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Asunto:NoticiasdelCeHu 733/05 - TRANSFORMAÇÕES ESPACIAIS E INSTITUCIONAIS DO AMAPÁ: CONFLITOS E PERSPECTIVAS
Fecha:Jueves, 2 de Junio, 2005  18:56:41 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...........ar>

NCeHu 733/05
 

TRANSFORMAÇÕES ESPACIAIS E INSTITUCIONAIS DO AMAPÁ:

CONFLITOS E PERSPECTIVAS*

Jadson Luís Rebelo Porto1

RESUMO

A experiência dos Territórios Federais deve ser abordada não somente como experiência administrativa, mas também se deve considerar suas relações políticas, econômicas e sociais, sob a tutela direta da União, a fim de defini-los juridicamente e identificar suas funções na Federação sob uma evolução política que envolve três etapas: centralização (1904-1969); descentralização (1969-1988) e; estadualização (1962, 1981, 1988). A distinção entre estas se baseia na gradação de responsabilidade que o Governo Central exerceu no interior e nas diretrizes das organizações espacial, econômica, política, social e administrativa dos Territórios. A formação do Amapá baseou-se em gestões institucionais do Governo Federal na defesa do espaço amazônico, desde sua constituição como Território Federal (1943 a 1988) e nas expectativas como Estado, em três períodos econômicos locais: gênese, estruturação produtiva e organização espacial (1943-1974); planejamento estatal e diversificação produtiva (1975-1987); estadualização e sustentabilidade econômica (pós 1988). Enquanto Território Federal, este ente federativo criou estruturas políticas, econômicas, sociais e administrativas internas que em muito contribuíram para a sua estadualização, reforçando a interpretação que os Territórios foram "Estados em embrião". Este trabalho parte do pressuposto que o Amapá é um Estado em construção. Objetiva discorrer sobre o processo econômico no pós-guerra e suas conseqüências nesta unidade subnacional, como uma das atuações do capital internacional nesta parcela do território brasileiro e verificando sua dependência em relação ao Governo Federal.

Palavras-chave: Territórios Federais; Estadualização; Transformações Espaciais.

Eixo Temático: Transformações espaciais e problemática ambiental.

 

INTRODUÇÃO

Desde o período colonial as terras do atual Estado do Amapá, têm atraído interesses de estrangeiros pelos seus recursos naturais (REIS, 1949; IBGE, 1957; DNPM, 1988; SILVEIRA, 2000), bem como, para sua expansão territorial, os quais foram expressos na construção de fortes (CASTRO, 1999, p.129-193), na criação de vilas e povoados (ZANCHETI, 1986, p. 08; SANTOS, 1994), bem como na criação de novos modelos de unidades federativas, os Territórios Federais (PORTO, 2003). Desde a criação do Território Federal do Acre (1904) novos Territórios Federais foram sugeridos (MEDEIROS, 1946), dentre os quais aparece a primeira manifestação política local para a implantação do Território Federal do Amapá, em 1920 (REIS, 1949, p. 178-180; SANTOS, 1998, p. 20).

Desmembrado do Pará, o Território Federal do Amapá teve sua área organizada a partir dos municípios de Almerim, pelo seu distrito de Arumanduba, Mazagão (a união dessas duas áreas originaram o município de Mazagão), Macapá e Amapá. A partir de então, passou por reestruturações territoriais municipais resultantes de: preocupações geopolíticas (Oiapoque), atuação de empresas nas suas áreas (Santana, Laranjal do Jari, Pedra Branca do Amapari, Serra do Navio, Porto Grande e Vitória do Jari), pela exploração aurífera (Calçoene), pela construção da Usina Hidrelétrica de Coaracy Nunes (Ferreira Gomes) e de movimentos políticos locais (Tartarugalzinho, Cutias, Itaubal, e Pracuúba).

Este trabalho parte do pressuposto que o Amapá é um Estado em construção. Objetiva discorrer sobre o processo econômico no pós-guerra e suas conseqüências nesta unidade subnacional, como uma das atuações do capital internacional nesta parcela do território brasileiro e verificando sua dependência em relação ao Governo Federal. Está dividido em dois tópicos. O primeiro discute os Territórios Federais no Brasil e os motivos da criação deste modelo administrativo federal em terras paraenses, originando o Amapá; o segundo identifica três períodos econômicos para a experiência amapaense, enfatizando os principais debates sobre as mudanças iniciadas após a sua estadualização.

 

1. OS TERRITÓRIOS FEDERAIS NO BRASIL

A origem espacial dos Territórios no Brasil está no desmembramento de Unidades Federativas existentes (com exceção do Acre, que foi por anexação), que apresentavam grandes extensões, inclusas no contexto do discurso de "vazio demográfico" e em áreas fronteiriças que correspondiam àquelas que outrora foram conflituosas ou de posicionamento estratégico2. Apesar da idéia da criação dessas entidades no Brasil ter sido discutida desde a Constituinte do Império, com 3 anteprojetos para sua criação e uma emenda constitucional (REIS, 1963), foram efetivadas somente a partir do início do século XX.

Até a Constituição de 1937, o Território Federal caracterizava-se como uma adição ao espaço nacional, submetido diretamente à União, com a vocação de se converter em Estado-membro da Federação, cuja única experiência de estrutura administrativa, até então, era o Acre (MAYER, 1976, p. 24). A novidade dessa Carta Magna reside na sua substancial mudança na concepção política e jurídica deste ente federativo por três motivos: 1) por definir o Brasil como um Estado Federal, constituído pela União indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios Federais; 2) porque foi a primeira e a única que os implantou efetivamente, sob a orientação de um processo legal; e 3) por apresentar melhores justificativas e diretrizes que a anterior, assim expressas no seu artigo 6o: a) apresentou uma justificativa para a sua criação, "no interesse da defesa nacional"; b) determinou que as suas áreas seriam oriundas de "partes desmembradas dos Estados"; c) a sua administração seria regulada por Lei Especial.

Os Territórios Federais criados foram Fernando de Noronha (1942) (arquipélago desmembrado do Estado de Pernambuco), Amapá, Rio Branco (hoje se constitui no Estado de Roraima), Guaporé (atualmente é conhecido como Estado de Rondônia), Ponta Porã e Iguaçu (1943). Segundo Jacques (1977, p. 188) a expectativa dos Territórios Federais "como núcleos de civilização nesses recantos longínquos do território nacional era prestar grandes serviços ao país não só em assunto de defesa nacional, como também em matéria econômica e social".

Essas Unidades Federativas, contudo, não se resumiram somente às suas experiências administrativas. Há também outros fatores de análise que devem ser considerados para o melhor entendimento de suas participações nos cenários nacional e regional, são eles:

- A reduzida ou nenhuma representatividade política no legislativo nacional;

- Os critérios de indicação/nomeação dos seus dirigentes (Governadores e Prefeitos), mudados somente com a estadualização;

- A pactuação política entre Estado e as elites locais;

- A sua territorialidade, ao qual foi delimitada num determinado recorte geográfico, juridicamente definido, com relações sociais, econômicas e políticas pré-existentes à criação dos Territórios Federais;

- As transformações realizadas após a entrada de novos elementos e categorias econômicas e políticas ao seu cotidiano, modificando o seu espaço e suas relações tradicionais, seja na ampliação da sua urbanização e da sua infra-estrutura, seja aumentando a exploração de seus recursos naturais;

- As mudanças na qualidade de vida com o fornecimento de energia elétrica, a construção de rodovias, a ampliação dos setores Saúde e da Educação, embora seja consenso de que muito há ainda a ser feito nessas áreas.

Por mais que esses entes tivessem existido por 84 anos na realidade brasileira, não conseguiram estabelecer uma visão clara sobre o que significou essa experiência na organização espacial da região e muito menos sobre as suas atuações no federalismo brasileiro (PORTO, 2003). Mas ficou claro que esses Territórios eram verdadeiros "Estados em embrião" (FERREIRA FILHO, 1975, p. 57), que exerciam suas atividades como entidades precárias (MEDEIROS, 1946), reforçando a abordagem sobre organização/desorganização do espaço no mundo subdesenvolvido feito por Andrade (1987, p. 48-9), ao indicar tal processo como conseqüentes dos seguintes fatores:

"- a descontinuidade das áreas habitadas, devido à existência de áreas desabitadas ou de população extremamente rarefeita entre os centros populacionais de população mais densa;

- a abertura de zona economicamente produtiva para o exterior, donde a dependência da vida econômica da dinâmica do mercado externo,e a conseqüente dominação da economia regional por centros de decisão localizados em outros países;

- a existência de fronteiras arbitrárias, traçadas sem consultar os interesses da população local (...);

- a imprecisão da regionalização comercial opondo-se à rigidez da regionalização administrativa, o que dá origem a conflitos e ao aparecimento de decisões que freiam ao desenvolvimento".

Sobre esses fatores, ao contextualizá-los ao modelo dos Territórios Federais, pode-se indicar as seguintes reflexões: o primeiro, remete a uma das condições para criá-los, a exemplo das experiências amazônicas.

No segundo, pode-se identificar, pelo menos, duas experiências: o Acre e o Amapá. No caso acreano, destaca-se a exploração da borracha como uma das origens de sua criação como Território Federal; ao passo que no caso amapaense, a exploração manganesífera tornou-se a principal base produtiva por 40 anos (1957-1997).

No terceiro, pode-se destacar a própria criação deste modelo de unidade federativa no Brasil. Por não possuir uma definição jurídica até 1969 (TEMER, 1975; PORTO, 2003), nasceram principalmente por decisão política, sem consulta a população local, a exemplo daquelas criadas na década de 1940; acrescente-se, ainda, a criação das unidades de conservação e reservas indígenas nesses espaços tiveram as mesmas características. O caso amapaense é bastante rico neste caso, pois mesmo após à sua estadualização, foi criado o Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque com tal característica, conforme será discutido à frente.

No quarto, refere-se à própria dinâmica do capital, que num mundo globalizado, são criadas condições para a sua circulação, seja ampliando a rede de articulação econômica com a ampliação dos fluxos comerciais, seja ampliando uma rede administrativa, pois foram criadas áreas de administração direta do Governo Federal na área de fronteira em 1904 e na década de 1940, os Territórios Federais (PORTO, 2004b); posteriormente foi criada uma região administrativa, a Amazônia Legal, na década de 1950; e na década de 1990, foi ampliada a área de influência da Superintendência da Zona Franca de Manaus com a criação das Áreas de Livre Comércio na Amazônia (PORTO 1999; 2003).

À medida que o acesso à região amazônica foi se ampliando, as relações econômicas se tornaram mais complexas e contribuíram para estruturar a configuração espacial regional vigente.

 

1.1. Evolução Política dos Territórios Federais no Brasil

Segundo Porto (2003), a evolução política dos Territórios Federais no cenário nacional envolve três etapas: centralização, descentralização e estadualização. A distinção entre elas baseia-se na gradação de responsabilidade que o Governo Central exerceu no interior e nas diretrizes das organizações espacial, econômica, política, social e administrativa dos Territórios.

A primeira etapa, no Brasil, compreendeu o período de 1904 a 1969. Caracterizou-se pela elevada participação do poder central sobre os Territórios Federais nas decisões e organizações administrativas e econômicas locais. As diretrizes se originavam na Capital Federal, via Ministério do Interior, e implantadas pelo Governador, que era nomeado pelo Presidente da República, justificando a visão dos Territórios como uma extensão da organização federal. Nesta etapa, foram realizados debates sobre a natureza jurídica e as especificidades desses Territórios nas políticas públicas e no planejamento regional, em duas fases: 1943-1964, com a ocupação militar nas fronteiras; e após 1964, com a política do desenvolvimento e integração (FREITAS, 1991).

A segunda ocorreu no período de 1969 a 1988. Caraterizou-se por estar sob as orientações do Decreto-Lei n. 411/69, que definiu juridicamente os Territórios Federais, suas funções, o processo de escolha e a função de seus representantes, e que seriam adotadas orientações desvinculadas do poder central. Nesta, o Acre não participou em função de sua estadualização ter ocorrido em 1962. A descentralização, contudo, ficou somente no papel, pois essas unidades administrativas continuaram a possuir características centralizadoras por permanecerem vinculadas ao Ministério do Interior e os seus Governadores continuavam sendo nomeados pelo Presidente da República, indicados pelo Ministro do Interior e aprovados pelo Senado Federal.

A terceira, é voltada para os Estados recém criados, sejam eles oriundos de ex-Território, de um desmembramento de um Estado pré-existente ou da fusão com outro. Para atingir esta etapa, foram indicadas as seguintes diretrizes aos Territórios Federais: demográficas e econômicas (Constituição de 1934, artigo 16, § 2º), legislação específica ou complementar (Constituições de 1934, 1937, 1946 e de 1967) e orientação constitucional (1988). Este processo implica na criação ou aperfeiçoamentos de condições políticas, jurídicas e econômicas para essas unidades se auto-administrarem. Tal situação foi colocada em prática com os ex-Territórios do Acre (1962), Rondônia (1981), Roraima e Amapá (1988). Há também a criação de novos Estados que não passaram pela experiência de Territórios, os quais foram originados por desmembramento (Guanabara, 1960; Mato Grosso do Sul, 1977; e Tocantins, 1988); e por a fusão (Rio de Janeiro com Guanabara, 1974).

 

2. AMAPÁ: ORIGEM E TRANSFORMAÇÕES ECONÔMICAS E INSTITUCIONAIS

Feitas as considerações acima, questiona-se: Quais foram os motivos que contribuíram para a criação do Território Federal do Amapá? A sua origem está baseada nos seguintes aspectos:

- Questões geopolíticas: Desde o período colonial, ocorreram conflitos entre Portugal e outras nações européias (Espanha, França, Inglaterra, Holanda) na foz do rio Amazonas, visando a ocupação, a defesa e a exploração das potencialidades das terras recém descobertas, chegando-se a construir fortes para garantir a defesa deste espaço. Como resposta, Portugal cria a Capitania do Cabo Norte. Dentre as potencialidades de maior destaque encontradas em terras correspondentes ao atual Amapá, cita-se a aurífera, que serviu de justificativa para a intenção de expansão dos franceses no início do século XVIII e no final do século XIX, como também na tentativa de se criar uma república (o Cunani), em meados do século XIX. Essa preocupação pela defesa da fronteira foi retomada na década de 1940 sob a justificativa da "defesa nacional".

- Extração mineral: A atividade aurífera ainda mostrava-se bastante atuante na economia local em 1939, contudo, a sua fiscalização apresentava-se igualmente deficiente e havia um elevado índice de contrabando do minério para Caiena. Com isso, havia necessidade de proteção dessa riqueza.

- Influência de políticos locais: Ressalte-se a atuação do Coronel José Júlio de Andrade na vida econômica e política do vale do Jari entre 1898 e 1948. O seu poder político regional foi elevado e era proprietário de terras que abrangia os municípios paraenses de Almerim, Mazagão e Porto de Moz. No primeiro, localizava-se a sua base política, no Distrito de Arumanduba, que foi dividido para, juntamente com Mazagão, integrar o Território Federal do Amapá, em 1943.

- A criação do Território Federal do Acre: Após a experiência acreana, outros Territórios Federais foram sugeridos, dentre os quais se destaca a movimentação política em Macapá na década de 1920 para a criação desse modelo de Unidade Federativa na margem esquerda da foz do rio Amazonas.

- Características regionais norte do Pará: Esta é uma região fronteiriça, que apresentava as seguintes características na década de 1940: desorganização econômica; baixíssima densidade demográfica; facilidade de ação de contrabandistas estrangeiros; não detinha uma atuação administrativa mais próxima do poder público estadual ou federal. Com isso, a criação dos Territórios visou organizar economicamente esta área; implantar núcleos governativos para impedir a formação de focos de desnacionalização; e estimular uma política de ocupação.

- A proposta pela Comissão Nacional de Redivisão Territorial: Integrando um estudo de redivisão territorial brasileira, esta Comissão sugeriu na década de 1930 a criação de 10 (dez) Territórios Federais no Brasil. Por essa proposta, observa-se a "coincidência" da delimitação do Amapá com a área de influência política do Coronel José Júlio, principalmente quando Almerim foi indicado como capital.

- Justificativa militar: Inserido-se no contexto da 2ª Guerra Mundial, sob a justificativa de "defesa nacional", o Amapá apresentava-se de importância estratégica para a força aérea norte-americana, onde foi construída uma base aérea no Município do Amapá em 1941, cuja função era abastecer os aviões norte americanos que se destinavam à África e Europa e para o patrulhamento da costa norte do Brasil, no intuito de proteger militarmente esta zona de fronteira de possíveis invasões.

- Defesa nacional: Sob esta justificativa, almejava-se garantir a ocupação da região, o seu desenvolvimento econômico, a proteção militar, a melhoria das condições sociais; a administração das suas potencialidades; e, principalmente, a efetiva atuação do Estado Federal nas áreas lindeiras.

- Jurídica: Ao contrário do modelo acreano, os Territórios criados na década de 1940 foram embasados em uma diretriz constitucional e aproveitaram a experiência de quase 4 décadas do primeiro exemplo deste tipo de ente federativo e de suas bases legais.

Após a criação do Território Federal do Amapá três períodos econômicos indicam as ações dos setores privados e públicos na aplicação de investimentos, repercutindo no aumento do movimento migratório, a sua urbanização e a sua reorganização espacial. Esses períodos são (PORTO, 2003): gênese, estruturação produtiva e organização espacial (1943-1974); planejamento estatal e diversificação produtiva (1975-1987); estadualização e sustentabilidade econômica (após 1988).

 

2.1. Gênese, estruturação produtiva e organização espacial (1943-1974)

Este se refere ao período formador e estruturador das atividades econômicas e a organização espacial amapaense. Sob a propaganda de defesa nacional, foi ocupada a área lindeira com a criação de uma nova Unidade Federativa sui generis denominada de Território Federal. Após a década de 1940, foram criadas diretrizes políticas e administrativas desses entes federativos, implantadas infra-estruturas e estimuladas atividades econômicas pelo Governo Federal, principalmente no setor do extrativismo mineral, que no caso amapaense ocorreu com o Grupo CAEMI (Companhia Auxiliadora de Empresas de Mineração), mediante investimentos da ICOMI (Indústria e Comércio de Minérios S/A), que em muito contribuíram para a estruturação econômica amapaense e para sua organização espacial; a consolidação da exploração mineral no Amapá, Grupo CAEMI iniciou uma diversificação de suas atividades neste Estado, visando proporcionar outras opções de uso do solo regional.

Essa variedade de investimentos foi executada com os seguintes ramos e empresas (PORTO, 1998, p. 118): Instituto Regional de Desenvolvimento do Amapá (IRDA), na Serra do Navio e a Companhia Progresso do Amapá (COPRAM), em Santana (1966); em Santana, foi instalada a empresa Bruynzeel Madeira S/A – BRUMASA (1968). A produção do ouro no município de Amapá, no Distrito de Calçoene, continuava a levar contingentes de garimpeiros, incentivando a emancipação, deste último, em 1956.

 

2.2. Planejamento estatal e diversificação produtiva (1975-1987)

No final da década de 1960, tentou-se incluir os Territórios Federais na fase do planejamento regional, mas o que se viu na prática foi uma série de intenções elaboradas pelos seus dirigentes, para responder às imposições do Decreto-Lei n. 411/69 e garantir o dinamismo político, jurídico e econômico próprios, apesar de continuarem vinculados às decisões do Governo Central, como se fossem departamentos do Ministério do Interior. No Amapá, o planejamento foi executado pelos planos: 1º Plano de Desenvolvimento do Amapá (1975-1979), 2º Plano de Desenvolvimento do Amapá (1980-1985) e o Plano de Desenvolvimento Integrado do Amapá (1986-1989).

Quanto à diversificação produtiva amapaense, houve um forte impulso após o aumento do fornecimento energético pela Usina hidrelétrica Coaracy Nunes, em 1976, iniciando a "Fase CEA/ELETRONORTE" no setor energético amapaense. Evidenciam-se dois períodos nesta fase: de 1976 a 1985, há contínua expansão de consumo em todas as categorias, exceto na industrial; e pós-1985, a CEA mudou a função original de distribuidora para assumir também a capacidade geradora por termoelétricas (PORTO, 2002).

Essa diversificação foi executada com os seguintes ramos e empresas (PORTO, 1998, p. 118-119): em 1976, em Porto Grande, foi criada a Amapá Florestal Celulose S.A (AMCEL); em 1981, em Porto Grande, foi instalada a Companhia de Dendê do Amapá (CODEPA); em 1982, Azevedo Antunes adquiriu a maioria das ações do Complexo Industrial do Jari, envolvendo Fábrica de Celulose e da mineradora Caulim da Amazônia (CADAM), de Daniel K. Ludwig3; em 1986, foi implantada a Companhia de Ferro-Liga do Amapá (CFA), em Santana; Outro investimento de destaque foi a Mineração Novo Astro S.A. (MNA) (1983).

Apesar desses investimentos, a participação relativa do consumo energético do setor industrial no período de 1976 a 1985 registrou declínio acentuado (de 61,2%, para 16,8%), devido ao crescimento do consumo em outras categorias (residencial e do setor público) e à não ampliação do parque industrial no Amapá. As indústrias do Complexo do Jari encontram-se na margem paraense do rio Jari e há uma usina termelétrica que atende as necessidades do empreendimento.

 

2.3. Estadualização e sustentabilidade econômica (pós 1988)

Com a estadualização, as expectativas criadas pelas novas relações deste novo Estado com o federalismo brasileiro estimularam reflexões sobre sua nova realidade em um período de crise federativa, buscando ainda alternativas econômicas para seu sustento, preocupando-se com a proteção ao seu patrimônio natural e com sua comunidade autóctone. Com isso, passaria a apresentar novas características e novos debates sobre o desenvolvimento local.

No que tange às atividades econômicas exercidas no Amapá, durante a década de 1990, caracterizou-se pela diversificação das atividades econômicas além da extração mineral, tais como: ampliação do número de empresas no Distrito Industrial de Santana; beneficiamento madeireiro; pesca industrial e artesanal (embarcações, fábricas de gelo e de beneficiamento de pescados); a expansão de gado (notadamente bubalino) e da área de pastagem da pecuária; atuação do Estado no aproveitamento dos recursos florestais na merenda e na movelaria escolar estadual; incentivo à exportação desses recursos, os quais são realizados por cooperativas e associações em eventos empresariais nacionais e internacionais; implantação da Área de Livre Comércio de Macapá e Santana (ALCMS), que atua na comercialização de bens importados (PORTO e COSTA, 1999; PORTO, 2003).

Essas transformações pelas quais o Amapá vem passando desde a Constituição de 1988, também abrangeram os âmbitos político e político-administrativo (PORTO, 2003; 2004a). Além desses, dois aspectos ainda necessitam de maiores atenções, são eles:

2.3.1 - Planos Governamentais

Com a estadualização, o Amapá passou adquirir autonomia e capacidade de se auto-organizar e elaborar seus próprios planos de desenvolvimento, agora denominados de "Programa de Governo". Três programas de governo foram implantados após a estadualização. O primeiro foi o Plano de Ação Governamental (1992-1995), que procurou articular as políticas regionais com o contexto estadual, buscando o desenvolvimento do Amapá segundo a identificação e exploração racional de suas potencialidades, compatibilizando-as com a necessidade de minimização das distorções sociais existentes e a retomada do crescimento econômico, dando-se destaque ao incentivo ao turismo. Este Plano apresentou poucos resultados práticos.

O segundo foi o Programa de Desenvolvimento do Amapá - PDSA (1995-2002), que apresentou as principais transformações políticas, econômicas e administrativas do Estado (PORTO, 2003; 2004a e b). Este Programa, de fato, representou a transição de ações governamentais no Amapá devido aos seguintes aspectos:

- O primeiro Governador eleito do Estado Annibal Barcelos (PMDB) foi também o último governador militar do Território Federal do Amapá. Não representou rupturas administrativas, governamentais, nem políticas na estrutura interna da nova unidade federativa;

- Por ter sido um governo de esquerda e de oposição ao Prefeito de Macapá, Annibal Barcelos4, a implantação deste Programa foi lenta. LEONELI (2000) retrata as dificuldades existentes em tal processo;

- Mudou o enfoque sobre o desenvolvimento do Amapá, priorizando a preocupação com o meio ambiente, na valorização do meio local e na utilização da Agenda 21 (estabelecida na Eco-92); Durante este programa, houve o encerramento das atividades da ICOMI no Amapá (1997), devido ao esgotamento da exploração do minério de manganês, na no município de Serra do Navio;

- Realizou novos pactos com os setores produtivos e políticos locais;

- Retomou o planejamento e a ação do Estado como principais incentivadores ao desenvolvimento local; e

- Foi o primeiro caso no Amapá de continuidade de programa governamental, devido a reeleição de João Alberto Capiberibe (PSB), em 1998. A continuidade do PDSA, que obteve como principais resultados: maior conscientização política da sociedade local, com maior participação de movimentos sociais de ONG, associações e cooperativas (até então inoperantes ou inexistentes no contexto local); incentivo às pesquisas, com levantamento das suas potencialidades, financiadas por agências de fomento nacionais e internacionais; inserção do Amapá no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que possibilitou maior controle das contas públicas amapaenses; e ampliação do comércio de produtos regionais para o exterior.

A partir de 2003, busca-se o "desenvolvimento do Amapá com justiça social", como Programa de Governo de Waldez Góes (PDT). Este texto foi elaborado passados 22 meses de governo, e das propostas observadas, duas chamam atenção: o "Projeto Luz para Viver Melhor" e a criação do Corredor da Biodiversidade.

A primeira corresponde ao acesso a energia elétrica pela população carente, que não pagaria pela energia, desde que não ultrapasse 140 kw/mês de consumo por família. Sobre este assunto, ainda não foi feita uma análise aprofundada sobre os impactos sociais e econômicos que tal proposta exerce no espaço amapaense.

A segunda é uma proposta de organização espacial da Conservation Internacional (CI) 5, que almeja levantar dados bióticos do oeste amapaense, notadamente da área do Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque (PNMT). Para tanto, participou, juntamente com o IBAMA, o Exército brasileiro, e o Instituto de Pesquisas Científicas e Tecnológicas do Estado do Amapá (IEPA) da Primeira Expedição Científica ao PNMT, em 2004. O Parque foi gerado em território nacional e foi parido na África do Sul, em 2002. O mesmo ocorreu com o Corredor da Biodiversidade, um ano depois. Entendemos, contudo que tal proposta não é uma política de governo, mas sim uma política de Estado. Este assunto terá sua discussão ampliada mais a frente.

2.3.2 - No uso e ocupação das terras

Enquanto Território, as terras do Amapá eram da União, embora houvesse áreas de proteção ambiental e áreas indígenas demarcadas desde a década de 1960 e 1980 respectivamente. Atualmente há quatro esferas institucionais que devem ser levadas em consideração sobre o uso e a ocupação dessas terras: INCRA (terras da União), Estado, indígenas, e de proteção ambiental. A diferença entre esses dois períodos é o grau de fiscalização nacional e internacional, por organizações não governamentais, bem como pela existência de legislações ambientais.

Sobre a área total das unidades de conservação existentes no Amapá até 2002 já fazia dele um Estado conservado, pois cerca de 31,73 % do seu território era protegido legalmente. Esse percentual aumentou para 48,7% com a criação do maior parque nacional do planeta em uma área de floresta tropical, o Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque (2002). Nenhuma das unidades instaladas no espaço amapaense possui planos de manejo para a sua gestão (PORTO, 2004b, p. 21). Se for acrescentado os 10,4% de suas terras demarcadas por terras indígenas, teremos 59,1% de área do Estado com limitações de uso.

Se for incluído neste cálculo, de área de assentamento agrícola do INCRA (11.716,27 km² correspondendo a 8,2% da área do Estado) e 10 km de zona de amortecimento do entorno das unidades de conservação (1.144,31 km², equivalente a 0,8% da área do Estado), totaliza 97.360,04 km² (68,2%), com limitações de uso.

2.3.3. Política Ambiental no Estado Amapá

Segundo o Dicionário Aurélio, gestão significa "ato de gerir, gerência, administração". Um ato, segundo Santos (1996, p. 63): é formado por um comportamento orientado; se dá em situações; é normativamente regulado e; envolve um espaço ou uma motivação. Se forem observados os atos efetivados para gerir as potencialidades do Estado do Amapá, perceber-se-á que a orientação foi para garantir a exploração desses recursos naturais e caracterizar este Estado como fornecedor de matérias-primas.

Em cada momento histórico em que foi normatizada a exploração desses recursos, visou-se atender as necessidades de movimentação do capital nos cenários regional/local. Para estimular esta movimentação, criaram-se infra-estruturas viárias (rodovia, ferrovia, porto e tentativa de balizamento da foz do rio Amazonas) e incentivos fiscais e financeiros, para atender a movimentação de fluxos econômicos nesta unidade federativa.

Segundo Porto (2004b), as primeiras preocupações do poder público com relação à gestão dos recursos naturais no espaço amapaense são remetidas aos primeiros anos após a criação do Território Federal do Amapá, inicialmente pela indicação da reserva manganesífera amapaense como Reserva Nacional (Decreto Lei n. 9.858/1946); pelo contrato de exploração do minério assinado entre a empresa Sociedade Indústria e Comércio de Minérios Ltda - ICOMI e o Governo Central, via Território Federal (Contrato este transformado em diplomas legais - Decreto n. 24.156/1947, revisto pelo Decreto n. 28.162/1950); como também, pelo Decreto n. 35.701/1954, ao garantir as condições legais para se estudar o aproveitamento da força hidráulica do rio Araguari.

A partir de então, até a década de 1980, a política de proteção ao meio ambiente do Amapá era praticamente inexistente, pois a União considerava-o sem grandes alterações ambientais. Nesta década, é retomada a preocupação com a gestão do meio ambiente do

Amapá, em especial com a instituição das primeiras unidades de conservação, como um desdobramento do I Plano do Sistema Nacional de Unidades de Conservação do Brasil6.

Segundo Brito (2003), a partir da década de 1990, vários diplomas legais foram sancionados para fornecer suporte legal à gestão ambiental do Estado do Amapá, normatizando o uso da sua potencialidade natural. Essas normatizações, aliadas à criação de áreas de conservação no Amapá e ao uso racional das potencialidades locais, reforçam o debate sobre as expectativas econômicas do novo Estado e a sua relação com o federalismo brasileiro, pois esta Unidade Federada continua sendo exportadora de matérias-primas.

Em 2002, foi criado o PNMT e exposto ao mundo durante o V Congresso Mundial de Áreas Protegidas, em Durban, África do Sul. Após a sua criação, houve várias reações contrárias no Estado do Amapá, dentre as críticas feitas, destacam-se: 1) somente ele ocupa 26% do espaço amapaense; 2) o modus operandi de sua criação, por decisão do Governo Federal, sem discussão com a sociedade amapaense; 3) a gestão de medidas compensatórias pelo Governo Federal para o Estado e os municípios abrangidos (Oiapoque, Calçoene Serra do Navio, Pedra Branca do Araguari, e Laranjal do Jarí), pois os recursos destinados, objetivam a atender o apoio a pesquisas sobre a biodiversidade e não a melhoria social ou aprimoramento da infra-estrutura desses municípios; 4) a perda de áreas desses municípios, pois não poderão utilizá-la economicamente.

Com tais considerações, por que foi criado o PNMT? Eis algumas observações:

- Foi resultado do Seminário Consulta de Macapá, realizado em setembro de 1999, para se discutir as áreas prioritárias para a biodiversidade da Amazônia brasileira, exposto em Capobianco et. al (2001);

- Compromisso do então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso de transformar 10% da Floresta Tropical brasileira em unidade de conservação de proteção integral durante o seu governo. A oportunidade foi aproveitada durante o V Congresso Mundial de Parques, em Durban (África do Sul), em setembro de 2002.

- Até agosto de 2002, cerca de 66% das terras amapaenses pertenciam ao órgão Federal INCRA. Com isso, não haveria necessidade de "retirar" terras do Estado;

- A inexistência unidade política dos representantes do Estado, tanto no âmbito local quanto no Congresso Nacional;

- O PNMT foi criado no crepúsculo da administração do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e que correspondeu, também, ao período de eleição dos governos subnacionais. Com isso, as discussões não tiveram a atenção necessária para a importância do tema, que afetou a organização espacial do Estado, onde a participação dos municípios neste Parque é: Laranjal do Jarí, 53% de sua área municipal; Pedra Branca do Amapari, 35%; Serra do Navio, 72%; Calçoene, 29%; e Oiapoque, 39%.

- As áreas municipais envolvidas pelo Parque correspondem às suas porções ocidentais, com reduzidíssima densidade demográfica. Sobre esta situação, observa-se um comportamento por parte dos políticos locais até então inexistente: a movimentação política de cada prefeito que, de repente, descobriram que os municípios que administravam possuía uma porção ocidental, sem planos de ocupação, de desenvolvimento ou de atividades econômicas. Sentiram-se ameaçados pela "perda" de área de influência, onde o caso mais intrigante é o do município de Laranjal do Jarí, que possui somente 1% de sua área realmente municipal (RABELO, 2004).

Em 2003, a Assembléia Legislativa do Estado do Amapá criou a Comissão Especial do Parque do Tumucumaque visando "acompanhar e facilitar a implementação do Parque do Tumucumaque" (Destaque nosso) (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, 2004, p. 13). Com esses objetivos, não resta muito ao Estado do Amapá, pois serão criadas solidariedades que possibilitem a efetiva implementação de fronteiras arbitrárias, traçadas sem consultar os interesses da população local.

Este aspecto fará com que em breve haja uma pressão antrópica para ocupação dessas áreas, principalmente quando forem divulgados os resultados dos levantamentos das potencialidades naturais da área, o que conflitará com a legislação em vigor, pois o Parque Nacional impede a ocupação humana e o seu uso econômico. Assim provocará pactuações e conflitos entre instituições. Com isso, a criação do seu Conselho Gestor será de fundamental importância para a administração deste espaço.

Esta Comissão também identificou dentre várias constatações; as seguintes (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, 2004, p. 46-47):

1) As áreas protegidas do Amapá mantêm-se em excelente estágio de conservação. Entretanto, esta é mais conseqüência da baixa densidade populacional do Amapá e incipiente economia capitalista, do que resultado de quaisquer ações de instituições públicas responsáveis pela sua gestão;

2) O Governo Brasileiro encontra facilidades para criar áresas protegidas na Amazônia, mas dificuldades para gerenciá-las;

3) Todas as áreas protegidas criadas pelo Governo Brasileiro no Amapá não dispõem de plano de manejo, infra-estrutura e pessoal qualificado em número suficiente para o alcance dos objetivos para os quais foram criadas. Se for levado em consideração o caso do Parque Nacional do Cabo Orange, no município do Oiapoque, com 24 anos de existência, não passa de uma área delimitada geográfica e juridicamente, reforçando o item anterior;

4) O processo de criação do PNMT não obedeceu à lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC);

5) A Ong WWF anunciou no dia da criação do PNMT (22/08/2002), a destinação de 1 milhão de dólares para ajudar na sua implantação;

Sobre esta última, três considerações devem ser expostas. A primeira se refere aos recursos que os órgãos públicos de pesquisa têm acesso. A década de 1990 foi caracterizada pela diminuição de remessa financeira às instituições de pesquisa e às universidades. Das instituições que receberam financiamento, a maior parcela concentrou-se no eixo centro-sul e, quando se observa o caso amazônico, concentram-se nos Estados de Pará e Amazonas (PORTO et. al. 2003).

Assim, para incentivar o debate sobre o assunto, ressaltar-se-á os seguintes aspectos: para os Estados lindeiros, restam parcos recursos para investimentos em ciência e tecnologia; Instituições de forte peso no cenário científico regional e nacional concorrem com instituições locais nos editais para financiamentos de pesquisa, embora haja casos de pesquisas inter-institucionais assinadas em convênios, ainda são realizados levantamentos sem o conhecimento e participação dos órgãos científicos locais; e instituições de pesquisa do mundo inteiro estão interessadas nas informações da biodiversidade amazônicas e do PNMT.

A segunda, diz respeito às medidas compensatórias. Essas medidas destinam-se, também, ao seu entorno. Contudo, há um questionamento fundamental sobre este assunto: o que significa o "entorno" do PNMT? É uma faixa de 10 Km como zona de amortecimento? Considerando esta Zona, como Estado do Pará se insere nesta discussão? O Entorno é o Estado do Amapá inteiro?

Melhorias de infra-estrutura, como por exemplo a pavimentação de rodovias, não são medidas compensatórias, são obrigações do Estado. Elas devem estimular a melhoria das condições sociais, econômicas e científicas do Estado. Eis algumas propostas para essas medidas: Financiar 20 anos de pesquisa e de programas de pós-graduação strictu sensu no Estado; equipar as instituições de pesquisa com edificações e instrumentos; estimular a criação de novos cursos de graduação (Agronomia; Veterinária; Engenharia Florestal; Geologia) em Macapá e nos municípios abrangidos pelo Parque, bem como fortalecer aqueles já existentes na rede pública amapaense.

A terceira está relacionada ao acesso às pesquisas realizadas no PNMT. A WWF anuncia verbas para implantação do Parque, mas quem realiza a primeira expedição científica é a CI. Haverá uma territorialização de influências dessas Ongs? Qual será o enfoque das pesquisas que essas entidades priorizarão? Como se dará o acesso aos resultados dos levantamentos realizados?

Em outubro 2004, houve uma reunião no Município da Serra do Navio (AP), visando a criação do Conselho Gestor do Parque do Tumucumaque. Participaram desta reunião: representantes do IBAMA; o Governo do Estado; as Secretarias de Estado de Infra-Estrutura, da Indústria e Comércio, de Turismo, do Meio Ambiente; IEPA; Universidade Federal do Amapá; Incra; Funai; Ministério da Defesa; 3º Batalhão de Infantaria de Selva; Prefeitura dos municípios de Serra do Navio, Pedra Banca do Amapari e Oiapoque; Ministério do Meio Ambiente; Assembléia Legislativa do Estado do Amapá; Conservation internacional e Ongs locais. Este Conselho terá por objetivo normatizar e analisar os projetos a serem realizados no PNMT.

Em 2003, com o mesmo modus operandi da criação do PNMT, foi criado o "corredor da biodiversidade", o maior do planeta. Esta proposta foi lançada durante o Workshop Mundial sobre Parques Nacionais, em Durban, África do Sul, neste mesmo ano. Tal proposta foi exposta sem ter uma discussão interna com a sociedade amapaense, mas sim pelos integrantes da escala governamental do Estado do Amapá. Com isso, a recepção da notícia da sua divulgação foi de, no mínimo, surpresa, principalmente pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (COEMA), que desconhecia tal proposta. Pela segunda vez foi exposta uma proposta de gestão do espaço amapaense, em Durban, sem discussões internas, mas por decisão de gestores do poder público, a exemplo da criação do PNMT. Contudo, o que se vem observando na prática, são ações que utilizam o corredor da biodiversidade para acessar este Parque, a exemplo da realização da primeira expedição científica a este espaço.

Além desses aspectos sobre o espaço amapaense e da sua gestão dos seus recursos naturais, há também a ausência de políticas públicas voltadas para a habitação. Isso tem como conseqüência não somente os problemas sociais e a ocupação desordenada na área urbana, mas também pressões sobre as áreas legalmente protegidas no entorno dos núcleos urbanos (a exemplo da Área de Proteção Ambiental do Rio Curiaú e da Reserva Biológica da Fazendinha).

Em conseqüência do exposto, do processo de ocupação e do crescimento populacional no Estado, é visível o aumento da utilização inadequada dos recursos naturais amapaenses, seja pela falta de controle pela reduzida ação fiscalizatória, decorrente dos parcos recursos humanos, técnicos e financeiros dos órgãos competentes; da dificuldade de acesso a algumas áreas do espaço amapaense (sua parte ocidental) e dos reduzidos levantamentos científicos sobre este Estado.

 

3. Considerações finais

A principal característica do federalismo brasileiro está relacionada às disparidades que se manifestam entre as diferentes regiões da federação, tanto entre seus municípios como entre suas unidades federadas. Nas áreas de fronteira, tal característica é mais acentuada, devido à sua menor participação política e econômica na escala nacional. Entre 1904-1988, parte da administração pública do território nacional ocorreu via Territórios Federais, almejando objetivos estratégicos, notadamente de fronteira internacional; e, pelo menos no discurso de suas instituições, o "desenvolvimento econômico e social" daquelas porções do território nacional.

Enquanto Território Federal, o Amapá criou estruturas políticas, econômicas, sociais e administrativas internas que em muito contribuíram para a sua estadualização. Essas estruturas reforçam a interpretação que essas Unidades Federativas foram "Estados em embrião". O Território Federal apresentou-se como resultado de ações que conduziram à formação de estruturas que envolveram relações de políticas econômicas, e expuseram condições para atender as elites locais delimitando um espaço juridicamente definido, territorializando suas relações de poder.

O principal gestor das decisões na Amazônia foi o Governo Federal, pois o mesmo se apresentou como centralizador das decisões, planejador, legislador e executor de propostas de crescimento econômico desta região; iniciou uma gama de execuções de obras e de determinações legais, que influenciaram na ocupação dessas parcelas do espaço brasileiro, como também se elevou a dependência desses Territórios ao Governo Federal. Esta última foi a principal característica institucional e político-administrativa dessas unidades federativas.

No plano das atividades econômicas, atualmente, há maior diversificação de atividades, não mais se baseando na mineração, notadamente a partir de 1997, quando a ICOMI retirou-se do Amapá, devido ao esgotamento da jazida manganesífera que explorava, embora a atuação deste setor seja bastante forte no contexto local.

Sob os pontos de vista político e administrativos, deve-se ressaltar que a própria transformação do Amapá em Estado implicou em nova relação dessa nova unidade autônoma com o federalismo brasileiro. No político, tem-se a mudança nas suas orientações legais, fundamentalmente após a promulgação de sua Constituição Estadual, em 1991.

Quanto ao aspecto ambiental, embora houvesse áreas de proteção ambiental e áreas indígenas demarcadas desde a década de 1960 e 1980, houve reduzida fiscalização na exploração de seus recursos, bem como sobre seu uso desenfreado. A diferença entre os períodos pré e pós-estadualização do Amapá é que na década de 1990 há mais legislações ambientais e maior grau de fiscalização.

Esta última é feita pelo IBAMA, com apoio da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e do Batalhão Ambiental do Amapá. Contudo, suas ações são precárias, devido a falta de controle pela reduzida ação fiscalizatória, decorrente dos parcos recursos humanos, técnicos e financeiros dos órgãos competentes; da dificuldade de acesso a algumas áreas do espaço amapaense (sua parte ocidental) e dos reduzidos levantamentos científicos sobre este Estado. Tal situação estimula a presença de ONGs nacionais e internacionais a investir em pesquisas no espaço amapaense, dentre as quais se destacam a WWF e a CI.

As normatizações de proteção ambiental, aliadas às áreas de conservação, às reservas indígenas, ás áreas de amortecimento desses espaços protegidos existentes no Amapá e ao uso racional das potencialidades locais, reforçam o debate sobre as expectativas econômicas do novo Estado e a sua relação com o federalismo brasileiro, pois esta Unidade Federada continua sendo exportadora de matérias-primas.

É importante ressaltar que o patrimônio natural protegido pelas unidades de conservação no Amapá é de grande valor para a proteção da biodiversidade do Brasil e do mundo, mas vale ressaltar também que, para gerir adequadamente estas áreas, é necessário investir muito mais do que tem ocorrido, além de adequar as políticas sociais à proteção dos recursos naturais.

Embora o Amapá crescesse demograficamente; ampliasse sua infra-estrutura; criasse condições para a atuação de todos os níveis do executivo, legislativo e judiciário estadual e municipal, via sulfrágio universal; este estado ainda mantém características de Território Federal, tais como:

- Dependência econômica ao Governo Federal: No econômico, este Estado continua sendo dependente dos repasses federais pelo Fundo de Participação do Estado (FPE), como também os municípios possuem como principal fonte de recursos o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), exceto Vitória do Jari, que possui em seu orçamento, a arrecadação da Compensação Financeira de Exploração Mineral (CFEM) pela exploração do caulim pela CADAM.

- A maior parte de suas terras são federais (Incra, Ibama, Funai, Área de marinha); e

- Há reduzida influência política no cenário nacional, embora o Presidente do Senado José Sarney (PMDB) seja da bancada amapaense, sua história política foi baseada no Maranhão.

 

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1 Doutor em Economia; Fundação Universidade Federal do Amapá. Rod. Rodovia Juscelino Kubitscheck, Km - 01, s/n. Zerão - Macapá, AP - Brasil - CEP: 68900-280. E-mail: jadsonporto@uol.com.br. Home page: http://www.unifap.br/professores.htm. 

2 Sobre os Territórios Federais, vide Medeiros (1944 e 1946); Mortara (1944); Benevides (1946); Capes (1957); Rosa (1972); Temer (1975); Freitas (1991); e Porto (2003). 

3 Sobre o Complexo Industrial do Jarí, vide Pinto (1987); Garrido Filha (1980); Sautchuck et. al. (1980); Silveira (1981); Carneiro (1988); e Lins (2001). 

4 Com a perda das eleições para Governador, Barcelos candidatou-se a Prefeito de Macapá, sendo eleito. Administrou a cidade de janeiro de 1997 a dezembro de 2000. 

5 Este Corredor é "uma rede de parques, reservas e outras áreas de uso intensivo, gerenciada de maneira participativa e integrada, (...) é uma unidade de planejamento de conservação em escala regional" (CORREDOR, 2004). 

6 Sobre este assunto, vide Brito (2003).


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