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Asunto:NoticiasdelCeHu 1358/04 - Agenda Sistémica y Agenda Institucional o Política: Una aproximación al análisis de las pr oblemáticas de las producciones intensivas y su vincul ación con el gobierno local en el Partido de La Plata
Fecha:Domingo, 29 de Agosto, 2004  15:13:08 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...............ar>

NCeHu 1358/04
 

Agenda Sistémica y Agenda Institucional o Política:

Una aproximación al análisis de las  problemáticas de las producciones intensivas

y su vinculación con el gobierno local en el Partido de La Plata.

 

Autora: Prof. Daniela Patricia Nieto

Profesora en Geografía, Docente investigadora del Departamento de Geografía de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación,

Universidad Nacional de La Plata, Argentina. [1]

 

Introducción

 

           El partido de La Plata es uno de los principales productores hortícola y florícola del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y en el caso de las flores de corte, el principal a nivel país.

 

El abastecimiento de productos perecederos, principalmente de huerta, hace que su permanencia se transforme en “necesaria" no solo en el ámbito local sino también en el regional (AMBA), dado que cuenta con la mayor concentración poblacional del país a quien abastecer.

 

Tecnológica y productivamente La Plata es un centro de referencia muy fuerte a nivel país, produce el 90% del alcaucil, el 70% del tomate, el 80% de la lechuga, el 90 % del apio, por nombrar los mas representativos. El sector florícola a finales de la década de 1990 representaba, desde el punto de vista de la producción y de las has bajo cubierta, el 51% de las hectáreas cultivadas del AMBA.

 

Estimaciones manejadas por la Asociación de Horticultores del Gran La Plata (APH) y la Federación de Entidades de Productores Hortícola de la Provincia de Buenos Aires arrojan cifras que entre 50 y 70 productores hortícola, sobre un total de 500, dejaron de trabajar entre 1998 y 2000, en la citada jurisdicción

 

La Asociación de Quinteros a su vez indica que en el mismo período, se registró una merma del 40% del número de trabajadores incorporados al sector, y que 600 de las 5000 hectáreas tradicionalmente dedicadas a la horticultura, se dejaron de cultivar entre 1998 y 2000. Cabe destacar que entre 30.000 y 35.000 personas se hallan afectadas directa o indirectamente al sector hortícola.

 

Tomando la situación actual por la que atraviesa la producción primaria intensiva en el partido de La Plata, el objetivo del presente trabajo es mostrar la forma en que los problemas de esta intentan ser instalados en el Ejecutivo local y posiblemente ser transformados luego en Políticas Públicas. Esto se definirá más adelante como agenda sistémica y agenda institucional o política.

 

Con el fin de ordenar metodológicamente esta comunicación se presenta en primera instancia una  aproximación conceptual sobre lo que se entiende por  política pública  y cuáles son sus fases,  para definir mas puntualmente el tratamiento de la primera  de ella: la definición de los problemas públicos y el diseño de la agenda,  analizado en el contexto especifico del sector en estudio. Se presentan resultados de entrevistas realizadas a informantes calificados de los distintos sectores involucrados, con la idea de poder arribar a conclusiones que apunten a desentrañar ese divorcio existente entre la agenda sistémica y la agenda política.

 

Desde lo técnico-metodológico es interesante aclarar que las entrevistas y fuentes secundarias han sido procesadas a través del software para análisis de datos cualitativos ATLAS.ti.

 

Desarrollo

 

1.      Las políticas públicas

 

Si bien existe un pluralismo de definiciones sobre el tema, quiero hacer referencia a la conceptualización que plantea Tamayo Sáez, que define a las políticas públicas como: ...”el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado que los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”[2]. Se toma un posicionamiento de articulación entre el estado y la sociedad y un lugar de tensión y articulación entre actores sociales y estatales.

 

Es por eso que se entiende a las políticas públicas como un proceso que comienza cuando se detecta la existencia de un problema y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para atacar el problema. Por eso no solo tienen un sentido reactivo sino tienen un poder refigurador y una acción positiva.

 

A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir sobre un determinado problema se lo denomina política pública.

           

El ciclo de las mismas comprende las fases de: identificación y definición del problema, formulación de las alternativas de solución, adopción de una alternativa, implantación de la alternativa seleccionada y evaluación de los resultados.

 

El proceso de las políticas públicas así definidos presenta ventajas y desventajas: dentro de las primeras podemos decir que permiten desagregar momentos de análisis y continuidad, nos deja fijar la atención en un momento u en otro. Pero por otro lado se critica la sucesión de las etapas ya que no se trata de una secuencia cronológica, son momentos más metodológicos que momentos empíricos. Otra crítica pasa por pensarlo como una secuencia racional.

 

2.      El análisis de las políticas públicas

 

Si hablamos de análisis de políticas nos estamos refiriendo al  conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas disciplinas que intentan mejorar la calidad de ese proceso de transformación de recursos en impactos. El análisis de políticas es “investigación para la acción”, dice Tamayo Sáez, también resalta que el análisis lo realizan personas que filtran la realidad a través de sus valores, de la capacidad técnica, de sus intereses circunstanciales y de su grado de información.

Todas las fases del proceso están íntimamente relacionadas, de tal forma que cualquier replanteo en las fases del proceso afecta a las posteriores y también en ocasiones a las anteriores. Ninguna fase aislada tiene sentido en sí misma es por eso que el proceso de las políticas públicas se acerca al concepto de sistema.

 

La unidad de la política pública y del proceso, por tanto, no saltea la posibilidad de contemplar específica y detenidamente cada una de las fases y elementos del mismo, por el contrario la actuación administrativa pública se concentra generalmente en partes del proceso.

           

            Podríamos identificar que el ciclo de las políticas públicas comienza con la identificación y definición del problema y sigue por la formulación de las alternativas de solución y la adopción de una de ellas ( esta etapa incluye  el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la detección y generación de los posibles caminos para llegar a los objetivos, la valoración y comparación de los impactos de esas vías alternativas y finalmente la selección de una); la implantación de la alternativa seleccionada y  evaluación de los resultados (esta es la última fase del proceso y como éste es cíclico es también la primera. El análisis de los resultados conduce a una revisión del estado del problema que puede dar lugar a una nueva política.)[3]. Cabe destacar que si bien son etapas, no se deben tomar como una secuencia cronológica sino mas bien como momentos metodológicos.

 

Pero es mi interés centrar el análisis en la primera fase dado el objetivo que persigo. Podemos identificar dos momentos por un lado la definición del/los problemas y por otro el diseño de la agenda .

 

Los problemas son construcciones, definidos por la subjetividad e interesadamente por un observador: actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente, reflejando sus intereses y valores, pensándolo en marco de análisis de mi investigación se tomarán referentes de los productores y del gobierno municipal.

 

La definición del problema es una cuestión política, porque en esta primera fase el analista de políticas debe intentar identificar a los actores con algún tipo de interés en el  problema y reconstruir sus definiciones, la forma en que ven el problema, y optar por una definición del problema y no otro.

 

En el diseño de la agenda no todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los decisores públicos, solo algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse en problema público. Se considera  agenda sistémica al conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado. Y agenda institucional o política, a parte de los problemas que los decisores políticos extraen de la agenda sistémica y consideran prioritarios. La inclusión de un problema en la agenda institucional es una condición necesaria pero no suficiente para que el problema dé lugar a una política pública. En general la agenda política es más estable que la sistémica.

 

 

 

Estudio de caso:

 

Agenda Sistémica

 

El sector con producciones hortícola y florícola en los últimos años de la década del ‘90 transita por una profunda crisis como consecuencia de la caída económica de toda la sociedad Argentina.

 

           Este sector no quedó ajeno a los cambios que se registraron en el conjunto de la agricultura pampeana durante las últimas décadas, ello  motivó importantes transformaciones en el modo de producción, basados principalmente en la introducción de nuevas tecnologías aplicadas al manejo de cultivos.

 

Muchas unidades productivas llevaron adelante la transformación tecnológica pero con un costo económico muy elevado: prestamos bancarios, créditos, endeudamiento con proveedores de insumos importados, etc.

 

Esta situación, si bien no es privativa de esta actividad, se ve acentuada por la dependencia de insumos básicos importados, consecuencia de la fuerte tecnificación que llevaron adelante y del mercado interno con valores de venta por debajo del coste de producción.

 

Los productores (ver gráfico1), visualizan como problemático la dolarización de los insumos y no solo eso que al bajar el dólar (junio-julio de 2003) suben los insumos en pesos.

 

Siguiendo en el contexto general, apuntan a que ellos son “productores de ensaladas” o de “productos suntuosos” como las flores de corte, y que al bajar el poder adquisitivo de la población hizo que bajara el consumo y los precios.

 

A su vez los precios se han ido desvirtuado por la presencia de mercados clandestinos y mercados cuasi-oficiales, por lo que sienten la ausencia del estado, como ente controlador.

 

Otro de los problemas que acusan es que mucha de la tecnología que se importó en la década del ’90, no se adaptó a las condiciones de clima y suelo, por lo que terminaron agotando y contaminando los suelos de las explotaciones en que se implantaron las mismas.

 

Para afrontar la cosecha 2003 gran parte de los productores se descapitalizaron vendiendo en muchos casos herramientas de trabajo, esto lleva a una espiral descendente: no podrán afrontar la cosecha 2004.

 

El número de hectáreas del sector hortícola va en disminución; en la actualidad posee 4.000 has en producción siendo lo histórico 15.000 has.

 

Como problemáticas estructural señalan que el sector hortícola se encuentra muy atomizado, son muy individualistas, por lo que no hay un trabajo en común; ni conexión con el sector florícola.

Desde el municipio (ver gráfico2), plantean como problema: la falta de cooperativismo o de asociatividad entre los productores hortícola, el hermetismo del sector florícola, la reticencia a ser capacitados, a no llevar estadísticas de producción, a no realizar márgenes bruto de ganancia, la falta de iniciativa para una diversificación, a la ausencia de planificación en la producción, carencia de estudios de oferta y demanda entre las cuestiones más relevantes.

 

A su vez, gran parte de los subsidios que brindó el municipio al sector lo invirtieron en producción o insumos y no fueron utilizados para capitalizarse.

 

 Si bien los productores de nuestra zona están en condiciones de producir buena calidad y cantidad para exportar, la postura individualista hace que se vuelva muy difícil llevar adelante un proyecto de exportación.

 

a)      Visión de los Productores (gráfico 1)

 

Elaboración propia en base a entrevistas realizadas a informantes calificados.

Procesadas en   software para  análisis de datos  cualitativos ATLAS.ti . Quotations asociadas al código

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

b)                 Visión del Municipio (gráfico 2)

 

Elaboración propia en base a entrevistas realizadas a informantes calificados.

Procesadas en   software para  análisis de datos  cualitativos ATLAS.ti Quotations asociadas al código

 

Reclamos del sector

 

Identificar el tipo de reclamos que realiza el sector y cuales de ellos llegan a ser identificados por el gobierno, es un paso importante a la hora de visualizar las políticas que ha llevado adelante el municipio.

 

Si bien hay problemas que solo lo reconoce el sector de productores, hay otros que coinciden con el municipio.

 

El sector, señalan(ver gráfico3) que “nunca hubo una política de corto, mediano y largo plazo” que se llevara adelante mas allá del gobierno municipal de turno.

 

Incorporar el sector productivos en las prioridades del gobiernos sería una  forma de definir el perfil de ciudad que se desea. En la actualidad La Plata es: ciudad universitaria-administrativa-capital; y porqué no con un cinturón verde productivo significativo?

 

Si bien en momentos de emergencia se ha sentido la presencia y ayuda de legisladores y concejales, el sector siempre ha quedado relegado de la agenda de gobierno.

 

Organismos como el INTA y la Universidad, no llegan a dar respuesta en tiempo y forma a los problemas por los que pasa el sector.

Desde el municipio (ver gráfico4) son concientes que las instituciones relacionadas con el sector deberían trabajar de manera mas coordinadas, pero el bajo presupuesto con que disponen hace difícil organizar en  un proyecto en común.

Por otro lado un proyecto de instalación de empresas derivadas de la producción hortícola es un fuerte reclamo que plantea el sector.

 

a)      Visión de los Productores (gráfico 3)

 

Elaboración propia en base a entrevistas realizadas a informantes calificados.

Procesadas en   software para  análisis de datos  cualitativos ATLAS.ti.  Quotations asociadas al código

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

b)      Visión del Municipio (gráfico 4)

Elaboración propia en base a entrevistas realizadas a informantes calificados.

Procesadas en   software para  análisis de datos  cualitativos ATLAS.ti Quotations asociadas al código

 

 

AGENDA INSTITUCIONAL O POLÍTICA 

 

Como señalamos anteriormente, no todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los que define las política públicas, solo algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse en problema publico.

 

            Si bien el municipio reconoce e identifica algunos de los problemas de la agenda sistémica, distingue  haber llevado adelante (Ver gráfico 5), desde el año 1996 hasta el 2000, proyectos que apuntaban a brindar líneas de créditos a micro emprendimientos para la producción y servicios, tanto hortícola como florícola. La Dirección de Microempresas y Programa  Hortícola, fue quien llevó adelante este, ese programa estuvo muy activo hasta el año 2000.

 

Un segundo programa de la misma dirección, llamado Redes, se aplicó con fondos de la Secretaria de Desarrollo Social de la Nación. El proyecto debió encausarse dentro de un programa mayor que funcionaba en 190 municipios de la Argentina con el fin de buscar proyectos productivos de desarrollo local.

 

En el año 1999 se abrió la convocatoria a la comunidad, a través  de los medios de comunicación  y se presentaron 20 proyectos de los cuales quedaron 16, de esos, 14 fueron productores hortícola y 2 proveedores de materias primas para la  horticultura. Se otorgaron los créditos, el monto total fue de 325.000$; aproximadamente 20.000$ por proyecto. Se le realizó un seguimiento de 18 meses.

 

Este proyecto no pudo ser continuado porque los productores entraron en emergencia agropecuaria en marzo de 2000 por una fuerte tormenta que azotó la región.

La emergencia agropecuaria duró hasta junio de 2002. La ley dice que terminada la emergencia hay 180 días para regularizar la situación. Los productores quieren una condonación de la deuda pero el municipio no, dado que este es un fondo rotativo y, si el municipio cobrara los créditos podrían brindar nuevamente otros créditos.

 

            En la actualidad se encuentran trabajando en un proyecto de industrialización para el Mercado Regional de La Plata.

           

Proyectos del Municipio (gráfico 5)

 Elaboración propia en base a entrevistas realizadas a informantes calificados.

Procesadas en   software para  análisis de datos  cualitativos ATLAS.ti Quotations asociadas al código

 

Conclusiones.

 

Es evidente que existen dos planteos en la definición de la agenda sistémica, diría casi lógicos, según los actores consultados en las entrevistas y que en algunos casos son coincidentes.

 

El sector de los productores presenta un planteo de índole general pero muy centrado al problema individual del productor: afrontar la dolarización de los insumos, descapitalización para realizar las cosechas, el descenso de los precios de sus productos, disminución de las hectáreas dedicadas al cultivo, tecnología mal aplicada en las explotaciones, entre las mencionadas precedentemente

 

Por el lado del gobierno se observa que posee una visón de los problemas de naturaleza más estructural: ven que el sector no se ha profesionalizado, y esto se lee cuando señalan que los productores han sido reticentes a ser capacitados, a no llevar estadísticas de producción, a no realizar márgenes bruto de ganancia, a la falta de iniciativa para una diversificación, a la ausencia de planificación en la producción y a la carencia de estudios sobre oferta y demanda.

 

Si bien ambos coinciden en afirmar el individualismo y la falta de trabajo en común entre los productores del partido de La Plata, no se llevó adelante ninguna política pública para mejorar tal situación.

Es deseable esperar que sean muchos más los puntos de coincidencia, para que los problemas tengan, mayor probabilidad de inclusión en la agenda institucional.

 

Los decisores políticos del municipio han llevado adelante en los últimos años de la década del ’90, proyectos  que apuntaron a solucionar problemas individuales mediante el otorgamiento de créditos a los productores. En la actualidad incorporan en la agenda de gobierno un proyecto más estructural que se relaciona con la instalación de industrias derivadas del sector hortícola, en el predio del Mercado Regional de La Plata.

 

Para terminar quiero resaltar que resulta muy difícil encontrar una política municipal de corto, mediano y largo plazo, que se lleve adelante para el sector, mas allá del gobierno de turno. Por lo tanto se trabaja sin una planificación y en problemáticas puntuales, generalmente coyunturales.

 

Incorporar el sector productivos en las prioridades del gobierno sería una forma de definir el perfil de ciudad y favorecer el desarrollo local. “La Plata: ciudad universitaria-administrativa-capital; y con un cinturón verde productivo significativo”.

 


Bibliografía

ü                 Fernández, Antoni. Las Políticas Públicas. En Manual de Ciencia Política, Miquel Caminal Badía (Coordinador). Cap 4 . ED Tenos.

 

ü                 Mao, Elsa; Perdomo, Raúl; Palacios, Paula; Nieto, Daniela, Rivas, Gabriel, Veloso, Claudio. “Agricultura Intensiva en el Espacio Periurbano de La Plata”.   Segundas Jornadas Platenses de Geografía. Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. U.N.L.P. 13 al 15 de Septiembre de 2000

 

ü                 Palacios P y Nieto, D: Transformaciones Tecnológicas Recientes en las Unidades Productivas Florícolas del Partido de la Plata”. Trabajo presentado en XX Congreso Nacional Y V Internacional de Geografía de Chile. Anales, pp. 338-394. Octubre de 1999.

 

ü                 Selis, Dardo. “Efectos del cambio tecnológico sobre las condiciones de producción y reproducción  del sector Hortícola de La Plata”.PP31-56 En Serie de Estudios-Investigación. FAHCE. UNLP. 2000

 

ü                 Tamayo Sáez, Manuel. El análisis de las políticas públicas. En   Bañón, Rafael y Carrillo (comp.) La  Nueva Administración Pública.  Cap 11 ED Alianza. Madrid.

 

ü                 Villanueva Aguilar, Luis. Estudio Introductorio. En La hechura de las políticas, Cap. Cap.1. Segunda antología.



[1]  Integrante del Proyecto de investigación: “SIG Periurbano. Análisis Espacial de la Agricultura Periurbana”. Directora:  Ing.Agr. Carmen Elsa Mao. Departamento de Geografía. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. UNLP

 

[2] Tamayo Sáez, Manuel. El análisis de las políticas públicas. En   Bañón, Rafael y Carrillo (comp.) La  Nueva Administración Pública.  Cap 11 ED Alianza. Madrid.

[3] Para mayor detalle de cada una de las fases ver  Villanueva Aguilar, Luis. Estudio Introductorio. En La hechura de las políticas, Cap. Cap.1. Segunda antología.

 


Ponencia presentada en el Quinto Encuentro Internacional Humboldt. Neuquén, Argentina. Octubre de 2003.