Ceci Vieira Juruá 

 2/3/2004

Se a estabilização monetária sinalizou o primeiro ato do projeto de recolonização do Brasil, ensaiado no governo Collor mas com início efetivo a partir do Plano Real de FHC, quando foi deliberadamente (re) construída a vulnerabilidade externa da economia brasileira; Se as privatizações e a Lei de Responsabilidade Fiscal constituíram os principais ingredientes do segundo ato do mesmo projeto, porque visaram especificamente colocar uma camisa-de-força nos principais instrumentos de política fiscal, promovendo ao mesmo tempo o desmonte das principais instituições vinculadas ao Estado desenvolvimentista; Os contratos de parceria público-privada, em debate na Câmara Federal, poderiam representar o terceiro ato? a coroação de uma estratégia imperial que teria por finalidade reconduzir a economia brasileira a uma situação de dependência crônica, estrutural, de natureza semelhante àquela vigente durante o Segundo Império e a República Velha?

 No decorrer do próximo mês de março o Congresso Nacional irá apreciar o parecer do Dep. Paulo Bernardo (PT-PR) sobre Projeto de Lei (PL) que autoriza o governo federal a contratar, segundo normas específicas, parcerias público-privadas (PPPs). Apesar da premência do tempo, há um desconhecimento generalizado sobre este tema que só aparece na imprensa em pequenas notas que não permitem ao leitor desavisado tomar consciência do seu conteúdo real e, principalmente, de suas repercussões políticas e econômicas para o conjunto da sociedade brasileira. É por esta razão que decidimos colocar este assunto como objeto de nossa análise de conjuntura para março de 2004.

 Neste texto apresentaremos os principais artigos do referido PL, destacando os aspectos conceituais e econômico-financeiros que nos parecem relevantes, a saber: qualificação e objeto dos contratos; sua oportunidade histórica do ponto de vista do Poder Executivo ; as modalidades propostas de financiamento dos investimentos objeto de PPPs. Em seguida, procuraremos avançar algumas linhas de reflexão sobre uma experiência histórica de parceria público-privada já realizada no Brasil, na segunda metade do século XIX: a garantia de juros para construção do sistema ferroviário.

1-Conceituação e objeto dos contratos

Os primeiros artigos do projeto lei, transcritos a seguir, indicam que o governo poderá transferir ao setor privado a execução de uma parcela importante de suas atribuições constitucionais. Artigo 2o- Para os fins desta Lei, considera-se contrato de parceria público-privada o acordo firmado entre a administração pública e entes privados, que estabeleça vínculo jurídico para implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem ao parceiro privado, observadas as seguintes diretrizes: (...) III-indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional e do exercício do poder de polícia; ... Artigo 3o- Podem ser objeto de parceria público-privada: a)-a delegação, total ou parcial, da prestação ou exploração de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública; b)-o desempenho de atividade de competência da administração pública, precedido ou não da execução de obra pública; c)-a execução de obra para a administração pública; d)-a execução de obra para sua alienação, locação ou arrendamento à administração pública A leitura do inciso III art. 2o permite supor que "Regular, legislar e policiar" são os únicos domínios de responsabilidade governamental aos quais ficam interditados os PPPs. Todos os demais campos de atividade estatal, quer se trate da produção e comercialização de bens e serviços de natureza pública e coletiva, da pesquisa e do desenvolvimento tecnológico, da defesa do meio ambiente, da conservação do patrimônio histórico e cultural, da representação externa dos interesses da Nação e do Estado, ficarão abertos à contratação de parceria público-privada, nas quais tanto o financiamento quanto a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem ao parceiro privado (sic). O grau de abrangência que o projeto de lei concede aos PPPs é preocupante, do ponto de vista da economia política , pois abre a possibilidade de que sejam transferidas ao setor privado as principais decisões sobre investimentos governamentais, principalmente na ausência de um sistema de planejamento governamental capaz de sinalizar os objetivos da ação governamental e as prioridades de alocação dos recursos públicos no médio e longo prazo. Por isto, parece muito difícil crer que a parceria possa ser utilizada pelo governo para direcionar o investimento privado. Em nossa tradição o contrário é mais provável: as decisões de investimento ficarão por conta dos investidores privados que os selecionarão de acordo com seus critérios de poder de mercado e de maximização de lucros.

Se a hipótese acima estiver correta, uma pergunta que se coloca prontamente é quanto aos novos rumos e à própria natureza substantiva das políticas públicas daqui por diante. Dada a nova divisão de responsabilidades que emerge da parceria público-privada, qual será o conteúdo e o formato da políticas públicas daqui por diante? Em primeiro lugar, é possível sinalizar o fato de que os contratos PPPs são funcionais ao abandono imediato dos objetivos de universalização dos serviços públicos e à focalização da ação governamental em programas assistenciais, destinados à população mais pobre e miserável, conforme as teses defendidas pelo Banco Mundial e pelo Fundo monetário internacional. Se esta expectativa se confirmar, os PPPs poderiam ser vistos como mais um instrumento de facilitação de uma mudança bastante anunciada há duas décadas e ainda não entendida totalmente na sua inserção histórica: a adoção efetiva e institucional de um Estado mínimo liberal, em substituição ao Estado previdenciário e social que, embora incompleto, foi o grande agente da inclusão social verificada entre as décadas de 1930 e 1970. Será este o novo Pacto Social a que alguns ministros do atual governo se referem com frequência? Em segundo lugar, esta nova divisão de responsabilidades poderia favorecer a configuração, na sociedade brasileira, de dois pólos de decisão bastante diferenciados quanto ao seu poder político e quanto à sua capacidade econômico-financeira: de um lado, o mercado (direcionado pelo grande capital nacional e internacional), que deverá se incumbir do atendimento das demandas dos segmentos médios e ricos, e, de outro lado, o Estado provedor de programas assistenciais. Este risco, que nos parece real, assume proporções maiores quando analisamos a justificativa apresentada, pelo governo, para a adoção dos PPPs e as formas indicadas para o seu financiamento, como faremos a seguir.

2-Justificativa dos PPPs

 Os argumentos desenvolvidos pelo governo na Exposição de Motivos (EM) que acompanhou o projeto de lei são pouco convincentes, pois dizem respeito apenas "à falta de disponibilidade de recursos financeiros e aproveitamento da eficiência de gestão do setor privado". Além disso, a EM justifica o sistema PPP como "uma alternativa indispensável para o crescimento econômico...". A tese de fragilidade financeira do Estado é muito discutível em países que, como o Brasil, estão sujeitos ao modelo de acumulação rentista no qual o déficit e a dívida pública são absolutamente funcionais às necessidades do grande capital. Neste modelo, efetivamente, o papel central do Estado é oferecer um campo propício e rentável aos investimentos e aplicações privadas, à massa crescente de liquidez que se acumula em mãos particulares, por força dos mecanismos institucionais de concentração de renda e de expropriação dos patrimônios e direitos individuais da maioria da população. De fato, na acumulação rentista, a ação dos mercados permite expropriar, legalmente, os ativos individuais e coletivos; foi o que ocorreu com as privatizações desnacionalizantes nos países periféricos, quando os ativos estatais foram transferidos por meios legais para os grandes oligopólios internacionais; na sequência, aquele fato viabilizou a transferência de rendas individuais para o grande capital monopolista, por intermédio de tarifas abusivas e incompatíveis com a renda dos usuários dos serviços públicos. Na verdade, no caso brasileiro, como é possível admitir falta de recursos financeiros em um governo que remunera os títulos de sua dívida com uma taxa real de juros que se situa entre as maiores do mundo? Por isto a dívida mobiliária federal interna, no Brasil, passou de 650 para R$ 737 bilhões no curto espaço de dez meses, entre março de 2003 e janeiro de 2004 (dados do BC e STN retirados do jornal Valor, pág C1, de 19 de fevereiro de 2004) PÉ DE PÁGINA. O acréscimo de R$ 87 bilhões na dívida pública significa um aumento superior a R$ 13 bilhões no fluxo anual de juros, quantia mais do que suficiente para um programa substancial de melhoria das escolas públicas ou de reconstrução dos hospitais, por exemplo. O aumento assinalado acima na dívida pública, de R$ 87 bilhões em dez meses, é também muito maior do que as necessidades estimadas, pelo próprio governo, para investimento no setor produtivo. Ao comentar as possibilidades de parceria com a PREVI, o secretário-executivo do Ministério do Planejamento disse: "Se eles (PREVI) vierem com 20% a 30% dos R$ 50 bilhões por ano que a gente precisa, já está de bom tamanho" (revista Conjuntura Econômica de outubro de 2003, p. 31).

Constata-se, mais uma vez, que é o pagamento de juros a taxas oligopólicas, em cima de uma dívida pública construída por mecanismos financeiros irresponsáveis (títulos indexados ao câmbio, por exemplo), sem vinculação com as finalidades de crescimento econômico, que torna o Estado um agente social falido e refém do grande capital. É por isto que o governo brasileiro não tem recursos para o desempenho de suas funções estratégicas e sociais, argumento central na concepção das parcerias público-privadas! Apesar desta fragilidade e da incapacidade financeira do Estado, favorecidas pela política monetária adotada a partir do Plano Real, o governo tem conseguido esbanjar generosidade na concessão de privilégios orçamentários a projetos privados. A imprensa noticiou, por exemplo, que os incentivos fiscais concedidos à fábrica da General Motors, em Gravataí (RS), já ascendem a um montante acumulado de quase R$ 300 milhões em ICMS não recolhido desde o início do contrato, em 1999. Ainda há poucos dias fomos também informados de que, nos próximos dois anos, haverá redução de 50% no imposto de importação incidente sobre compras de máquinas e equipamentos para a indústria e a produção sem similares nacionais. No caso de bens de capital não produzidos em país algum do Mercosul, o imposto de importação poderá ser zerado.

Por outro lado, o argumento de que a gestão privada é mais eficiente do que a gestão pública não é uma justificativa consistente depois dos sucessivos escândalos e fraudes contábeis-financeiras praticadas por grandes empresas do setor privado, dos quais a Parmalat é apenas o exemplo mais recente. Nunca é demais lembrar o caso da Enron cujo colapso "custou a investidores US$ 68 bilhões em valor de mercado" (jornal Valor de 20 de fevereiro de 2004, página A22), em decorrência de manipulações contábeis e no preço das ações, conforme a imprensa tem noticiado. Paradoxal no entanto, na proposta de PPPs, é que o mesmo governo que se considera desprovido de recursos financeiros suficientes para cumprir suas atribuições constitucionais, apresenta-se ao setor privado, e à sociedade, como um parceiro que poderá assumir o resgate das dívidas contraídas pelo setor privado para operacionalização dos contratos de parceria, conforme indicamos na sequência.

 3-Financiamento e garantias dos contratos

Embora financiados e explorados pela iniciativa privada, o projeto de lei admite que, no caso de concessões e permissões de serviço público, o governo poderá arcar, total ou parcialmente, com os custos do investimento e com a remuneração esperada pelos investidores, pois: Artigo 3o- Parágrafo 2o-Nas concessões e permissões de serviço público, a administração pública poderá oferecer ao parceiro privado contraprestação adicional à tarifa cobrado do usuário, ou, em casos justificados, arcar integralmente com sua remuneração. Adicionalmente, as modalidades previstas para os pagamentos a cargo do governo são bastante elásticas. Além do dinheiro e da cessão de créditos não tributários, a contraprestação de responsabilidade do governo poderá envolver a outorga de direitos, abrindo ao mesmo tempo a perspectiva de uma remuneração variável para o parceiro privado, segundo fórmulas contratuais paramétricas ou vinculadas aos padrões de desempenho estipulados em contrato: Art.5o - A contraprestação da AP nos contratos PPP poderá ser feita por: 1-pagamento em dinheiro 2-cessão de créditos não tributários (?) 3-outorga de direitos em face da AP 4-outorga de direitos sobre bens públicos; ou 5-outros meios admitidos em lei (...) Par.2o- Os contratos previstos nesta Lei poderão ter prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho na execução do contrato, conforme metas... Como não imaginar que a cobiça internacional sobre rios e florestas, por exemplo, ou ainda sobre recursos minerais e energéticos, possa se aproveitar desse tipo de contrato para garantir o usufruto de nossas riquezas naturais por um longo e longo período de tempo, a título de contraprestação dos contratos de parceria?

Na parte relativa às garantias, fica ainda mais clara a postura servil do governo perante o capital. Deste, nada se exige. Do governo são exigidas garantias relativamente não às suas dívidas nem aos seus débitos atuais, mas garantias de que o governo assumirá o risco dos compromissos firmados pelo setor privado. Em outras palavras, as sociedades de propósito específico que serão constituídas para parceria com o governo poderão assumir empréstimos junto a instituições financeiras e repassar ao governo a responsabilidade pelo resgate dessas operações. É o que se entende nos artigos transcritos abaixo: Art.6o - Observadas a legislação pertinente e a responsabilidade fiscal, em particular, quando for o caso, o art 40 da Lei 101, fica a AP autorizada a conceder garantias para o cumprimento das obrigações assumidas pelo parceiro privado em decorrência de contratos PPP. Art. 7o - O contrato poderá prever que os empenhos relativos às contraprestações devidas pela AP possam ser liquidados em favor da instituição que financiou o objeto de parceria como garantia do cumprimento das condições de financiamento. (...) Art. 8o - Para o cumprimento das condições de pagamento originárias dos contratos administrativos decorrentes de PPP será admitida a vinculação de receitas e instituição ou utilização de fundos especiais.... Para complementar, e baseando-se mais uma vez no ambiente de escassez de recursos públicos, o governo propõe a adoção de um Fundo Fiduciário constituído não apenas por recursos orçamentários, mas por títulos representativos de ativos de propriedade coletiva e/ou nacional, designados simplesmente por bens móveis e imóveis. Será que, efetivamente, o governo está oferecendo a possibilidade de garantir sua contraprestação nas parcerias não apenas em ações das empresas estatais, mas também com a transferência dos bens que a Constituição Federal considera como bens da União? Será esta uma possibilidade real aberta pelo projeto de lei no seu artigo 9o? Art. 9o - Para concessão de garantia adicional ao cumprimento das obrigações assumidas pela AP fica a União autorizada a integralizar recursos, na forma que dispuser ato do Poder Excutivo, em Fundo Fiduciário de Incentivo às PPP criado por instituição financeira. Par. 1o - A integralização poderá ser realizada com os seguintes recursos públicos: I-dotações e créditos adicionais II-transferência de ativos não financeiros; e III-transferência de bens móveis e imóveis, observado o disposto em lei Par. 2o - A integralização de recurso no Fundo Fiduciário mediante a transferência de ações de companhias estatais ou controladas pla AP, nos termos do inciso 2o, par. 1o , não poderá acarretar perda do controle acionário pela União. Par. 3o - Estados, Municípios e o DF poderão, mediante lei específica, autorizar a integralização de fundos fiduciários com as caraterísticas referidas neste artigo. ..... Adicionalmente, no projeto de lei encaminhado há ainda a questão dos tribunais de arbitragem, tão ao gosto do capital privado porque permite que os conflitos surgidos da interpretação dos contratos escapem à ação do Poder Judiciário formal e sejam levados a um pequeno e seleto grupo de tres juízes acordados pelas partes em conflito! É curioso que os formuladores deste projeto não tenham se debruçado sobre os resultados de uma experiência de parceria entre o setor público e o grande capital, desenvolvida a partir da segunda metade do século XIX para construção de ferrovias e de portos. Naquele tempo, como agora, a parceria operou como um elemento de mediação social religando os interesses políticos do Estado e os interesses financeiros do capital, enquanto o orçamento público e a dívida pública operavam como espaços privilegiados para a socialização dos custos da acumulação privada. Este será nosso próximo e último ponto de reflexão sobre as parcerias público-privadas e sobre a inquietação que este assunto desperta em matéria de soberania nacional e de autonomia do Estado brasileiro.

4-O sistema de garantia de juros

Na segunda metade do século XIX, ferrovias e portos foram construídos com base em um sistema de parceria público-privada que assegurava retorno atraente ao capital privado, nacional ou estrangeiro, investido nessas atividades. Esse sistema ficou conhecido como de garantia de juros embora, no caso das estradas de ferro, fossem "inúmeros os favores concedidos às companhias construtoras de ferrovias. O mais importante de todos era a própria garantia de juros sobre o custo da estrada" . Uma diferença importante entre portos e ferrovias é que o custo dos favores governamentais era coberto por taxa específica no caso dos portos, enquanto o gasto orçamentário resultante dos juros garantidos às ferrovias "produziu uma verdadeira drenagem dos cofres públicos" (IBID) O sistema de garantia de juros viabilizou uma estreita convergência entre as necessidades e os interesses do capital e aqueles do governo imperial, e viabilizou a montagem da infraestrutura requerida pela economia agro-exportadora. Do ponto de vista do capital (donos de terras, exportadores e financistas ingleses), a construção de ferrovias com juros garantidos permitia aumentar a rentabilidade dos produtos destinados a exportação, incorporar à produção terras novas e mais distantes, ampliar a demanda por material ferroviário inglês e por empréstimos externos. Da ótica do Estado, o sistema poderia ajudar na colonização e ocupação de terras e no aumento da receita tributária dependente dos impostos sobre o comércio exterior. Graças à convergência resultante de interesses públicos e privados, consideramos que este sistema de garantia de juros funcionou como elemento de mediação social na construção de um modo de regulação social fundamentado na monocultura exportadora e na dependência externa colonial. Dentre os agentes beneficiados pela garantia de juros, aparecem em primeiro lugar os financistas ingleses. Enquanto até 1852 apenas quatro empréstimos públicos externos haviam sido contratados, no valor de 2,5 milhões de libras esterlinas, entre 1858 e 1889 "o Brasil contratará, na Inglaterra, mais onze empréstimos, num valor global de uns 60 milhões de libras" .Esses empréstimos destinaram-se majoritariamente, por um lado à construção de ferrovias federais, por outro lado à cobertura dos déficits orçamentários provocados, justamente, pelo sistema de garantia de juros. Em razão dos empréstimos ingleses, a República já nasceu com uma dívida externa de 50 milhões de libras, cerca de duas vezes o valor anual das exportações e dez vezes o saldo comercial da balança de pagamentos, nasceu dependente em decorrência da vulnerabilidade externa construída pelo endividamento público desproporcional aos recursos nacionais e pelo papel estratégico ocupado pelos financistas internacionais no equilíbrio das contas públicas. Em segundo lugar, foram beneficiados pela garantia de juros os agentes envolvidos com a produção e a comercialização principalmente de café, mas também de outros produtos secundários na reduzida pauta brasileira de exportações daquela época, a exportação de café tendo sido mais do que duplicada entre as décadas de 1850 e 1880. Caio Prado Jr nota que "o café deu origem, cronologicamente, à última das três grandes aristocracias do país...os fazendeiros de café se tornam a elite social brasileira" (IBID: p.171)

É necessário observar que o dinamismo esperado da economia agro-exportadora funcionava ainda como elemento de construção de expectativas sobre a geração futura de divisas e de receitas públicas sobre o comércio exterior. Sobre essas duas expectativas é que se constrói o endividamento público interno e externo que levou à primeira moratória da dívida externa, em 1898. A dívida pública foi uma forma específica de ampliar os recursos públicos sem aumento dos tributos sobre a classe dominante proprietária da terra e sobre seus parceiros internacionais, além de constituir um campo privilegiado de aplicações seguras e rentáveis para as massas ociosas de liquidez. Era o sistema de acumulação rentista em formação, vigente do Segundo Império até a Revolução de 1930. As condições favoráveis de exploração ferroviária com garantia de juros permitiram que esta atividade fosse sistematicamente deficitária, à exceção do trecho estratégico Santos/Jundiaí concedido à inglesa São Paulo Railways. Por isto, Anibal Villela considerou que a garantia de juros facilitou a ineficiência, pois "com renda anual garantida, as empresas não se preocupavam em escolher traçados econômicos em termos operacionais...as concessões muitas vezes eram dadas como favores a pessoas influentes..."(IBID. pp. 331 e 395). Também Ana Célia Castro registra que "era um grande negócio, para nacionais e estrangeiros, construir estradas de ferro no Brasil" e acrescenta que a contribuição do capital estrangeiro "na construção dos caminhos de ferro da região mais dinâmica foi menor, sua importância cresce à medida que nos deslocamos no sentido norte, para as ferrovias do açúcar, e no sentido sul, para as de integração" (op cit, pp 47 e 51) Em um dos mais brilhantes ensaios sobre aquele período, Francisco de Oliveira nota que "a burguesia transforma-se em oligarquia anti-burguesa... o mecanismo determinante de todo o movimento reside na subordinação de toda a economia à forma de produção de valor da economia agro-exportadora e seu xipófago, a intermediação comercial e financeira externa... o Estado perde a autonomia de um ente separado das classes sociais dominantes... [e] de Estado liberal transforma-se em Estado oligárquico... a intermediação comercial e financeira externa não é um acaso, ela é a relação ... [e] seu nome é imperialismo..." (p. 412)

A leitura dos parágrafos acima nos permite vislumbrar a estreita associação que ocorreu, efetivamente, entre o sistema de garantia de juros e alguns dos grandes problemas estruturais da sociedade brasileira, dentre os quais destaco: o latifúndio, a política oligárquica e a dependência externa. É uma lição histórica que merece ser recuperada e bem entendida antes de ingressarmos em outra experiência de parceria público-privada que, uma vez mais, deverá ser efusivamente recebida pelos financistas internacionais e por seus parceiros nacionais, pois é um sistema que vai garantir, novamente, aplicação segura e rentável à massa de capitais privados ociosos em busca de refúgios aprazíveis.

Fuente: www.outroBrasil.net .