Oeste, Centro, Norte y Sur de la provincia).

            Una característica central de este programa es la clara descentralización operativa en lo que respecta a su ejecución, que va más allá del nivel administrativo provincial al establecer que el control en la adjudicación y cumplimiento de las contraprestaciones debe ser ejecutado por los Consejos Consultivos Municipales y Comunales. Estos son conformados por organismos representativos del ámbito de su jurisdicción, dando cabida a organizaciones de trabajadores, empresarios, organizaciones sociales y confesionales y autoridades locales.

            A la fecha, 15. 653 personas reciben este beneficio en la provincia. El 40,5 por ciento se concentra en Neuquén Capital; el 9,4 en Zapala; el 8,8 en Cutral Có; el 6,8 en Centenario; el 4,9 en Plottier y el 3,6 en Junín de los Andes.

 

 

En la actualidad, uno de cada diez neuquinos depende de un subsidio, dado que los beneficiarios en la provincia suman aproximadamente 47.000.[2][2] Según datos de la Subsecretaría de Empleo y Capacitación, creada durante la última reformulación de la administración provincial en el ámbito del Ministerio de Seguridad y Trabajo, aparte de las adscripciones al plan nacional Jefes y Jefas de Hogar, un número de personas reciben subsidios gestionados por la propia provincia. Considerando los planes y un régimen variado de programas, el Estado neuquino eroga mensualmente 3,9 millones de pesos que llegan a manos de 26.000 beneficiarios.

 

2- Creación del Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional -FOCAO-.

  Neuquén, con la sanción de la Ley 2128 del 9 de agosto de 1995, muestra la primer iniciativa instrumentada por una administración provincia en respuesta a la perturbación materializada en el creciente desequilibrio del mundo laboral, y constituye un antecedente de importancia en el devenir de las políticas compensatorias de empleo. Esta iniciativa, que se ha mantenido y multiplicado en el tiempo, constituye el primer antecedente de una provincia que otorga un beneficio de esas características, ya que el Plan Barrios Bonaerenses fue desarrollado por el entonces gobernador Eduardo Duhalde un año después.[3][3]

 

 

Caracterización del régimen de subsidios promovido por la Ley 2128

 

La norma legal es un ejemplo de la complejidad de los instrumentos institucionales que abordan la problemática del empleo. Dado que los mismos contemplan una multitud de aspectos, su redacción conduce y obliga a una necesaria sucesión de definiciones, como se verá a continuación.

 

La Ley crea el denominado Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional -FOCAO-, cuyo destino es dar asistencia a desempleados de la provincia con la intención de extender la atención hacia aquellos que no sean beneficiados por programas nacionales de empleo.

En su artículo segundo la norma se detiene en las características demográficas y sociales de los beneficiarios, popularmente conocidos como “los 2128”. Para ser inscriptos en el Registro de la Red de Empleo deben:

- Estar desempleados.

- Ser único sostén económico de familia.

- Integrar un hogar sin otros ingresos.

- Poseer domicilio real en la provincia con una antigüedad superior a los dos años. En el caso de ser extranjero los requisitos son mayores, en vista de que se debe “contar, además, con una radicación mínima de cinco años.” (el destacado es propio).

Adicionalmente se establecen obligaciones a futuro, en tanto los beneficiarios se ven obligados a:

- “Cumplir efectivamente con las tareas que se encomienden en el proyecto respectivo, y aceptar las ocupaciones que se le ofrezcan por intermedio de Bolsas de Trabajo oficialmente reconocidas.

- Participar en los Programas de Reentrenamiento Laboral que se establezcan.”

            Cabe indicar que estos últimos condicionantes constituyen un compromiso difuso, en vista de la imprecisión de las características de las tareas a las que quedarán amarrados los aspirantes. Al respecto, el artículo quinto deja en manos del poder ejecutivo una posterior determinación de “líneas y proyectos para canalizar los fondos hacia sus beneficiarios a través de programas que definan las contraprestaciones de los mismos, en coordinación y asimilables a los programas oficiales o privados vigentes.” (el destacado es propio). Como se puede observar, dos aspectos primordiales emergen de esta redacción. La mención de una contraprestación tanto como una articulación con iniciativas provenientes de esferas privadas indican que este beneficio no fue concebido como un verdadero subsidio, sino que asume características de una forma precaria e inestable de empleo. La recepción de un monto fijo mensual reglamentado en 150 pesos conlleva la obligación de prestar la propia fuerza de trabajo en jornadas reducidas de cuatro horas diarias. Los receptores cumplen con esta carga en actividades de poca jerarquía, en general vinculadas a la prestación de servicios en organismos públicos provinciales y municipales, aunque se establecieron convenios con entes nacionales.[4][4]

            El desempeño de las tareas asignadas en adscripción a plantas públicas conduce a una situación paradójica, donde planteles públicos cobijan tanto a trabajadores estables bajo condiciones laborales reguladas como a estos beneficiarios, privados de derechos reconocidos desde hace medio siglo en la legislación laboral argentina -tales como asignaciones por carga familiar, incremento del salario por antigüedad en el cargo, aguinaldo, vacaciones pagas, acceso a obra social y, en particular, aportes previsionales que apuntalen la obtención de una jubilación en el futuro-. La permanencia de los beneficiarios en tal categoría conlleva entonces su inscripción en formas laborales claramente precarizadas.

 

            Al tratarse de una iniciativa provincial, el financiamiento de “los 2128” corre exclusivamente por cuenta de la administración neuquina. El Decreto N°1592 del 23 de agosto de 1995 conduce a la disposición de los recursos necesarios y a la obediencia a los artículos octavo y noveno de la norma original. Los mismos facultan al poder ejecutivo para la efectivización de las reestructuraciones en el “Presupuesto General Vigente” de la provincia -en cada ejercicio fiscal-, a fin de dar atención a las erogaciones que demande el cumplimiento de los objetivos del FOCAO. Un aporte inicial de un millón de pesos se destinó a ese fin en 1995. Periódicamente la administración hace uso de un decreto similar poniendo en evidencia la ausencia en la estructura del presupuesto neuquino de una partida específica permanente, que contemple el cumplimiento de la Ley 2128.

 

            El Decreto N°1733 del 13 de septiembre de 1995 contiene la reglamentación de la norma considerada y las disposiciones de instrumentación del Decreto N°1592/95, previamente comentado. Algunas consideraciones de importancia surgen de la contemplación de este cuerpo legal, como se verá a continuación.

            El artículo segundo del Decreto N°1733/95 merece especial atención. El mismo reza:

“La calidad de postulante a los beneficios de la Ley 2128 se adquiere a través de la inscripción obligatoria en el registro mencionado [el Registro Unico de Trabajadores Desocupados], que debió realizarse por los interesados hasta el día 5 de septiembre de 1995, fecha en la cual queda determinado el cierre del mismo.

      Los Municipio de Tercera Categoría y las Comisiones de Fomento podrán inscribir interesados hasta el día 15 de septiembre de 1995.”

            En otras palabras, este artículo cierra la inscripción para le registro de posibles beneficiarios dos días antes de ser refrendado y puesto a conocimiento de los habitantes de la provincia, de acuerdo a un mecanismo que puso en tela de juicio la transparencia del procedimiento. En el caso de los municipios de Tercera Categoría y Comisiones de Fomento el vencimiento del plazo de inscripción se verificó en fecha posterior al referendo de la norma, pero sólo dos días después del mismo; de cualquier manera, se trata de asentamientos que concentran una proporción numéricamente poca significativa de población provincial.

 

            La asignación mensual a percibir por parte de cada beneficiario quedó sujeta a un monto no inferior al estipulado en programas nacionales de carácter similar. Sin embargo, debieron transcurrir aproximadamente ocho meses para que se dictara el Decreto N°1070 del 12 de abril de 1996, donde se estableció el valor de tal retribución. En el lapso intermedio, el monto de la asignación permaneció en indefinición legal.

 

            El cuadro 1 presenta el total de beneficiarios de la Ley 2128, de acuerdo con los últimos registros estadísticos oficiales disponibles. El peso relativo del Departamento Confluencia -66 por ciento del total- es coherente con la concentración de población que el mismo registra.

 

Cuadro 1: Provincia del Neuquén. Beneficiarios del Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional, por mes según departamento. Año 2002

DEPARTAMENTO

BENEFICIARIOS POR MES

DISTRIB. RELATIVA

DICIEMBRE

ENERO

DICIEMBRE

Confluencia

5.254

4.938

66,1

Zapala

1.019

446

6,0

Loncopué

269

270

3,6

Huiliches

217

215

2,9

Ñorquín

185

212

2,8

Minas

180

196

2,6

Aluminé

227

185

2,5

Lácar

172

164

2,2

Pehuenches

169

154

2,1

Catan Lil

121

120

1,6

Los Lagos

128

121

1,6

Picunches

139

111

1,5

Chos Malal

216

99

1,3

Picún Leufú

97

93

1,2

Añelo

93

72

1,0

Collón Curá

73

74

1,0

TOTAL PROVINCIAL

8.559

7.470

100,0

 Fuente: Provincia del Neuquén. Anuario Estadístico de la Provincia del Neuquén 2003.

 

  Fuente: elaboración propia.

 

 

            El Gráfico 2 centra su análisis en la evolución del número de beneficiarios de la Ley 2128 del aglomerado Neuquén-Plottier. Pone de manifiesto la reducción de la cantidad de los mismos a partir del primer año de otorgamiento -1996-, así como su oscilación trimestral.

 

            Aparte de las comentadas, una iniciativa particular suma la administración neuquina ante la complejización de la crisis que, a mediados de la década de 1990, fracturaba en particular el tejido social del núcleo poblacional Cutral Có- Plaza Huincul, otrora pujante comarca petrolera del centro de la provincia. Con el antecedente de haber declarado la emergencia social en ambas localidades -Decreto N°1762/96- el poder ejecutivo decide dar un paso más al considerar la asignación de un subsidio especial para residentes de esas ciudades “para complementar la atención de aquellas personas en grave emergencia social que no sean beneficiarias de los Programas Nacionales y Provinciales de empleo.” El gobierno de la provincia, mediante el Decreto N°1821 del 3 de julio de 1996, resuelve la creación de un “Subsidio Social y Ocupacional” para las localidades de Cutral Có (300 beneficiarios) y Plaza Huincul (200), que inicialmente se otorgaría por el término de tres meses, pero que se ha extendido hasta la fecha, en tanto unas 700 personas lo reciben regularmente.

 

            Reconocido como desprendimiento de la Ley 2128, comparte la mayoría de sus requisitos y características. De un monto de similares 150 pesos, su percepción obliga a la realización de tareas de contraprestación por cuatro horas diarias, pero algunos de los criterios de elegibilidad son aún más estrechos que en el caso de “los 2128”.[5][5]

 

Supuestos que subyacen tras la Ley

 

            Las políticas públicas que pretenden dar respuesta a las dificultades laborales de la población neuquina -tanto las originadas en la administración nacional como las emprendidas por el propio gobierno provincial, comentadas en este artículo-, comparten unos principios de organización que dificultan el cumplimiento de los objetivos que tanto en los planos discursivos como operativos les han dado origen y sustentación. Siguiendo a Rubén Lo Vuolo (1995:1-30):

- No constituyen una verdadera red de seguridad, porque no garantizan que ninguna persona caiga por debajo del nivel de ingreso que estiman y estipulan como mínimo.

- Los listados o padrones de beneficiarios no se encuentran permanentemente abiertos. Los “nuevos pobres”, desempleados recientes o jóvenes que arriban a edades activas y no encuentran una solución laboral se ven impedidos de registrarse. Sin embargo, aquellos son constantemente expurgados, precediendo a la baja de beneficios. En otras palabras, ante la mayor crisis laboral de la historia reciente argentina, la política pública específica en la materia estipula la reducción programática del número de beneficiarios.

- Estigmatizan a la población que aspira a recibir el beneficio porque establecen mecanismos conceptualizables como “tests de pobreza” donde la administración pública certifica el nivel de ingreso y situación familiar y medioambiental de los solicitantes, que socialmente se convierten en ”carenciados”, o más explícitamente “pobres” o hasta “indigentes”.

- Contemplan claros principios discriminatorios en la definición del perfil de los destinatarios de modo que la selección se establece en base a una caracterización demosociográfica. El acceso al beneficio se logra entonces cuando las personas demuestran no ya su igualdad en la sociedad sino su pertenencia a un grupo específico. La edad activa, la nacionalidad, el estado conyugal, la condición de jefe o jefa del hogar y la existencia de hijos menores o con capacidades especiales son condiciones favorecidas por las políticas, en cuya concepción los niños, los ancianos, los extranjeros residentes, los solteros sin hijos, entre otros, no son merecedores de la recepción regular de este ingreso. La cobertura de sus requerimientos vitales quedará a cargo de otras iniciativas, no ya ocupacionales si no “sociales”.

- No se constituyen en arreglos institucionales que favorezcan -en especial- el incremento de la demanda de mano de obra de media y baja calificación.

- Empujan a extensas capas de población a la “trampa de la pobreza”. Esto es, a permanecer en el rango de ingresos que les asegure la percepción legal del subsidio, rechazando actividades remuneradas que podrían hacer que lo perdieran. “Como resultado, esta opción -preferida por los sectores más conservadores- termina en la garantía de un mínimo muy reducido, de forma tal de presionar para que sea conveniente la búsqueda de cualquier ingreso adicional. Otro resultado probable es el fomento al empleo no registrado, por el cual se podrían aumentar ingresos sin perder el beneficio asistencial.” (Rubén Lo Vuolo 1995:30, el destacado es del autor). Pero un beneficio de tan mínimo monto se convierte en un mecanismo perverso cuando se instituye en un mercado laboral como el presente, donde la oferta de mano de obra excede largamente a la demanda.

            De tal modo, estas iniciativas promueven que el sistema “se mueva cada vez más lejos de cualquier situación próxima al ‘equilibrio del mercado laboral’, como resultado de la afluencia de quienes no tienen otra forma de demandar medios de subsistencia que a través de la participación en el mercado laboral, del empleo marginal e inestable en un mercado laboral cada vez más ‘desregulado’, así como de la existencia de [...] beneficios que están condicionados a la ‘predisposición a aceptar empleo formal’.” (Clauss Offe 1995:99). Afirmación que hace recordar lo ya señalado acerca del artículo segundo de la Ley 2128, en tanto la obligación de los beneficiarios de aceptar tareas y ocupaciones indicadas por el estado.

Subsumida en la redacción del articulado de la norma yace la concepción de una sociedad:

- meritocrática, donde el individuo es el único responsable de la apertura o cercenamiento de sus oportunidades de vida y de la orientación de sus trayectorias educativa, laboral y familiar;

- la capitación conduce a la obtención de un empleo;

- la familia, y no la comunidad, cubre funciones de red de seguridad y contención;

- la unidad de percepción y distribución de los ingresos que integran los beneficios es la familia y no el individuo, y se privilegia la posición de jefe de hogar;

- se presume una distribución intrafamiliar equitativa de los ingresos -ampliamente discutida por los estudios sociológicos-;

- la transferencia de ingresos entre sectores de la sociedad responde a cuestiones caritativas -la cuestión de los pobres, el nivel de pobreza, se torna ”intolerable”- más que al verdadero reconocimiento que los derechos que las personas tienen.

 

            Lo expuesto permite indicar que las políticas públicas que intervienen sobre el desequilibrio del mercado laboral neuquino presentan, como rasgo común, una definida naturaleza asistencialista, cifrada en el otorgamiento de subsidios, de modo que se las puede caracterizar como políticas pasivas de lucha contra el desempleo[6][6], más que como “compensatorias de empleo” (Mateo Maluf 1998:474-475).

 

            Las políticas asistenciales de empleo tal como las definen e implementan tanto el Estado Nacional como el provincial abandonan preceptos universalistas -compatibles con los objetivos sociales propios del Estado de Bienestar; la aspiración al pleno empleo en particular- para conformar iniciativas focalizadas. Su sustentación ideológica es entonces no ya la prosecución de la igualdad de derechos entre las personas sino la intervención conducente a la identificación -diferenciación- de subcomunidades, grupos que son recortados -separados- del cuerpo social, en función de características específicas. Son programas que obligan a los beneficiarios a acudir a entes de promoción social a fin de solicitar ser seleccionados para conformar la población “objetivo” o “meta” de los mismos. (Liliana Raggio 2003:206-207). Se excluye de ese modo de su recepción a aquellos sin recursos, que no puedan demostrar ser elegibles, apartándolos de la percepción de un ingreso de por sí reducido a niveles mínimos.

            La distribución de ingresos hacia los grupos “descolocados” por la actual forma socioorganizativa, mediante políticas públicas pasivas se constituyó entonces en factor que vehiculiza la gobernabilidad de ésta última. El instrumento institucional se ha convertido de tal manera en herramienta de disciplinamiento o, “en otros términos, el control social pasó a ser el objetivo político principal de la acción frente a los grupos pobres”, favoreciendo la multiplicación del clientelismo político y una distribución desigual de oportunidades de empleo, de ingreso y de calidad de vida. Así, cuando la distribución de beneficios se verifica mediante mecanismos selectivos, “el más favorecido es el que tiene el poder de decisión para seleccionar.” (Rubén Lo Vuolo 2004:168).

 

BIBLIOGRAFÍA

ALALUF, M. (1998) “Modernización de las empresas y políticas de empleo”, en Empleo y Globalización. La nueva cuestión social en la Argentina. Ernesto Villanueva (Coord.). Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires.

LO VUOLO, R. (Comp.). (1995) Contra la exclusión. La propuesta del ingreso ciudadano. Ciepp-Miño y Dávila Editores, Buenos Aires.

LO VUOLO, R. y BARBEITO, A. (1998). La nueva oscuridad de la política social. Del Estado populista al neoconservador. Miño y Dávila Editores, Buenos Aires.

LO VUOLO, R. y otros (2004). La pobreza ... de la política contra la pobreza. Ciepp-Miño y Dávila Editores, Buenos Aires.

HINTZE, S. (2000). “Sobre las políticas sociales en los umbrales del siglo XXI: tesis, hipótesis y desafíos”, en Estado y sociedad. Las políticas sociales en los umbrales del siglo XXI. Susana Hintze (Comp.). Eudeba, Buenos Aires.

HOLUBICA, S. y otros (1993). Análisis del mercado de trabajo neuquino y aspectos sociales. CFI, Neuquén.

PROVINCIA DEL NEUQUEN, D.P.E.C. y D. Anuario Estadístico de la Provincia del Neuquén 2003. Neuquén.

RAGGIO, L. (2003). “Evaluación de programas sociales desde una perspectiva cualitativa. En torno de la definición de las necesidades a partir de los destinatarios”, en Entre el trabajo y la política. Las reformas de las políticas sociales argentinas en perspectiva comparada. Editorial Biblos, Buenos Aires.

TENTI FANFANI, E. (1993). “Cuestiones de exclusión social y política”, en Desigualdad y exclusión. Desafíos para la política social en la Argentina de fin de siglo. UNICEF/Losada, Buenos Aires.

TENTI FANFANI, E. (1996). “La investigación en política social”, en Problemas estructurales, gasto público y gestión de políticas sociales. Emilio Tenti Fanfani y otros. Editorial Lumen, Buenos Aires.



 



* Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional del Comahue.

[1][1] El mayor nivel de desempleo se alcanza en 1994, cuando esa tasa supera el 18 por ciento.

[2][2] Estimando una población económicamente activa de 197.000 personas, los subsidios llegarían al 20 por ciento de la misma.

[3][3] En 1996, cuando en el país ya había más de dos millones de desocupados, la administración nacional creó el Programa Trabajar I, un subsidio que tenía una duración de entre 3 y 6 meses, que se otorgó a 118.000 beneficiarios.

[4][4] La Universidad Nacional del Comahue es uno de ellos.

[5][5] Su artículo cuarto, por caso, determina que para la percepción del Subsidio Social y Ocupacional se da prioridad a las “madres de familias numerosas”.

[6][6] En oposición a las políticas activas que promueven la reintegración al empleo o, en otras palabras, la aplicación de medidas que consigan la reabsorción del desempleo.


Ponencia presentada en el Séptimo Encuentro Internacional Humboldt. Villa de Merlo, Argentina. Setiembre de 2005.