LEGISLACIÓN MINERA ARGENTINA

SUBORDINADA A PENDULARES POLÍTICAS DE ESTADO

 

 

Graffigna, María Anabella

Universidad Nacional de Catamarca- UNCA

San Fernando del Valle de Catamarca- Argentina

 

Origen del derecho minero en territorio Americano

Durante los años posteriores al descubrimiento de Cristóbal Colon, llegaron  a las tierras americanas numerosas expediciones de conquistadores españoles, con la misión descubrir la ciudad dorada oculta entre las montañas. Todos traían las mismas instrucciones: “Las minas de oro, plata, plomo que se encuentren en el dominio del Rey son de propiedad de éste y nadie  puede trabajar en ellas sin su mandato”. Este era el título de minería del  Ordenamiento de Alcalá, dictado por el rey Alfonso XI en el año 1348,  primera disposición de la legislación castellana  que regiría en los nuevos territorios de  “Indias”.

Recién en 1574 el virrey Toledo, dictó la reglamentación: Ordenanzas de Toledo, que se convirtieron en el primer cuerpo legislativo sobre minería dictado en el territorio americano. De hecho, gran parte de las normas que luego formaron el Código de Minería Argentino fueron inspiradas en aquellas ordenanzas. La idea de Toledo, era aprovechar al máximo, la riqueza que brotaba del Potosí.  A raíz de ello, introdujo el método de beneficio de los metales por medio del azogue,  conocido como “sistema de patio de Bartolomé de Medina” y un sistema de trabajo en las minas conocido como “mita”[1].

Dos siglos después de su aplicación,  Joaquín de Velázquez Cárdenas de León denunció desorganización en este sistema, inexistencia de un gremio minero y falta de personal técnico adecuado para el mejor aprovechamiento de los metales, de modo que en 1783 se sancionaron  las ordenanzas de Nueva España. A estas ordenanzas se le debe la creación de los Bancos de Avíos, para “formar, conservar y aumentar el Fondo dotal de la Minería”. Se establecieron diputaciones y escribanos de minas, que determinaran las características de la mina denunciada. Existía también  un Real Tribunal de Minería para resolver los conflictos que se presentaban en la actividad. Se crearon además  juzgados penales de minería y Juzgados de Alzada. Había cuerpos de peritos facultativos de minas y peritos beneficiadores, que asistían a los mineros en sus trabajos.

Recién en la Asamblea del año XIII se dictó el “Reglamento de Mayo”, creada por el ministro de Hacienda del Triunvirato, quien abría un nuevo campo a la industria minera aceptando el provechoso concurso del extranjero, aunque no tuvo el éxito esperado porque en aquel momento, la explotación minera nacional no despertaba demasiado interés en el exterior.

 

 

 

¿Quién es el dueño originario del recurso minero?

El debate sobre la propiedad originaria de los recursos mineros existe desde el nacimiento de la República, que se batió por la federalización o nacionalización del gobierno de la Nación Argentina y en esta lucha se ponía en juego la autoridad de las provincias o la nación sobre los minerales. En la Constitución Nacional de 1853, la nación adopta un sistema federal de gobierno en el que las provincias son autónomas

De hecho y donde el gobierno nacional no es independiente de las provincias, al contrario, es elegido, creado y costeado por las mismas. Le pertenece a las provincias del mismo modo que sus departamentos o partidos…”uno y otro son hechuras del pueblo de la provincia, en ambos delegan su soberanía; por conducto de uno gobiernan en su suelo y por conducto de otro en toda la República” (Alberdi 1920:31).

Cuando en Argentina se publicó el 1° de mayo de 1887 el Código de minería[2], su art. 2 dictó que “las minas son bienes de la Nación o de las provincias, según el territorio en que se encuentren”. Este articulo se debe a que en tal fecha, existían en la república espacios no constituidos como provincias, grandes regiones denominadas territorios nacionales o bajo dominio indígena, que no habían sido explorados, ni evaluadas sus potencialidades mineras. Pero en 1991 Por Decreto Ley PEN Nº 21178, durante la presidencia de Carlos Saúl Menem, se transforma el último territorio nacional restante en provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Se entiende por lo tanto, que desde 1991 la república Argentina no posee territorios nacionales -con excepción de los espacios marítimos, regulados por ley 23.968 el mismo año[3]- y que por lo tanto, el área continental está integrada únicamente por los territorios provinciales, siendo estos últimos, los únicos propietarios de los bienes mineros. Por ello, cuando se realiza la reforma de la constitución en 1994, el art. 124 narra con toda claridad que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” cerrando el debate sobre la federalización o nacionalización de los recursos mineros.

La importancia de determinar a quién pertenecen originariamente los yacimientos o minas, es imprescindible para fijar las bases de la naturaleza y el alcance de los derechos privados que se concederán para explotarlas. Porque el estado, aunque sea dueño originario del mineral, no puede explotar el recurso.

La política legislativa de las naciones en general se orienta a la protección de estas fuentes de riqueza porque entienden a la minería como una actividad de interés público, por ello los principios que guían la estructura del derecho minero son:

1.      Los yacimientos son bienes inmuebles, distintos del suelo que los contiene.

2.      El estado es el dueño originario de estos bienes, que una vez descubiertos forman una nueva propiedad.

3.      Nadie puede explorar o explotar esta propiedad sin consentimiento del estado y según las condiciones que fija la ley.

4.      El estado vela por la conservación y racional explotación de las fuentes mineras.

5.      La industria minera goza del privilegio de utilidad pública, lo que facilita su desenvolvimiento.

Estas pautas guiaron la construcción del art. 7 del cod. Minería, allí se explica que no todos los minerales tienen la misma utilidad e interés económico, en virtud de ello la legislación minera divide las minas en 3 categorías, teniendo en cuenta el punto de vista de las formulas de dominio originario y del régimen jurídico establecido para su aprovechamiento, en este diagrama, se tiene en cuenta principalmente: la naturaleza de la sustancia mineral, su valor económico o potencial y las condiciones de presentación de los yacimientos, que determina a su vez, los métodos de explotación más convenientes.

La 1º categoría: incluye los minerales de mayor valor económico e industrial y requieren inversiones de mayor envergadura. Son atribuidas originariamente en propiedad de la Nación o a las provincias, según el territorio en que se encuentren y su concesión se otorga a los descubridores, que la ley supone que tiene mayores meritos para obtenerla. Las minas en esta categoría constituyen una propiedad distinta del suelo que las contiene y el propietario de la superficie es privado del derecho a reclamarlas.

La 2º categoría: comprende dos grupos con un régimen de explotación distinto, el primer grupo en razón de su menor importancia se concede preferentemente al dueño del terreno, al segundo grupo lo conforman las minas cuya explotación es de carácter colectivo, porque se presentan en grandes extensiones de terreno y en cantidades pequeñas.

La 3º categoría: comprende a rocas que abundan en la naturaleza y se disponen sobre un territorio de modo que son el único recurso aprovechable del suelo. La propiedad es exclusividad del dueño del terreno, salvo que se declare de utilidad pública.

Los minerales de 1º categoría, están especialmente contemplados por su  particular naturaleza, y sólo pueden explotarse por medio de una concesión legal, pero esto no puede ejercerse libremente. En este caso, el estado en el sentido estricto, no tiene facultades propias de un dueño real sobre las minas, porque debe concederlo siempre a personas privadas para su aprovechamiento, actuando las minas como bienes vacantes que serán concedidas al primer registrador, mientras el estado cumplirá su rol de vigía o policía para garantizar que la explotación se realice de acuerdo a lo prescripto por la ley, no puede transferir el control político y la fiscalización del uso y conservación del patrimonio, pues debe seguir garantizando el destino de bien común de la reserva. Por otro lado si las minas se tratasen como bienes privados del estado o de los particulares, correrían el riesgo de utilizarse con fines que afecten al interés del bien común

 

Cambios en la legislación minera desde 1990

Desde 1887 con la puesta en vigencia del código de minería, el gobierno argentino priorizaba como política de estado la inversión minera en el territorio, mediante leyes que favorecieran la instalación de empresas de capital nacional. En 1974 fue sancionada la ley de promoción minera, que estaba destinada a favorecer a las empresas nacionales, pero mientras duró su vigencia, se requirieron numerosos sacrificios fiscales -cuantiosas pérdidas económicas- y se obtuvieron escasos resultados; posiblemente esta haya sido la razón por la cual en 1993, el gobierno decidió derogar todas las disposiciones que separaban la inversión nacional de la extranjera, y tras una serie de disposiciones de cohorte neoliberal formularon una nueva política minera que colocó en igualdad de condiciones a los inversores foráneos con los argentinos. Algunas de las nuevas legislaciones en este marco político son:

La ley Nº 24.196 (1993) prevé ciertos beneficios para los inversores que pueden ser personas físicas domiciliadas en la República Argentina o personas jurídicas constituidas en ella que desarrollen por cuenta propia actividades mineras en el país.

La ley Nº 24.224 (1993) de Reordenamiento Minero, dispone la ejecución de las cartas geológicas y temáticas en todo el territorio de la República y crea el Consejo Federal de Minería.

La Ley Nº 24.402(1994) de Financiamiento para el pago del IVA, favorece a las operaciones de compra o importación definitiva de bienes de capital nuevos, en tanto sean destinados a procesos productivos orientados a la venta en el mercado externo.

La ley Nº 24.585(1995) de Protección Ambiental, establecen todas las normas a cumplir por la actividad minera en materia de protección ambiental.

La ley  Nº 24.466 (1995) Creación del Banco Nacional de Información Geológica.

La ley Nº 24.523 (1995) Creación de un Sistema Nacional de Comercio Minero.

La ley Nº 25.243 (1997) Tratado de Integración y Complementación Minera firmado por los congresos de Argentina y Chile, favorece las inversiones en áreas limítrofes y facilita la realización de emprendimientos de empresas de ambos países en cualquier zona de la extensa frontera binacional, incluyendo a yacimientos ubicados en el mismo límite entre ambos países.

Estas legislaciones desregularon el sector minero y crearon las condiciones para que Argentina conceda sin restricciones sus recursos a empresas extranjeras y aunque hoy el país está en una posición privilegiada por el precio y las reservas mundiales de cobre, oro, plata, litio, boratos y potasio, la actividad solo representa el 3% del PBI. La cifra es alarmante si se tiene en cuenta que no es una actividad permanente, sino que al cumplir su ciclo se retira dejando serias fuentes de conflictos en las comunidades cercanas: numerosos desempleos, circuitos productivos sin destino, infraestructura en deterioro, sin mencionar la contaminación. Las ONG y la población en general se movilizan porque no ven que su calidad de vida mejore y se preocupan por lo que quedará después de que las empresas  mineras se vayan. La responsabilidad del Estado es distribuir de manera sostenible lo que se recauda en este breve ciclo y no es justo que en la región del yacimiento Minera Alumbrera por ejemplo -que impacta sobre los departamentos catamarqueños de Belén, Andalgalá y Santa María- queden pocas fincas en explotación (abandonadas por alta de agua o apoyo del Estado) y la provincia, donde también se explota Farallón Negro y Salar del Hombre Muerto, esté entre las más pobres del país.

Por otro lado en los últimos años existieron decisiones políticas que perjudicaron la actividad minera, como “la restricción a la remisión de utilidades, las retenciones a las exportaciones, las modificaciones en los plazos de liquidación de exportaciones, y el retraso del tipo de cambio. Y a eso se sumó la caída de los precios internacionales de las commodities,”[4] condiciones que hicieron replantearse a las empresas la posibilidad de concluir las explotaciones con antelación.

Este vaivén de posiciones entre los sucesivos gobiernos, revela la carencia de un proyecto que planifique un país a largo plazo pensando en el bien común de todos los ciudadanos. Jorge Colina, economista de la consultora Idesa- admitió que hay que instrumentar que los beneficiarios sean tres y no dos, como ahora lo son el Estado y la empresa: la comunidad también tiene que ganar[5].

Es necesario por tanto que las ventajas que tienen las empresas se  equiparen con las obligaciones. “El Estado no puede eximirlas por un lado y después pedirles que construyan o mantengan escuelas; ese es su deber. No están claros los roles”[6] porque no son claras las políticas y la legislación inestable.