LEGISLACIÓN MINERA ARGENTINA
SUBORDINADA A PENDULARES POLÍTICAS DE ESTADO
Graffigna, María Anabella
Universidad Nacional de Catamarca- UNCA
San Fernando del Valle de Catamarca-
Argentina
Origen del derecho minero en territorio
Americano
Durante los
años posteriores al descubrimiento de Cristóbal Colon, llegaron a las tierras americanas numerosas
expediciones de conquistadores españoles, con la misión descubrir la ciudad
dorada oculta entre las montañas. Todos traían las mismas instrucciones: “Las
minas de oro, plata, plomo que se encuentren en el dominio del Rey son de
propiedad de éste y nadie puede
trabajar en ellas sin su mandato”. Este era el título de minería del Ordenamiento de Alcalá, dictado por el
rey Alfonso XI en el año 1348,
primera disposición de la legislación castellana que regiría en los nuevos territorios
de “Indias”.
Recién en 1574 el virrey Toledo, dictó la reglamentación: Ordenanzas
de Toledo, que se convirtieron en el primer cuerpo legislativo sobre minería
dictado en el territorio americano. De hecho, gran parte de las normas que luego
formaron el Código de Minería Argentino fueron inspiradas en aquellas
ordenanzas. La idea de Toledo, era aprovechar al máximo, la riqueza que brotaba
del Potosí. A raíz de ello,
introdujo el método de beneficio de los metales por medio del azogue, conocido como “sistema de patio de
Bartolomé de Medina” y un sistema de trabajo en las minas conocido como “mita”.
Dos
siglos después de su aplicación, Joaquín de Velázquez Cárdenas de León
denunció desorganización en este sistema, inexistencia de un gremio minero y
falta de personal técnico adecuado para el mejor aprovechamiento de los metales,
de modo que en 1783 se sancionaron las ordenanzas de Nueva España. A estas
ordenanzas se le debe la creación de los Bancos de Avíos, para “formar,
conservar y aumentar el Fondo dotal de la Minería”. Se establecieron
diputaciones y escribanos de minas, que determinaran las características de la
mina denunciada. Existía también un
Real Tribunal de Minería para resolver los conflictos que se presentaban en la
actividad. Se crearon además
juzgados penales de minería y Juzgados de Alzada. Había cuerpos de
peritos facultativos de minas y peritos beneficiadores, que asistían a los
mineros en sus trabajos.
Recién en la Asamblea del año XIII se dictó el “Reglamento de Mayo”,
creada por el ministro de Hacienda del Triunvirato, quien abría un nuevo campo a
la industria minera aceptando el provechoso concurso del extranjero, aunque no
tuvo el éxito esperado porque en aquel momento, la explotación minera nacional
no despertaba demasiado interés en el exterior.
¿Quién es el dueño originario del recurso
minero?
El debate sobre la propiedad originaria de los recursos mineros
existe desde el nacimiento de la República, que se batió por la federalización o nacionalización del
gobierno de la Nación Argentina y en esta lucha se ponía en juego la autoridad
de las provincias o la nación sobre los minerales. En la Constitución Nacional de 1853, la nación adopta un sistema
federal de gobierno en el que las provincias son autónomas
De hecho y donde el gobierno nacional no es independiente de las
provincias, al contrario, es elegido, creado y costeado por las mismas. Le
pertenece a las provincias del mismo modo que sus departamentos o partidos…”uno
y otro son hechuras del pueblo de la provincia, en ambos delegan su soberanía;
por conducto de uno gobiernan en su suelo y por conducto de otro en toda la
República” (Alberdi 1920:31).
Cuando en Argentina se publicó el 1° de
mayo de 1887 el Código de minería, su
art. 2 dictó que “las minas son bienes de la Nación o de las provincias,
según el territorio en que se encuentren”. Este articulo se debe a que en tal
fecha, existían en la república espacios no constituidos como provincias,
grandes regiones denominadas territorios
nacionales o bajo dominio indígena, que no habían sido explorados, ni
evaluadas sus potencialidades mineras. Pero en 1991 Por Decreto Ley PEN Nº 21178, durante la presidencia de
Carlos Saúl Menem, se transforma el último territorio nacional restante en
provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Se entiende por lo tanto, que desde 1991 la república Argentina no
posee territorios nacionales -con excepción de los espacios marítimos, regulados
por ley 23.968 el mismo año- y que por lo tanto, el área
continental está integrada únicamente por los territorios provinciales, siendo
estos últimos, los únicos propietarios de los bienes mineros. Por ello, cuando
se realiza la reforma de la constitución en 1994, el art. 124 narra con toda
claridad que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio” cerrando el debate sobre la federalización o nacionalización de
los recursos mineros.
La importancia de determinar a quién pertenecen originariamente los
yacimientos o minas, es imprescindible para fijar las bases de la naturaleza y
el alcance de los derechos privados que se concederán para explotarlas. Porque
el estado, aunque sea dueño originario del mineral, no puede explotar el
recurso.
La política legislativa de las naciones en general se orienta a la
protección de estas fuentes de riqueza porque entienden a la minería como una
actividad de interés público, por ello los principios que guían la estructura
del derecho minero son:
1.
Los yacimientos son bienes inmuebles, distintos del suelo que los
contiene.
2.
El estado es el dueño originario de estos bienes, que una vez
descubiertos forman una nueva propiedad.
3.
Nadie puede explorar o explotar esta propiedad sin consentimiento
del estado y según las condiciones que fija la ley.
4.
El estado vela por la conservación y racional explotación de las
fuentes mineras.
5.
La industria minera goza del privilegio de utilidad pública, lo que
facilita su desenvolvimiento.
Estas pautas guiaron la construcción del art. 7 del cod. Minería,
allí se explica que no todos los minerales tienen la misma utilidad e interés
económico, en virtud de ello la legislación minera divide las minas en 3
categorías, teniendo en cuenta el punto de vista de las formulas de dominio
originario y del régimen jurídico establecido para su aprovechamiento, en este
diagrama, se tiene en cuenta principalmente: la naturaleza de la sustancia
mineral, su valor económico o potencial y las condiciones de presentación de los
yacimientos, que determina a su vez, los métodos de explotación más
convenientes.
La 1º categoría: incluye los minerales de mayor valor económico e
industrial y requieren inversiones de mayor envergadura. Son atribuidas
originariamente en propiedad de la Nación o a las provincias, según el
territorio en que se encuentren y su concesión se otorga a los descubridores,
que la ley supone que tiene mayores meritos para obtenerla. Las minas en esta
categoría constituyen una propiedad distinta del suelo que las contiene y el
propietario de la superficie es privado del derecho a
reclamarlas.
La 2º categoría: comprende dos grupos con un régimen de explotación
distinto, el primer grupo en razón de su menor importancia se concede
preferentemente al dueño del terreno, al segundo grupo lo conforman las minas
cuya explotación es de carácter colectivo, porque se presentan en grandes
extensiones de terreno y en cantidades pequeñas.
La 3º categoría: comprende a rocas que abundan en la naturaleza y
se disponen sobre un territorio de modo que son el único recurso aprovechable
del suelo. La propiedad es exclusividad del dueño del terreno, salvo que se
declare de utilidad pública.
Los minerales de 1º categoría, están especialmente contemplados por
su particular naturaleza, y
sólo pueden explotarse por medio de una concesión legal, pero esto no puede ejercerse libremente. En este caso, el estado
en el sentido estricto, no tiene facultades propias de un dueño real sobre las
minas, porque debe concederlo siempre a personas privadas para su
aprovechamiento, actuando las minas como bienes vacantes que serán concedidas al
primer registrador, mientras el estado cumplirá su rol de vigía o policía para
garantizar que la explotación se realice de acuerdo a lo prescripto por la ley,
no puede transferir el control político y la fiscalización del uso y
conservación del patrimonio, pues debe seguir garantizando el destino de bien
común de la reserva. Por otro lado si las minas se tratasen como bienes privados
del estado o de los particulares, correrían el riesgo de utilizarse con fines
que afecten al interés del bien común
Cambios en la legislación minera desde
1990
Desde 1887 con la puesta en vigencia del código de minería, el
gobierno argentino priorizaba como política de estado la inversión minera en el
territorio, mediante leyes que favorecieran la instalación de empresas de
capital nacional. En 1974 fue sancionada la ley de promoción minera, que estaba
destinada a favorecer a las empresas nacionales, pero mientras duró su vigencia,
se requirieron numerosos sacrificios fiscales -cuantiosas pérdidas económicas- y
se obtuvieron escasos resultados; posiblemente esta haya sido la razón por la
cual en 1993, el gobierno decidió derogar todas las disposiciones que separaban
la inversión nacional de la extranjera, y tras una serie de disposiciones de
cohorte neoliberal formularon una nueva política minera que colocó en igualdad
de condiciones a los inversores foráneos con los argentinos. Algunas de las
nuevas legislaciones en este marco político son:
La
ley Nº 24.196 (1993) prevé ciertos beneficios para los inversores que pueden ser
personas físicas domiciliadas en la República Argentina o personas jurídicas
constituidas en ella que desarrollen por cuenta propia actividades mineras en el
país.
La
ley Nº 24.224 (1993) de Reordenamiento Minero, dispone la ejecución de las
cartas geológicas y temáticas en todo el territorio de la República y crea el
Consejo Federal de Minería.
La
Ley Nº 24.402(1994) de Financiamiento para el pago del IVA, favorece a las
operaciones de compra o importación definitiva de bienes de capital nuevos, en
tanto sean destinados a procesos productivos orientados a la venta en el mercado
externo.
La
ley Nº 24.585(1995) de Protección Ambiental, establecen todas las normas a
cumplir por la actividad minera en materia de protección
ambiental.
La
ley Nº 24.466 (1995) Creación del
Banco Nacional de Información Geológica.
La
ley Nº 24.523 (1995) Creación de un Sistema Nacional de Comercio
Minero.
La
ley Nº 25.243 (1997) Tratado de Integración y Complementación Minera firmado por
los congresos de Argentina y Chile, favorece las inversiones en áreas limítrofes
y facilita la realización de emprendimientos de empresas de ambos países en
cualquier zona de la extensa frontera binacional, incluyendo a yacimientos
ubicados en el mismo límite entre ambos países.
Estas legislaciones desregularon el sector minero y crearon las
condiciones para que Argentina conceda sin restricciones sus recursos
a empresas extranjeras y aunque hoy el país está en una posición privilegiada
por el precio y las reservas mundiales de cobre, oro, plata, litio, boratos y
potasio, la actividad solo representa el 3% del PBI. La cifra es alarmante si se
tiene en cuenta que no es una actividad permanente, sino que al cumplir su ciclo
se retira dejando serias fuentes de conflictos en las comunidades cercanas:
numerosos desempleos, circuitos productivos sin destino, infraestructura en
deterioro, sin mencionar la contaminación. Las ONG y la población en general se
movilizan porque no ven que su calidad de vida mejore y se preocupan por lo que
quedará después de que las empresas
mineras se vayan. La responsabilidad del Estado es distribuir de manera
sostenible lo que se recauda en este breve ciclo y no
es justo que en la región del yacimiento Minera Alumbrera por ejemplo -que
impacta sobre los departamentos catamarqueños de Belén, Andalgalá y Santa María-
queden pocas fincas en explotación (abandonadas por alta de agua o apoyo del
Estado) y la provincia, donde también se explota Farallón Negro y Salar del
Hombre Muerto, esté entre las más pobres del país.
Por otro lado en los últimos años existieron decisiones políticas que
perjudicaron la actividad minera, como “la restricción a la remisión de
utilidades, las retenciones a las exportaciones, las modificaciones en los
plazos de liquidación de exportaciones, y el retraso del tipo de cambio. Y a eso
se sumó la caída de los precios internacionales de las commodities,” condiciones que hicieron
replantearse a las empresas la posibilidad de concluir las explotaciones con
antelación.
Este vaivén de posiciones entre los sucesivos gobiernos, revela la
carencia de un proyecto que planifique un país a largo plazo pensando en el bien
común de todos los ciudadanos. Jorge Colina, economista de la consultora Idesa- admitió que hay que
instrumentar que los beneficiarios sean tres y no dos, como ahora lo son el
Estado y la empresa: la comunidad también tiene que ganar.
Es necesario por tanto que las
ventajas que tienen las empresas se equiparen con las obligaciones. “El
Estado no puede eximirlas por un lado y después pedirles que construyan o
mantengan escuelas; ese es su deber. No están claros los roles” porque no son claras las
políticas y la legislación inestable.
Sistema
de trabajo obligatorio (sirviente). Cada grupo de indígenas aportaba a la corona
un número determinado de trabajadores durante varios meses del año. Estos
trabajadores eran movilizados de sus lugares de origen hacia las zonas en las
que se les requería para diversas actividades. La duración de la mita minera se
fijó en diez meses dentro de cada año y no se podía exceder de un tercio
permanente de la población tributaria para ser destinada a estas labores. El
servicio forzado ejercía una inmensa presión sobre la población, causando mucho
daño y cientos de miles de víctimas mortales, sobre todo entre los trabajadores
en las minas como la de Potosí.
Esto obligó a la corona española a llevar esclavos negros al Virreinato para ser
esclavizados de la misma manera.
Legislación de carácter nacional expedida por facultad del Congreso
de la Nación, otorgada por la Constitución Nacional en el art. 67 inc.
11
Ponencia presentada durante el
XVIII Encuentro Internacional Humboldt - San Fernando del Valle de Catamarca -
15 al 19 de agosto de 2016.