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Asunto:NoticiasdelCeHu 60/0S - Salvemos A Irak de su petróleo (Nancy Birsdall y Arvin Subramanian)
Fecha:Miercoles, 12 de Enero, 2005  21:59:19 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...........ar>

NCeHu 60/05
 
"Las "malditas" geografías petroleras analizadas por dos "estudiosos" que, al parecer, son "economistas"
 
 

Salvemos a Irak de su petróleo
 
 Nancy Birdsall y Arvind Subramanian

Foreign Affairs en español 

Octubre-Diciembre 2004


Resumen: De todas las cuestiones acuciantes que enfrenta hoy Irak, quizá la más importante en el largo plazo sea qué hacer con el petróleo del país. En ocasiones una vasta riqueza en recursos naturales puede ser una maldición, no una bendición, pues corrompe las instituciones políticas y económicas de una nación e impide el avance de la democracia. Sólo hay una forma en que Irak pueda resistir la maldición del petróleo: entregar los ingresos que genere directamente a la población iraquí.

Nancy Birdsall es presidenta del Centro para el Desarrollo Global. Arvind Subramanian es jefe de división en el Fondo Monetario Internacional.

ESCAPE DE LA MALDICIÓN DE LOS RECURSOS

Mientras Estados Unidos, las Naciones Unidas y el Consejo de Gobierno* de Irak se esfuerzan por determinar qué forma habrá de adoptar el próximo gobierno iraquí, existe una pregunta que, más que cualquier otra, puede resultar crítica para el futuro del país: cómo administrar su vasta riqueza petrolera. Las riquezas petroleras distan mucho de ser la bendición que a menudo se cree. De hecho, no es raro que los países acaben siendo pobres precisamente por poseer mucho petróleo. Las riquezas petroleras y minerales pueden ser malas para el crecimiento y para la democracia, pues tienden a impedir el desarrollo de instituciones y valores críticos que conduzcan a economías abiertas, basadas en el mercado, y a la libertad política: los derechos civiles, el imperio de la ley, la protección de los derechos de propiedad y la participación política.

Gran cantidad de ejemplos ilustran lo que ha llegado a conocerse como la "maldición de los recursos". Gracias a las mejoras en la tecnología de exploración, 34 países menos desarrollados cuentan ahora con importantes recursos de petróleo y gas natural que constituyen por lo menos 30% de los ingresos totales de sus exportaciones.1 Sin embargo, pese a sus riquezas, el ingreso anual per cápita de 12 de ellos sigue siendo inferior a 1500 dólares, y hasta la mitad de su población vive con menos de un dólar al día. Además, dos tercios de los 34 países no son democráticos, y de los que lo son, sólo tres (Ecuador, Santo Tomé y Príncipe, y Trinidad y Tobago) se encuentran en la mitad superior de la clasificación mundial de libertad política recopilada por Freedom's House. E incluso esos tres estados son frágiles: Ecuador se tambalea ahora al borde de la inestabilidad, y en Santo Tomé y Príncipe las tentaciones creadas por la súbita riqueza petrolera causan tensiones sobre su democracia y sus relaciones con la vecina Nigeria.

De hecho, estos 34 países ricos en petróleo comparten una notable similitud: sus instituciones políticas y económicas son débiles o, en algunos casos, inexistentes. Este problema tal vez no parezca sorprendente en los varios países africanos de la lista, como Angola y la República Democrática del Congo, que sólo en fechas recientes han salido de conflictos civiles. Pero también es un problema para las recién independizadas repúblicas de la otrora Unión Soviética, ricas en gas y petróleo, las cuales han hecho poco para afirmar los derechos de propiedad y contractuales o para garantizar la administración competente o la independencia judicial. E incluso los países más ricos de la lista, como Libia y Arabia Saudita, tienen instituciones políticas poco desarrolladas. La concentración de la riqueza petrolera en la cima ha monopolizado el cambio político.

¿Puede Irak esquivar las trampas en las que otros países ricos en petróleo han caído? La respuesta es sí, pero sólo si está dispuesto a instaurar un novedoso arreglo para administrar esta riqueza con ayuda de la comunidad internacional. Este arreglo no debe imitar el tan calumniado programa de "petróleo por alimentos" establecido tras la Guerra del Golfo Pérsico, conforme al cual los ingresos petroleros iraquíes estaban directamente bajo control y administración de extranjeros. El pueblo iraquí debe instaurar en su nueva constitución un esquema para la distribución directa de los ingresos petroleros a todos los hogares iraquíes, esquema que sería supervisado por la comunidad internacional.

DEL MANÁ AL BREBAJE DE LAS BRUJAS

Para entender el efecto corruptor que el petróleo puede tener sobre una nación, es útil comprender la forma en que el pensamiento sobre el desarrollo ha cambiado en las cinco décadas recientes. La teoría del desarrollo -- el punto de vista prevaleciente de cómo asegurar el desarrollo económico y político de los países no industrializados -- ha avanzado en tres fases. En la primera, en boga hasta la década de 1970, los expertos en desarrollo destacaban el aumento del capital físico de una sociedad, o "hardware", como presas, caminos y plantas de energía. Siguiendo el conocido éxito del Plan Marshall en Europa y lo que entonces se veía como el éxito del modelo soviético, el Banco Mundial, Estados Unidos y otros donantes políticos se concentraron en financiar proyectos relacionados con la infraestructura en los países pobres. Este planteamiento prometía resultados rápidos y visibles para gobiernos recién independizados que se sacudían el yugo del régimen colonial.

En la segunda fase, común durante la década de 1980, el péndulo ideológico se volvió hacia la aplicación de políticas económicas liberales, por parte de los países pobres, como son la apertura al comercio y a la inversión extranjera, la reducción del papel del Estado, el estímulo de la competencia mediante la privatización y la desregulación, y el mantenimiento de una sólida política fiscal. Este modelo, conocido más tarde como el "consenso de Washington", fue impulsado por el desencanto con los magros resultados del enfoque del hardware y por el extendido reconocimiento de que eran necesarios incentivos económicos apropiados para estimular la participación del sector privado en la economía.

En la década de 1990, la comunidad del desarrollo abandonó la expectativa de que el crecimiento se derramara en forma automática y se convirtiera en inversiones en salud, educación y otras orientadas directamente a reducir la pobreza. Sin embargo, a fines de los noventa se había hecho evidente que ni siquiera si la infraestructura, las políticas y los programas dirigidos al combate a la pobreza eran los adecuados se podía garantizar el crecimiento y el desarrollo sostenidos. América Latina, por ejemplo, campeona de la privatización y la apertura comercial, logró apenas una tasa de crecimiento de 1.6% per cápita durante la década de 1990, a pesar de grandes incrementos en infraestructura y gasto social, mientras que el crecimiento en el África subsahariana cayó a 0.2% pese a cuantiosas inversiones financiadas por el exterior y a la guía constante del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Entre tanto, las economías de Asia del Este, en particular la de China, crecieron con rapidez durante este periodo, no obstante sus obvias desviaciones del modelo liberal.

Así pues, la opinión prevaleciente de la teoría del desarrollo ha comenzado a cambiar de nuevo. Hoy los expertos ponen énfasis en el "software" de la economía: las instituciones, costumbres, leyes y cohesión social que contribuyen a crear y sostener los mercados. El buen software puede venir en muchas formas, que van desde el banco central independiente de la Unión Europea hasta el ingenioso experimento chino del sistema empresarial de aldea. En algunas sociedades el software puede tomar formas menos tangibles: la añeja confianza que existe entre las partes contratantes en China, por ejemplo, fue decisiva para las inversiones de chinos expatriados que impulsaron el crecimiento inicial en Malasia y ahora en China. En otros lugares toma la forma de títulos y contratos de propiedad de rigurosa aplicación y un sistema judicial incorruptible.

A la inversa, se ha vuelto cada vez más claro que las economías que no cuentan con el software adecuado irán al fracaso. Una deficiente supervisión de la banca puede conducir a crisis económicas; los sistemas de administración pública sin normas de desempeño y recompensas socavan los servicios públicos, y las violaciones a los derechos de propiedad desalientan la pequeña empresa.

El problema con los estados recién reconstituidos como Irak es que, sencillamente, no es posible importar las instituciones favorables al crecimiento. Deben cultivarse en lo interno durante largos periodos. Y el tiempo es un artículo de lujo del que rara vez disponen las atribuladas naciones en vías de desarrollo que tienen grandes recursos naturales.

En el curso de la historia, muchos países con recursos naturales han tenido un peor destino que naciones "más pobres". En el siglo XVII, los Países Bajos tuvieron un mejor desempeño que España, rica en recursos, pese a que las arcas de ésta se desbordaban del oro y la plata adquiridos en el Nuevo Mundo. En forma similar, Japón y Suiza se adelantaron a Rusia en los siglos XIX y XX. En fechas más recientes, naciones con pocos recursos de Asia del Este rebasaron a naciones ricas en recursos como Argentina, México, Nigeria y Venezuela, todas las cuales entraron en quiebra o cayeron en trastornos políticos varias veces. Los recursos naturales pueden parecer al principio como maná caído del cielo, pues dan a nuevos países los medios para escapar de la pobreza e invertir en escuelas y caminos. Y de hecho, en ocasiones el dinero se gasta juiciosamente, como en Kuwait y Bahrein. Sin embargo, es más frecuente que tal riqueza resulte una maldición.

Existen varias explicaciones de por qué el petróleo mina a las sociedades. Los precios mundiales del petróleo y recursos similares son notoriamente volátiles, en especial si se les compara con los de productos manufacturados, por lo cual países que confían en la exportación de recursos naturales están expuestos a incertidumbres y riesgos mucho mayores. Las fluctuaciones de precios pueden crear un círculo peligroso en el cual los gobiernos gastan sin medida cuando están boyantes, y luego se ven obligados a efectuar duros y onerosos recortes en el gasto (dejando las escuelas sin maestros, o los edificios públicos sin terminar) cuando los precios caen.

Una segunda explicación de la maldición del petróleo es el llamado mal de Holanda. Como lo experimentó Holanda cuando descubrió gas natural en el Mar del Norte, en la década de 1960, la explotación de recursos minerales puede desplazar a otras actividades de la economía de un país. Cuando los recursos se descubren y sus precios se incrementan, la moneda de un país se vuelve más fuerte. Ello perjudica a los fabricantes locales, que pronto encuentran difícil competir con las importaciones, de menor costo. Una parte cada vez mayor del capital y el trabajo del país empieza a desplegarse en los sectores locales no comerciales y, si no se adoptan medidas correctivas, pronto el país entero sufre, pues pierde los beneficios -- como la innovación tecnológica y la buena administración -- que un fuerte sector manufacturero interno puede brindar.

Sin embargo, la explicación más importante de la maldición del petróleo se relaciona con el papel que desempeñan los recursos naturales en impedir el desarrollo de las instituciones económicas y políticas de una nación. El petróleo inocula su veneno en muchas formas. Los recursos naturales, a diferencia de los productos creados por la actividad humana, producen grandes "ingresos", que resultan recompensas excesivas para el esfuerzo. Pero tales ingresos son fáciles de ser apropiados, ya sea por el Estado o por los pocos que controlan la extracción de recursos. En el primer caso, como en Arabia Saudita, Irán y Libia, surge un conjunto de problemas. El Estado se ve aliviado de la presión de cobrar impuestos y carece de incentivos para promover la protección de los derechos de propiedad como forma de crear riqueza. En cuanto a los ciudadanos, como no pagan impuestos, tienen pocos incentivos y ningún mecanismo efectivo para exigir la rendición de cuentas a su gobierno. Tal situación puede conducir a un abuso de poder estatal sin contrapesos y socavar el proceso mediante el cual los sistemas políticos reconcilian intereses y demandas en conflicto. De hecho, tales condiciones hacen muy difícil el desarrollo de las instituciones políticas.

Cuando un subconjunto de la población es capaz de controlar la riqueza de recursos naturales, puede "comprar" al Estado o "convertirse" en él, como ocurrió en Angola o en lo que era Zaire (hoy República Democrática del Congo). Incluso allí donde el Estado y quienes controlan sus recursos siguen siendo distintos (como en Rusia o Venezuela), los funcionarios públicos tienden a corromperse. El resultado frecuente son luchas encarnizadas por la distribución de los recursos. Esas batallas se presentan a menudo como rivalidades étnicas, cuando tal vez no sean sino simples disputas para monopolizar la riqueza. Aun cuando los problemas resultantes no estallen en conflictos civiles abiertos, desalientan la inversión y el crecimiento y corroen las instituciones políticas.

Según los historiadores económicos, este patrón explica las formas tan diferentes en que se desarrollaron América del Norte y del Sur. En esta última, las grandes plantaciones de azúcar permitieron que las élites terratenientes mantuvieran un control económico y político concentrado, y esas élites se resistieron a las reformas democráticas y a la institución de los derechos de propiedad. En América del Norte, en cambio, el cultivo de trigo y maíz en pequeñas granjas condujo a una dispersión del poder económico y a condiciones más favorables para la democratización y el desarrollo institucional.

ESCASO ÉXITO

En ningún lado se manifestaron con más claridad que en Nigeria las patologías asociadas con el petróleo. A fines de la década de 1960, la guerra de secesión de Biafra -- a la sazón la mayor guerra civil de África, en la cual pereció un millón de personas -- fue, en parte, un intento de la región oriental del país, donde predominaba la etnia ibo, de ganar control exclusivo de las reservas petroleras. Nigeria también había padecido el asesinato de dos de sus gobernantes, seis golpes de Estado logrados y cuatro fallidos, y 30 años de régimen militar. Sus "piratas en el poder", como llamó a sus líderes un historiador africano, han saqueado la riqueza petrolera nigeriana a razón de casi 100000 millones de dólares. La explosión de los gastos gubernamentales financiados por estas ganancias inesperadas también ha generado cada vez mayores ocasiones de retroceso. Todas estas fuerzas han contribuido a un pobre crecimiento económico y otros resultados malignos. Entre 1970 y 2000, el número de personas que viven debajo de la línea de la pobreza en Nigeria aumentó de 19 millones a casi 90 millones, y la desigualdad se ensanchó: el 2% de mayor ingreso de la población, que ganó tanto como el 17% de menor ingreso en 1970, ahora gana tanto como el 55% de menor ingreso.

Tales estadísticas no son exclusivas de Nigeria. En diferentes formas y en distintos momentos, la riqueza en recursos naturales ha desatado un caos similar en Angola, Gabón, Guinea Ecuatorial y Venezuela, y ahora amenaza con afectar a la minúscula Santo Tomé y Príncipe. En Angola se calcula que se han perdido 4200 millones de dólares de las arcas gubernamentales en los últimos años. En Venezuela la pobreza casi se ha duplicado desde finales de los setenta y la porción del ingreso nacional que va a los dueños de empresas se ha elevado de 50% a casi 80%; en consecuencia, los trabajadores ordinarios ahora reciben apenas 20% del pastel económico.

Los países ricos en petróleo de Medio Oriente se han salvado hasta ahora de los peores efectos colaterales de la riqueza mineral, pero sólo por la magnitud de sus recursos petroleros en comparación con el tamaño de sus poblaciones. Y no han evitado el atrofiado desarrollo político y social relacionado con el petróleo. El Informe de Desarrollo Humano de 2002 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo identificó la carencia de libertades, de prensa y otras y la condición de inferioridad de las mujeres como importantes obstáculos para el progreso del mundo árabe en el largo plazo. Además, si bien el desempeño económico actual de Medio Oriente puede considerarse satisfactorio en términos generales, no es posible esperar que permanezca así por mucho tiempo. Venezuela ilustra cómo incluso un país relativamente rico puede deteriorarse con el tiempo conforme la lucha por la fácil riqueza petrolera corroe sus instituciones políticas y económicas.

De hecho, entre todos los ejemplos de países socavados por su propia riqueza en recursos, sobresalen dos historias de éxito: las de Noruega y Botswana. E incluso esos ejemplos sirven sólo para subrayar el impacto peligroso de los recursos naturales. Noruega descubrió su petróleo en la década de 1970, mucho después de haber perfeccionado sus mecanismos de rendición de cuentas. El país sobrevivió a la bonanza repentina porque los bien arraigados controles y contrapesos evitaron que los ingresos petroleros se desperdiciaran o despilfarraran. Las decisiones sobre cómo gastar el dinero del petróleo se tomaron mediante el proceso democrático regular.

Aún más interesante es el caso de Botswana, que lleva varias décadas extrayendo diamantes. Botswana no sucumbió a la maldición de los recursos porque es uno de los pocos países de África que se emanciparon del régimen británico en 1966 con instituciones sólidas, gracias a tradiciones locales y tribales preexistentes que promovían una amplia participación política. Por fortuna, la administración colonial nunca penetró lo suficiente en el país para destruir estas tradiciones, las cuales, después de la independencia, constituyeron el fundamento de una democracia funcional. La democracia ininterrumpida y una buena conducción política han asegurado que los ingresos de los recursos naturales no se derrochen como ocurrió en otras partes de África.

Noruega y Botswana ilustran que la maldición de los recursos naturales puede evitarse si los estados cuentan con instituciones lo bastante sólidas como para protegerse de las usuales influencias malignas. El petróleo y otros recursos naturales no predestinan al fracaso a todas las naciones en desarrollo. Indonesia y México ofrecen un cauteloso optimismo de que la maldición del petróleo puede evitarse. Si bien Indonesia ha sufrido contratiempos políticos y económicos desde la crisis financiera asiática de 1997, disfrutó de dos décadas de crecimiento sostenido y reducción de la pobreza antes que la crisis la golpeara. Por su parte, México también ha administrado su petróleo con responsabilidad, y en 2000 eligió como presidente a un candidato de la oposición, Vicente Fox. En ambos casos, sin embargo, aún no puede darse el veredicto final de si lograrán desafiar en forma duradera la maldición del petróleo. Chile y Malasia son dos ejemplos aún mejores. Si bien emprendieron la carrera del desarrollo con pobreza económica, instituciones débiles y gran dependencia de los recursos (cobre en Chile y caucho en Malasia), han logrado crecer con rapidez y escapar a la dependencia de los recursos naturales.

CURA DE LA MALDICIÓN

Dado lo negativos que han sido el petróleo y otros recursos naturales para el desarrollo de los mercados y de la libertad política, ¿cómo se les debe manejar en Irak y en otros países? Deben considerarse tres opciones: privatizar los recursos petroleros, crear fondos petroleros especiales que limiten la discrecionalidad gubernamental en el gasto de dinero y transferir las ganancias del petróleo directamente a la población.

El primer planteamiento -- privatizar el sector petrolero -- ha resultado decepcionante. En países con instituciones débiles, a menudo se han vendido activos de inmenso valor a precios de remate a unos cuantos afortunados que cuentan con buenas conexiones financieras o políticas. En Rusia, por ejemplo, la privatización de las compañías soviéticas petroleras y de otros recursos sólo ahondó los desequilibrios económicos del statu quo. El capitalismo oligárquico resultante ha socavado la economía de mercado de ese país, lo cual dificulta aún más fomentar la confianza pública en instituciones de mercado como la propiedad privada, el estado de derecho y la inviolabilidad de los contratos.

Cuando la privatización conduce a mayores desequilibrios económicos, éstos impiden a su vez la transición de un país a la democracia, como en los casos de Nigeria y Rusia, en lo que Fareed Zakaria, de Newsweek, ha llamado "democracias no liberales". En tales casos se realizan elecciones con periodicidad, pero las libertades civiles son limitadas y en ocasiones el Estado desalienta en vez de proteger la libertad individual y los derechos de propiedad. El petróleo tiende a perpetuar los desequilibrios de poder al favorecer a los funcionarios (que tienen fácil acceso a los recursos petroleros) y estimular el clientelismo y la corrupción.

La segunda alternativa para manejar la riqueza petrolera de un país -- la creación de fondos petroleros especiales con restricciones constitucionales o de otra índole al uso de los ingresos -- se ha utilizado en Kuwait y Noruega durante décadas, y en Colombia y Venezuela a partir de la década de 1990. Azerbaiyán y Chad han creado recientemente fondos de este tipo, y Timor Oriental y Santo Tomé y Príncipe planean hacerlo este año. Si bien varían en los detalles, todos estos fondos petroleros nacionales representan un intento de aislar y hacer transparente el gasto de algunos o todos los ingresos petroleros de un país. Los fondos tienen la intención de contribuir a estabilizar el gasto de una nación, acumulando recursos durante los años de vacas gordas para ayudar al país a sortear los de las vacas flacas, y a ahorrar recursos en beneficio de futuras generaciones. Los fondos más recientes también tienden a obligar a los gobiernos que de pronto se ven en abundancia de efectivo a enfocar su gasto en inversiones socialmente productivas.

Por desgracia, aparte de Noruega (con sus sólidas instituciones de gobierno y su saludable democracia), la experiencia de los fondos petroleros nacionales no es alentadora. En Venezuela, por ejemplo, el gobierno ha cambiado seis veces en los últimos años las reglas que estipulan la forma en que debe gastarse el dinero del fondo petrolero. En consecuencia, los recursos del fondo prácticamente se han extinguido, y no ha logrado garantizar un manejo prudente de los ingresos o un mejoramiento en la calidad del gasto. En Azerbaiyán, los gastos ad hoc del fondo también han comenzado a propiciar dudas sobre su promesa en el largo plazo. Y en Chad, donde el fondo petrolero se creó como condición de un préstamo del Banco Mundial para ayudar a financiar un oleoducto, el presidente del país -- pese a la supervisión de organizaciones no gubernamentales -- se las ingenió para utilizar la primera oleada de ingresos en la compra de un avión presidencial. Si bien en sí no escamoteó recursos del fondo, la adquisición de la aeronave fue inesperada e inconsistente con el programa presupuestario global acordado por Chad con sus acreedores internacionales. Por lo tanto, los fondos petroleros parecen incapaces de aislar los ingresos del petróleo para que no se los apropien gobiernos débiles o no sujetos a rendición de cuentas. No sustituyen la rendición pública de cuentas ni los controles y contrapesos que proporcionan la prensa y una democracia saludable.

La tercera alternativa para administrar la riqueza petrolera de un país -- distribuirla directamente a la población -- tiene un mejor historial, al menos en los pocos lugares (el estado de Alaska y la provincia canadiense de Alberta) donde se ha ensayado. (En ambos casos se distribuye el interés de los fondos petroleros, no el ingreso mismo.) Tales sistemas minimizan las oportunidades de corrupción y apropiación indebida, puesto que el ingreso inesperado queda fuera del alcance de las manos de los funcionarios públicos. También evitan el desequilibrio del poder económico y político relacionado con el control privado de los ingresos. Además, en las naciones en desarrollo la distribución directa de los ingresos petroleros incrementaría al instante el ingreso per cápita, a veces de manera sustancial. En Chad, por ejemplo, donde el ingreso per cápita es de unos 200 dólares anuales, la distribución igualitaria de los ingresos petroleros netos previstos entre la población incrementaría el ingreso medio en 20% en 2008; en Santo Tomé y Príncipe el incremento sería aún mayor. Tal incremento permitiría que los padres mantuvieran a sus hijos en la escuela, ayudaría a los productores agrícolas a diversificarse y estimularía mayor inversión gubernamental en infraestructura de caminos y de otro tipo. En otras palabras, la distribución de los ingresos petroleros coadyuvaría al desarrollo de mercados generados en el país y de la política local.

Sin embargo, las propuestas de distribuir los ingresos petroleros se enfrentan con frecuencia a dos objeciones básicas: que la pérdida de rentas petroleras para el gobierno podría causar inestabilidad macroeconómica, y que distribuir los ingresos entre la población para después gravarla a fin de financiar la inversión pública y otros gastos esenciales del gobierno resultaría ineficiente. Ninguna de estas objeciones es invencible. En términos macroeconómicos, la canalización de la riqueza petrolera al público en vez de al gobierno transfiere el problema de la volatilidad de precios a los hogares individuales. Y en países con instituciones débiles, los hogares son mucho mejores para manejar la volatilidad que el gobierno; de hecho, son mejores jueces no sólo de cuánto gastar, sino de en qué gastarlo. La historia reciente cuenta con muchos ejemplos de gobiernos que crearon "elefantes blancos" durante los auges de ingresos, como la turbulenta industria de aeronaves comerciales de Indonesia o el desprestigiado complejo acerero de Ajakouta de Nigeria (que no ha producido una sola tonelada de acero vendible en más de cuatro décadas). Es difícil imaginar que los inversionistas individuales cometan errores de tal magnitud y duración.

La segunda objeción -- que la distribución seguida por la tributación es un desperdicio -- tiene cierta lógica. Pero los costos en eficiencia se ven eclipsados por los beneficios de estimular el escrutinio público del gasto gubernamental. Los gobiernos que derivan ingresos de los recursos naturales como el petróleo viven en un peligroso paraíso del lado de la oferta. Cuando el costo marginal de recabar recursos públicos es virtualmente igual a cero, los gobiernos tienen poco incentivo para practicar una buena administración, proporcionar servicios públicos adecuados, responder a las demandas ciudadanas o invertir en el software de las economías de mercado y los buenos gobiernos, y sostenerlo. De manera irónica, el buen gobierno y las instituciones sólidas requieren que resulte oneroso elevar los recursos públicos.

La distribución directa de los ingresos petroleros a la población sería difícil en países pobres con limitada capacidad administrativa, pero no necesariamente imposible. Antes que los problemas políticos aplastaran las reformas en Bolivia, por ejemplo, su gobierno logró distribuir los rendimientos "pensionarios" derivados de su participación en empresas privatizadas a todos los ciudadanos adultos. Y si bien en un principio identificar a todos los receptores potenciales y asegurar la distribución consistente y eficaz (probablemente mediante comprobantes parecidos a cupones) resultará todo un reto, no será cualitativamente diferente de inmunizar a los niños, cosa que muchos países pobres han logrado. De hecho podría ser más fácil, pues los ciudadanos, ansiosos de la ganancia inesperada, cooperarían de buen grado.

El principal problema de poner en práctica un plan de distribución sería político. El cambio enfrentaría la oposición de los actuales beneficiarios que tienen el interés creado en mantener la situación prevaleciente, llámense trabajadores de una empresa estatal, oligarcas o titulares de cargos políticos. Además, después del primer año o más, el aparato administrativo de distribución se volvería vulnerable al fraude y a la corrupción. Incluso los programas de inmunización en países pobres, por ejemplo, tienden a necesitar atención del donante para mantener su integridad.

AYUDA DEL EXTERIOR

Por fortuna, Irak no es tan pobre como Angola o Nigeria. Y pese a sus dificultades actuales Irak es, en cierto modo, como el sueño de todo especialista en políticas económicas: proporciona un principio relativamente nuevo, que permite intentar novedosos enfoques de políticas con un mínimo de oposición a los intereses creados. Si se aplica la solución adecuada -- la distribución de los ingresos petroleros directamente a la población -- , Irak tiene buena oportunidad de vencer la maldición del petróleo. Para garantizar que así ocurra, debe incorporarse una disposición a la nueva constitución de Irak que consagre el derecho de todo hogar iraquí a recibir una parte de los ingresos petroleros del país. Este derecho se extendería por un periodo mínimo, por decir, de 10 años. La justificación para apartarse de la soberanía tradicional de corte westfaliano es clara: evitaría que los futuros gobiernos iraquíes -- incluso los democráticamente elegidos -- cambien el arreglo durante el periodo establecido. Después de su expiración, el pueblo de Irak podría, mediante el proceso democrático, determinar sus propios acuerdos para manejar los ingresos petroleros futuros.

Esta desviación temporal de la soberanía tradicional, todo lo frustrante que resulte, en realidad sostendría y fortalecería la soberanía fundamental del pueblo iraquí. Puede ser la única manera práctica de desarrollar instituciones democráticas libres de la influencia corruptora del petróleo y de garantizar la habilitación económica y política de largo plazo para los iraquíes comunes y corrientes.

La comunidad internacional, idealmente en la forma de la ONU, supervisaría la aplicación de esta propuesta. Ante la actual investigación de algunos funcionarios de la ONU por mal manejo del programa de petróleo por alimentos en la década de 1990, habrá de desarrollar métodos más efectivos de transparencia y rendición de cuentas dentro del nuevo sistema. Irak es hoy un ambiente intrínsecamente más abierto que durante la era de las sanciones. La mayor participación de la sociedad civil y del propio pueblo iraquí -- que afirmaría su derecho constitucional a reclamar su parte de los ingresos petroleros -- contribuiría a vigilar que no se cometan malos manejos y apropiaciones indebidas de los fondos.

La distribución directa de los ingresos petroleros a la población podría ayudar también a resolver el problema de la deuda externa iraquí. Muchas nuevas democracias, como Nigeria, han tratado de que les condonen sus endeudamientos externos, en especial cuando buena parte de la deuda es "odiosa" (es decir, contratada por anteriores dictadores, a menudo en complicidad con los acreedores). Pero los donantes abrigarían recelos justificados de absolver las deudas de un gobierno iraquí vacilante, dirigido por facciones. Transferir los ingresos del petróleo directamente a la población y no al gobierno podría aliviar ese temor y en consecuencia obtener mayor aceptación entre los donantes para aliviar la deuda.

¿Qué cantidad de ingresos petroleros iraquíes debe distribuirse? Por una parte, mientras mayor monto vaya a la población, menor la posibilidad de que el petróleo arruine al nuevo Irak. Por la otra, la distribución de 100% probablemente sea inviable. El nuevo gobierno iraquí enfrentará necesidades acuciantes, sobre todo la rehabilitación de una infraestructura devastada por la guerra reciente y por años de negligencia en el régimen de Saddam Hussein, así como el servicio de parte de su deuda internacional. En el corto plazo, financiar estos gastos mediante la recaudación fiscal no sería realista porque la maquinaria tributaria de Bagdad sigue siendo rudimentaria. Por lo tanto el gobierno debe retener algunos ingresos del petróleo. Pero al menos 50% debe distribuirse a la población.

En el largo plazo, y no sólo en Irak, la comunidad internacional necesita ejercer presión sobre las compañías petroleras, que muy a menudo incitan la corrupción local. Por ejemplo, en años recientes unas 34 compañías petroleras multinacionales pagaron al gobierno angoleño por extraer y refinar su petróleo sin siquiera revelar a dónde iba el dinero o en qué se usaba dentro del país. La comunidad internacional debe empujar a los gobiernos y a las empresas petroleras a tener mayor transparencia en la administración eficaz de los recursos naturales. La acción colectiva es fundamental, sin embargo, puesto que ninguna compañía tiene interés en volverse transparente y honesta por cuenta propia. Tal acción colectiva puede asegurarse mediante esfuerzos coordinados del gobierno, el sector privado y la sociedad civil. Ya se han hecho muchos esfuerzos al respecto, entre ellos la Iniciativa de Transparencia en las Industrias Extractivas patrocinada por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, si bien hasta ahora con éxito limitado. Deben hacerse verdaderos esfuerzos por abatir la corrupción. Los países occidentales deben aprobar leyes análogas a los intentos de la Unión Europea por tipificar como delito el soborno a funcionarios extranjeros, y construir con fundamento en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

Si el experimento iraquí tiene éxito, el resultado será una gran bonanza, y no sólo para los iraquíes. Un éxito en Irak también brindaría un ejemplo poderoso para otros países ricos en recursos, al ilustrar cómo podrían mejorar sus economías y sus sistemas políticos. Las naciones ricas en recursos deben darse cuenta de que el cambio, incluso el cambio radical, es menos arriesgado que mantener la situación imperante, en la cual el petróleo sigue desencadenando el mismo daño que tan a menudo ha causado en todo el mundo.








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