NCeHu 439/08
Desarrollo urbano con
inclusión socio-espacial – el desafío brasileño

Nathan Belcavello de
Oliveira
El proceso de
urbanización en Brasil: características, periodo actual y principales
desafíos
En las últimas décadas, el Brasil hay vivido
un proceso de urbanización extremamente acelerado. Según el Instituto Brasileño
de Geografía e Estatística (IBGE), la porcentaje de población brasileña viviendo
en ciudades en 2001 hay alcanzado 81,20%. Este modelo de urbanización acelerada
hay producido ciudades caracterizadas por la fragmentación, precariedad y
exclusión socio-espacial. De entre los indicadores de la situación, los más
significativos son el incremento del déficit habitacional, el crecimiento del
número de viviendas en asentamientos subnormales (favelas, palafitas – las
villas) con irregularidades en la propiedad del suelo a tajas muy superiores a
las de crecimiento de la población total, el abandono por la población y la
degradación de las áreas centrales, las ocupaciones en áreas de riesgo
socio-ambiental y la degradación de las áreas de preservación
ambiental.
Gran parte de la población urbana no tiene
acceso a la urbanidad y a la ciudadanía, comprendidos como el pleno pertenecer a
la ciudad, en sus dimensiones urbanísticas, sociales y políticas. La cuestión de
la vivienda es emblemática de la situación de exclusión social: la
auto-construcción precaria es regla en los barrios populares; hay más de 12
millones de viviendas urbanas irregulares; las favelas y urbanizaciones
clandestinas invaden las áreas de riesgo en encostas abruptas y márgenes de
ríos, así como las demás áreas de protección
ambiental.
Junto a esa realidad, existen millas de
inmobles, lotes y edificios, de propiedad privada o estatal, vacíos o
subutilizados, que se suman a las áreas dejadas vacías por el mercado del suelo
especulativo. La reserva de esas áreas vacías internas al tejido urbanizado
tiene forzado el crecimiento periférico de las ciudades y dejado de fuera del
contexto de la urbanidad una enorme parte de ciudadanos, sobre todo en los
mayores centros urbanos.
Aún la proliferación de urbanizaciones privadas y
cerradas[i] y toda una colección de emprendimientos,
que priman por la “seguridad” y “bienestar” intra-muros de sus moradores ,
señalan el acentuación de la segregación y exclusión socio-espacial, más allá de
la fragmentación del tejido urbano, pues, cada vez más, esos emprendimientos se
materializan en periferias privilegiadas de las metrópolis y en grandes e
medianas ciudades brasileñas.
La combinación entre mercados de suelo
urbano especulativos, sistemas políticos clientelistas, prácticas elitistas de
planeamiento urbano y regímenes jurídicos excluyentes, que afirman los derechos
individuales de propiedad sobre los principios constitucionales de la función
social de la propiedad urbana y de la ciudad y el derecho a la vivienda, hace
con que el proceso de desarrollo urbano informal no sea la excepción, pero sí la
regla en la producción social del espacio urbano en
Brasil.
Así, debemos superar este cuadro,
universalizando el derecho a la ciudad a partir del principio de
que
“la ciudad es un espacio colectivo
culturalmente rico y diversificado que pertenece a todos sus habitantes. Todas
las personas deben tener el derecho a encontrar en la ciudad las condiciones
necesarias para su realización política, económica, cultural, social, ecológica,
asumiendo el deber de la solidaridad”[ii].
El desafío está no apenas en regularizar y
urbanizar un vasto territorio que hoy no tiene esta condición, pero, sobre todo,
de evitar la reproducción de este modelo ambiguo y excluyente para el futuro,
perpetuando eternamente la situación. En eso contexto, la conquista del derecho
a la ciudad para la población urbana brasileña es uno de los principales
desafíos de la sociedad e del gobierno brasileño. El foco del planeamiento
urbano debe estar direccionado a las acciones de inclusión socio-espacial, en
las cuales están el derecho a la vivienda digna, al suelo urbanizado y
regularizada, al saneamiento del ambiente urbano, a la movilidad urbana con
seguridad y a la participación en las decisiones que dicen respecto a la vida en
las ciudades.
El movimiento por la
Reforma Urbana: inserción en la lucha democrática, marcos importantes e nuevo
cuadro político-institucional
Los movimientos sociales urbanos se
unificaran, en Brasil, en torno del ideario de la Reforma Urbana, que pode ser
sintetizado por la lucha por el derecho a la ciudad y a la ciudadanía para
todos, en especial a los excluidos territorialmente. Esa unión de movimientos
por la vivienda, federaciones de sindicatos, asociaciones profesionales y
académicas y organizaciones no gubernamentales hay logrado conquistas
importantes en el marco legal brasileño, principalmente los artículos 182 y 183
de la Constitución Federal de 1988, que trata de la Política Urbana y del
derecho a la vivienda; y el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal nº. 10.257, de
junio de 2001), acompañada de la Medida Provisoria nº. 2.220/2001, que establece
directrices generales de la Política Urbana para el cumplimiento de la función
social de la propiedad urbana y de la ciudad y instrumentos de regularización de
la propiedad del suelo en ocupaciones de interés social en áreas públicas y
privadas.
Junto a este movimiento, se hay reivindicado
a retoma de la actuación y de las inversiones federales que hay culminado en la
creación del Ministerio de las Ciudades, en 2003, con la misión de constituir
una Política Nacional de Desarrollo Urbano que procurase integrar políticas
sectoriales de vivienda, saneamiento y transporte, enfrentase el cuadro urbano
de exclusión y segregación socio-espacial de las ciudades brasileñas. El
Ministerio de las Ciudades es, por tanto, tributario de la trayectoria de luchas
de los movimientos populares por la Reforma Urbana e el derecho a la
ciudad.
La creación del Ministerio de las Ciudades;
la realización de las Conferencias Nacionales de las Ciudades en 2003, 2005 y
2007; la constitución en 2003 de un Programa Nacional de Regularización de la
Propiedad del Suelo, inédito en nivel federal; la creación del Consejo de las
Ciudades en 2004; la aprobación del marco regulatorio del Saneamiento Ambiental
en 2005; la Ley Federal de los Consorcios Públicos en 2005; la institución del
Fundo Nacional de la Vivienda de Interés Social en 2006; la Campaña Nacional del
Plan Maestro Participativo en 2005 y 2006; el Proyecto de Ley nº. 1.687/2007 que
visa instituir un marco regulatorio de la movilidad urbana; las vultuosas
inversiones federales del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC)
direccionados para la infraestructura social (vivienda y saneamiento) en 2007;
todos esos son resultados de la actuación del Gobierno Federal en atención a la
Reforma Urbana, que se suma a la lucha de los movimientos sociales por la
concretización del derecho a la
vivienda.
La actuación del Ministerio de las Ciudades
se inserte en la construcción de una Política Nacional de Desarrollo Urbano y
políticas sectoriales en las áreas de vivienda, saneamiento, transporte y
movilidad urbana, planeamiento territorial y cuestión de propiedad del suelo
urbano, rescatando el papel del Estado nacional en la formulación y implantación
de políticas públicas en este campo.
La Política Nacional de Desarrollo Urbano y
las políticas sectoriales se elaboran a partir de los principios y directrices
definidas durante las Conferencias Nacionales de las Ciudades (realizadas en
2003, 2005 y 2007), destacando el derecho a la ciudad y a la vivienda digna, la
reducción de las desigualdades sociales, la participación y el control sociales
y la constitución de la ciudadanía plena. La pormenorización de estas políticas
viene siendo debatido en las reuniones del Consejo de las Ciudades, instalado en
inicio de 2004, con representantes de todos los sectores de la sociedad electos
por medio de un proceso de conferencias municipales, regionales y estaduales que
envolvieran 3.547 municipios y hay culminado con la Primer Conferencia Nacional
de las Ciudades, realizada en Brasília en octubre de 2003, con participación de
más de tres mil delegados electos.
La Secretaría Nacional
de Programas Urbanos y la renovación de los programas urbanos: integración, foco
en la pobreza urbana e inclusión
socio-espacial
En la estructura del Ministerio de las
Ciudades, hay cabido a la Secretaría Nacional de Programas Urbanos (SNPU) la
tarea de apoyar los municipios en la constitución de políticas urbanas basadas
en procesos de planeamiento y gestión participativos, que contribuyan para la
ampliación del acceso al suelo legalizado y urbanizado y para reducción de los
riesgos socio-ambientales.
Con un carácter distinto de las tres otras
secretarías nacionales del Ministerio de las Ciudades, definidas a partir de
políticas sectoriales, la SNPU fue creada como una secretaría de Política
Urbana, colocando en la agenda de la política pública nacional, temas como el
planeamiento y gestión democráticas, la regularización de la propiedad del suelo
urbano, la rehabilitación de áreas centrales urbanas e la prevención de riesgo
socio-ambiental en asentamientos precarios. Se trataba, en fin, de una pauta
nueva, norteada por los principios, directrices e instrumentos del Estatuto de
la Ciudad, en la dirección de una nueva cultura urbana en el
país.
En esa perspectiva, la estrategia de la SNPU
se hay concentrado en los primeros cuatro años para estimular y apoyar el poder
público y la sociedad civil organizada en el esfuerzo nacional y descentralizado
por la constitución de planes directores participativos y para la promoción de
la regularización de la propiedad del suelo urbano en la línea del derecho a la
ciudad, del reconocimiento del derecho a la vivienda e a la posee segura. Las
acciones en áreas centrales urbanas y de riesgo socio-ambiental se sumaran en
esa estrategia, que se hay materializado en programas y campañas, discutidos en
el Consejo de las Ciudades, que generaran centenas de contratos, transfiriendo
recursos públicos que concretizaran acciones de gran alcance en el territorio
brasileño.
En la trama actual del segundo gobierno
Lula, la Agenda de la Reforma Urbana en Brasil recoloca nuevos y viejos desafíos
para el papel y la misión de la SNPU.
Como principal estandarte de eso segundo
mandato, tenemos el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), teniendo el
Ministerio de las Ciudades posición de destaque, una vez que capitanea, con
recursos vultuosos, las acciones sociales previstas en el programa en las áreas
de vivienda, saneamiento, urbanización de asentamientos subnormales y
transporte.
Igualmente, la SNPU hay retomado el esfuerzo
de articulación compartido entre gobierno (en las sus esferas federal, estadual
y municipal) y sociedad civil organizada, dando continuidad a la acumulación
alcanzados desde 2003, en sentido de enfrentar las enormes barreras y obstáculos
a la efectuación de la función social de la ciudad y de la propiedad urbana. En
eso esfuerzo hay quedado imperioso dar continuidad a las acciones emprendidas
por la SNPU, articulándolas para la constitución de una Política de Suelo Urbano
para el país, se sintetizando en una plataforma estratégica de Acceso a la
Tierra Urbanizada, en áreas centrales o bien ubicadas, regularizada y articulada
a la política de vivienda de interés social e a las demás políticas de inclusión
social. Esa estrategia pasa por la concretización de los instrumentos del
Estatuto de la Ciudad, como la Edificación Compulsoria, el Impuesto Predial y
Territorial Urbano (IPTU) progresivo, Derecho de Preeminencia, Zonas Especiales
de Interés Social (ZEIS) y la Regularización de la Propiedad del Suelo Urbano,
discutidos y pactados en los Planes Directores Participativos, mismo con
diferencias en las formas de participación de la población, más o menos
democráticas, que deben ser implantados en procesos permanentes de planeamiento
y gestión urbanos participativos. Ello refuerza la cultura de la gestión
democrática de las ciudades y el control social de la política urbana por medio
de los consejos de las ciudades con carácter deliberativo, reforzando la
capacidad de planeamiento y gestión en el proceso de reconstitución de la esfera
pública, tanto en los niveles estaduales y municipales, cuanto en las escallas
metropolitana, regional y
territorial.
El suceso alcanzado por la Campaña de los
Planes Directores Participativos, por la Regularización de la Propiedad de Suelo
Urbano Sustentable, por la Prevención de Riesgos Socio-Ambientales, por la
Mediación de Conflictos de Propiedad de Suelo Urbano y por la Rehabilitación de
Áreas Centrales Urbanas, ahora se orientan para un movimiento de articulación
por el Acceso a la Tierra Urbanizada, operada por cuatro frentes
principales:
ü
La Red de Evaluación y Capacitación de los Planes
Directores Participativos, articulada con el Instituto de Investigación y
Planeamiento Urbano y Regional de la Universidad Federal del Rio de Janeiro
(IPPUR/UFRJ) y los miembros del Comité Técnico de Planeamiento y Gestión del
Suelo Urbano del Consejo de las
Ciudades;
ü
establecimiento de convenios con gobiernos estaduales y
entidades públicas y privadas para la Asistencia Técnica en la implantación de
ZEIS y la capacitación de técnicos municipales y líderes comunitarios en la
implantación de los Planes
Directores;
ü
El repase de recursos a los municipios para la
implantación de los instrumentos del Estatuto de la Ciudad previstos en los
Planes Directores, para la regularización de la propiedad del suelo urbano
sustentable y previsión de riesgo socio-ambientales y a los Estados, para
capacitación de técnicos municipales y líderes comunitarios;
y
ü
La mediación de conflictos de propiedad del suelo urbano
junto al Poder Judiciario y a los Movimientos Sociales por la Vivienda,
articulando la solución de los litigios por medio del planeamiento y la acción
junto a programas y recursos del Ministerio de las Ciudades, como el Fundo
Nacional de Vivienda de Interés Social
(FNHIS).
Más allá de ello, la acción de la SNPU junto
al Consejo de las Ciudades, principalmente asesorando el Comité Técnico de
Planeamiento y Gestión del Suelo Urbano, tiene surtido efectos positivos. Como
ejemplo, podemos citar el “Seminario Proyecto de Ley nº. 3.057/2000 – La nueva
Ley de Responsabilidad Territorial”, realizada en los días 20 y 21 de mayo de
2008 en Brasília, se desdoblando en una discusión amplia con diversos segmentos
de la sociedad y del Poder Público (Legislativo y Ejecutivo) y, aún, en la
promoción de seminarios regionales sobre el Proyecto de Ley de Responsabilidad
Territorial en todas la regiones
brasileñas.
Más allá del
político-institucional: la Reforma Urbana y la
Geografía
Más allá de todo esfuerzo de
institucionalización de la Reforma Urbana en Brasil, con los artículos de la
Política Urbana en la Constitución Federal de 1988, el Estatuto de la Ciudad, la
creación del Ministerio de las Ciudades y sus acciones, la Reforma Urbana
continua enfrentando grandes luchas, incluso por la propia institucionalización
del tema, las que la Geografía puede ofrecer una importante
ayuda.
El intento de comprender la Política
Nacional de Desarrollo Urbano como una acción que contemple todo el espacio
urbano y no como políticas sectoriales aún es uno que no hay logrado éxito. La
propia articulación de los niveles de gobierno (municipal, estadual y federal)
también se muestran precarias al mirarse las inversiones del PAC sobre el
territorio nacional, que suman varias acciones de infraestructura logística
(carreteras, ferrovías, aeropuertos y trenes metropolitanos), de energía (líneas
de alta tensión, hidroeléctricas, termoeléctricas y producción de
biocombustibles) y sociales (viviendas, saneamiento y urbanizaciones de
asentamientos subnormales), sin una previa articulación con el propio esfuerzo
de planeamiento y gestión urbanos participativos emprendidos por el propio
gobierno, por medio de la Secretaría Nacional de Programas Urbanos del
Ministerio de las Ciudades. La compresión de la diversidad territorial y
socio-ambiental del Brasil es otro desafío fundamental para tenerse cuenta los
avanzos y atrasos obtenidos por la acciones del Gobierno Federal y del
Ministerio de las Ciudades de Política Urbana en el
país.
Esos son algunos elementos que muestran la
dialéctica en que la Reforma Urbana aún enfrenta en Brasil y que la Geografía
puede ofrecer, con su conjunto conceptual y de investigación, para disminuir la
desigualdad, la segregación y la exclusión socio-espaciales
brasileños.
[i] Emprendimientos ejecutados de
forma ilegal, una vez que son aprobadas como urbanizaciones normales, con
espacios públicos (calles, plazas) y destinación para equipamientos urbanos
colectivos y que cercean el libre acceso a estos por medio de la construcción de
muros y garitas, más allá del establecimiento de seguridad privada.
[ii] Artículos 1º e 2º de la Carta Mundial por
el Derecho a la Ciudad. Esta carta es debatida e difundida por diversas redes de
movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, entidades
profesionales, autoridades locales desde o I Fórum Social
Mundial.
Mesa Redonda
Urbanización, Fragmentación y Exclusión Social. Décimo Encuentro Internacional
Humboldt. Rosario, provincia de Santa Fe, Argentina. 13 al 17 de octubre de
2008.