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Asunto:NoticiasdelCeHu 464/08 - A urbanização brasileira e o Fórum Nacion al de Reforma Urbana: avanços, limites e desafios
Fecha:Jueves, 6 de Noviembre, 2008  02:46:53 (-0300)
Autor:Noticias del CeHu <ncehu @..................ar>

NCeHu 464/08

 

 

A urbanização brasileira e o Fórum Nacional de Reforma Urbana:

avanços, limites e desafios

 

 

Carla Nascimento[1]

 

 

RESUMO EM INGLÊS

 

The brazilian urbanization and the National Urban Reformation Forum: progress, limits and challenges

Carla Nascimento[2]

This article lies on the discussion about urbanization and focalizes the brazilian urban process, under multidisciplinary and multiscale angles, pointing demands, victories, limits and challenges expected by the National Urban Policy. Through the history of the National Movement for the Urban Reformation, considerable interposer of the brazilian social actors, we intend to investigate the political conjuncture, the social actors involved and the strategies of urban intervention of the Government in the brazilian territory, analyzing history marks and the progesses of the national Urban Policy.

 

 

RESUMO EM PORTUGUÊS

 

A urbanização brasileira e o Fórum Nacional de Reforma Urbana: avanços, limites e desafios

Carla Nascimento[3]

Este artigo se insere no eixo de discussão sobre urbanização, focalizando o processo de urbanização no Brasil, sob aspectos multidisciplinares e multiescalares, apontando suas demandas, conquistas alcançadas, limites e desafios previstos para a política nacional de urbanização. À luz de um resgate histórico do Fórum Nacional de Reforma Urbana, importante interlocutor dos movimentos sociais brasileiros, busca-se analisar a conjuntura política, os atores envolvidos e as estratégias de intervenção urbana do Estado no território brasileiro, a partir dos marcos históricos e dos avanços da política urbana do Brasil.

 

 

 

 

 

 

 

Este artigo se insere no eixo de discussão sobre urbanização, focalizando o processo de urbanização no Brasil, sob aspectos multidisciplinares e multiescalares, apontando suas demandas, conquistas alcançadas, limites e desafios previstos para a política nacional de urbanização. À luz de um resgate histórico do Fórum Nacional de Reforma Urbana, importante interlocutor dos movimentos sociais brasileiros, busca-se analisar a conjuntura política, os atores envolvidos e as estratégias de intervenção urbana do Estado no território brasileiro, a partir dos marcos históricos e dos avanços da política urbana do Brasil.

 

São notórios os efeitos de décadas de um planejamento urbano que desde sempre se posicionou de costas para os conflitos de interesses que determinam o surgimento e crescimento das cidades. Também é recente o reconhecimento da necessidade de existir uma política nacional voltada para a questão urbana de forma integrada. Déficit habitacional, ausência de saneamento básico, expansão da ilegalidade e aumento da violência urbana são alguns destes efeitos, que mobilizaram toda uma rede de entidades e instituições, da sociedade covil e do poder público, dispostas a propor mudanças, principalmente de caráter ideológico, desde os anos 60.

 

Cresceu e se desenvolveu ao longo do tempo o Fórum Nacional de Reforma Urbana, uma grande coalizão de diferentes sujeitos sociais que protagonizou a história da luta pela Reforma Urbana no Brasil. Contestando os paradigmas norteadores das políticas públicas hegemônicas e propondo novas diretrizes para a urbanização do país, estes movimentos vieram defender o que ficou conhecido por “direito à cidade”. Ao longo deste artigo, este e outros conceitos serão discutidos, a fim de elucidar os princípios que construíram a trajetória deste movimento.

 

Serão percorridos os períodos da história do Brasil em que a questão urbana apareceu como uma questão de Estado, mesmo que ainda não implementada em prol dos interesses coletivos. Entre 1930 a 1980, as cidades se modificaram e, gradativamente, impuseram demandas até hoje ignoradas pelo poder público. O período de redemocratização foi favorável ao fortalecimento dos movimentos sociais urbanos, relacionados principalmente à questão da moradia na cidade.

 

A nova Constituição de 1988 representou um marco importante na luta pela Reforma Urbana, resultando, mais tarde, no Estatuto da Cidade. Isto significou o ressurgimento do Plano Diretor, ferramenta que apresenta efetivo potencial para garantir o direito à cidade.

 

A partir dos anos 90, inicia-se no Brasil um movimento em direção à democratização das políticas públicas, que propiciou a criação de espaços de participação popular em todos os níveis de governo – Conselho Nacional das Cidades e Conselhos Municipais. O Fórum Nacional de Reforma Urbana participou deste movimento, contribuindo para o debate da questão urbana, organizando eventos, produzindo publicações e articulando ações coordenadas em todo o país, no sentido de construir e renovar sua agenda.

 

O momento atual se mostra decisivo no sentido de propiciar uma abertura ainda maior à participação dos movimentos sociais e governos municipais, a partir da criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social. Já é possível analisar conquistas e desafios ao longo de uma linha do tempo, com o objetivo de reconhecer a importância do FNRU para a história da política urbana no Brasil.

 

I.              Antecedentes: origens dos problemas urbanos brasileiros e o surgimento do Movimento Nacional pela Reforma Urbana

 

Os anos 30 podem ser considerados o marco da industrialização no Brasil. A indústria passou a ser o centro motor da divisão social do trabalho e, a partir daí, a demanda social por uma taxa de urbanização passou a ser muito maior do que a que as cidades podiam oferecer. Segundo Francisco de Oliveira (1982), o Governo “vai fazer a famosa transposição de excedentes de uns grupos sociais para outros, penalizando a produção agro exportadora e direcionando os seus mecanismos e os seus aparelhos de Estado para potenciar a acumulação industrial.” Cria-se, neste momento, um mercado de trabalho regulado pelo Estado. A intensificação do processo de industrialização, nos anos 50, instaura, durante o governo Jucelino Kubitschek, o que ficou conhecido como capitalismo monopolista, inserindo o Estado no setor produtivo. É neste momento que, por diversos motivos – entre eles a adoção de um padrão de organização das empresas dos países centrais – o Brasil vê sua industrialização favorecer uma organização urbana fortemente determinada pela terceirização e pela recém-criada classe média, parcela da população atendida pelo Estado em suas demandas, em detrimento das demandas das classes populares em geral. O Brasil apresentava um ritmo acelerado de migração campo-cidade e metropolização, quando a lógica que passou a predominar foi a da distribuição de serviços e equipamentos urbanos nos lugares onde melhor seriam atendidos os critérios de rentabilidade do capital investido. (Grazia, 1990)

 

Os anos 60 propagaram o discurso de que as cidades estavam doentes. As desigualdades inter e intra-regionais eram marcantes, 41,4% da população brasileira era pobre. A expansão conhecida por “milagre econômico” fez com que este número diminuísse para 24,3% até metade dos anos 80, período de início de uma crise social profunda, que apontou para 39,3% de pobres no Brasil.

 

À lógica utilizada para enxergar o urbanismo a partir das relações capitalistas, analisada e criticada por Francisco de Oliveira, se uniu toda uma estrutura institucional, que serviu predominantemente ao aprofundamento das desigualdades sociais. O período que precedeu a Constituição de 1988 foi marcado por um centralismo administrativo autoritário e tecnocrático, característico do regime ditatorial da época. Esse perfil político se estendeu para o campo do planejamento urbano, notadamente no exercício das instituições criadas para dar solução aos problemas decorrentes do crescimento econômico, industrialização e urbanização, que marcaram as décadas de 40 a 80 no Brasil, quando o PIB brasileiro crescia numa média de 7% ao ano e a população urbana passava de 31% para 54,3% do total (Maricato, 2000).

 

O Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, realizado em 1963, no Hotel Quitandinha em Petrópolis, focalizou a questão da moradia no Planejamento Urbano, em discussões travadas entre arquitetos, urbanistas, técnicos e alguns cientistas sociais, que contribuíram para o surgimento de instituições como o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SERPHAU, criado em 1964 como o órgão que coordenaria nacionalmente os Planos de Desenvolvimento Local Integrado, além do Banco Nacional de Habitação – BNH (1964-1986). Estas instituições, no entanto, marcaram uma época de planejamento urbano baseado no saber especializado, materializado em planos tecnocráticos que ignoravam a opinião da população e, muitas vezes, a dos quadros técnicos das administrações municipais (Maricato, 1997). Tais planos acabaram por construir uma ordem espacial que reproduziu nas cidades a mentalidade autoritária, funcionalista, desintegrada e despolitizada da época, materializada em ações de despejo e remoção e na concepção de que política habitacional era sinônimo de construção de conjuntos habitacionais em locais distantes, com o objetivo de “integrar” a população.

 

As áreas periféricas das regiões metropolitanas brasileiras cresceram a taxas seis vezes maiores que as de regiões centrais no mesmo período (Censo 2000). A informalidade, também crescente nesta época nos campos do trabalho e da moradia, tem relação direta com o desempenho econômico nacional - entre 1981 a 1992 o PIB cresceu 1,3%, enquanto o crescimento populacional foi de 1,9% (Maricato 1996) - e permanece até hoje com o quadro calamitoso em que se encontra a grande maioria dos 82% da população urbana brasileira[4]. 

 

Com efeito, os anos 80 marcaram a história do Brasil, seja pelo viés da análise de uma crise econômica – justificada pela crise monetária, financeira e fiscal e pela ascensão das políticas neoliberais num mundo globalizado posterior ao Estado do Bem-Estar Social – seja pelo surgimento de uma análise mais crítica, que diagnosticou a crescente desigualdade social[5], que permaneceu nas décadas seguintes e se refletiu nas cidades, principalmente através do crescimento acelerado das favelas, cortiços e loteamentos ilegais, sobretudo nas duas maiores metrópoles do país, São Paulo e Rio de Janeiro. Segundo o IBGE, se em 1980 a população que morava em favelas era de 2.248.336 habitantes, em 1990 este número mais que dobrou: 5.020.517.

 

Para além da análise economicista, é preciso notar que, enquanto os problemas urbanos herdados deste contexto nacional eram creditados ao aumento demográfico e aos movimentos migratórios, os movimentos sociais apontavam para os resultados de uma política concentradora de renda, fruto do modelo de gestão pública segregacionista do período ditatorial. Por outro lado, em resposta ao triste rótulo de “década perdida”, os anos oitenta plantaram as sementes da organização dos movimentos sociais urbanos, questionadores do cenário que se formava nas cidades brasileiras.

 

Entre os principais grupos sociais comprometidos com este diagnóstico social crítico e abrangente, além da Igreja Católica, esteve o Movimento Nacional de Luta pela Moradia, um movimento de massa, cujas origens estão relacionadas: i) às grandes ocupações de áreas e conjuntos urbanos na década de 80; ii) a realização do I Seminário Nacional Popular promovido pela CNBB; iii) e ao processo de elaboração e apresentação da Emenda Popular da Reforma Urbana à Constituição Federal de 1988.

 

Neste contexto histórico e associado às propostas reformistas do período de redemocratização brasileiro, formou-se a coalizão de entidades e movimentos ocupados com a discussão e proposição de uma política urbana nacional: o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, composto por diversos setores da sociedade civil[6] – sindicatos, movimentos populares, organizações não governamentais, comunidade acadêmica e técnica - mobilizados pelas propostas reformistas à Constituição de 1988, num período de redemocratização do país.  O MNRU assumiu o papel de colocar em pauta o novo ideário da reforma urbana, politizando este tema e debatendo questões relativas à gestão municipal, ao planejamento, à política urbana, e às propostas alternativas de intervenção popular no cenário jurídico-institucional. O Movimento, reunia-se em Fóruns[7] articulados nacionalmente, onde eram construídos consensos e formuladas ações comuns e coordenadas.

 

 

II.            Urbanização e redemocratização – A emenda da reforma urbana na Constituição Federal de 1988.

 

Contemporânea ao período da redemocratização, a agenda da reforma urbana surge associada com a agenda de reformas sociais mais amplas que apresentam características gerais comuns como o universalismo e o reformismo.

 

No período pós-constituição, foi promovido o 2º Fórum Nacional de Reforma Urbana, centrado na discussão das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, e na lei nacional de desenvolvimento urbano. A partir daí, iniciaram-se encontros sistemáticos, o que fez com Fórum Nacional de Reforma Urbana[8] fosse, portanto, o resultado de um processo, de uma prática dos movimentos sociais, pautados por problemas relativos à urbanização brasileira, como a pobreza urbana, a fragmentação do tecido social, a expansão da ilegalidade na cidade e a crise fiscal do Estado. O novo paradigma orientador do planejamento urbano foi construído a partir do direito à cidade[9], e se desenvolveu articulando forças em torno de bandeiras comuns, a saber: i) pela gestão democrática, que busca expandir os canais de interferência da sociedade nos rumos das políticas públicas através de fóruns representativos e deliberativos; ii) pela função social da propriedade, o que implica no uso do solo em favor de interesses coletivos e sociais e iii) pela política redistributiva, ou seja, pela inversão das prioridades que orientavam os investimentos públicos até então. A politização deste tema passou a extrapolar o viés técnico da questão urbana, mas como uma questão de justiça social e de igualdade, de disputas de modelos de cidades que se deseja para a população.

 

Resgatando propostas surgidas no Congresso de Quitandinha, em 1987, a reforma urbana alcançou o texto constitucional através de uma Emenda Popular, a ser incorporada na Constituição Federal de 1988 e que refletia sua agenda. Esta emenda popular foi entregue à Assembléia Nacional Constituinte, em agosto de 1987, com o apoio de seis entidades[10] e cerca de 150 mil assinaturas, e se constituiu em 23 artigos divididos em cinco títulos: Dos Direitos Urbanos, Da Propriedade Imobiliária Urbana, Da Política Habitacional, Dos Transportes e Serviços Públicos e Da Gestão Democrática da Cidade. A proposta se baseou numa nova ética social, cujos pontos principais foram: i) instituir no dever do Estado a garantia da qualidade de vida da população; ii)submeter a propriedade privada do solo urbano a uma função social da cidade; iii) punir, via imposto progressivo, parcelamento compulsório e até desapropriação os proprietários de solos ociosos; iv) usucapião especial urbano e usucapião coletivo; v)monopólio do Estado nos transportes coletivos; vi) o poder de legislar por parte do cidadão – iniciativa popular de projeto de lei; vii)controle por parte da sociedade civil e entidades populares de projetos a serem implantados no município. (Grazia, 1990:45).

 

     

Sem dúvida, os novos artigos constitucionais refletiram a agenda do Movimento Nacional de Reforma Urbana. O artigo 182 atribui ao município a responsabilidade municipal da política de desenvolvimento urbano, prevendo que as cidades com mais de 20 mil habitantes elaborem seu Plano Diretor. Este artigo significou um esforço no sentido de descentralizar administração e planejamento do espaço urbano, com o objetivo de tornar este processo mais representativo e democrático. O artigo 183 instituiu a lei do usucapião, reafirmando o princípio da função social da propriedade.

 

Apesar da proposta inicial da emenda não ter sido oficializada em sua integralidade, pois apenas dois de seus 23 artigos foram aprovados, esta conquista coletiva deu o pontapé inicial para que os princípios da reforma urbana tomassem formatos constitucionais de política pública e para que o FNRU ganhasse mais consistência e representatividade nas esferas locais, nacional e internacional[11].

 

 

III.           Estatuto da Cidade: a regulamentação da urbanização brasileira

 

 

A aprovação dos artigos referentes à Política Urbana significou a ampliação do campo de atuação dos movimentos sociais urbanos, na medida em que o planejamento urbano passou a ser atribuição dos municípios e, portanto, a arena sobre a qual se travariam as lutas de interesses passou a ser local. O segundo Fórum Nacional sobre Reforma Urbana se deu nos dias 28 e 29 de outubro de 1989 com o objetivo de elaborar princípios base para as Leis Orgânicas, os planos diretores e as políticas setoriais urbanas, além de discutir a Lei de Desenvolvimento Urbano, naquele momento em tramitação no Congresso Nacional. A partir de então o FNRU transformara-se no maior interlocutor institucional entre Poder Público e sociedade civil organizada.

 

Após doze anos de luta popular, em níveis local e nacional, foi promulgada a Lei Federal n◦10.257, conhecida por Estatuto da Cidade, avanço considerável para a regularização fundiária no Brasil. Entre seus 58 artigos, estão as sanções urbanísticas e tributárias aos terrenos subutilizados ou não edificados (art. 182, §4, da Constituição Federal) - imposto progressivo, desapropriação com pagamentos em títulos da dívida pública, o solo criado e o usucapião especial urbano – que transferiram o Direito de Propriedade da esfera do Direito Privado para a esfera do Direito Público, submetendo-o à função social da propriedade (art. 5º, Inciso XXIII, da Constituição Federal) e aumentando o controle dos municípios sobre a expansão e o planejamento das cidades. A aprovação do Estatuto da Cidade expressou um reconhecimento da função social da cidade e da propriedade imobiliária e ofereceu uma oportunidade para que os governos locais possam combater a espoliação urbana através do reconhecimento das necessidades de reprodução das camadas populares na forma do direito à cidade:

 

A Lei Federal 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade, tornou-se uma conquista importante para tirar da ilegalidade quase 40% da população das cidades que hoje vivem em favelas e loteamentos irregulares (Grazia, 2003).

 

 

O desafio para o Governo e para o FNRU em relação ao Estatuto foi fazer com que os municípios se empenhassem em construir seus Planos Diretores. O Plano Diretor é compreendido como um conjunto de instrumentos do Poder Local, que garantirá o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, sendo ele discutido, apropriado e defendido pela população local.

 

Em 2004, o Ministério das Cidades, através da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, lançou o Programa de Fortalecimento da Gestão Urbana, e contou com R$54 milhões para apoiar os municípios na elaboração de seus planos diretores. Também o Conselho Nacional das Cidades, vinculado ao Ministério das Cidades, lançou a campanha nacional Plano Diretor Participativo: cidade para todos, e constituiu núcleos de debate em todos os Estados, além de promover a capacitação de mais de 20 mil pessoas.

 

Um balanço realizado pelo Ministério das Cidades, em maio de 2006, mostrou que mais de 88% dos 1.684 municípios estavam em processo de elaboração ou já tinham Planos Diretores. Em março de 2007, 1442 dos municípios já tinham seus planos aprovados, em aprovação ou em elaboração (92,5%)[12]. Mais de dez mil pessoas teriam sido mobilizadas neste processo, muito embora isso não venha significar que os Planos estejam efetivamente sendo implementados, o que, segundo o FNRU, dependerá da pressão política da sociedade. Mesmo que reconhecida a importância do processo de descentralização de poder, conquistada a partir dos Planos Diretores, os mesmo não poderão se abster de considerar o processo de metropolização, assumindo que uma reorganização territorial deve levar em consideração dinâmicas e relações de poder que extrapolam a esfera local.

 

O ideário do Estatuto da Cidade entra em choque com o modelo hegemônico de cidade contemporâneo. Com efeito, este modelo assume direção extremamente oposta, beneficiando o empresariamento urbano ou a cidade mercadoria – que se caracteriza por eleger como objetivo central do planejamento urbano o desenvolvimento econômico das cidades, a partir da atração de investimentos e o fomento de sua competitividade (Harvey, 1996[13]). A recessão das economias capitalistas - com os processos decorrentes da desindustrialização, desemprego, austeridade fiscal, declínio do Estado como regulador do trabalho e dos fluxos monetários – teria sido o contexto embrionário do empresariamento na administração pública, em que as relações de articulação por investimentos passaram a acontecer entre o capital financeiro e poderes locais, com o objetivo de maximizar sua atratividade. Com efeito, o diagnóstico que pode ser feito hoje das cidades brasileiras remete ao risco da remercantilização das cidades, à hipervalorização do solo, ao encarecimento da moradia e ao déficit habitacional. Este perfil de política urbana engloba setores importantes do mercado imobiliário (especuladores, empreiteiros, construtores e incorporadores) e caracteriza-se pela parceria público-privada (atração de fontes externas de financiamento, e fontes geradoras de emprego[14]) e por investimentos pontuais para a melhoria da imagem da cidade, provocando a competição inter-urbana e a“guerra fiscal”.

 

Desta forma, verifica-se que os princípios de cooperação entre estados e municípios da Reforma Urbana são ameaçados pelos princípios de competição entre os mesmos, prejudicando a política social e urbana, carentes de parcerias harmônicas. O Estatuto das Cidades é prejudicado em sua implementação, na medida em que esta situação competitiva hegemônica direciona os investimentos urbanos, na maioria das vezes, de forma segregacionista, e se contrapõe ao direito à cidade para todos.

 

 

 

IV.          A Construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano no Brasil

 

 

Os anos 90 apontaram para a construção de novos arranjos institucionais de interação entre governo e sociedade, num processo de construção de um poder local que passa a ser visto como dinamizador das mudanças sociais, que vai além das instituições clássicas da democracia liberal, na perspectiva daquilo que a literatura vem denominando como governança democrática (Santos Junior, 2001). Com efeito, há sinais de transformação do ponto de vista político no Brasil. Neste novo quadro, a coordenação da relação entre o governo e a sociedade busca basear-se na participação direta de representantes das organizações da sociedade nos processos decisórios em matéria de políticas públicas.

 

A partir do governo Lula, temos uma intensificação do processo de construção de um modelo de gestão participativa, baseada na mobilização de conferências e na institucionalização de conselhos de políticas setoriais. Entre 2003 e 2006, foram realizadas 29 conferências nacionais, em torno de diferentes temas, entre os quais podemos destacar cidades, criança e adolescente, direitos humanos, saúde, assistência social, meio ambiente, política para as mulheres, promoção da igualdade racial, cultura, entre outros, envolvendo, segundo estimativas governamentais, cerca de 2 milhões de pessoas entre lideranças sociais, educadores, sindicalistas, profissionais de diferentes áreas e representantes de órgãos governamentais.

 

A intensificação desse processo, a partir de 2003, provocou mudanças significativas nos arranjos de gestão em torno da política de desenvolvimento urbano, já que os conselhos que envolviam o tema das políticas urbanas eram inexistentes em grande parte dos municípios e não havia nenhum conselho de âmbito nacional ligado a esta temática (Santos, 2002; Santos Junior, 1995). A criação do Ministério das Cidades e a I Conferência das Cidades, em 2003, se configuraram em espaços de luta, resultado de grande mobilização por parte do Fórum Nacional de Reforma Urbana, que exerceu pressão também pela criação do Conselho das Cidades, de 2004. Foram levadas à primeira conferência 3.850 emendas originárias de outras conferências municipais e estaduais. Fortalecia-se um processo de construção da política nacional de desenvolvimento urbano baseada num Conselho das Cidades[15] enquanto esfera pública democrática de gestão das políticas urbanas. Órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministério das Cidades, este Conselho tem por finalidade propor diretrizes para a formulação e implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução. Em 2007, o Conselho das Cidades completou quatro anos de funcionamento e foi renovado na III Conferência Nacional das Cidades, tendo aprovado mais de 38 resoluções[16] ligadas à política urbana. As organizações ligadas ao Fórum têm conseguido eleger um grande número de membros titulares na composição dos conselhos das cidades, em diferentes segmentos sociais, o que garante um enorme peso para suas posições.

 

A primeira Marcha Nacional pela Reforma Urbana e o Direito à Cidade, realizada em agosto de 2005, e a segunda Conferência Nacional das Cidades, cujo tema foi “Reforma Urbana: Cidade para todos” e teve como lema a construção de uma política nacional de desenvolvimento urbano, representaram espaços de pressão pela aprovação da Lei do Saneamento, de janeiro de 2007 - Lei 11.4445. Esta Lei estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política federal de saneamento básico, às quais estados e municípios devem se adequar para receber recursos públicos federais ou geridos pela União. A Lei assegura ainda a instituição do Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SINISA, cujo conteúdo será público. A aprovação da Lei do Saneamento orientou as ações do FNRU no sentido de acompanhar e prestar a assessoria necessária aos estados e municípios que demandassem elaborar seus planos. Além disso, toda a conquista pressupõe superposição de interesses, pois nem sempre há consensos.

 

A elaboração de planos de saneamento não deve estar desvinculada dos demais planos municipais e estaduais, como os de habitação e transportes e os próprios planos diretores. Daí a necessidade contínua de fortalecer a constituição dos Conselhos das Cidades em níveis municipal e estadual. A prática da urbanização confirma-se, portanto, de natureza multidisciplinar e multiescalar.

 

No processo de luta pela construção da política nacional de desenvolvimento urbano, merece destaque a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e do Sistema que lhe é correspondente (SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social) [17]. Esta proposta teve sua origem em uma iniciativa popular de lei elaborada pelos movimentos populares:

 

            Nós passamos treze anos centrados no Fundo, discutimos saneamento, a questão da segurança, do transporte, mas a nossa bandeira principal era o Fundo... com a  regulamentação do Fundo agora, nós vamos ter que traçar uma bandeira mais geral, para atingir a cidade como um todo...(Depoimento de Vidal Barbosa, da União Nacional de Moradia, setembro de 2005[18]).

 

A gestão do SNHIS estabelece a participação dos diversos segmentos da sociedade na gestão do Fundo de Habitação de Interesse Social. Além disso, o Sistema está fundado na descentralização, através da implantação de sistemas similares nos Estados e municípios, e na integração da política de habitação à política urbana, através da sua vinculação aos conselhos das cidades.

 

O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social é o principal instrumento para implementação da política nacional de habitação de interesse social e tem por objetivo viabilizar os recursos para o financiamento da moradia para famílias de menor renda, nos três níveis de governo – municipal, estadual e federal. No final de agosto de 2007, todos os estados e 83% dos municípios brasileiros já haviam assinado o termo de adesão ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social[19] para o acesso dos recursos do FNHIS. Havia seis Conselhos Estaduais das Cidades no país.

 

Segundo o FNRU, as Conferências Estaduais das Cidades (realizadas em setembro de 2007) teriam sido fóruns decisivos para a mobilização dos estados com o objetivo de estruturar sua política urbana em sintonia com a política nacional. No mesmo período foi verificada a existência de oito Fundos Estaduais de Habitação nos estados de Acre, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Paraná, Rio Grande do Sul e Piauí. Porém, entre estes, apenas a metade – Paraná, Piauí, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul – constituiu o Fundo após a criação do SNHIS e parece corresponder às diretrizes estabelecidas na Lei n.11.124 (SNHIS/FNHIS), que estabelece pelo menos ¼ da composição dos conselhos estaduais dos fundos de habitação de interesse social à representação do segmento popular.

Desde a realização da I Conferência das Cidades, o FNRU buscou ser um ator na construção do Conselho Nacional das Cidades enquanto uma esfera pública democrática de gestão das políticas urbanas. Como resultado desse processo, as organizações ligadas ao Fórum têm conseguido eleger um grande número de membros titulares na composição dos conselhos das cidades, indicando progresso no nível de participação da sociedade civil na política de urbanização brasileira.

 

 

V.            Demandas e desafios futuros

 

 

Com efeito, a articulação do conjunto de atores e diferentes segmentos da sociedade, de forma interclassista e interdisciplinar, na luta por um projeto nacional de urbanização e de sociedade, representa uma das maiores conquistas para desenvolvimento social do Brasil. No entanto, ao longo dos anos, os movimentos sociais vêm apontando para o desafio de conciliar demandas regionais à política nacional de urbanizaçào, por compreender que a situação de desenvolvimento ou carência dos direitos urbanos são diferentes de uma região para a outra, pois os processos históricos de desenvolvimento são específicos, além das características geográficas de cada espaço. O debate sobre mobilidade urbana na região sudeste pode não compreender as mesmas demandas que existem na região amazônica, onde grande parte do transporte utilizado é fluvial.

 

 

Aparecem como desafios à urbanização brasileira a realização de um novo diagnóstico das cidades brasileiras, que levem em conta mudanças na conjuntura política nacional e internacional e que seja incorporado ao novo modelo democrático de gestão. Hoje, a estabilidade econômica viabiliza a entrada massiva de capital internacional financeiro no país, produzindo impactos imensos sobre as cidades. Tais interesses existem cada vez menos visíveis à sociedade, também pelo fato de que assistimos, cada vez mais, a incorporação de discursos “socialmente corretos”, que mais trabalham para a comercialização das cidades do que para a diminuição das desigualdades - haja vista o que acontece nas regiões portuárias e regiões centrais, de onde a população é excluída pelo discurso da “revitalização”.

 

No campo institucional, a plena participação nas políticas urbanas e a conquista de uma articulação necessária entre as esferas de governo municipal, estadual e federal, devem existir sem deixar de levar em conta a articulação entre as regiões metropolitanas do país.

 

O novo paradigma de política urbana inovou na medida em que incumbiu à sociedade civil a tarefa de construir cidades mais justas, alterando a concepção de planejamento restrito aos governantes e sua equipe técnica. Desta forma, o que se tem hoje é uma grande oportunidade de praticar a política de forma participativa, impondo-se para isso a existência de uma metodologia de participação igualitária entre os setores representativos da sociedade civil.

 

No campo institucional, a reforma urbana passou a existir a partir dos artigos 182 e 183, no Estatuto das Cidades e também em muitas constituições estaduais, leis orgânicas municipais e Planos Diretores. Em nível federal, os avanços são reconhecidos a partir da criação do Ministério das Cidades e da institucionalização do Conselho das Cidades e das Conferências Nacionais, consolidando o que Santos Junior chama de “modelo nacional de participação na gestão pública”, cuja característica principal é a combinação da democracia representativa com a democracia direta[20]. Este modelo significa uma experiência inédita na história do Brasil, iniciada no Governo Lula. As conquistas locais se traduzem na utilização dos instrumentos criados para a regularização fundiária e de habitação, além do surgimento de conselhos setoriais, que se constituem em espaços de governança democrática. E no plano internacional, houve a adesão de muitas redes e organizações internacionais à Carta Mundial pelo Direito à Cidade, de iniciativa do Fórum Nacional de Reforma Urbana, que propõe que o direito à cidade seja reconhecido como direito coletivo difuso.

 

É necessário afirmar e reafirmar a função social da propriedade, a gestão participativa e os Planos Diretores, como formas de intervenção contrárias à mercantilização da cidade e aos governos clientelistas, numa luta pela hegemonia na sociedade brasileira que se configura numa disputa de paradigmas. Nesta disputa, é fundamental concentrar energias em espaços urbanos que estão sendo invadidos pela lógica do mercado, como as favelas e assentamentos informais, e apostar na estratégia de maior articulação internacional e atuação multiescalar, para além das ONGs e sindicatos, contra o modelo vigente.

 

O que houve num primeiro momento de luta foi o fortalecimento dos partidos políticos, seguido de uma aposta nos espaços de participação. Resta a missão de construir a capacidade política de atuação da sociedade nestes espaços, de modo a garantir a representação dos grupos envolvidos com as dinâmicas urbanas, a fim de construir uma urbanização e uma sociedade mais justas e igualitárias.


Referências

 

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[1] Jornalista, especialista em Planejamento Urbano e mestranda do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional – IPPUR/UFRJ.

[2] Carla Nascimento is a journalist, specialist in Urban Planning and postgraduation student of the Regional and Urban Planning Research Institute – Federal University of Rio de Janeiro.

[3] Carla Nascimento é jornalista, especialista em Planejamento Urbano e mestranda do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional – IPPUR/UFRJ.

[4] Segundo o Ministério das Cidades, 82% da população vivem nas cidades, 6,6 milhões de famílias não possuem moradia, 11% dos domicílios urbanos não têm acesso ao sistema de abastecimento de água potável e quase 50% não estão ligados às redes coletoras de esgotamento sanitário.

[5] Em 1981, 0,1% mais rico da população concentrava 13% da renda nacional e os 10% mais pobres detinham 0,9% da mesma.

[6] Entre eles a Federação Nacional dos Arquitetos, a Federação Nacional dos Engenheiros, Federação dos Órgãos para Ação Social e Educacional (FASE), Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), Movimento dos Favelados, Associação dos Mutuários, Instituto dos Arquitetos, Federação das Associações dos Moradores do Rio de Janeiro (FAMERJ), Pastorais, movimentos de luta pela moradia, entre outros.

[7] O primeiro fórum que reuniu Movimento Nacional pela Reforma Urbana foi anterior a Constituição de 88.

[8] A coordenação atual do Fórum é composta pelas seguintes entidades: FASE - Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional, MNLM - Movimento Nacional de Luta pôr Moradia, UNMP - União Nacional por Moradia Popular, CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM – Confederação Nacional de Associações de Moradores, FENAE - Federação Nacional das Associações de Empregados da Caixa Econômica, FISENGE – Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros, FNA - Federação Nacional de Arquitetos, Instituto Polis – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais, IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal, IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas, ANTP – Associação Nacional de Transportes Públicos, COHRE Américas – Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos, AGB – Associação dos Geógrafos Brasileiros, FENEA – Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, CAAP – Centro de Assessoria à Autogestão Popular, ABEA – Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo, Fundação Bento Rubião - Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Observatório das Metrópoles IPPUR/UFRJ/FASE, e ActionAid Brasil.

[9] O direito à cidade resume, de certa forma, a agenda do FNRU, na medida em que é compreendido como um conjunto de fatores que garantem a diminuição das desigualdades sociais e o aumento do acesso aos equipamentos urbanos, ao emprego, à educação, à saúde e à mobilidade, além de instrumentos de participação da sociedade nos rumos da política urbana.

[10] Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), Federação Nacional dos Arquitetos (FNA). Federação Nacional dos Engenheiros, Coordenação Nacional das Associações de Mutuários de BNH, Movimento em Defesa do Favelado e Instituto dos Arquitetos do Brasil, entre outras 48 entidades locais e estaduais.

[11] Como principal interlocutor destes movimentos, o FNRU passou a representar a sociedade civil em eventos internacionais importantes, como a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), em 1992[11]. Em 1995, participou do Comitê Preparatório para a Conferência Internacional Habitat II e também ajudou a organizar a Conferência brasileira da Sociedade Civil para o Habitat II – pelo Direito à Moradia e à Cidade. Em 1996, participou da delegação que representou o Brasil na Conferência Habitat II, realizada em Istambul, além de ter marcado sua participação em todas as edições do Fórum Social Mundial. Todas estas conferências, juntamente com a participação e pressão popular, estabeleceram compromissos importantes, que influenciaram o Brasil, como por exemplo, no reconhecimento do Direito à Moradia pela Constituição Federal como um direito fundamental, em 2000.

 

[12] Fonte: Ministério das Cidades.

[13] O autor exemplifica a sua tese através dos registros de um colóquio realizado em Orleans, em 1985, em que as comunidades acadêmicas, política e empresarial discutiram a atração de investimentos para as cidades.

[14] Harvey chama a atenção para o caráter empresarial desta parceria, por envolver riscos e benefícios de atividades especulativas, muitas vezes relegando os riscos ao setor público e os benefícios à iniciativa privada.

[15] Decreto presidencial n.º 5.031, de abril de 2004.

[16]Em geral, as resoluções foram apresentadas pelos quatro Comitês Técnicos - Habitação, Saneamento Ambiental, Transporte e Mobilidade, e Programas Urbanos – que compõem o Conselho das Cidades, que se reúnem, em geral, antes do Plenário do mesmo.

[17] Lei 11.124, sancionada pelo presidente Lula em junho de 2005.

[18] SAULE JUNIOR, Nelson e outros. Retratos sobre a atuação da sociedade civil pelo direito à cidade: diálogo entre Brasil e França. São Paulo: Instituto Polis; Paris: AITEC, 2006.

 

[19]SANTOS JUNIOR, Orlando, NASCIMENTO, Carla e FERREIRA, Regina. O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano: avanços e limites para a descentralização dos canais de participação. 2007.

[20] Destaque também para a Medida Provisória que viabiliza o acesso aos recursos do FNHIS pelas associações e cooperativas autogestionárias.


Ponencia presentada en el Décimo Encuentro Internacional Humboldt. Rosario, provincia de Santa Fe, Argentina. 13 al 17 de octubre de 2008.