MUNICIPIO Y PARTICIPACION. LA PLATA 1991-2007

Arq. D.P. Daniel A. Pussó

Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño – Universidad Nacional de Mar del Plata

Profesor Adjunto Regular Urbanismo 1 y Profesor Adjunto Regular Urbanismo 2

                  Director del Grupo de Investigación Desarrollo Urbano y Grupos Sociales

                  Director del Proyecto: Presupuesto Participativo para Ciudades Intermedias

Centro de Estudios del Desarrollo Urbano (CEDU). FAUD-UNMDP

RESUMEN

Entre el año 1991 y 2007 el Municipio de La Plata tuvo el mismo Intendente, el Dr. Julio Alak del Partido Justicialista, y consecuentemente hubo continuidad en la gestión de gobierno. Tiempo suficiente que permite evaluar las prácticas participativas promovidas en la gestión urbana, la convicción en su implementación, sus resultados y realizar un balance final para comprender el papel asignado a dichas instancias de participación.

En la Ponencia se analizan los casos de las Juntas Comunales y la experiencia del Presupuesto Participativo, la elección directa de los Delegados Municipales, las Audiencias Públicas, el Plan Estratégico y el Consejo de Ordenamiento Urbano y Territorial (COUT).

En base a esas experiencias se sacan conclusiones generales que permiten evaluar la gestión municipal en relación a las modalidades participativas.

Al respecto puedo adelantar que en el caso en estudio la voluntad de incorporar los nuevos instrumentos no viene asociada a una convicción de su utilidad, ni de su potencialidad para construir ciudadanía o empoderamiento ciudadano, sino que simplemente se aspiró a poder presentar una gestión “moderna” y a la “moda”, con marketing hacia afuera, pero sin continuidad ni integración coherente, donde las nuevas formas tratan de ocultar que las habituales viejas prácticas de toma de decisión siguen vigentes.

SUMMARY 

From 1991 to 2007 the Municipality of La Plata had the same Intendant, Dr. Julio Alak, for the Justicelist Party, and consistently there was continuity in the management of government. Sufficient time that allows to evaluate the participative practices promoted in the urban management, the conviction in the implementation, its results and to realize a final balance to understand the role assigned to the above mentioned instances of participation.

In the Presentation there are analyzed the cases of the Communal Meetings and the experience of the Participative Budget, the direct election of the Municipal Delegates, the Public Hearings, the Strategic Plan and the Council of Urban and Territorial Classification (COUT).

On the basis of these experiences there are extracted general conclusions that allow to evaluate the municipal management in relation to the participative modalities.

In the matter I can advance that in the case of study the will to incorporate the new instruments it does not come associated to a conviction of his utility, not of his potential to construct citizenship or to give the power to the citizen, but simply one aspired to be able to present a "modern" management and to the "mode", with marketing towards out, but without continuity or coherent integration, where the new forms try to conceal that the habitual old practical of to get decisions are still in force.

Esta Ponencia presenta y evalua la diversas modalidades de participación en la gestión urbana promovidas por la Municipalidad de La Plata, en los años recientes, y concluye con una interpretación global de la experiencia llevada adelante por la gestión gubernamental, con continuidad desde el año 1991 a 2007.

En oposición a los “planes documento” con su visión estática de la realidad, tecnocráticos, con una única mirada y poco operativos, desde la disciplina se propició rescatar la concepción estratégica para identificar problemas y líneas de acción consensuadas para superarlos, la participación ciudadana que reconoce la multiculturalidad presente en la Sociedad, y la definición precisa de los mecanismos de gestión y los actores responsables de instrumentar las propuestas de intervención.

Consolidada la globalización neoliberal, se difundieron desde los países centrales ideas y realizaciones que reflotan la planificación, ahora con el adjetivo “estratégica”. Gestada conceptualmente en el ámbito militar y adoptada en los ámbitos empresariales llega a la actividad pública con toda su carga economicista. Con los criterios de competitividad, de “vender la ciudad”, de marketing, con la concepción de que las cuestiones urbanas deben ser independientes de los colores del poder político de turno, con énfasis en la cooperación público-privada. Trayendo también asociadas ideas referidas a la gestación de proyectos urbanos, la descentralización y la participación ciudadana. [i]

Se conocieron las experiencias del Presupuesto Participativo de Porto Alegre y la de Montevideo y en el país Córdoba y Rosario son pioneras en sumarse a las nuevas prácticas.

El gobierno municipal de La Plata, que en 1991 había iniciado su gestión expresando que su método era el de ir resolviendo los problemas urbanos en la medida en que se iban haciendo evidentes, pasa a incorporar las modalidades que se estaban imponiendo en las principales ciudades del país y los avances en la democracia semidirecta que la reforma constitucional de 1994 en la Nación y su correlato Provincial habían habilitado.

Al eclosionar la crisis social y política de Diciembre de 2001 los gobiernos buscaron la recuperación de la fe en las Instituciones, garantizar su “gobernabilidad” y mantener las viejas prácticas políticas que aseguren que no cambien las relaciones de poder. Frente a la demanda social de mayor democratización en las prácticas de gestión para lograr las soluciones de fondo, los nuevos instrumentos permiten a los gobernantes interactuar con la comunidad, mostrándose abiertos al diálogo y a las preocupaciones de la gente.

Aunque en sus discursos la participación sea mencionada, se privilegiaron las cuestiones formales, simbólicas y los gestos antes que la más genuina expresión democrática de permitir la participación en la toma de decisiones.

Una vez que amainó el reclamo ciudadano comenzaron a escucharse argumentaciones que expresaban la supremacía de la democracia representativa, que “emana de la Constitución”, sobre la democracia participativa cuyo rol es perfeccionar a la primera; que la democracia semidirecta impacta sobre la representación y entonces afecta la gobernabilidad al no ayudar a legitimar a los representantes; que debe defenderse la competencia de la representación y no debe invadirse la decisión política.

En este marco el Municipio de La Plata fue abandonando poco a poco sus prácticas participativas.

En la Ponencia se analizan los casos de las Juntas Comunales y la experiencia del Presupuesto Participativo, la elección directa de los Delegados Municipales, las Audiencias Públicas, el Plan Estratégico y el Consejo de Ordenamiento Urbano y Territorial (COUT).

JUNTAS COMUNALES

Son un órgano de participación para los vecinos e instituciones de la ciudad creado por la Municipalidad de La Plata en el año 1998 con el fin explicitado de “encontrar los mecanismos y las formas más adecuadas para afianzar la integración entre la sociedad y su comuna”. Mientras las Juntas Comunales permiten el ejercicio del derecho de los vecinos el Municipio se propone con este mecanismo agilizar la gestión pública.

Se establecen como funciones de las Juntas Comunales:[ii]

“1. ESTIMULAR la participación ciudadana.

2. INFORMAR al Administrador Comunal (Delegado) sobre el estado y necesidades del

    vecindario

3. COLABORAR en la formulación de programas de interés zonal: salud, acción social,

    cultura, deportes, saneamiento ambiental, etc.

4. PROPONER al Administrador Comunal anteproyectos de obras, servicios y trabajos

    públicos de interés comunitario

5. EMITIR opinión fundada sobre programas que el Administrador Comunal someta a su

    consideración.

6. FISCALIZAR la ejecución de obras y servicios prestados en el ámbito del Centro

    Comunal.

Integración:

A. Representantes de entidades de bien público, cooperativas u otras asociaciones civiles

    Registradas en la Dirección de Entidades de Bien Público, Colectividades y

    Cooperativas con domicilio o asiento principal de actividades en el ámbito del Centro

    Comunal.

B. Vecinos que en función de su arraigo, prestigio y notoriedad en la comuna sean

    designados por el Intendente o a propuesta de la Junta.

Constitución:

A. Convocatoria a la Asamblea Constitutiva.

B. Plenario de la Asamblea Constitutiva.

C. Elección de la Comisión Ejecutiva de 21 miembros.

D. Rubricar el Libro de Actas.

Mandato:

Duración: Un año, pudiendo ser reelectos.

Carácter de la Función: “Ad-honorem”

Consejos Comunales Sectoriales:

Las Juntas Comunales podrán crearlos, por sí o a propuesta del Intendente para atender los siguientes temas:

1. Obras y Servicios Públicos. 2.Salud y Bienestar Comunitario. 3. Seguridad. 4. Cultura. 5. Educación. 6. Medio Ambiente. 7. Deporte y Recreación. 8. Gestión Tributaria. 9. Control Urbano.”

Se constituyeron 18 Juntas Comunales, dos de las cuales abarcaban por mitad el Casco Fundacional de la Ciudad.

La experiencia en cada una de las Juntas fue dispar. El llamado a la convocatoria se fue haciendo sucesivamente para cada Junta. Se invitó a las Instituciones registradas y salía un pequeño recuadro de convocatoria el mismo día de su realización en el diario local, sin la existencia previa de notas periodísticas que difundieran convenientemente y con anticipación la iniciativa.

La composición institucional fue distinta según el carácter de centralidad y consolidación de los distintos territorios. Hubo Juntas con Instituciones que poseían una fuerte ligazón con las necesidades de su comunidad, en aquellos sitios de urbanización más reciente, donde hay carencias y mucho por hacer, por un lado, mientras que por otro, en el casco fundacional o en áreas ya plenamente consolidadas, predominaban Instituciones sociales y deportivas que nunca tuvieron entre sus inquietudes constitutivas la atención de demandas comunitarias. En estos casos la participación institucional se reduce a la presencia de representantes con voluntad y preocupación por barrio, pero que actuan a título individual, sin rendir cuentas, ni representar ninguna base social.

A su vez el carácter asociativo de las Instituciones era variable, destacándose por ejemplo Los Hornos donde desde larga data sus Instituciones estaban nucleadas en una entidad superior de reconocida labor.

Entre las Instituciones aparecía un buen número de Centros Culturales de fuerte ligazón con el Partido oficialista con lo cual se garantizaba una fuerte afinidad política. Organizaciones ligadas a otras fuerzas políticas, organizaciones no gubernamentales independientes, centros de estudiantes, asociaciones profesionales, no formaban parte de los convocados.

En consecuencia, la iniciativa nacía con una convocatoria que plantea la participación de las instituciones y no directamente de los vecinos, con un fuerte control del Partido gobernante y sin que la convocatoria tenga toda la amplitud que la búsqueda de una auténtica participación requiere.

En general se pretendía que la Junta fuera constituida en la primer reunión, sin buscar ampliar la convocatoria, salvo que algunos de los participantes lo reclamaran con intensidad. Una vez constituida la Junta muchos de los partícipes de las primeras convocatorias, a las que daban marco e imponían con su voto a las autoridades, dejaban de asistir. Cada Junta se componía de un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario General y en lugar de tener vocales a cada uno de los restantes miembros se los denominó Secretarios: de Actas, de Obras Viales, de Alumbrado Público, de Limpieza, de Minoridad, de Registración Dominial, etc.

Se daba así un pomposo nombre al cargo, haciendo prevalecer la cuestión formal por encima de las temáticas prioritarias en el ámbito de cada una de las Juntas y sin promover desde su inicio la acción en equipo. En general los encargados de implementar las Juntas trataban de seguir las indicaciones al pie de la letra sin apartarse del libreto prearmado. Entonces la alta atomización temática que muchas veces dejaba en soledad y por azar a cargo de una Secretaría a un vecino que no se sentía identificado o con conocimientos y confianza para abordarla. Esto hacía que el ejercicio práctico de muchas de las Secretarías no existiera, salvo que la temática tomara centralidad y fuera tratada en las reuniones generales.

Las temáticas abordadas por las Juntas fueron muy diversas, como diversa es la realidad socio-urbana de cada una de ellas y según fuera las características de sus miembros. El uso propagandístico de la acción oficial se pudo advertir inicialmente por dos mecanismos. El primero era el de presentar en la Junta demandas que tenían que ver con planes que ya tenía resuelto el Ejecutivo Municipal, de manera tal que apareciera su respuesta positiva ante la Junta. Simultáneamente llevando a los Funcionarios municipales, que se mostraban solícitos y dispuestos a escuchar reclamos y hacer lugar en sus agendas para tratarlos. Incluso el Intendente “pasaba” periódicamente por las Juntas para exponer sus políticas y tener un contacto cara a cara con los “vecinos”.

Pero en la medida en que no se tenía el control de la situación y los reclamos salían de los causes previstos por la Administración comunal se producían problemas por la falta de respuesta. Fue así que la Junta de Los Hornos decidió autodisolverse como forma de expresar su descontento. Su vacío fue cubierto por una nueva Junta con algunas Instituciones manejadas por el oficialismo.

Con las Juntas en funcionamiento, y con una Dirección de Juntas Comunales que las atendía en la Secretaría de Gobierno, se constituyó un equipo de trabajo Supervisado desde la Subsecretaría de Planeamiento y Desarrollo Urbano con el fin de desarrollar los Planes de Desarrollo Local en el ámbito de cada una de las Juntas a partir de la definición del Presupuesto Participativo.[iii]

En la primer experiencia, en el año 1998, el planteo propuesto planteaba la realización de tres reuniones de trabajo en semanas consecutivas para definir:[iv]

1.    El relevamiento de las demandas.

2.    El ordenamiento de esas demandas. Clasificándolas en tres categorías:

-         Obras o acciones a ejecutar por la Municipalidad con el Presupuesto 98.

-         Proyectos a realizar por la Municipalidad a través del Presupuesto 99.

-         Tareas de gestión a realizar por la Municipalidad o la Junta Comunal.

3.    La prioritación de las demandas para las dos categoría finales de la segunda reunión.

A los efectos de la efectiva inclusión de lo solicitado por la Juntas el material elaborado fue llevado a las reuniones del gabinete municipal al momento de definir el presupuesto del año 1999. Con dicha resolución se concluyó la etapa del Plan de Desarrollo Local identificando obras y acciones incluidas en el presupuesto municipal del año 1999, gestiones a realizar ante otros organismos y estudios de factibilidad a realizar.

Como evaluación de esta experiencia puedo decir:

-         Frente a la magnitud de las prácticas de presupuesto participativo realizadas en las ciudades brasileñas, en particular Porto Alegre, donde mediante un proceso continuo durante todo el año los vecinos deciden como van a utilizar los recursos públicos, con amplia difusión e información, con inclusión y generación de ciudadanía, con ejercicio de democracia directa, que involucran un porcentaje muy alto de participación, esta experiencia es ínfima, embrionaria, casi a escondidas, a la cual el nombre de Presupuesto Participativo le queda grande.

-         Los invitados a participar fueron un número muy reducido de personas, no más de 25 por Junta, y como explicaba anteriormente casi nadie al opinar y tomar decisiones está representando más voluntades que la suya propia. Solo de manera muy parcial y mostrando su desacuerdo el Equipo Técnico permitió ampliar la convocatoria en la primer reunión.

-         Previamente a la discusión no se conoce cual es la asignación presupuestaria aproximada que se ha de invertir en el ámbito de la Junta Comunal. Dicha asignación previa no existe y la forma de asignar el Presupuesto depende de los mecanismos de negociación y poder habituales entre las distintas áreas del ejecutivo municipal. Por lo tanto la asignación de prioridades no tiene un elemento central que permitiría elegir prioridades entre necesidades de distinto rubro presupuestario. Solo se pueden establecer un orden de prioridad dentro de cada rubro.

-         Más allá de establecer las prioridades la decisión final queda en la evaluación económica y de conveniencia a la que se acuerde entre los miembros del gabinete, para los cuales no tiene carácter vinculante lo solicitado.

-         Al ser un proceso rápido, con poca información, y sin que técnicamente se elaboren proyectos que tengan por detrás un diagnóstico elaborado y se enmarquen en la visión general de la problemática urbana se pueden dar los casos de que los vecinos soliciten cosas que no les sean convenientes o que la solución solicitada no sea la mejor, que un proceso participativo real permite trabajar y resolver, o que al solicitar cuestiones que sean de escala urbana y no barrial la demanda quede en el olvido si simultáneamente no la levantan otras Juntas Comunales.

-         El rol asignado a las Juntas Comunales fue minimizado. Simultáneamente a esta experiencia el Municipio planteó un Plan Estratégico para la ciudad, que se trabajó aisladamente del Plan de Desarrollo Local. Aún más, tampoco se planteó una integración de las 18 Juntas para abordar temas de escala urbana.

Las experiencias de los años subsiguientes fueron aún más pobres que la aquí relatada, pese a ello la propaganda municipal y los propios discursos del Intendente proclaman que en La Plata se ejerce el Presupuesto Participativo.

Entre las actividades generales planteadas para las Juntas podemos mencionar:

1)    La realización del Primer Congreso de Participación Comunitaria, organizado por el Municipio y la Secretaría de Relaciones con la Comunidad del Ministerio del Interior de la Nación, como tarea conocimiento mutuo y reflexión sobre la temática por parte de los miembros de las Juntas Comunales. Realizado el 30 de Mayo de 1998.

2)    La presentación de la Información referida a la modificación del Sistema Unico de Transporte previamente a la realización de la Audiencia Pública convocada para su tratamiento. En este caso el material de difusión tenía deficiencias comunicacionales serias y careció de la claridad necesaria para hacer entendible la propuesta. A nivel verbal se llevó información que explicaba criterios no siempre coincidentes con lo que la propuesta implicaba. Aún para profesionales con formación poder entender el sistema propuesto requería incluso mapear los cuantiosos recorridos. En este marco para muchas de las Juntas fue imposible formar una opinión.

3)    El tratamiento de los Corsos. Ante potenciales conflictos entre quienes desean la realización de los desfiles de Carnaval y los vecinos frentistas o muy cercanos a los mismos que ven perturbada su tranquilidad se derivó a las Juntas la tarea de chequear en los vecindarios aledaños a los Corsos planteados la aceptación o no de los mismos.

4)    La difusión de las acciones de preservación en el marco de la postulación de la ciudad de La Plata a ser considerada Patrimonio de la Humanidad. Se hicieron reuniones con invitación a las Juntas Comunales.

5)    La realización de talleres barriales en cada una de las Juntas en ocasión de la segunda instancia de realización del Plan Estratégico.

Las Juntas subsistieron hasta el final del mandato cada vez con menos fuerza y presencia.

ELECCION DIRECTA DE LOS DELEGADOS MUNICIPALES[v]

En el Partido de La Plata existían hasta 1992 siete Delegaciones Municipales en el área exterior al Casco Urbano Fundacional, contando las más extensas de ellas con Subdelegación. El rol que cumplían era el de administrar localmente algunos servicios locales como el mantenimiento de calles, reposición de luminarias, mantenimiento de la forestación, etc. El Delegado era designado por el Intendente Municipal. Entre 1992 y 1999 se va pasando a un esquema de diez Centros Comunales y seis Subcentros Comunales.

El nuevo esquema es más acorde a las políticas de descentralización que comenzaban a imponerse en los discursos políticos y a implementarse en grandes ciudades como Córdoba y Rosario. Busca dar mayor homogeneidad a la división territorial, reconociendo las nuevas realidades que el proceso de urbanización había dado en el Partido de La Plata y acotando cada uno de los espacios a administrar. En lugar del Delegado municipal se empezó a hablar del Delegado Administrador y se creaban las Juntas Comunales, por Decreto 741/92 para hacer las veces de un órgano participativo colegiado de organizaciones vecinales para apoyar su tarea. El esquema se completaba con la designación de los Administradores Comunales por parte de los propios habitantes de la jurisdicción mediante elección directa con voto secreto. Se debían elegir 16 Administradores Comunales pues el Casco Urbano de la ciudad por sus características y cercanía con el Palacio Municipal no los requeriría, estableciéndose en cambio una Dirección General de Casco Urbano, que en los hechos no se articuló a las tareas de las Juntas de Casco Norte y Casco Sur.

En el proceso de instrumentación la discusión se planteó en dos niveles:

-         En el plano político la oposición de la Alianza planteaba que era necesario asignar recursos económicos propios, es decir, un presupuesto a administrar por cada uno de los Centros Comunales.

-         En el plano formal se planteaba la no reglamentación de los instrumentos de democracia directa y semidirecta de la Constitución Provincial no permitía la asignación de fondos por parte del Municipio para poder realizar las elecciones. Esta dificultad se salvó incorporando al proceso electoral la colaboración de Organizaciones No Gubernamentales que promueven la creación de ciudadanía.

Los candidatos podían ser postulados por organizaciones vecinales o autopostularse.

Para las elecciones del 26 de Noviembre de 2000 se postularon una centena de candidatos. Con cuatro postulantes para el Centro Comunal con menor cantidad de presentaciones y más de una decena en el Centro más disputado, pero con en general con un número alto de candidatos.

El grueso de las postulaciones correspondían a personas afines al Partido Justicialista en ejercicio del gobierno municipal, que al momento era el que ampliamente tenía más desarrollado su trabajo territorial. Le seguían dirigentes vecinales con arraigo en su comunidad y trabajo reconocido, y finalmente, en menor medida, algunos postulantes pertenecientes a otras fuerzas políticas en áreas donde tuvieran cierta actuación.

La participación en las elecciones fue de un 16 % del padrón. Votaron más de 40.000 personas sobre un padrón de 251.580 electores. Los comicios los organizó la Municipalidad de La Plata, con la participación de las Juntas Comunales y la Federación de Instituciones Culturales y Deportivas de La Plata y la fiscalización de 150 dirigentes de la Asociación Conciencia.

Los resultados dieron por ganadores en su mayoría a candidatos ligados al Partido oficialista.

Se habilitaron los nuevos Centros Comunales, construyéndose incluso algunos edificios nuevos para ellos. Mejoró la atención administrativa, por la mayor cercanía a los vecinos, pero no se incrementaron las acciones participativas. Los Administradores Comunales tendieron a ser un freno para que los reclamos no llegaran al Intendente. Produciéndose situaciones de conflictividad cada vez que algún Administrador cambiaba de bando en la interna del oficialismo. Así terminaron renunciando, y expresando su disconformidad por la no atención a las demandas vecinales, o directamente fueron destituidos como recientemente pasó con el Administrador del Centro Comunal de Olmos.

Al vencer el plazo de duración de los mandatos, en Diciembre de 2003, no se produjo un nuevo llamado a elecciones y se prorrogaban los mandatos o se iban renovando los administradores, demostrando la falta de convicción en la modalidad y también el temor a confrontar en los barrios, donde se había producido a partir de la crisis del 2001 un debilitamiento de la inserción del Justicialismo y la aparición de las organizaciones de desocupados que por primera vez empezaban la disputa política en esos territorios.

Con un esquema que tenía potencialidad la experiencia realizada mostró que se privilegiaba la acción propagandística, se intentaba aprovechar las modalidades en boga para mostrar una renovación pero con el fin de mantener el control de la situación como con las viejas prácticas, y que no existía una auténtica vocación participativa.

AUDIENCIAS PUBLICAS

Son una instancia donde en forma verbal y en unidad de acto los ciudadanos proponen a Administración Municipal la adopción de medidas en relación a las actuaciones político-administrativas que aquella ha informado. Se las ha incluido también en el nuevo Código de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.

Para ejemplificar la implementación del instrumento de la Audiencia Pública relataré la realizada en Febrero de 1999 convocada por el Municipio de La Plata por el Sistema Unico de Transporte.[vi]

Como el Sistema de Transporte demostró un alto grado de ineficiencia, incumplimiento de servicios y ventajas prometidas, insatisfacción operativa y alto costo que derivaron en una alta conflictividad se produjeron dos Audiencias Públicas más, de carácter informal, promovidas por sectores opositores a la gestión municipal en el tema.

El sistema a implementar plantea cambios rotundos para el 50 % de las líneas, de adjudicación municipal, no alterando las líneas provinciales que seguirían con sus recorridos. A la falta de complementación e incertidumbre sobre su eventual competencia, se sumaban la posibilidad de recambios empresarios e inestabilidad laboral de los choferes. La conflictividad de la situación ya se dio desde el principio y generó temores en el Ejecutivo Municipal.

Para realizar la Audiencia se eligió un Club del Casco Urbano en el sector sureste, no en el Area Central donde las convocatorias se ven beneficiadas por una mayor accesibilidad de los participantes. Se instalaron vallados en las esquinas y hubo una importante presencia policial fuertemente pertrechada, que amedrentó a muchos que se acercaban.

La Audiencia congregó a unas 750 personas, de las cuales 600 eran choferes de colectivos y contó con cerca de 50 oradores. Los choferes guiados por su Sindicato confluían en intereses con las demandas empresarias y ejercieron una fuerte presión sobre los oradores que defendían el nuevo sistema.

Ante las deficiencias de los instrumentos de difusión y la complejidad del tema solo 7 de las 18 Juntas Comunales tuvieron oradores.

El Municipio además de presentar inicialmente la propuesta con los funcionarios de las áreas específicas ubicó a dos profesionales al final de las exposiciones para defender “técnicamente” la propuesta.

Pese a la tensión, que hizo pensar al Municipio en suspender la Audiencia y que hubiera desencadenado un conflicto mayor, la Audiencia se desarrolló con normalidad por más de tres horas.

Cada orador contaba con 5 minutos para su exposición y podía entregar por escrito su presentación. La Audiencia fue filmada.

Es criticable que el mecanismo no obliga a quien lo lleva adelante a realizar una devolución de todo lo expuesto. No se explicita que se adopta y que se desecha de lo planteado por los participantes. Devolución que merecen los que aportan sus puntos de vista y que deberían recibir la opinión fundada de las decisiones tomadas.

El mecanismo no es vinculante. El Ejecutivo adopta o no sugerencias sin explicar ni fundamentar sus decisiones. Con este carácter no es entonces una instancia de participación real, sino solamente simbólica, discrecional, utilizada como válvula de escape en la que se de la apariencia de apertura y un ámbito más para llevar la difusión de la acción pública.

PLAN ESTRATEGICO[vii]

En propias palabras del Municipio un Plan Estratégico consiste en lo siguiente:

“Un Plan Estratégico es una herramienta de planificación integral que permite tener un diagnóstico claro de nuestra situación y entre todos consensuar propuestas para el logro de objetivos comunes.

Un Plan Estratégico es un acuerdo entre las Instituciones Públicas y la Sociedad Civil para avanzar en una forma moderna, participativa y democrática en la tarea de pensar y organizar el desarrollo, permitiendo establecer medidas para que todos los Agentes Económicos y Sociales puedan elaborar sus propias estrategias de acuerdo a los objetivos que se establezcan para la Ciudad y la Región.

Un Plan Estratégico es un Espacio de Concertación que trasciende a los gobiernos, los nombres propios, la filiación partidaria, para transformarse en la herramienta fundamental del desarrollo local y regional. Su objetivo es mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región, integrando a los diferentes sectores de la comunidad y a las instituciones en pos de un objetivo común.”

La experiencia del Plan Estratégico tuvo dos etapas. La primera se desarrolló durante 1999, coordinada por la Fundación CEPA, y contó con la realización de tres talleres realizados en el Pasaje Dardo Rocha con la participación de unas 250 personas.

En ellas se elaboraron una serie de premisas y se concluyó con la elaboración de cinco ideas fuerzas: La Plata Capital: Ciudad Puerta del Mercosur, La Plata: Faro Cultural, La Plata: Tecnópolis, La Plata: Ciudad Ambiental del Sur, La Plata: Municipalidad Participativa para la Promoción del Desarrollo.

Como observación a esta experiencia podemos decir que la participación planteada fue muy acotada, solo se trabajó en el Centro de la Ciudad y el grueso de los participantes fueron funcionarios y agentes provinciales y municipales e Instituciones y representantes empresarios con mayor vinculación con el municipio.

La segunda etapa fue llevada adelante por otro equipo de trabajo y fue siguiendo los pasos que habitualmente se cumplen al llevar adelante los Planes Estratégicos.

-         Se firmó el 6 de Agosto de 2001 el Acta de Constitución de la Junta Promotora, constituida por el Intendente Municipal, el Arzobispo de La Plata, el Presidente de la Universidad y otros representantes de Instituciones de la ciudad.

-         Se desarrollo un Concurso de Ideas para La Plata, en el año 2001, con 14 ideas premiadas.

-         Se constituyeron las Autoridades el 24 de Septiembre de 2001, con la participación de más de 200 Instituciones, con la siguiente estructura organizativa:

Consejo General: Como órgano de máxima participación ciudadana cuya función es la supervisión de etapas y objetivos del Plan y su aprobación. Está presidido por el Intendente y conformado por instituciones, entidades, asociaciones, asociaciones, empresas, y personalidades significativas de la vida económica, social y cultural de La Plata y su región.

Comité Ejecutivo: Encargado del proceso de elaboración del Plan. Lo preside el presidente

de la Universidad Nacional de La Plata y conformado por representantes de las instituciones que constituyen el núcleo promotor del Plan.

Area de Coordinación y Asesoramiento: Su función es coordinar el proceso de elaboración del Plan, así como su implementación. Está en directa relación con el Comité Ejecutivo y los Equipos Técnicos.

-         Se llama en Octubre de 2001 a participar de Talleres Participativos, en el Pasaje Dardo Rocha para recepcionar proyectos de corto plazo y costo mínimo, con el fin de dinamizar la primera etapa del Plan.

Se trabajó con cinco áreas temáticas y de los más de 100 proyectos presentados se seleccionaron posteriormente 5 para implementar y el resto se incorporó a un banco de Proyectos del Plan. A ellos integró el Municipio sus programas y proyectos.

-         Se presentó el Plan Estratégico el 19 de Noviembre de 2001.

-         En Noviembre de 2002 se realizan nuevamente talleres participativos. En este caso participaron en su elaboración el Municipio y la Universidad mediante un convenio que constituyó un grupo de trabajo al efecto.

En esta oportunidad se plantaron 18 talleres locales, en el ámbito de cada una de las Juntas Comunales y con invitación a la comunidad local para tratar las cuestiones locales, y 5 talleres temáticos que se realizaron posteriormente la síntesis y profundización de la escala general.

Con lo tratado en los talleres locales y en los temáticos se plantearon conclusiones generales que se fueron integrando en un diagnóstico de la situación, a partir de los cuales se definieron objetivos y lineamientos estratégicos y se realizó la publicación que hace el raconto de toda la experiencia.

Desde entonces y hasta principios de 2007 no hubo acciones significativas y no se habló más en los medios de comunicación del Plan. Las ideas del Concurso no se llevaron a la práctica y poco se supo del destino de los proyectos que inicialmente se seleccionaron.

A principios de 2007 se firmó un nuevo convenio entre la Municipalidad y la Universidad que posibilitó que en gabinete y sin ninguna relación con la comunidad, se formularan nuevas líneas estratégicas, nuevos proyectos y una nueva publicación que hizo su aparición y fue profusamente difundida en la campaña electoral de ese año.[viii]

Como evaluación de la experiencia podemos plantear:

-         Que la participación se centra principalmente en lo Institucional y en segunda instancia se hace la apertura a la ciudadanía. Esto facilita que los grupos sociales más organizados: Instituciones públicas, grupos empresarios, asociaciones profesionales, etc., sean los que puedan expresar con mayor fuerza sus visiones de la ciudad y sus requerimientos, mientras que el grueso de la población, que atraviesa otras situaciones tiene menores posibilidades de expresarlas e instalarlas en la agenda pública.

-         Se plantean los Proyectos en primera instancia. Las discusiones se plantean con requerimientos y los diagnósticos se reducen a apreciaciones, no siempre veraces o corroboradas de la realidad, que no se profundiza en la etapa de trabajo técnico. Los coordinadores de los talleres realizaron un serio trabajo de recopilación, síntesis y adecuación de los materiales tratados, pero no tenían la tarea de realizar el diagnóstico profundo de los problemas y no estaban articulados a todo el conocimiento que acumulan las estructuras municipales, que no se pone al servicio de realizar ese diagnóstico esencial para poder evaluar la conveniencia de las propuestas requeridas.

-         El trabajo técnico realizado no es convalidado por los participantes y las decisiones sobre las acciones a incorporar se toman en ámbitos muy cerrados.

-         La apertura a la Comunidad requiere de mayor constancia, mayor difusión de convocatoria, continuidad, más tiempo de trabajo con ella.

-         En consecuencia se puede suponer que en estas condiciones el Plan puede constituirse en un ámbito muy permeable para convalidar Proyectos de grupos de presión que confluyan con el interés del gobierno municipal.

-         La acción final del año 2007 transgrede la propia esencia de los planes estratégicos al realizarlo exclusivamente en gabinete y tiñe la acción pública de un tinte político-partidario al utilizar un instrumento financiado con recursos públicos en arma de campaña, desacreditando el instrumento. Igual descrédito ante la opinión pública obtuvo la Universidad.

CONSEJO ORDENAMIENTO URBANO Y TERRITORIAL (COUT)

Es un órgano de participación institucional de carácter permanente que se constituyó para cumplir las funciones de colaboración, consulta, asesoramiento y concertación de políticas entre el Municipio y las Instituciones de carácter técnico y profesional ligadas a la problemática urbanística.

Lo conforman: el Colegio de Arquitectos, el Colegio de Ingenieros, el Colegio de Ciencias Naturales, la Facultad de Arquitectura y Urbanismo y el Departamento de Geografía de la Facultad de Humanidades, de la Universidad Nacional de La Plata y la Cámara Argentina de la Construcción, representando a la Municipalidad la Dirección de Planeamiento.

Las Instituciones representadas en el COUT reciben un monto mensual de $ 1.000 por su participación. Las reuniones son periódicas.

La experiencia realizada muestra el tratamiento de una diversidad de temas. Están las cuestiones que corresponden efectivamente al Consejo: interpretación de las normas, cuestiones excepcionales o novedosas no contempladas en las mismas, planteos que pueden poner en duda la conveniencia de la continuidad de ciertas normas, las obras de significación urbana; pero también está la práctica incorrecta del Municipio de llevar expedientes de trámite habitual, que deberían contestarse directamente aplicando la normativa vigente.

Por parte del Municipio también se advierte una búsqueda de obtener en ese ámbito la aprobación de sus puntos de vista, para poder acreditar una convalidación “técnica” obtenida en un ámbito de “neutralidad” frente a otros actores institucionales, incluso el Concejo Deliberante.

Se ha dado el caso de temas que podían ser conflictivos en el ámbito del Consejo, que pese a ser pertinentes a él no son enviados por parte del Ejecutivo Municipal.

Desde el punto de vista de las Instituciones participantes los ámbitos de apertura de las discusiones suelen ser muy reducidos, e incluso a veces se trata de participaciones personales. Entonces el COUT no se esta nutriendo de un debate democrático, amplio, de generación de ciudadanía al interior de las Instituciones que lo conforman. En la medida en que la información sea difundida y mayor sea la participación menos posibilidades habrá de que se tomen medidas discrecionales o se convaliden acciones o normas que no respondan a los intereses legítimos del conjunto social.

En la actualidad el COUT continúa con su labor y con el paso del tiempo se han tratado de ir mejorando sus mecanismos de funcionamiento.

CONCLUSION GENERAL

Las conclusiones que pueden extraerse de todas estas experiencias, en un municipio donde un mismo Intendente garantiza una extensa continuidad de gestión de dieciseis años, son las siguientes:

-         Se iniciaron acciones que de haber sido llevadas con vocación más abierta, coherencia, continuidad y capitalización de experiencias hubieran sido de alto impacto en la comunidad. Pero indudablemente no había tras de si una voluntad democrática de generar empoderamiento ciudadano.

-         A las mismas solo se les dió el impulso inicial y se propagandizaron, pero luego no se las sostuvo. Se priorizó el plano formal, el cubrir todo lo que está de “moda” en las grandes ciudades y el obtener rédito político, pero sin tener la convicción de porque sería importante llevar esas acciones adelante, y probablemente subestimando la capacidad intelectual y de observación de la población.

-         Se buscó tener el control de las acciones, la conducción de las líneas de gobierno, en los mecanismos tradicionales pero aggiornando las modalidades. Mostrarse abierto, pero seguir con las viejas prácticas.

-         Se trató de articular, comprometer y subordinar a otros actores Institucionales con el fin de legitimar la acción de gobierno.

-         En muchas instituciones y en los ciudadanos con real voluntad cívica y participativa el efecto es negativo, se desconfía ante cada convocatoria frente a la acumulación de experiencias donde participaron poniendo tiempo y esfuerzos, para finalmente no ver ningún fruto y terminar sintiéndose usados. De esta manera, cuando se quiera realizar un proceso participativo auténtico, los obstáculos a vencer serán mayores. Así la pseudo participación constituye una práctica altamente dañina.

Tomando el término participación como define María Teresa Sirvent[ix] de participación real o efectiva a la que necesariamente incluye la posibilidad de formar parte de la toma de decisiones y de participación formal o simbólica a la que excluye la facultad decisional, no cabe duda que la gestión de 1991 a 2007 cae en esta segunda categoría y por lo tanto la participación no alcanza su carácter auténticamente democrático.

Tomando las categorías de Valerie Peugeot[x], comenzando desde los niveles más altos podemos decir que la experiencia platense no se condice con la participación auténtica, que es el cuarto nivel y equivale a la participación real de Sirvent, donde los ciudadanos comparten el poder.

Los tres niveles inferiores al no incluir la toma de decisiones quedan en el plano de la participación formal o simbólica. Es en ellos donde debemos encuadrar, incluso con deficiencias, el caso estudiado. Esos tres niveles son los denominados:

-         Concertación: Cuando pese a participar en la preparación del proyecto la decisión sigue estando finalmente en la autoridad.

-         Consultación: Cuando previamente a la toma de decisiones se realiza una investigación que incluya consultas, como en la audiencia pública, o directamente se aplique el instrumento de la consulta popular.

-         Proceso de Información Local: Es el grado más bajo. Implica solo la comunicación: Desde arriba es información descendente y desde abajo solo habilita el oir las quejas.

“Al poner en duda el ejercicio del poder, al generar procesos educativos y de toma de conciencia, al generar empoderamiento ciudadano, la participación auténtica entra en colisión con las relaciones de poder actuales. De allí entonces que la participación ofrecida en las experiencias locales de planificación, gestión y reorganización administrativa, las técnicas empleadas y los instrumentos normativos elaborados quedan en el plano simbólico-formal para que tras una apariencia de cambio las prácticas políticas sigan teniendo las mismas características tecnocráticas, discrecionales y de ocultamiento, que permiten la subsistencia de las relaciones de poder vigente”.1

LA PLATA, Junio 19 de 2008