CONTRIBUCIONES AL DEBATE SOBRE LA METROPOLIZACIÓN, REGIONES METROPOLITANAS Y ESTATUTO DE LA METRÓPOLIS EN BRASIL

 

Nathan Belcavello de Oliveira

Ministerio de las Ciudades / Centro Humboldt – Brasília (Brasil)

 

Introducción

El objetivo es establecer un análisis del fenómeno más avanzado de la urbanización brasileña, la metropolización, su trato político y de planeación, en especial con la institución de las regiones metropolitanas y la promulgación de la Ley nº. 13.086, de 12 de enero de 2015, llamada Estatuto de la Metrópolis.

 

1. Antecedentes de la urbanización brasileña

El proceso de urbanización de la población brasileña presenta peculiaridades espaciales. En comparación a otros países de América Latina (Gráfico 1), Brasil es uno de los que más rápido hay realizado el pasaje de población de mayoría rural hacia con mayor concentración urbana. El único país comparable en el conjunto de análisis es Venezuela, llevando junto con Brasil menos de un siglo para hacer el cambio demográfico. Pero la comparación es en términos porcentuales, pues que en números absolutos ninguno país queda cerca del fenómeno brasileño.

 

Gráfico 1. Grado de urbanización y población urbana absoluta de 1920-2010 de los 10 países más poblados de América Latina en 2010

Fuente: Adaptado de Oliveira (2013a).

 

 

Figura 1. Municipios con 50% o más población urbana de 1940-2010

1940	1950
1960	1970
1980	1990
2000	2010

Fuente: Adaptado de Oliveira (2013a).

 

Como se puede observar en el Gráfico 1, a 1920 menos de un quinto de la población brasileña vivía en áreas urbanas. Sólo cuatro décadas después (1960), más de dos tercios de los brasileños ya estaban concentrados en núcleos urbanos y a 2010 la población urbana ya excede a los 80%. En términos absolutos hay representado la suma de millones de personas, especial en los grandes centros urbanos del país. Una concentración y desplazamiento del rural hacia urbano tan abultado que quedó conocido como Éxodo Rural. Esto cambio tan rápido de perfil demográfico hay hecho en conjunto con la industrialización tardía – emprendida sobre todo a partir de la década 1950 – y la modernización conservadora de la agricultura – “debido muy menos a la existencia de empleo en las ciudades que a la persistencia de una estructura agraria defectuosa en la mayor parte del territorio brasileño” (SANTOS; SILVEIRA, 2002, p. 40 – traducción libre).

Más allá de rápida en su decurso temporal, la urbanización brasileña también fue concentrada en el territorio. Según se puede observar en la Figura 1, mismo ya un proceso presente en todas las regiones brasileñas, es claro que empieza concentrado: en el litoral – de ocupación europea más antigua; en el sudeste – en especial en el Estado de São Paulo; y en Sur – sobre todo en la frontera con Argentina y Paraguay. Desde ahí se interioriza por intermedio de los grandes ejes de transporte, en particular las carreteras federales.

Tal lógica de distribución territorial de la urbanización, así como en su desarrollo temporal, está involucrado a la inseparabilidad con los procesos de industrialización tardía y de modernización conservadora de la agricultura del país. El primero fue realizado intencionalmente, desde de la ciudad de São Paulo, por el desarrollismo implantado, de inicio, por el gobierno de Jucelino Kubitschek – que tenía en la industria automovilística su principal foco – y seguido de manera ejemplar por el régimen autoritario cívico-militar que hay tomado el poder a partir del 1964. Promueve la integración del país por intermedio de las carreteras y de la sujeción de las demás regiones brasileñas a la Sudeste y, en específico, a São Paulo, que volvió en la principal metrópolis nacional. El según hay procesado con la concentración de la tierra y mecanización de la producción agrícola efectuada, en mayor grado, en Nordeste y Sur de Brasil, así como el avance de la frontera agrícola por el Centro-Oeste, en el borde meridional de la Amazonía Legal y parte occidental de la región Nordeste, teniendo como guía el mismo modelo de propiedad de la tierra y productivo descripto.

 

Figura 2. La ciudad “legal” versus la “ilegal”

Fuente: SNAPU.

 

 

En esta perspectiva la urbanización brasileña hay desarrollada con fuerte presión sobre el suelo, equipamientos y servicios urbanos de ciudades que no tenían condiciones inmediatas de atención a las demandas sociales impuestas. Ciudades que, en verdad, ya materializaban las desigualdades espaciales (económicas, sociales, políticas, culturales, territoriales, entre otras) propias de la herencia de la esclavitud y patrimonialista de los periodos colonial y monárquico que poco había cambiado durante la primera etapa republicana. A consecuencia las desigualdades espaciales se reforzaran con la llegada de más gente, bien como con el trato dado por las políticas públicas con intento de solucionar el problema, pero que sólo hay reforzado. Crearan, por un lado, áreas privilegiadas, con parámetros urbanísticos y oferta de equipamientos y servicios urbanos comparables a los de países de economía más desarrollada. De otro, áreas dadas a la violencia y negligencia de los administradores públicos. Una verdadera paradoja concreta entre la ciudad legal versus ilegal, a menudo vecinas en el territorio (Figura 2).

 

 

2. De la urbanización a la metropolización y el establecimiento de las regiones metropolitanas como herramienta de planificación y gobernanza interfederativa

Teniendo en cuenta las proporciones de la urbanización brasileña tales como vistas, sobre todo la inicial concentración territorial del fenómeno, las consecuencias políticas de la gestión del territorio no tardan en llegar. Esto porque el crecimiento de ciudades como São Paulo y Rio de Janeiro, principales centros urbanos de destino de la gente que salía del campo

 

Figura 3. Evolución de las regiones brasileñas por décadas 1970-2010

Fuente: Adaptado de Brasil (2016).

 

– casi siempre bajo la ilusión de garantía de trabajo y mejores condiciones de vida –, muy rápidamente hay ultrapasado sus límites municipales. Más allá de la confluencia de la gente excluida de las áreas privilegiadas, expulsas para el borde que, muchas veces, ya eran municipios alrededor de la metrópolis que haría constituyendo en eso proceso.

Desde muy temprano la urbanización brasileña se hice mediante la metropolización de los territorios de los grandes centros urbanos nacionales, donde la conurbación y la necesidad del comparto de equipamientos y, en especial, servicios urbanos se volvieron en un imperativo espacial. No es casualidad que las primeras 9 regiones metropolitanas brasileñas se han establecidas en el principio de la década de los 1970 (Figura 3), basadas en la Constitución Federal de 1967, escrita por las manos de los que llevan a cabo el golpe de 1964 y la instalación del régimen autoritario en país. Siguiendo la orientación del régimen – que mantuvo formalmente la organización federativa del Estado brasileño, pero en la práctica hay centralizado casi todo el poder en las más altas esferas de gobierno – el establecimiento de las primeras regiones metropolitanas, hecho por dos leyes federales, tenían el objetivo claro de sacar de los municipios su autonomía y atribución en favor de los Estados para “la realización de servicios de interés común” (BRASIL, 1967, §10, art. 157 – traducción libre; cursivas nuestras), es decir, aquellos que eran utilizados por la población de más de uno municipio en la región metropolitana.

La participación del gobierno municipal se redujo a un “consejo consultivo” y el gobierno de los Estados tenía la prerrogativa completa sobre el transporte público, saneamiento, uso y ocupación del suelo urbano, entre otros servicios tratados por las leyes federales como de interés común o metropolitano. Tenemos la creación de las compañías metropolitanas como la Emplasa (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano) en São Paulo, con equipos técnicos altamente especializados que hicieron multitudinarios estudios y planes “ideales” para solución de los problemas que se acumulaban en las regiones metropolitanas. A medida que la planificación fue concebida sin el necesario diálogo con la realidad espacial – sin tener en cuenta, sobre todo, toda la desigualdad existente en la sociedad – más que resolver, la planeación que quedó conocida como “tecnocrática” muchas veces hay potencializado los problemas existentes.

Con la redemocratización hay un cambio de principios sobre las regiones metropolitanas, pues “la denominada Constitución-Ciudadana, promulgada en 1988 establece un elemento hasta entonces nunca visto: el Distrito Federal y los Municipios se convierten, juntamente con la Unión y los Estados, en entes de la federación brasileña” (OLIVEIRA; CARNEIRO, 2012). Además, la atribución de creación de regiones metropolitanas pasa de la Unión para los Estados “para integrar la organización, planeación y ejecución de funciones públicas de interés común” (BRASIL, 1988, §3º, art. 25 – traducción libre; cursivas nuestra). O sea, ahora los Municipios, mientras entes de mismo nivel en el pacto federativo, no pueden tener sacado en favor de los Estados sus atribuciones constitucionales. Pero los Estados pueden crear regiones metropolitanas para integrar no sólo servicios, más funciones públicas que fueran necesarias su organización, planeación y ejecución de manera compartida junto a los Municipios.

Debido al descrédito generado por la propuesta “tecnocrática”, más allá de su enlace al autoritarismo del régimen pasado, la planeación vive años de oscuridad y case todas las regiones metropolitanas dejan de ser operativas. Tanto que en la década de los 1980 ninguna región metropolitana además de las ya existentes. El único cambio visto es del número de Municipios integrantes de algunas regiones metropolitanas, ligado en gran medida a la cuestión del transporte público, prácticamente único servicio que aún funciona en el nivel operativo metropolitano.

La década de los 1990 marca el resurgimiento de la planeación en los marcos del neoliberalismo y del “plan estratégico”. En esta línea hay la creación de las primeras 14 regiones metropolitanas post-régimen autoritario. Pero como la única experiencia existente hasta ese momento era de las 9 regiones metropolitanas de los 1970 y como la intención era, a lo sumo, para resolver problemas urgentes como, por ejemplo, el transporte público, no hay un cambio significativo en estas nuevas experiencias.

Las regiones metropolitanas creadas a partir de 2000 hasta 2015 marcan un cambio infelizmente para peor. Debido a acciones de la Unión en destinar recursos del presupuesto a regiones metropolitanas – en verdad, para los grandes núcleos urbanos del país, como São Paulo y Rio de Janeiro, principalmente en el segundo gobierno Lula con el Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – y también políticas públicas como la que establece una única tarifa local de teléfono para Municipios que hacen parte de determinada región metropolitana, más allá del desconocimiento de la región metropolitana como herramienta de planeación y la falta de orientaciones nacionales sobre el tema, hay la creación sin criterios de 45 regiones metropolitanas.

Las diferencias entre las 68 regiones metropolitanas entonces existentes eran abismales. Teníamos las con conurbación de hecho y millones de habitantes, hasta las que agrupaban unos miles de personas que vivían en ciudades separadas por quilómetros de territorios rurales y ¡hasta de selva!

En vista de esta distorsión y después de años de debates – incluyendo la participación de especialistas, investigadores, técnicos y gestores públicos de todas las esferas de gobierno brasileño – es promulgada la Ley nº. 13.089, de 12 de enero de 2015, llamada Estatuto de la Metrópolis (BRASIL, 2015). Tiene el propósito de establecer directrices nacionales para la gobernanza interfederativa de las funciones públicas de interés común en el ámbito del desarrollo urbano en las regiones metropolitanas. La gobernanza se materializa en la institución metropolitana que reúne los poderes ejecutivos de los Municipios y Estado para, juntos, decidir sobre la planeación y gestión de las funciones públicas de interés común con herramientas como el plan de desarrollo urbano integrado (PDUI). El Estatuto de la Metrópolis también trae requisitos para consideración de las regiones metropolitanas por parte de la Unión, entre ellos, la necesidad de una “metrópolis” que sea, como mínimo, una capital regional, segundo los estudios de la jerarquía urbana de las ciudades brasileñas hechos por el IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

Mismo con la Ley federal, hasta el mes de julio ya han creadas 6 regiones metropolitanas, sumando un total de 74. Muchos desafíos aun para la articulación y el establecimiento de una cooperación entre entes federativos acostumbrados a la competición entre ellos. Cooperación que se convierte más y más en necesidad por las desigualdades espaciales que ganan más intensidad donde la metropolización se hace de hecho no sólo en la vida de las personas, pero en todas las esferas del espacio geográfico.

 

 

Referencias bibliográficas

BRASIL. Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. 1967. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm>. Acceso en: 2 jul. 2016.

_______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 1988. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acceso en: 2 jul. 2016.

_______. Lei nº. 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e dá outras providências. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13089.htm>. Acceso en: 2 jul. 2016.

BRASIL. Ministério das Cidades. Banco de dados de regiões metropolitanas no Brasil. 2016.

OLIVEIRA, Nathan Belcavello de. A Geografia e o planejamento urbano-regional: o desafio da gestão urbana e metropolitana. In: SEMANA DAS LICENCIATURAS, s.n., 2013, Brasília. Programação da Semana de Licenciaturas. Brasília: Faculdade Projeção, 2013a. Disponible en: <http://www.belcavello.com.br/publica/artig

os/anais/2013slfp>. Acceso en: 2 jul. 2016.

_______. O espaço geográfico no prisma de Abbe: uma proposta de sistematização conceitual. In: ARAÚJO, Gilvan Charles Cerqueira de; OLIVEIRA, Nathan Belcavello de; KUNZ, Sidelmar Alves da Silva (organizadores). Elementos de Teoria do Espaço Geográfico. Brasília: ACLUG, 2013. p. 51-91.

OLIVEIRA, Nathan Belcavello de; CARNEIRO, Ana Paula Gomes. El Municipio en Brasil: un análisis espacial de la autonomía municipal y de la creación de Municipios a partir de las constituciones brasileñas. Scripta Nova: Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Barcelona: Universidade de Barcelona, v. XVI, n. 418 (53), nov. 2012. Disponible en: <http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-418/sn-418-53.htm>. Acceso en: 2 jul. 2016.

SANTOS, Milton; SILVEIRA, María Laura. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. 4. ed. Rio de Janeiro: Record, 2002.

 

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  Ponencia presentada durante el XVIII Encuentro Internacional Humboldt - San Fernando del Valle de Catamarca - 15 al 19 de agosto de 2016.

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