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Asunto:NoticiasdelCeHu 760/05 - LA REMUNICIPALIZACIÓN EN MÉXICO: EL CASO JALI SCO -PRIMERA APROXIMACIÓN-
Fecha:Martes, 7 de Junio, 2005  00:28:09 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...........ar>

NCeHu 760/05
 

LA REMUNICIPALIZACIÓN EN MÉXICO:

EL CASO JALISCO -PRIMERA APROXIMACIÓN-

Hirineo Martínez Barragán1

Resumen

Delimitar y separar territorios, así como ejercer dominio sobre los mismos, son prácticas geográficas implícitas en la naturaleza social de la especie humana. Bajo esta perspectiva, en la actualidad hay varios argumentos que sustentan la remunicipalización en México y pueden ser explicados y soportados desde diferentes campos del conocimiento. Aquí se hará un análisis y una propuesta desde la perspectiva geográfica.

La propuesta es procedente debido a que, desde 1917, cuando se elevó a rango constitucional el Municipio Libre, como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados, no se ha hecho una revisión seria sobre la pertinencia de las divisiones territoriales actuales. Se partió de una preconfiguración territorial con los poblados que ya tenían ayuntamiento, a ellas se le fueron anexando nuevos recortes que se configuraron al recibir algún poblado el estatus de nuevo municipio. Ello definió una situación de derecho que cada vez responde menos a una realidad territorial de principios del siglo XXI, lo cual se convierte en camisa de fuerza que restringe el buen gobierno y la administración eficiente de los territorios.

Además hay indefinición de límites territoriales que redundan en potenciales conflictos jurisdiccionales, debido al imperfecto proceso geográfico, cartográfico y jurídico de las demarcaciones. Así mismo existen demandas de poblados para lograr su independencia y así poder autogobernarse como Municipio Libre, igual que reivindicaciones étnicas para lograr el Municipio Autónomo y formas propias de autogobierno.

 

Desarrollo

El territorio y el espacio constituyen esferas de dominio y de competencia que produce la sociedad y que ha generado de forma abundante y permanente a lo largo de la historia. Al respecto debemos entender que los espacios creados y concebidos por los individuos y la colectividades, responden a la dimensión social-humana que históricamente se ha producido.

 

"Concebir el espacio como una construcción social surge de la propia condición social de la especie humana", (Ortega, 2000: 152).

Existen coincidencias y divergencias sociales sobre los lugares, que luego materializadas en espacios geopolíticos, siempre presente la dicotomía de territorio y territorialidad, en donde la primera se refiere a las unidades geopolíticas formalmente establecidas, mientras que la segunda hace referencia a los procesos regionales desarticuladores de viejos territorios y formadores de otras nuevas unidades geopolíticas llamadas territorios como parte componente del Estado clásico. (Martínez, 1995).

La división y organización territorial de México durante el siglo XIX hasta 1914 estaba estructurada de manera indistinta según el estado o territorio de la federación al que se refiriera: Cantones, Departamentos, Distritos, Partidos, Regiones, etc. Como producto gestado en la revolución mexicana, se produjeron cambios radicales en la configuración geopolítica interna, pues a partir de julio de 1914 se cancelaron todas las unidades político administrativas intermedias entre los municipios y el Estado. A manera de ejemplo refiero el caso de Jalisco que se procedió mediante el decreto número 3, del 2 de julio de 1914, en donde se establece que: "Quedan derogadas las leyes y reglamentos relativos a las jefaturas y directorías políticas del Estado. En lo sucesivo la primera autoridad política de cada municipio será el Presidente Municipal del Ayuntamiento respectivo." Pero el asunto no queda sólo en la derogación de las leyes que daban sustento a las unidades cantonales; en el entendido de que las entidades geopolíticas son la materialización del poder público y éstas a su vez son las depositarias de él.

Para el caso que nos ocupa, resulta muy ilustrativo la exposición de motivos que Manuel M. Diéguez planteaba para justificar la eliminación de dichas jefaturas políticas, diciendo lo siguiente en evidente alusión al sistema porfirista (Gobierno encabezado por Porfirio Díaz durante las dos últimas décadas del siglo XIX y primera década del siglo XX):

"Que en uso de las amplias facultades de que me hallo investido y CONSIDERANDO: Que los Jefes Políticos en la República han sido la encarnación nata del cacique y los incondicionales sostenedores de los Gobiernos dictatoriales que la Nación muy a su pesar ha sufrido... Que la mayoría de dichos Jefes Políticos, amparados por la impunidad que siempre les han dispensado sus favorecedores, a cambio de eficaz cooperación en pro de la tiranía, hánse enriquecido a costa del pueblo cometiendo usurpaciones de propia autoridad o usando de amenazas para adquirir títulos de dominio sobre bienes ajenos... Que confiados en aquella impunidad y en las casi omnímodas facultades que se les otorgan, con frecuencia han sido los detractores del individuo, ladrones de honras y atentadores de la libertad... Que este precedente ha hecho odiosa o repulsiva la institución de las Jefaturas y Directorías Políticas en el Estado donde sus moradores no han quedado libres de funestos atentados, estimándolas como las fuentes inagotables de violaciones y las causas perennes de la intranquilidad de las personas... Que como toda función necesita de órganos, la democrática ha de menester esencialmente de los municipios que forman la base fundamental del sistema adoptado por la Constitución; y teniendo fines que llenar y exigencias que satisfacer, sónles indispensables los medios, por lo cual se impone como primera providencia la supresión de los obstáculos, entre los que figuran en primera línea las Jefaturas y Directorías Políticas que han absorbido en su mayor parte las facultades de los Ayuntamientos... Que consecuente con los principios adoptados por la Constitución Política, debe existir una racional independencia de los Ayuntamientos para que de la manera y forma que les compete según su índole, llenen su cometido de instituciones gubernamentales."

Así concluye que, "En atención de lo anterior se ha tenido a bien decretar lo siguiente... quedan derogadas todas las leyes y reglamentos relativos a las Jefaturas y Directorías Políticas del Estado...", dando entrada de facto a la organización territorial sustentada en el régimen municipalista.2 Situación que a 90 años se mantiene en funcionamiento, con serias complicaciones organizativas y jurisdiccionales.

Durante la época antecedente a la reforma municipalista, en el organigrama funcional territorial, las llamadas municipalidades representaban en términos generales el cuarto nivel de gobierno o de administración territorial de nuestro país, por debajo del Estado federado, del Cantón y del Departamento o sus equivalentes; así las municipalidades, aunque con cambios sustanciales en su conceptualización, se convirtieron en el antecedente de los municipios que hoy conocemos, mismos que empezaron a operar a partir de 1914.

Desde entonces se han emitido una gran cantidad de decretos, circulares y órdenes referentes a la creación, supresión o modificación de territorios; sin embargo, la constante en los documentos formales, es lo ambiguo e impreciso de la descripción de la demarcación territorial, pues independientemente del nivel de detalle con el que se hace el señalamiento del límite territorial, éste resulta insuficiente para referirlo con exactitud en la cartografía actual o reconocerlo en el campo. A ellos habrá que agregarle la falta de mapas que muestren detalladamente los límites municipales, junto con la falta de descripciones geográficas.

Lo dicho con anterioridad, junto con el objetivo central de éste artículo, obligan a llamar poderosamente la atención sobre los aspectos de ambigüedad e imprecisión geográfica y cartográfica para que en lo sucesivo, haya mas rigor en el dibujo cartográfico y los decretos emitidos no sean un mero recuento de fechas y datos de creación o en su defecto, cancelación de municipios o segregación de territorios.

Paralelo al proceso legislativo de crear municipios, ajustar fronteras y denominar las partes integrantes de un determinado municipio, se presentaron también pronunciamientos de otros poblados en busca de adquirir la categoría de municipio, tanto en el marco constitucional del Municipio Libre, como en las luchas reivindicatorias indígenas del Municipio Autónomo.

Respecto a la imagen que en las últimas décadas se ha proyectado del territorio nacional, algunos de los mapas editados presentan entre sí configuraciones muy diferentes respecto a las demarcaciones territoriales estatales y municipales, sobre todo cuando la fuente de información no es la misma. Entre las diferencias observadas, algunas responden a los ajustes hechos mediante decreto, lo cual se aprecia entre mapas de diferente época; pero la mayoría de estas variantes son producto de las diferentes interpretaciones que los autores hacen de los decretos emitidos sin claridad y precisión; así, al interpretar los decretos para hacer mapas con división territorial municipal, en muchos de los casos se tiene que inferir y hasta "inventar" por donde trazar la línea que representa en el mapa el límite territorial; un tercer factor que induce variaciones en el dibujo cartográfico es la falta de rigor, tanto interpretativo de los decretos o de la geografía, como en el dibujo cartográfico.

Así pues, se han generado diferentes mapas políticos que varían en sus contornos de delimitación territorial municipal, las cuales en principio podrían suponerse como el producto de los ajustes territoriales decretados, pero contrario a ello la mayoría de las diferencias limítrofes que se registran entre los distintos mapas parecen no tener un fundamento legal o científico, pues más parece que tales diferencias dependen principalmente de la fuente que lo produzca o del año en que se edite el mapa; aún incluso, cuando se trate de la misma fuente. Esos errores de dibujo e imprecisiones cartográficas, trasladados a la realidad representas cientos o miles de kilómetros cuadrados, los cuales a la vez se constituyen en territorios potencialmente en disputa.

La ambigüedad limítrofe lleva aparejada la indefinición en la extensión territorial y ambas tienen fuertes implicaciones en la generación de información estadística y de otro tipo, que requiera ser enmarcada en ámbitos geopolíticos específicos, como es el caso de un municipio, así, por ejemplo, a preguntas elementales como: ¿Cuántas y cuáles localidades integran un municipio?, ¿Qué población lo habita?, ¿Qué densidad de población tiene ese territorio?, ¿Qué recursos naturales concentra?, ¿Con cuántos y cuáles establecimientos industriales cuenta?, no se puede llegar de manera certera a una respuesta, sin antes reflexionar y reconsiderar para llegar a la difícil y riesgosa decisión de elegir "una" versión del límite territorial o bien, definir la propia para los fines particulares que persiga el estudio. Si tales circunstancias se presentan, como es el caso en casi todos los territorios municipales, las acciones posteriores, que deben ser sustentadas en las estadísticas territoriales; como la dotación de servicios, ejercer gobierno o diseñar políticas de desarrollo territorial, resultan materialmente imposibles de realizar con certeza, pues ante la indefinición territorial no se tiene el cabal conocimiento de que se están ejerciendo acciones exclusivamente dentro del ámbito correspondiente a un municipio, sin que le falten o le sobren componentes a ese territorio.

El Municipio mexicano al igual que el Estado es una entidad geopolítica formada por: a). Un territorio delimitado, b). La población que lo habita y c). La forma particular de gobierno (las leyes y autoridades propias) mediante la cual se rige la vida en sociedad. En donde el gobierno no puede por sus propios medios ejercer dominio sobre el territorio, por lo tanto dicha acción se realiza a través de la población; es decir, quien se somete a actos de gobierno específicos es la población que habita determinado territorio, en donde los límites determinan los ámbitos jurisdiccionales. Por otra parte el concepto de Estado agrupa una trilogía –territorio, población y gobierno- indisoluble, que sólo se puede desagregar de manera conceptual.

Para el caso que nos ocupa, por territorio debemos de entender, un espacio geográfico apropiado y delimitado por una sociedad específica que en correspondencia se identifica con él; así mismo, la delimitación de ese espacio es negociada y legitimada frente a otras sociedades colindantes que hacen lo mismo con sus propios territorios. La configuración y delimitación territorial, por lo general resultan de procesos de tensión y distensión espacial que ejercen los centros político administrativos sobre las periferias, lo cual lleva con el transcurrir del tiempo a la configuración de nuevos ámbitos geográficos de dominio, que en otros trabajos se han definido como procesos regionales o territorialidad3. Una vez reconocida la nueva territorialidad por las instancias legitimadoras correspondientes, los recientemente creados ámbitos geográficos de dominio se convierten en las entidades geopolíticas nacionales, estatales o municipales vigentes, llamadas territorios4, los cuales son en general susceptibles a nuevos cambios, dando cabida siempre a otros procesos regionales o nuevas territorialidades.

Para efectos de las configuraciones y demarcaciones territoriales de los municipios, las constituciones particulares retoman lo planteado en la Constitución General de la República Mexicana. En el caso de Jalisco la normatividad está dada por la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal, vigente desde el 5 de febrero del 2000, la cual al referirse a las cuestiones territoriales del municipio, plantea lo siguiente:

Artículo 1. Las disposiciones de la presente ley son de orden e interés público y regulan la constitución, fusión y extinción de los municipios; establecen las bases generales de la administración pública municipal y se aplican en todos los municipios del Estado y en aquellos que lleguen a constituirse.

Artículo 2. El Municipio libre es un nivel de gobierno, así como la base de la organización política y administrativa y de la división territorial del Estado de Jalisco; tiene personalidad jurídica y patrimonio propios; y las facultades y limitaciones establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la particular del Estado, y en la presente ley.

Artículo 5. Los municipios deben conservar los límites que tengan en la fecha de expedición de la presente ley, según sus respectivos decretos de constitución o reconocimiento; y cualquier conflicto que se suscite con motivo de dichos límites, será resuelto por el Congreso del Estado.

Artículo 6. El Congreso del Estado puede constituir nuevos Municipios, de acuerdo con las bases siguientes:

I. La superficie territorial, en donde se pretenda constituir, no sea menor de 180 kilómetros cuadrados;

II. La población que habite en esa superficie, sea mayor de 20,000 habitantes;

III. Lo soliciten, cuando menos, la mitad de los ciudadanos que radiquen en la región en donde pretenda establecerse un nuevo Municipio;

IV. El poblado que se elija como cabecera municipal, tenga una población no inferior a 10,000 habitantes; y

V. El poblado cuente con los servicios públicos indispensables, y que tenga además, suficiente capacidad económica para atender a los gastos de la administración pública municipal.

El Congreso del Estado puede declarar la extinción, o la fusión de los municipios, cuando no alcancen la población requerida, modificando, para ello, los límites de los municipios existentes, y concediendo previamente el derecho de audiencia y defensa a los Ayuntamientos de que se trate.5

Dice además que para su organización interna los municipios pueden crear Delegaciones y Agencias según el:

Artículo 7. Los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, pueden constituir delegaciones, de acuerdo a las bases siguientes:

I. Que un grupo de vecinos, cuyo número no sea inferior al que corresponda a las dos terceras partes de su población, lo solicite al Ayuntamiento respectivo;

II. Que tenga una población mayor de 2,500 habitantes;

III. Que tenga, cuando menos, media hectárea de terreno apto para cementerios;

IV. Que tenga un local apropiado para la delegación, o que cuente con un terreno para construir en él, el edificio de la misma;

V. Que cuente, cuando menos, con una escuela primaria en funciones; y

VI. Que tenga capacidad suficiente para prestar los servicios mínimos municipales.

Como se podrá apreciar, se le restan al municipio prácticamente todas las facultades de auto-regulación territorial y jurisdiccional; sin embargo, en el campo de la geopolítica sigue siendo válido el concepto de municipio, como equivalente al concepto de estado, pues aun cuando el primero se subordina al segundo, los elementos constitutivos de uno y de otro, son los mismos: territorio, población y gobierno; así mismo, su organización y funcionamiento interno resulta similar, pero subordinado al del Estado. El municipio es una entidad geopolítica formada por: un territorio delimitado geográfica y jurídicamente; la población que habita ese territorio y quien se lo apropia, lo delimita y le otorga significados; así como por un órgano de gobierno, compuesto básicamente por la estructura burocrática, las autoridades y las leyes, bajo el cual se organiza y se rige la sociedad que habita ese territorio municipal.

Bajo el supuesto de apropiación y creación de identidades, el territorio municipal se asume como propiedad o patrimonio de una determinada colectividad humana, produciéndose en consecuencia el reconocimiento, la formalización y la delimitación de dichos territorios. Las zonas de frontera y los límites territoriales que resultan de los consensos logrados, después de las distensiones entre los distintos centros hegemónicos colindantes que se disputan la posesión de un mismo territorio, quedarán resueltas temporalmente mediante acuerdos y formalización de los mismos.

En este largo e imperfecto proceso de construcciones municipales, para emprender los trabajos de reconocimiento y delimitación de los ámbitos jurisdiccionales de cada municipio, que nos permitan hablar de límites precisos, objetivos y legales, se tiene que partir de un conjunto de suposiciones; de tipo geográfico, cartográfico, constitucional e histórico, los cuales tienen que ver con referentes espaciales, temporales y legales.

Como marco legal debemos tener presente el texto del artículo 115 Constitucional que tiene vigencia a partir de 1917, el texto de la Constitución Política del Estado de Jalisco y el texto de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal. De esta manera podemos decir que los períodos en que se formaron los municipios, están regidos por condiciones constitucionales particulares pues ellos han estado cambiando, y bajo esos referentes debe ser analizado los actos de creación y demarcación territorial de cada uno de los municipios; pero no obstante ello, las conclusiones alcanzadas y las propuestas emitidas en este documento, deben estar situadas en el marco constitucional del presente; pero también, en la medida de lo posible, deben vislumbrarse escenarios geopolíticos del futuro.

Fijados los referentes constitucionales, se debe proceder a identificar y validar las fuentes de información que servirán para reconocer o perfilar los componentes y las demarcaciones territoriales. Para efectos de validar la información debemos de considerar primero su carácter legal constitucional, que sólo lo tienen los decretos emitidos por los Congresos Locales, pero como éstos están incompletos o son imprecisos, entonces hay que considerar otro tipo de informaciones: las descripciones geográficas, los mapas y las relaciones censales, entre otras; su valoración estará en función de la fuente que lo produzca o la institución que lo avale y del período en que haya sido emitida dicha información; así tendrá más valor aquella información generada en tiempos cercanos (antes o después) a las disposiciones de creación o modificación de un territorio municipal.

De acuerdo a la documentación existente, en México la semarcación territorial se ha venido haciendo de dos formas, una mediante el señalamiento directo de la línea limítrofe, con todas las imprecisiones que esto implique; la otra, se hace mediante la agrupación de componentes que integran un territorio, siendo esta última la forma más común de demarcar territorios municipales.

La demarcación territorial mediante la identificación de componentes, es la más utilizada, pero presenta la lista completa de los componentes que integran ese territorio, y entre un componente y otro, normalmente existen grandes extensiones de terreno que al no ser descritas explícitamente como parte integrante de un territorio, en el futuro, se proyectan como franjas de frontera potencialmente en conflicto. Por esa razón, se requiere señalar y reconocer una línea divisoria, además de que es necesario una serie de consideraciones adicionales para poder concluir cuál debe ser el trazo limítrofe, que podrá ajustarse o no, a referencias física.

La imprecisión y la ambigüedad con que se han definido los límites municipales, ha demandado de múltiples estudios para intentar clarificarlos y precisarlos, con arduo trabajo, elevados costos y poco éxito. (Ver Martínez, 2003: 92). Ante lo cual se hace inminente buscar otras alternativas para resolver dichos problemas.

Una alternativa para avanzar en la resolución de este problema es emprender una reorganización territorial municipal que concilie los antecedentes con la situación actual y las expectativas a futuro.

En materia de geografía política, una premisa que sobresale es el hecho de que los procesos de configuración y delimitación de los territorios formales o entidades geopolíticas, están en permanente evolución, como resultado de las fuerzas de integración y desintegración, presentadas en función de las disputas por los espacios y por los recursos; generando una dialéctica de formulación y reformulación de los espacios geopolíticos llamados territorios. Así, puede establecerse la diferenciación entre el hacer y el rehacer de las entidades geopolíticas en los siguientes términos: "territorio" entendido como la entidad geopolítica formalmente determinada, mientras que la "territorialidad" estará refiriéndose en función de las fuerzas que dan origen a los cambios de organización espacial, las cuales invariablemente conducen a modificar la configuración y formalidad geopolítica preestablecida. (Martínez, 1995).

El dualismo territorio-territorialidad es una consideración que siempre debe tenerse presente, pues los antecedentes y orígenes de los municipios están caracterizados por la ambigüedad de la dimensión espacial y temporal; es decir, su proceso de formación es muy diverso en circunstancias y en tiempos, que abarca desde la Independencia aunque retomando las configuraciones territoriales anteriores.6 Sobre este dualismo, se propician situaciones de hecho sobre condiciones de derecho que histórica y geográficamente han sido poco claras y que, con el transcurrir del tiempo, han venido confundiendo las referencias geográficas y cartográficas que deben seguir las líneas de demarcación territorial municipal. Además, los territorios han estado sujetos a tensiones que con el tiempo invariablemente se traducen en cambios en la articulación o vinculación de lugares, así como en el dibujo del mapa político.

Otra premisa que resalta para el caso de estudiar los territorios municipales, es el hecho de que los antecedentes de creación son muy confusos; pero encima de ello, las disposiciones que desde 1914 hasta esta fecha se han emitido en materia de demarcación territorial, son en su mayoría enunciativas y sólo en muy pocos casos son indicativas y descriptivas para referirse al lugar por donde debe trazarse el límite territorial. Por eso, la búsqueda de límites preestablecidos se convierte en un asunto de extrema complejidad; el sostener con argumentación plena el trazo que debiera tener determinado límite territorial, es materialmente imposible.

El hecho de que los decretos en materia de demarcación territorial tengan una alta dosis de subjetividad, permite que las interpretaciones sean ajustadas a un interés particular para acrecentar la extensión territorial de un determinado municipio. Por otra parte, las disposiciones enunciativas de los decretos emitidos, se hacían casi siempre en función de la organización territorial vigente en ese momento, misma que pasado el tiempo invariablemente cambia, agregando, eliminando o modificando los puntos de referencia, que en su momento fueron considerados para articular un territorio y para emitir los enunciados del decreto.

Además de los decretos carentes de claridad en la demarcación territorial, existe un conjunto de descripciones geográficas, mapas y estadísticas, los cuales históricamente han venido aludiendo a los límites de los municipios, los cuales también deben ser considerados para complementar interpretación y referenciación geográfica de las demarcaciones territoriales, aunque con frecuencia se perciban discordancias que restan certidumbre a los decretos emitidos y a las conclusiones alcanzadas. Igual ocurre al confrontar otros referentes importantes como: el registro catastral, los registros censales y las versiones que manejan los lugareños sobre los referentes limítrofes, los cuales como si fuera una "regla" son igualmente divergentes.

Con lo expresado hasta aquí puede concluirse que con ese conjunto de información proveniente de las distintas fuentes, se puede intentar generar una nueva versión de límites territoriales municipales. La vía que se propone seguir, es la remunicipalización, la cual vislumbra muchas bondades, pero también tiene muchas implicaciones de tipo geopolítico y Constitucional que habrá que valorar y resolver.

La remunicipalización en este caso, implica reducir peso al antecedente histórico de las demarcaciones territoriales y en contraparte, darle más valor a la estructura y organización que actualmente se configura del territorio, así como a los escenarios geopolíticos que se perfilan hacia el futuro. Es decir, con el antecedente histórico se validan en el presente las organizaciones territoriales del pasado, y en este tenor nunca debe de olvidarse que la preeminencia de los asentamientos humanos y la red de caminos han cambiado, por lo tanto los centros nodales y la articulación territorial producto de la red de caminos también pudo haber cambiado; no obstante ello, se ha dejando al aspecto técnico jurídico, el mayor peso para determinar el mapa político que es o que debió ser en su momento.

La propuesta de remunicipalización apunta a hacer una revisión de la estructura geográfica municipal: considerar el número adecuado de municipios, el tamaño y forma de los territorios municipales, los criterios de funcionalidad, la morfología interna y externa de los territorios y también, el tamaño de los asentamientos para nombrar cabeceras municipales, etcétera.

Si la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal, en el artículo 6° dice que para crear un nuevo municipio se requiere que, la localidad en la cual tendrá sede el nuevo gobierno municipal (Cabecera Municipal), debe reunir 10,000 habitantes o más, y en torno a ella debe de configurarse un territorio de por lo menos 180 Km2, en donde residan otros 10,000 habitantes o más; entonces, al contrastar esta disposición con la situación demográfica y territorial de los actuales municipios, se podrá verificarse que existen municipios que no alcanzan la extensión de 180 Km2, como tampoco históricamente han sumado los 20,000 habitantes que legalmente se requieren para crear nuevo municipio.7 Al respecto, de no cumplirse las condiciones antes señaladas la presente ley puede ser retroactiva según la fracción que dice: "El Congreso del Estado puede declarar la extinción, o la fusión de los municipios, cuando no alcancen la población requerida, modificando, para ello, los límites de los municipios existentes, y concediendo previamente el derecho de audiencia y defensa a los Ayuntamientos de que se trate.8

La propuesta que aquí se presenta, debe tener como punto de partida el estudiar la realidad geográfica del territorio jalisciense actual: la distribución de la población, el tamaño de los asentamientos humanos, las redes de comunicación, la fisiografía del terreno, las redes hidrográficas, la morfología y funcionalidad del territorio, etcétera, complementada con la realidad geográfica que se proyecte hacia el futuro, esbozando las políticas que le darán dirección al desarrollo territorial estatal.

Respecto al tamaño de las localidades asentadas en el estado de Jalisco, según el censo del 2000, existen 62 localidades mayores a 10,000 habitantes de las cuales doce aun no son consideradas cabeceras municipales, por lo tanto, 72 pueblos con rango de cabeceras municipales no alcanzan la norma actualmente establecida para serlo, lo que evidencia un contrasentido legal pero también la gran disparidad de población que existe entre cabeceras municipales y también entre municipios, con todo lo que ello implica, en términos de la ocupación, usufructo y administración de los territorios. Igual ocurre con las extensiones territoriales, donde algunos municipios no alcanzan los 128 Km2 de ley.

Por esa diversidad territorial y disparidad en la concentración de la población, debe existir aparejado al proyecto de remunicipalización, una jerarquización de unidades geopolíticas, a las cuales se les otorgue distinto rango, generando con ello unidades intermedias entre el municipio y el estado; considerando, además de la forma en que se encuentra organizado y articulado el territorio, el tamaño de la localidad que fungirá como capital geopolítica, pero sobre todo la ubicación estratégica que cada una ocupe dentro del territorio estatal en su conjunto. Es decir, la morfología territorial vendrá a ser un factor fundamental a considerar.

Reflexionando sobre el sistema de asentamientos humanos, la desproporción de los territorios municipales (unos muy extensos y otros muy pequeños), y la manifiesta indefinición de los límites territoriales, la conclusión más razonable nos conduce a considerar como necesaria la revisión y de ser necesaria la modificación de la Constitución Política de Jalisco y la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal, pues lo más razonable es que la normatividad debe ajustarse a la realidad imperante y no a la inversa; es decir, la realidad geopolítica actual ha rebasado la normatividad vigente, por lo tanto esta última tendrá que ser cambiada.

Tres son las cuestiones claves que habrá que revisar y modificar de la Constitución Política y federal y estatal, así como la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal; la primera se refiere al tamaño de la localidad para ser nombrada cabecera municipal la cual debe reducirse o admitir cláusulas de excepción, la segunda consiste en agregar criterio de ubicación estratégica (criterios geográficos) actual y proyectada para poder nombrar capital geopolítica a determinada localidad y tercero, admitir la posibilidad de que puedan existir instancias geopolíticas intermedias entre el Municipio y el Estado.

En el supuesto de que los consensos políticos admitan modificar el marco legal-constitucional de los territorios jaliscienses, para iniciar con ese proceso, puede hacerse una categorización entre municipios urbanos y municipios rurales y además, reforzar la variable de ubicación geográfica de la localidad como el factor prioritario para elevarla al rango de cabecera municipal, subordinando el tamaño que tenga por número de habitantes; así por ejemplo, Tuxpan de Bolaños con apenas 672 habitantes, dada su ubicación estratégica podría ser nombrada cabecera del municipio Huichol, así como Ayotitlán del municipio de Cuautitlán con apenas 543 habitantes también por su ubicación estratégica y su tradición histórica, podría ser cabecera del municipio Nahuatl en buena parte de la vertiente sur de la sierra de Manantlán, etc.

Esta vía alterna para resolver la indefinición de límites territoriales y mejorar el funcionamiento geopolítico del territorio jalisciense, se sustenta en planteamientos diferentes a los que tradicionalmente se han seguido para intentar aclarar geográfica y jurídicamente la demarcación territorial; siguiendo la vía de la remunicipalización, la importancia de los antecedentes históricos tendrá su énfasis en la forma en que se configuraron los territorios actuales de cada municipio o región, pero lo más relevante para efectos de la remunicipalización será la estructura y funcionamiento actual del territorio en sus diferentes escalas, así como también los escenarios geopolíticos que se perfilan y las condiciones que se pretendan crear para inducirle cierta dinámica a los procesos territoriales.

Para llevar acabo la reestructuración territorial de Jalisco debemos considerar así mismo, la diversidad tanto fisiográfica, como demográfica y étnicamente, de tal suerte que, en razón a ello cabrá la posibilidad de que existan municipios con connotaciones muy particulares como el caso de los costeños frente a los alteños y serranos, los urbanos frente a los rurales, los escasamente poblados frente a los densamente poblados, los de población mestiza frente a los de población predominantemente india, etc. Aspecto que además, ayudará a perfilar y dirigir políticas específicas de desarrollo territorial para entidades municipales en particular.

Cabe decir que el proyecto de remunicipalización no está planteando cancelar los estudios de geografía histórica jalisciense para el caso de clarificar la situación territorial actual, por el contrario estos estudios serán necesarios y fundamentales para perfilar la morfología de los nuevos municipios, aunque no como un factor determinante si como un aspecto referencial; pues por ejemplo, el nivel de funcionalidad de un pueblo cambia con el tiempo lo cual puede constituirse en fundamento para crear nuevas entidades geopolíticas y cancelar otras que ya existían, pero también debe considerarse como una cuestión de peso la tradición y el arraigo histórico de los lugares geográficos.

Desde luego identificar los asentamientos humanos que pueden funcionar como cabeceras municipales, dependiendo de su tamaño y su ubicación geográfica, será una actividad que traiga implícita un conjunto de reflexiones sobre la funcionalidad presente y futura de los territorios, enfocado preferentemente a los centros nodales y a las redes de articulación, pues ello será reflejo no sólo de lo que percibimos de la geopolítica actual sino de lo que queremos territorialmente hablando del Jalisco a futuro.

La tarea técnica-científica para dar solución al problema de indefinición territorial es sin lugar a dudas mucho más fácil y sobre todo más rápida por la vía de la remunicipalización, que aquella que intenta reconocer los límites geográficos a través de la geografía histórica del Estado; lo más complicado en el caso de la remunicipalización es generar los consensos necesarios para hacer los ajustes constitucionales correspondientes a efectos de que sea viable la reestructuración y refuncionalización de la geografía política estatal, pues los municipios tradicionalmente se han constituido en parcelas de poder que parecen tener un dueño y la potestad de heredar ese poder.

Los consensos políticos requeridos en materia de la reorganización territorial, deben ser en el ámbito estatal y nacional, para que de esa manera se haga viable revisar y modificar el artículo 115 constitucional, así como las constituciones y leyes particulares de los estados, para que den cabida al nuevo esquema.

A la propuesta aquí presentada le anteceden varios años de reflexión sobre la manera de cómo resolver la indefinición territorial y la pérdida de funcionalidad en algunas entidades geopolíticas. Ante ese añejamiento de la reflexión se afirma que es necesaria e impostergable la remunicipalización, pues se requieren con urgencia ámbitos geopolíticos perfectamente reconocibles y delimitados, así como de territorios articulados y funcionales para una mejor administración pública y más adecuado ejercicio de gobierno.

Dejar como está la configuración formal de los territorios o intentar remendar la geografía política estatal según su configuración histórica, es poco menos que imposible pues no hay un solo decreto que defina con precisión geográfica y cartográfica los límites de los territorios municipales; fijar los puntos de referencia con criterios y técnicas actuales, resulta insuficiente si nos sujetamos a una situación de derecho y a un proceso territorial, gestado durante parte del siglo XIX y todo el siglo XX. Además hay territorios solo parcialmente articulados a su cabecera municipal, donde la conectividad y funcionalidad de la localidad que funge como cabecera municipal, es reducida o está orientada hacia otro rumbo y en consecuencia deja espacios donde el dominio efectivo del municipio está ausente o es muy frágil.

Modificar la Constitución Política Mexicana y en cascada las constituciones estatales, así como las leyes particulares, en materia de las unidades territoriales que deberán conformar el territorio nacional, es un asunto controversial pero necesario de revisar. Al respecto aquí solo apuntaré algunas otras ideas a las antes expresadas que sirvan para ir adelantado en el debate e ir marcando posiciones.

Sería trascendental considerar que se puede incluir, para mejorar la organización y administración territorial, uno o dos niveles de unidades geopolíticas intermedios entre el Estado y el Municipio; así por ejemplo la región que desde hace varios sexenios se ha venido empleando como un instrumento para el diseño y puesta en práctica de políticas de desarrollo, podría aumentar su rango de funciones al campo de la política y quedar como la unidad geopolítica intermedia entre un conjunto de municipios y el Estado federado.

Para efectos de identificar las cabeceras regionales podemos conjugar el antecedente histórico de los lugares y su organización espacial, las proyecciones que se hagan de la organización territorial a futuro, además de considerar la situación territorial imperante en el presente. En Jalisco existen 27 ciudades que reúnen más de 20,000 habitantes (Censo de 2000), de entre ellas por su ubicación estratégica podrían surgir las 10 o 15 capitales regionales. Así también podríamos acuñar un concepto territorial subordinado a la región pero que coordine la geopolítica de varios municipios; en el estado do Jalisco existen 35 localidades entre 10 y 20 mil habitantes, de las cuales preferentemente por su ubicación estrategia surgirían los centros o capitales subregionales. Pero además, en todos los casos deberá caber la posibilidad de que el tamaño se subordine a la ubicación estratégica para darle rango geopolítico a una determinada localidad.

El planteamiento propuesto, efectivamente nos hace remontar a aquel esquema de organización territorial sustentada en los cantones, misma que dominó la mayor parte del siglo XIX y principios del siglo XX, catalogándose al final de su existencia, como una forma perversa de administrar territorios y ejercer gobierno, lo que los colocó en una situación que finalmente los llevó a su cancelación definitiva; sin embargo en los tiempos actuales, las dinámicas y las políticas de administración territorial demandan formas de organización territorial alternas que muestran cierto paralelismo a aquel viejo esquema cantonal, pues recurrentemente se alude a unidades supramunicipales y subestatales para cuestiones de administración pública y el diseño de políticas de desarrollo, además en la mayor parte del mundo existen más de tres niveles de gobierno que corresponden a sus respectivas unidades geopolíticas en los Estados-Nacionales, para efectos de administrar y ejercer gobierno jerárquicamente organizados, esbozando el organigrama de unidades territoriales.

En concordancia con lo anterior, vale decir que en Jalisco existen un total de 222 localidades que tienen más de 2,000 habitantes, de entre ellas, por su ubicación estratégica y por su tamaño (importante por la infraestructura reunida) se seleccionarían las capitales municipales, subregionales y regionales, pero incluso como caso de excepción podrían ser nombradas capitales municipales o de otra índole, a aquellas localidades que reúnan una población menor.9

Dados los desequilibrios territoriales que caracterizan al estado de Jalisco, en una política de administración y desarrollo territorial más equilibrado, algunas localidades mayores de 2,000 ó 5,000 habitantes, no deberán ser nombradas capitales de alguna unidad territorial porque quedarán cubiertas por la cercanía de otras, pero por el contrario localidades que por su lejanía y ubicación estratégica deberán ser nombradas capitales aun cuando concentre población menor a 2,000 habitantes y no cuenten con una infraestructura urbana consolidada.

Otro aspecto a analizar es el doble o triple rol que jugaría una misma localidad como capital estatal, regional, subregional y municipal; aquí es importante pensar en la creación de un Distrito Estatal, mismo que fungiría como sede de los poderes del Estado, donde por ejemplo la Zona Metropolitana de Guadalajara fuese la que cumpliera ese rol, además de ser considerada como una unidad regional la cual se subdividida en varios municipios urbanos. Eso nos lleva a repensar el complejo urbano de la Zona Metropolitana de Guadalajara en términos de su configuración, tamaño, nodalidad y funcionalidad, tanto actual como futura.

Otra cuestión importante es buscar criterios de homologación de los municipios, ni tan grandes (por su número de habitantes o extensión territorial) que dificulten su administración, ni tan pequeños que pierda sentido tener un cabildo con un número de regidores estándar, que podrían ser de ocho a diez miembros.

Para concluir, sólo espero que, lo aquí planteado, propicie un debate intenso y fructífero, que con el tiempo nos lleve a madurar la presente reflexión, confrontar otras reflexiones y alcanzar la mejor propuesta para el optimo funcionamiento de la geopolítica estatal.

 

REFERÊNCIAS

Butler, Joseph H. Geografía Económica: Aspectos espaciales y ecológicos de la actividad económica. Ed. Limusa, México 1986.

Canto Fresno, Consuelo del, et al. Trabajos prácticos de geografía humana. Ed. Síntesis, España 1988.

Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ed. Anaya. México, D.F., 1997.

Congreso del Estado de Jalisco. Ley orgánica Municipal del Estado de Jalisco. Guadalajara, Jalisco; México.

Congreso del Estado de Jalisco. Poder Legislativo Constitución Política del Estado de Jalisco. Guadalajara, Jalisco; México, 1995.

Jiménez Ottalengo, Regina y Jorge Moreno Collado (comp.). Los Municipios de México. UNAM, 1978.

Martínez Barragán, Hirineo. De la municipalización a la remunicipalización en Jalisco. En: Geocalli No.7. Guadalajara, México, 2003.

Martínez Barragán, Hirineo. Los procesos de conformación territorial en la costa sur del estado de Jalisco, 1870–1950. En el boletín del Departamento de Geografía y Ordenación Territorial. Año N° 4, Nos. 13-14, enero–junio de 1995, pp. 5–29.

O`Gorman, Edmundo. Historia de las divisiones territoriales de México. Ed. Porrúa, 5ª Ed., México, 1979.

Ortega Valcárcel, José. Los horizontes de la geografía: Teorías de la Geografía. Editorial Ariel. Barcelona, 2000.

Sanguin, Andre-Louis. Geografía Política. Oikos-tau, Barcelona, 1981.

Santos, Milton. Por una nueva Geografía. Espasa–Calpe, España, 1990.

Skoczek, María. Geografía socioeconómica. Ed. UdeG. México, 1982.


1 Departamento de Geografía, Universidad de Guadalajara,

Guadalajara, Jalisco, México. Agosto, 2004.

FAX: (33)3819-3386

e-mail: hirineom@csh.udg.mx 

2 Periódico Oficial de Jalisco. Decreto No. 3. Tomo LXXVIII; p. 250. 1914 Julio 2. 

3 Martínez Barragán, Hirineo. Ob. Cit. 1995. Al respecto Sanguín dice: "la cuestión central es... saber cómo y por qué está organizado el territorio político. El espacio político es escenario de un juego de fuerzas centrípetas y centrífugas... la formulación de una idea política se materializa, en última instancia, por un territorio político. Las etapas espacio-temporales de este proceso se identifican como sigue: idea política-decisión-movimiento-campo de acción-territorio político..." p.17

4 Martínez Barragán, Hirineo. Ob. Cit. 1995. También ver a: Felipe Tena Ramírez. Ob. Cit. 

5 Congreso del Estado de Jalisco. Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal. Publicado en el Periódico Oficial de Jalisco el 5 de octubre de 2000. http://www.congresojal.gob.mx/. En el Artículo 3. Se refiere al gobierno municipal y en el Artículo 4. Solo se hace la listan de los 124 municipio. Los apartados citados incluyen las modificaciones hasta el 21 de abril de 2001. 

6 Aquí y en otros escritos hemos venido sosteniendo que el punto de partida para el estudio de los territorios de la República Mexicana, es el mismo momento en que se produce el acto de independencia, pues es mediante ese hecho que el naciente Estado Nacional y sus entidades interiores adquieren sus respectivos territorios, además de que se instaura un marco constitucional que legitima esas entidades y avala los cambios que se han venido sucediendo durante los siglos XIX y XX. Siguiendo esta tónica del cobijo constitucional puede sostenerse que el estudio de los territorios municipales formalmente constituidos toma como referencia el texto del artículo 115 y por tanto arranca de 1917 en adelante, aunque con su antecedente inmediato de 1914 cuando se proclama el municipalismo aboliendo los cantones y departamentos; sin embargo, vale decir que el tema es motivo de controversia pues hay quien afirma como O’Gorman que "La división territorial en intendencias tuvo por base aquella división... de ciertas entidades geográficas precortesianas... Si las intendencias son el antecedente inmediato de nuestra división territorial, su verdadero antecedente debe verse en la división antigua... nuestra división política territorial adolece de un defecto de origen al parecer ya irremediable, puesto que no es sino la perpetuación de un parcelamiento del territorio que nunca ha respondido bien a las exigencias políticas y administrativas que más tarde se le impusieron". O’Gorman, Edmundo. Historia de las divisiones territoriales de México. Ed. Porrúa, México, 1997. P.170. 

7 En el Censo General de Población y Vivienda del 2000 fueron registradas 62 localidades con 10,000 o más habitantes, de las cuales 12 no tienen el rango de cabecera municipal y son en su mayoría asentamientos conurbados o están muy cercanos a la cabecera municipal; es decir, 74 (el 60%) como cabeceras municipales no cumplen con la disposición constitucional de contar con 10,000 habitantes o más.

8 Congreso del Estado de Jalisco. Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal. Publicado en el Periódico Oficial de Jalisco el 5 de octubre de 2000. http://www.congresojal.gob.mx/. En el Artículo 3. Se refiere al gobierno municipal y en el Artículo 4. Solo se hace la lista de los 124 municipios. Los apartados citados incluyen las modificaciones hasta el 21 de abril de 2001.

9 Los datos estadísticos fueron tomados del Censo general de Población 2000.


Anais do X Encontro de Geógrafos da América Latina – 20 a 26 de março de 2005 – Universidade de São Paulo