URBANIZAÇÃO E PLANEJAMENTO NAS CIDADES BRASILEIRAS
Juçara Spinelli
Resumo:
O
presente texto aborda sucintamente os principais marcos históricos do processo
de urbanização no Brasil, o qual acompanha o processo capitalista de produção do
espaço, evidenciando, ao longo desse processo, mudanças em alguns indicadores,
em especial, os demográficos e sócio-econômicos, destacando transformações
socioespaciais decorrentes. Com o objetivo de apresentar a urbanização
brasileira, o recorte espacial utilizado pauta-se nas metrópoles tendo em vista
que as mudanças citadas evidenciam-se mais claramente nesses espaços. Em relação
a essas mudanças, destacam-se os
componentes reveladores de espaços perfeitamente integrados e de segregações,
oriundos tanto do próprio processo de urbanização quanto da organização espacial
decorrente da inconstância de políticas públicas implementadas pelo Estado.
Para
tanto, aborda-se o planejamento urbano no Brasil, pautado nos referenciais das
novas tendências teóricas e regulamentações urbanísticas e se apresenta, ao
final, alguns modelos de planejamento que se constituem em intervenções com
resultados aplicados e/ou aplicáveis, mediante adaptações, a outros
espaços.
Palavras-chave:
urbanização; políticas públicas, planejamento urbano.
Introdução
As
intensas transformações no espaço urbano brasileiro revelam-se como decorrentes,
em um primeiro plano, do próprio processo histórico de formação e ocupação do
território. Tendo em vista que a ocupação do Brasil teve princípio a partir de
sua faixa litorânea, os núcleos costeiros desenvolveram-se, inicialmente, em
função da exploração de produtos extrativos, caracterizada por atividades
predatórias voltadas à extração da madeira e produção agrícola, novamente
voltada para o mercado externo. Em uma fase posterior, a Coroa Portuguesa, por
seu domínio nessa porção territorial e seus interesses mercantis internacionais,
concentrou esforços para difusão da produção de cana-de-açúcar. Esses fatores
contribuíram para que a ocupação ficasse bastante restrita ao litoral. A partir
do século XVII a penetração e interiorização da ocupação humana no território
foi mais efetiva.
No
litoral do nordeste, o grande incremento demográfico teve importância na
atividade agrícola canavieira; já o interior nordestino teve seu processo de
ocupação demarcado pela instalação da pecuária bovina em áreas não propícias ao
desenvolvimento da cana-de-açúcar. As ocupações de grandes extensões tiveram
como objetivo principal a criação de animais. Essa atividade deu origem à
formação dos primeiros núcleos urbanos no interior
nordestino.
Na
região sudeste surgia São Paulo, que contribuiu para uma expansão da ocupação do
território. A
fundação de São Paulo insere-se no processo de ocupação e exploração, pelos
portugueses, a partir do século XVI. Por volta dessa época, a
descoberta da existência de importantes riquezas minerais em terras que hoje
pertencem a Minas Gerais, Goiás e Mato Grosso, também favoreceram a expansão
demográfica nessa porção brasileira. A lavoura canavieira e a criação de gado
foram atividades que contribuíram para a efetivação da ocupação do espaço
brasileiro ao longo dos séculos XVI e XVII. A ocupação do Nordeste, Sudeste e
Centro-Oeste ocorreu com maior intensidade a partir do séc. XVII.
Na
primeira metade do séc. XX, parte do estado de São Paulo estava ocupado e
desmatado, existindo apenas pequenas áreas com matas, que contrastavam com as
extensões cobertas por cafezais, dando origem a uma nova paisagem rural. O
povoamento atingiu o norte do Paraná, onde as condições eram semelhantes às de
São Paulo, incentivando o avanço da atividade cafeeira. Nessa área, a
colonização particular promovida por estrangeiros, responsáveis pela instalação
de uma infra-estrutura rodoferroviária, atraiu colonos oriundos de outros
estados, que haviam passado por São Paulo.
Já
no fim da década de 1940, consolidou-se a ocupação em terras de mata do norte do
Paraná, tornando-se uma das áreas mais prósperas do Brasil, favorecendo ao
aparecimento de diversos núcleos urbanos.
No
extremo sul do Brasil (séc. XVIII), a colonização se deu, principalmente, com
núcleos portugueses (açoreanos). Esta região já havia sido objetivo de incursões
de criadores paulistas, que haviam se estabelecido em áreas de campo,
desenvolvendo a pecuária, que encontrou condições ambientais favoráveis para seu
desenvolvimento, tendo como finalidade a exportação do couro. Nessa época,
destaca-se a cidade de São Paulo como centro de comercialização para integração
das diferentes áreas povoadas. Por volta do séc. XIX, essa ação colonizadora
instalou mais de vinte colônias que permaneceram até o fim do século. O sistema
de apropriação de terras, através de colonização oficial ou particular, foi
implantado também em outras regiões de mata; porém, foi no sul do país que esse
modo ocupacional de terras foi mais difundido. O movimento de ocupação no Rio
Grande do Sul, na segunda metade do séc. XIX, deu-se por influência européia, em
especial por germânicos, italianos, poloneses, entre outros. Aos poucos, os
colonos europeus foram ocupando encostas e vales do planalto meridional
estabelecendo-se, principalmente, em unidades de pequena propriedade e
provocando o aparecimento de centros urbanos no interior dos estados do sul do
Brasil.
Na
década de 1970, a construção de
Brasília impulsionou a ocupação do Brasil Central. Nesse sentido, ocorreram
mudanças no traçado da malha rodoviária nacional, destacando a implantação das
rodovias em direção às capitais estaduais e às regiões de fronteira, o que
permitiu a incorporação de novas áreas à economia nacional, acelerando o ritmo
no interior do País.
A
década de 1970, também, caracterizou-se pela ocupação das terras das Florestas
da Amazônia e pela valorização das terras de Cerrado do Centro-Oeste. A ocupação
da Amazônia foi acelerada pela tentativa de integração nacional. A abertura de
grandes vias de penetração permitiu a chegada de populações das diversas áreas
do País às terras distantes da Amazônia, fazendo surgir uma frente de
expansão.
O
processo de urbanização no Brasil evidencia mudanças em alguns indicadores, em
especial, os demográficos e sócio-econômicos que denotam, também, transformações
socioespaciais. Nesse sentido, Maricato (2000) afirma que dentre os países da
América Latina, o Brasil já apresentava cidades de grande porte desde o período
colonial. A partir da virada do século XIX e das primeiras décadas do século XX,
o processo de urbanização da sociedade começa realmente a se consolidar,
impulsionado pela emergência do trabalhador livre, pela Proclamação da República
e por uma indústria, ainda incipiente, que se desenvolve vinculada tanto às
atividades ligadas à cafeicultura quanto às necessidades básicas do mercado
interno. A autora considera ainda que “as reformas urbanas, realizadas em
diversas cidades brasileiras entre o final do século XIX e início do século XX,
lançaram as bases de um urbanismo moderno “à moda” da periferia” (MARICATO,
2000, p.22). Nesse contexto, por um lado, eram feitas obras de saneamento básico
e embelezamento paisagístico e implantavam-se as bases legais para um mercado
imobiliário fortalecido e, por outro, a população empobrecida era excluída e
expulsa para as porções marginalizadas da cidade.
Evidencia-se,
em um segundo plano, que as intensas transformações no espaço urbano brasileiro
tiveram influência direta de políticas públicas e sociais demarcadas, de um
lado, por investimentos em infra-estrutura básica intra-urbana e por grandes
projetos urbanísticos que melhoraram a circulação urbana e a qualidade de vida
da população. De outro, por intervenções que possibilitaram o acesso à moradia
(financiamentos e empreendimentos populares) e que permitiram melhorar os
indicadores sociais. Ao longo das décadas que explicitam o crescimento urbano
ocorreram nuances no papel do Estado, em relação às políticas públicas e
sociais, muitas vezes atendendo apenas a interesses particulares das classes
mais abastadas o
que favoreceu ao crescimento
da desigualdade econômica e social, da pobreza nos meios urbano e rural, da
violência e da degradação social e ambiental.
Contextualizando
os processos de ocupação e urbanização à luz da participação do Estado, este
artigo encaminha-se, nos itens que seguem, a abordar o planejamento urbano no
Brasil, pautado nos referenciais dos novos instrumentos normativos urbanísticos
e apresenta, ao final, alguns modelos de planejamento que se constituem em
intervenções, de caráter pontual, com resultados aplicados e/ou aplicáveis
mediante adaptações a outros espaços.
Marcos
históricos da urbanização e indicadores socioespaciais
Este
item apresenta os principais marcos históricos da urbanização brasileira que ao
longo do tempo permitiram caracterizar processos de urbanização e seus reflexos
nos indicadores socioeconômicos. Conforme comentado, o processo
de urbanização no Brasil intensificou-se, como em toda a América Latina, com
mais visibilidade, na segunda metade do século XX, embora ao término do séc XIX
cerca de 10% da população brasileira era urbana (Santos, 1993). Os dados do IBGE
são reveladores nesse sentido e nos permitem verificar que em 60 anos os
assentamentos urbanos foram ampliados de forma a abrigar mais de 125 milhões de
pessoas (Tabela 1). Na última
década do Séc XX, as cidades brasileiras aumentaram em 22.718.968 pessoas, o que
pode ser comparado a metade da população do Canadá ou a um terço da população da
França. (IBGE, 1991 e 2000 e MARICATO,
2000, p.21).
Tabela
1
– Crescimento da população urbana no Brasil (1940-2000)
|
Ano |
População
urbana (%) |
População
urbana (total) |
|
1940 |
26,3% |
18,8
milhões/ hab. |
|
2000 |
81,2% |
138
milhões/ hab. |
Fonte:
IBGE
Esses
dados que revelam o intenso processo de urbanização são questionados por Veiga
(2002) em sua obra Cidades Imagináveis: o
Brasil é menos urbano do que se calcula em alusão aos critérios
metodológicos adotados pelo IBGE, no seu recenseamento, sistematização e análise
de variáveis. Nesse sentido Carlos (2003), em resenha sobre a obra de Veiga,
também tece inúmeras considerações acerca da crítica do autor, afirmando que
também, na sua proposta, não ficam claros procedimentos a serem adotados para
uma outra forma de contagem e análise demográfica urbana. Afora tais debates
imprescindíveis e considerando o IBGE como órgão oficial de dados demográficos,
entre outros, o que se denota é que muitas cidades aumentaram consideravelmente,
em termos de adensamento populacional e que, características de urbanização ou
de vida urbana se manifestam visivelmente até mesmo nos espaços rurais. Ainda
nesse sentido, nas palavras de Carlos (2003, GEOUSP 13):
(...)
a questão que reveste importância, na realidade é qual o conteúdo do processo de
urbanização, hoje, e quais as estratégias que apóiam o processo de reprodução
continuada da cidade e do campo – nos planos econômico, político, e social.
Assim, se de um lado, a gestação da sociedade urbana vai determinando novos
padrões que se impõem de fora para dentro, pelo poder da constituição da
sociedade de consumo (assentada em modelos de comportamento e valores que se
pretendem universais, apoiado fortemente na mídia e pela rede de comunicação que
aproxima os homens e lugares), num espaço-tempo diferenciado e desigual, de
outro aponta que a realidade produzida é profundamente desigual, revelando a
dialética do mundo.
Até
1930 a
economia brasileira era baseada no setor agrário-exportador. Com a crise
econômica mundial, que arrefecia as exportações, e uma nova elite no poder, as
ações do Estado foram canalizadas visando estruturar um novo modelo de
desenvolvimento para o país. Este novo desenvolvimento busca se dar mediante a
estruturação de uma indústria de base que fomente outros setores da economia e
sua eventual substituição de produtos importados. O processo de
industrialização, dessa forma, dá-se pela indução do Estado e pela formação de
uma massa de trabalhadores para suprir as demandas de mão-de-obra do setor
emergente. Por longos anos, observa-se o aumento populacional das cidades,
retirando do meio rural contingentes de pessoas que migram para trabalhar nas
cidades. Após o estancamento da crise econômica e da forte retomada do sistema
capitalista em nível mundial, no seu auge de inserção nos países
subdesenvolvidos a partir da década de 1970, ocorre a massificação do consumo,
promovendo mudanças no modo de vida, nos valores e na cultura das sociedades,
quer sob o aspecto do ambiente construído, quer nas relações
socioespaciais.
Com
o crescimento populacional das cidades, promovido pela intensa busca de empregos
junto às indústrias, o espaço foi se adensando e as diferenças sociais se
enaltecendo, provocando desigualdades. Prado Jr, analisando a história econômica
do Brasil considera
...a
política e orientação econômica adotados nesses últimos anos, a saber, o chamado
“modelo brasileiro de desenvolvimento”, que não é outra coisa, em última
análise, senão precisamente a consagração e oficialização daqueles remanescentes
do “velho sistema da economia brasileira”... em particular, o nosso
enquadramento no sistema internacional do capitalismo, que vem a ser o
imperialismo, na posição de simples dependência dele, um tal modelo é o grande
responsável pela atual situação de dificuldades que atravessamos. (1987,
p.345)
Na
década de 1970, buscando suprir as desigualdades sociais e atendendo as demandas
urbanas, surge o BNH
– Banco Nacional da Habitação, integrado ao SFH – Sistema Financeiro da
Habitação, criados pelo regime militar (1964), onde as cidades brasileiras, em
especial as grandes cidades, foram intensamente verticalizadas, ou seja, os
apartamentos passaram a ser a principal forma de habitação da classe média. Os
financiamentos com fins imobiliários não impulsionaram a democratização do
acesso a terra, uma vez que foram priorizadas concessões de financiamento às
classes média e alta. Para as classes inferiores, restaram os empreendimentos
habitacionais populares, geralmente situados distantes das áreas de grande
centralidade e, nem sempre, totalmente supridos de infra-estrutura e
equipamentos urbanos, ou áreas distantes e/ou em locais de risco para os
totalmente excluídos da capacidade de adquirir um imóvel via compra ou locação.
Cabe destacar o papel do SFH, nas décadas de 1960-70 com relação à extensão de
obras de saneamento e dos orçamentos estaduais e municipais, destinados a obras
viárias regionais e municipais. Nesse contexto, o incremento demográfico e a
conseqüente explosão imobiliária alteraram tanto o próprio mercado imobiliário,
com a intensificação de obras civis e atividades ligadas, quanto a imagem da
cidade.
Nos
anos 1980 e 1990, as taxas de
crescimento demográfico superaram as do crescimento do PIB (produto interno
bruto), provocando fortes impactos de cunho social e ambiental, passando a ser
visualizadas nas cidades as desigualdades sociais. Foram anos de acentuados
problemas de ordem econômica e social, tais como: crises e recessões;
concentração da pobreza urbana – multidões concentradas em áreas impróprias
(várzeas, morros) ou mesmo planícies marcados pela pobreza homogênea; a região
sudeste com um grande contingente de pobres; aumento na violência
urbana.
O
crescimento urbano - associou-se nesse período a chamada “tragédia urbana”
(MARICATO, 1987), marcada por graves problemas ambientais (enchentes,
desmoronamento, poluição dor recursos hídricos e do ar, impermeabilização da
superfície do solo, desmatamento, congestionamento habitacional, reincidência de
epidemias, violência, etc) e pela crescente exclusão social. Essa situação tem
suas raízes em cinco séculos de formação da sociedade brasileira, em especial,
ligadas a dois marcos: a privatização da terra (Lei das Terras, 1850) e a
emergência do trabalho livre (Abolição da Escravatura, 1888). O inchaço das
cidades, no Brasil e na América Latina, teve características comuns, demarcadas
pela desarticulação da rede urbana, formação de megapólos e não desenvolvimento
suficiente da capacidade produtiva. Assim, a população imigrante desempregada
acabou relegada ao setor terciário informal.
Na
atual década, seguiu-se o processo de concentração urbana e o crescimento das
regiões metropolitanas, com a estimativa de que mais de 30% da população
brasileira habitam nas metrópoles e em suas regiões. Dentre as maiores cidades
do mundo destacam-se São Paulo e Rio de Janeiro. Um comparativo entre as
metrópoles brasileiras pode ser observado na tabela abaixo (Tabela 2) que elenca
as treze regiões metropolitanas, sua população e suas taxas de
crescimento.
|
Tabela
2 -
Cidades com mais de 1 milhão de habitantes – Brasil
(1980-1996) |
|
METRÓPOLE |
POPULAÇÃO
1996 (EM MILHÕES) |
TX.
CRESC. ANUAL - %
(1980-91) |
TX.
CRESCIM. ANUAL - %
(1991-96) |
|
1.
São Paulo |
16.667 |
1.89 |
1.45 |
|
2.
Rio de Janeiro |
10.532 |
1.03 |
0.77 |
|
3.
Belo Horizonte |
3.829 |
2.53 |
2.00 |
|
4.
Porto Alegre |
3.292 |
2.59 |
1.43 |
|
5.
Recife |
3.258 |
1.80 |
1.10 |
|
6.
Salvador |
2.776 |
3.09 |
1.59 |
|
7.
Fortaleza |
2.639 |
3.51 |
2.35 |
|
8.
Brasília |
2.354 |
3.55 |
3.69 |
|
9.
Curitiba |
2.349 |
3.04 |
3.43 |
|
10.
Campinas |
1.992 |
3.48 |
2.29 |
|
11.
Belém |
1.629 |
3.04 |
2.39 |
|
12.
Goiânia |
1.417 |
3.67 |
3.30 |
|
13.
Manaus |
1.157 |
4.58 |
2.73 |
Fonte:
IPEA
Embora
apenas em Brasília e Curitiba se evidencie que ainda está ocorrendo crescimento
positivo, em observação às taxas de crescimento anual, há que se destacar que,
principalmente em São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre, em
anos anteriores, tais taxas também eram elevadas, configurando o atual
contingente populacional.
No
portal Observatório das Metrópoles, que se constitui em uma referência de
estudos metropolitanos, estão consideradas também como regiões metropolitanas a
de Natal, criada em 1997, com 8 municípios e a de Maringá, criada em 1998,
atualmente, com 16 municípios. Nesse portal, ainda não estão contemplados
trabalhos acerca das regiões metropolitanas de Campinas, Brasília e Manaus..
Historicamente, as metrópoles tiveram um crescimento maior do que o país como um
todo, embora esse ritmo venha diminuindo, dentre outros fatores, pela mobilidade
populacional para as cidades do entorno e pela diminuição da taxa de natalidade
(diminuição do número de filhos das mulheres em idade fértil). As periferias das
metrópoles têm crescido mais do que os núcleos centrais, evidenciando um aumento
relativo das regiões pobres. As cidades de porte médio, com população entre 100
mil e 500 mil habitantes, mais recentemente, vêm crescendo a taxas maiores do
que as das metrópoles.
Maricato
(2000) analisa dados relevantes que demonstram o padrão de urbanização
brasileira e, mais do que isso, permitem traçar interpretações de possíveis
tendências. Quanto a mortalidade infantil a autora demonstra uma considerável
redução, pois, em 1940 eram registradas 149,0 mortes em cada 1000 nascidos
vivos, antes de atingir um ano de idade e em 1999, esse dado havia sido reduzido
para 34,6 mortes em cada 1000 nascidos vivos, antes de atingir um ano de idade.
Outro dado revelador é a e esperança de vida ao nascer que em 1940 apresentava
uma média de 42,7 anos e, em 1999, de 68,4 anos. Nessa perspectiva, a autora
afirma que essa redução nesses indicadores associa-se, principalmente, à
socialização de informações (campanhas com ampla divulgação); a extensão do
serviço de água potável, ao acesso à saúde pública (vacinas, medicamentos,
atendimento médico e atuação de agentes de saúde), e, também, ao aumento da
escolaridade, fatores mais acessíveis ao meio urbano.
Partindo
disso, pode-se inferir que, se por um lado houve ganhos sociais pela melhoria da
qualidade de vida, por outro, a redução na mortalidade infantil e o aumento da
esperança de vida refletem-se como potencial ao aumento da população, o que
denota maior necessidade de
investimentos públicos, em especial nas áreas de educação e saúde, e de
políticas sociais, nas áreas habitacional, de educação, trabalho e renda. A esse
aspecto pode-se observar que o Estado tem sido negligente evidenciando-se,
novamente, uma descontinuidade de intervenções ao longo das últimas décadas,
quer pelas diversas ênfases políticas de gestão, quer pelo constante corte de
investimentos e mudanças nas políticas de concessão, quer, ainda, pela
despolitização da sociedade, que por descrédito político acaba não se
constituindo em agente importante da garantia aos direitos sociais, os quais
acabam inacessíveis à parte da população.
Com o Estado
parcialmente ausente, a iniciativa privada assume o papel de urbanizar,
embelezar e fornecer empreendimentos com finalidade residencial que, embora
caros, tornam-se acessíveis a uma camada da população, pelas diversas
modalidades de financiamento. Em outras palavras, com o mercado imobiliário
fazendo frente ao atendimento de demandas sociais (por moradia e urbanização),
há uma nova geração de excluídos, que não podem acessar nem o Estado e nem a
iniciativa privada (mercado) para sua sobrevivência. Há que se considerar,
também, que com o fato de “assumir” parcialmente o papel do Estado, o mercado
imobiliário tem se respaldado frente a alterações normativas acerca de índices
urbanísticos e padrões construtivos o que, via de regra, tem favorecido
economicamente aos empreendedores imobiliários e provocado o intenso adensamento
da cidade. Esse fato denota, mais uma vez, a tomada do controle do mercado como
agente regulador do governo e da sociedade.
Além desses
indicadores, dados do Dieese (1999) demonstram oscilações no PIB brasileiro. A
economia cresce entre os anos 1940-1980 em uma média de 7% ao ano, tem declínio
nos anos de 1980, ficando em torno de 1,3% ao ano e no período de 1990-1998
retoma fracamente, elevando sua média a 2,1%ao ano. Também, o salário
mínimo entre as décadas de 1940 e 1990 decresceu cerca de quatro vezes. Nesse
sentido Maricato (2000)
explicita que
Nas
décadas perdidas, o Brasil sofre o efeito da reestruturação produtiva
internacional que atinge os países capitalistas centrais no início dos anos 70.
O impacto dos ajustes de inspiração neoliberal em sociedades como as
latino-americanas tem conseqüências bem mais dramáticas do que nos países
centrais. O choque ocorre sobre uma base estrutural e historicamente desigual,
em que o welfare state não passou de direitos para alguns, em que não
aconteceu, portanto, o pleno emprego, em que a previdência social alcançou
apenas uma parte da sociedade, base na qual a cidadania, enfim, foi restrita
(p.27).
Acompanhando
tais oscilações, a distribuição da renda também se demonstrou acentuadamente
desigual, como observa-se nos dados da Tabela 3.
|
Tabela
3 – Distribuição
da renda no Brasil – 1981-1995 |
|
Distribuição
da renda |
1981 |
1995 |
|
50%
mais pobres |
14,5%
da renda |
13,3%
da renda |
|
10%
mais ricos |
44,9%
da renda |
47,1%
da renda |
|
1%
mais ricos |
13,4%
da renda |
14,4%
da renda |
Fonte:
DIEESE
Por
sua vez, esses dados evidenciam, além das desigualdades sociais, as disparidades
espaciais de acesso à terra e à moradia, devido ao desemprego, as relações
informais de trabalho, a pobreza das áreas urbanas e o conseqüente aumento da
violência urbana (taxa nacional de homicídios - nº de homicídios para cada 100
mil habitantes - no final da década de 1990 era de 24,10). A violência urbana
vai se configurando como a principal causa de morte de homens com idade entre 10
e 38 anos e passa a afetar a expectativa de vida ao nascer da população
masculina brasileira (SEADE – SP apud
MARCATO, 2000).
Os
indicadores socioespaciais apresentados vão revelando desigualdades que se
manifestam, mais visivelmente, na “cidade informal” que se configura como
áreas
construídas de forma ilegal, desprovidas de qualidade técnica, muitas vezes em
locais de risco à urbanização (encostas íngremes, alagadiços, antigos lixões...)
e sem a participação dos governos.
Os
dados e informações acerca desses espaços são de difícil obtenção,
principalmente pela mobilidade e volatilidade de sua expansão e/ou realocação.
Segundo o Censo (IBGE, 2000) entre 1991 e 2000 o número de favelas teria
aumentado em 22% em todo o Brasil (3.905 núcleos). Fontes locais, como do Rio de
Janeiro, São Paulo e Porto Alegre, evidenciam números muito
superiores.
Segundo
o LABHAB/FAUUSP (2000), citado por Maricato (2001) os dados estimados da
população de favelas em algumas metrópoles brasileiras variam entre cerca de 14%
e 46%, como observa-se na tabela 4.
Tabela
4
– Percentual de população habitando em favelas:
|
Cidade |
Percentual
de Favelados |
|
Rio
de Janeiro |
20% |
|
São
Paulo |
22% |
|
Belo
Horizonte |
20% |
|
Goiânia |
13,3% |
|
Salvador |
30% |
|
Recife |
46% |
|
Fortaleza |
31% |
|
Porto
Alegre (DEMHAB/PMPA-1996) |
22,11% |
O
processo capitalista de produção do espaço urbano tem revelado uma massiva
exclusão socioespacial e apresentado, como conseqüência, intensas agressões ao
meio ambiente, quer pela ocupação de áreas impróprias à urbanização, quer pela
carência de infra-estrutura básica e destino de resíduos produzidos pelas
populações.
Com
esse quadro agravado de degradação social e ambiental, o planejamento urbano no
Brasil constitui-se em mais uma das iniciativas públicas e sociais que merecem
especial atenção, tema tratado no item seguinte.
O
planejamento urbano no Brasil
O
planejamento urbano no Brasil, em especial com o crescimento do número de
cidades, a acelerada dinâmica urbana e o adensamento das regiões metropolitanas
vem enfrentando desafios e dificuldades. Muitos conceitos urbanísticos adotados
no Brasil foram baseados em teorias vigentes nas décadas de 1960/70, onde as
principais preocupações eram a limitação e a ordenação do crescimento urbano e a
busca de alternativas à grande especulação imobiliária. Tendo em vista a atual
situação financeira e o esgotamento dos recursos públicos, os municípios têm
sido obrigados a pensar e introduzir outras formas de gestão, estas mais
indutivas e incentivadoras à participação popular (BORIN & PHILIPS, 2006). Assim, a
crise urbana e a crise
do planejamento urbano abrem espaço para novas propostas uma vez que a situação
apresentada impõe a necessidade de respostas, tal a gravidade que a caracteriza.
Nesse contexto, ao apresentar uma proposta, a mesma deve passar pelo debate da
sociedade.
Na
sua história mais recente, o planejamento urbano no Brasil foi pautado em
instrumentos urbanísticos, tendo nos Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupação
do Solo seus representantes mais pragmáticos, que se constituíram em normativas
visando solucionar os problemas sociais. Segundo Ferrari Jr.:
(...)
muitos desses planos só tiveram a pretensão de guiar a orientação ao ambiente
construído não enfrentando as questões sociais. Além dos planos urbanos, como
condutores da organização do espaço, existe uma ampla legislação urbanística,
que oferece aos governos um imenso leque de possibilidades em promover o
melhoramento das cidades como: a ampliação de recursos, regularização do
mercado, regularização de áreas privadas ocupadas irregularmente, preservar o
patrimônio cultural, arquitetônico, urbano e ambiental e promover o
desenvolvimento sustentável. Todavia as legislações, os planos e a
centralização, no encaminhamento da discussão urbana, não responderam às
questões conflitantes dentro do contexto socioespacial e não contribuíram para o
acesso ao mercado imobiliário legal (2004, p 18).
Discutindo
trilhas para o planejamento e gestão das cidades, Maricato (2001) salienta ser
necessária a criação de uma nova matriz que seja comprometida tanto com a
realidade empírica urbana e regional e com os erros e os acertos das
experiências convencionais e das experiências recentes dos governos municipais
democráticos (1980/1990), quanto com a consideração de experiências
estrangeiras, em especial dos chamados “países em desenvolvimento” e/ou dos
países desenvolvidos quando se refere à inclusão social ou técnicas especiais de
manejo e produção do ambiente construído.
É
imperativo destacar que os problemas urbanos brasileiros não são decorrentes da
falta de um planejamento ou de legislação, mas sim da falta de um
comprometimento e eficaz intervenção do estado nas diferentes esferas. Também, a
democratização do conhecimento e da participação da sociedade nos processos de
tomada de decisão tem se revelado incipientes e, na maioria das vezes, quando
ocorre a participação há certo descrédito ao que vai ser implementado, de fato,
após as consultas populares.
A evolução
no processo de planejamento urbano no Brasil pode ser pautada em algumas
diretrizes de Estado e ações de movimentos sociais, a saber: a) a partir de 1964
– criação da SERFHAU (Serviço Federal de Habitação e Urbanismo), do SFH (Sistema
Financeiro da Habitação) e do BNH (Banco Nacional da Habitação); b) 1979 –
Congresso Nacional aprova a Lei 6766 (diretrizes para o parcelamento do solo e
criminaliza os promotores de loteamentos ilegais); c) Década de 1980 – Projeto
de Lei sobre o desenvolvimento urbano - Ministério do Desenvolvimento Urbano –
MDU – rediscussão sobre o BNH que é extinto em 1986. (remodelagem das ações do
BNH, atribuídas para a CEF - Caixa Econômica Federal); d).
mobilizações sociais urbanas - o
Movimento Nacional dos Mutuários, o documento da CNBB, intitulado “Solo Urbano e
Ação Pastoral” e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana - MNRU, nos anos 1980,
foram fundamentais, em conjunto com reforma Constitucional (1988), para o avanço
nas discussões da gestão das cidades; e) anos 1990 – após
discussões e inúmeras mudanças o MDU é extinto enquanto ministério e
transforma-se em Secretaria (pouca influência nos rumos urbanos do Brasil) e f)
década 2000 – criação do Ministério das Cidades/ Conselho Nacional das Cidades/
Conferências das Cidades – com objetivo de construir uma Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano proposta pelo Estado em diálogo com os movimentos sociais
e sociedade.
A
Constituição Federal de 1988, através dos seus artigos 182 e 183 sobre política
urbana revela-se como uma conquista social resultante da mobilização. O Estatuto
da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, entrou em vigor no dia 10 de
outubro de 2001 e regulamentou esses artigos. Os conteúdos principais do Estatuto da Cidade
encontram-se em suas diretrizes gerais, cuja inovação está relacionada à
participação popular que permite um processo de embate político opondo moradores
e promotores imobiliários.
Quanto aos
instrumentos
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