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Asunto:[encuentrohumboldt] 590/04 - ESPAÇO E PODER: A INTERFERÊNCIA DO PODER LOCA L NA CONSTRUÇÃO DO ESPAÇO URBANO DE UBERLÂNDIA - M G (BRASIL)
Fecha:Viernes, 31 de Diciembre, 2004  01:51:48 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...........ar>

 
ESPAÇO E PODER: A INTERFERÊNCIA DO PODER LOCAL

NA CONSTRUÇÃO DO ESPAÇO URBANO DE UBERLÂNDIA – MG (BRASIL)[1]

 

 

Ana Flávia Alves Canuto[2]

 

 

Resumo

 

A construção e a transformação do espaço urbano podem ocorrer de maneira desordenada, pautadas no aproveitamento de aspectos físicos ou condições político-econômicas favoráveis ao seu desenvolvimento, ou de forma organizada e planejada, a exemplo das cidades inteiramente planejadas, e das grandes cidades para cuja expansão são definidos critérios norteadores, com o intuito de adequar seu crescimento às reais necessidades da população e à preservação do meio ambiente. Para isto, é necessário o planejamento das cidades, cujo processo é corporificado em uma lei, que deve definir as situações (quando) e condições (como) em que o espaço deverá ser ocupado, e prever sanções para o seu descumprimento. A partir do planejamento urbano, delimitam-se áreas específicas na cidade, estabelecendo-se usos apropriados para as mesmas. Entretanto, estes usos nem sempre são respeitados, com vistas a atender os interesses das classes dominantes, sejam eles políticos ou econômicos. Conhecer tais motivos e as conseqüências da não realização do planejamento previsto em Uberlândia é o objetivo deste trabalho, visto que, na cidade, o descumprimento dos instrumentos legais de política urbana é comum, fazendo com que a configuração do espaço citadino passe a obedecer, sobretudo, aos interesses das classes dominantes, gerando diversos problemas para a população e para o meio ambiente, os quais se refletem no espaço urbano.

 

Breve Introdução

 

O presente trabalho é fruto das primeiras reflexões realizadas durante o desenvolvimento do projeto de pesquisa “Espaço e Poder: Reflexos territoriais da (não) aplicação das leis ambientais e de planejamento em Uberlândia (MG)”, que se iniciou em março de 2004 e tem conclusão prevista para fevereiro de 2005.

Com o desenvolvimento desta pesquisa, pretende-se conhecer, em um primeiro momento, as formas pelas quais o espaço urbano de Uberlândia é constituído, os instrumentos políticos e jurídicos que podem e devem orientar sua construção, as formas e instrumentais de planejamento utilizados e o conteúdo das leis e planos que resultam do planejamento da cidade. Em um segundo momento, objetiva-se verificar se tais leis e planos são efetivamente cumpridos, se ocorre o atendimento das propostas iniciais e se a construção do espaço urbano deste município preocupa-se com a preservação do meio ambiente e a promoção do desenvolvimento social. E, finalmente, em um terceiro momento, após observação do cumprimento ou não dos instrumentos de planejamento urbano e das políticas públicas devidas, pretende-se observar as conseqüências da construção deste espaço urbano, tal como foi feito, para sua população e para o meio ambiente.

Por se tratar de uma pesquisa incipiente, isto é, ainda não foram realizados os trabalhos de campo necessários para levantar os dados pretendidos e nem foi possível o acesso a todos os documentos e registros indispensáveis à sua consecução, o trabalho ocupar-se-á da discussão teórica a respeito do tema da pesquisa e da apresentação das primeiras observações da área sob investigação.

As observações realizadas até o momento foram feitas a partir da análise da literatura brasileira acerca do tema e, principalmente, da análise de alguns instrumentos legais de política urbana do Município de Uberlândia, sobretudo a Lei Complementar nº 078/1994, que dispõe sobre o Plano Diretor do Município de Uberlândia, e a Lei Complementar nº 245/2000, que dispõe sobre o parcelamento e zoneamento do uso e ocupação do solo do referido município. Também foi analisada a Lei federal nº 10.257/2001, que regulamenta o Estatuto da Cidade no Brasil.

 

O Poder local em Uberlândia

 

Uberlândia é uma cidade de porte médio, que se situa no estado de Minas Gerais, a cerca de 800 quilômetros a noroeste de São Paulo, principal cidade do Brasil. Possui mais de 500 mil habitantes e conta com uma economia altamente dinâmica, com os três setores (agropecuária, indústria, em especial a agroindústria, e serviços) bem desenvolvidos. Este fato lhe confere grande importância regional, pois é um importante pólo de atração e influência em relação às pequenas e médias cidades que a circundam, como Uberaba, Araguari, Itumbiara, Tupaciguara, Ituiutaba, entre tantas outras.

Apesar de seu notável dinamismo e porte, Uberlândia, localizada na região Centro-Sul do país, apresenta algumas características típicas das cidades interioranas brasileiras, dentre as quais a representatividade e força do poder local, de maneira que os atores locais tradicionais continuam exercendo importante papel na direção das atividades econômicas e na política.

A influência de pessoas tradicionais nos cenários político e econômico das cidades médias e pequenas é uma característica bastante comum das áreas interioranas do Brasil e sua origem remonta ao período colonial. Desde esta época, designavam-se autoridades específicas para “comandarem” a vida das localidades, impondo normas, solucionando conflitos e orientando a organização espacial, política e econômica de suas circunscrições, tendo em vista os interesses da Coroa portuguesa e os seus próprios.

A partir do início do século XIX, os detentores do poder local passaram a ser chamados de coronéis, em virtude da criação da Guarda Nacional Brasileira em agosto de 1831, que estabeleceu uma nova patente, a de “coronel”. Essa denominação logo começou a ser empregada pelas pessoas mais pobres e humildes para nomear todo e qualquer chefe político ou pessoa de grande influência e notoriedade na localidade.

Estes coronéis, no entanto, não eram, e até hoje não são, apenas pessoas de grande representatividade política, mas, sim, pessoas de elevado poder econômico, sendo geralmente as dominadoras do sistema de atividades produtivas locais. Na verdade, os coronéis, na maior parte das vezes, são os grandes produtores – rurais, industriais ou de serviços –, que orientam e sustentam a economia local e, em função disto, têm condições de exercer forte influência política. Muitas vezes, os coronéis não se ocupam em atuar de forma direta na vida política local, mantendo-se apenas no controle externo e na atuação indireta, que se faz por meio do auxílio dado a pessoas de sua confiança para ingressarem na carreira política e, posteriormente, no direcionamento das ações destas pessoas de forma a atenderem aos interesses dos coronéis.

Com a popularização do termo “coronel” e de seu novo significado político entre a população leiga e a comunidade científica, também a detenção do poder local e o exercício de influência nas esferas econômica e política locais passaram a ter denominação própria, derivada do termo “coronel”, sendo chamadas de “coronelismo”. Mas, como mencionado, o coronelismo não é constituído apenas pelas práticas dos coronéis como agentes políticos e por sua atuação direta na vida política local. Ele também é caracterizado pelas trocas de favor e proveito entre o poder público e os coronéis, chefes locais influentes que, muitas vezes, orientam as práticas públicas em favor de seus interesses, mesmo estando formalmente externos ao corpo político governamental.

Em Uberlândia, estas características do coronelismo também são perceptíveis. Embora seja uma cidade progressista, com políticos preocupados com a modernização e o crescimento econômico e empresários empreendedores, Uberlândia mantém traços de tradicionalismo e centralização do poder político e econômico, os quais se manifestam nas políticas públicas municipais e geram implicações na construção de seu espaço urbano.

 

A Construção do Espaço Urbano

 

O espaço urbano é construído e transformado a partir de duas forças criadoras. A primeira, mais dinâmica, corresponde ao direcionamento natural de desenvolvimento da área citadina, que faz com que sua expansão ocorra de maneira desordenada, motivada por aspectos físicos favoráveis ou por fenômenos econômicos e políticos imprevisíveis, sucessivos e vantajosos para a população local, que se sente incentivada a reproduzir aquele espaço em função de o mesmo se mostrar propício para sua fixação. Este crescimento urbano ocorre sem prévia organização e planejamento, obedecendo apenas aos objetivos e necessidades dos moradores e seguindo a visão restrita e momentânea da situação presente.

A segunda maneira pela qual o espaço urbano é construído e transformado ocorre por meio da implantação de políticas e ações de planejamento, criadas e concretizadas pelo poder público, ou por grupos particulares a ele vinculados. Desta forma, o crescimento das cidades se verifica de maneira organizada, atendendo não apenas aos interesses individuais de cada morador e, sim, buscando contemplar os interesses de toda a coletividade. O planejamento urbano pode abranger a construção de toda uma cidade, como ocorreu com a capital nacional, Brasília, em 1960, ou a remodelagem ou construção de apenas partes dela, como é feito nas grandes cidades, para cuja expansão são definidos critérios norteadores, com o intuito de adequar seu crescimento às reais necessidades da população e à preservação do meio ambiente, tornando o espaço urbano viável, racional e socialmente igualitário.

 

O papel do planejamento urbano na construção do espaço urbano

 

O planejamento das cidades é um processo, que envolve uma sucessão de atos, sendo o primeiro a caracterização do lugar, identificando suas fragilidades e potencialidades; o segundo, a execução de ações específicas propostas a partir do apontamento das necessidades e das possibilidades da área; e o terceiro, a revisão permanente de seus resultados, com vistas a verificar a eficiência das ações, a sua aceitação pela população, a solução dos problemas previamente diagnosticados por meio do emprego das ações propostas, ou a possível necessidade de mudança da direção das ações, visando solucionar efetivamente os problemas observados.

O planejamento constitui um processo formal, que, por isto, deve ser proposto, analisado, votado e promulgado pelas diversas esferas do poder público, seja municipal, estadual ou federal. Desta forma, os elementos norteadores do planejamento são definidos e consolidados em textos legais. Estas leis, que constituem os principais instrumentos do planejar, para que sejam efetivas e possibilitem a concretização de suas previsões, devem definir as situações, isto é, quando, e as condições, ou seja, como o espaço poderá ou deverá ser ocupado. Paralelamente, estas leis também devem prever sanções para o descumprimento de suas determinações e para a não observância de seus elementos norteadores, tornando-se, assim, eficazes e impondo realmente a ocupação do espaço urbano segundo as previsões do planejamento.

Juntamente com os instrumentos de planejamento urbano, as leis ambientais também disciplinam a ocupação do espaço citadino, impedindo ou permitindo a apropriação e a transformação do espaço, e delimitando zonas de preservação e outras passíveis de intervenção. Além disto, estas leis impõem sempre a observância quanto às potencialidades e fragilidades apresentadas pelo ambiente do local a ser ocupado, determinando seu uso adequado e a realização de atividades que causem a mínima degradação possível.

Por gerar instrumentos dotados de caráter impositivo e punitivo, dos quais resultam determinações que orientam a construção do espaço urbano, o planejamento desempenha um importante papel na constituição das cidades. A configuração do espaço urbano torna-se bastante dependente das previsões feitas por ele e, em alguns casos, pelas leis ambientais, dependência esta que não influencia apenas o próprio espaço, mas também gera inúmeras implicações para a população que o habita. A partir do planejamento elaborado, delimitam-se, por exemplo, áreas específicas na cidade, e para as quais se estabelecem usos específicos e apropriados. Esta delimitação, que também deve ser formal e, por isto, consolidada em um texto legal, gera um outro instrumento de planejamento urbano, que é o zoneamento.

 

A influência do poder local no planejamento urbano e na construção do espaço urbano

 

Como o planejamento urbano é idealizado em leis e concretizado a partir da execução das mesmas e estas são criadas e impostas pelo poder público, fica clara a importância que as decisões políticas têm para a construção do espaço urbano. E aqui não se pode considerar apenas as intenções e influências dos representantes políticos eleitos via voto. Há que se considerar, também, a forte influência dos particulares que compõem as elites econômicas, os quais, embora não sejam agentes públicos, são atores tradicionais importantes, cujos interesses contribuem para o direcionamento de muitas decisões políticas e para a implementação de ações públicas.

Estes particulares, como explanado anteriormente, são conhecidos, no meio científico brasileiro, como “coronéis” e se caracterizam por seu grande poderio econômico e pela enorme influência no cenário político local que, em geral, decorre desta mesma concentração de riquezas. Os coronéis, para exercerem seu domínio e influência, não necessitam atuar de forma direta nas questões políticas de sua localidade. Muitas vezes, eles mantêm conchavos com os políticos já eleitos, ou facilitam o ingresso de pessoas de sua confiança na carreira política, realizando, com uns e outros, trocas de favor que atendam os interesses de ambos.

Em função de sua importância no cenário político local e de sua representatividade nas decisões e políticas públicas municipais, é que se permite colocar a influência desmedida que os coronéis, sejam eles atuantes direta ou indiretamente no quadro político local, exercem sobre a construção do espaço urbano. Isto porque os elementos norteadores da constituição do espaço citadino são inseridos em leis, as quais devem sempre ser aprovadas e impostas pelo poder público para que se tornem efetivas, e a aprovação de quaisquer normas legais pode sofrer a interferência dos interesses destes coronéis, dado que envolvem decisões políticas que podem afetá-los. Assim, muitas vezes, a construção do espaço urbano pode ocorrer de forma a atender apenas aos interesses elitistas destes coronéis, os quais, por constarem dos textos legais, devem ser atendidos e concretizados, ainda que isto contrarie explicita e enormemente os interesses coletivos e tragam consigo a inviabilidade, a irracionalidade e a desigualdade do e no espaço urbano.

Algumas vezes, a influência dos interesses destes coronéis e sua interferência na construção do espaço urbano não ocorrem por meio de ações e, sim, de omissões. Isto se dá quando são promulgadas leis que afetam seus interesses, de forma direta ou indireta e de maneira mais ou menos intensa. Nestes casos, como os interesses não são beneficiados pelos textos legais, mas prejudicados, estes deixam de ser executados e cumpridos para que os interesses elitistas, uma vez ameaçados, não cheguem a ser depreciados.

Na verdade, estes dois processos - omissivos e comissivos - não ocorrem de maneira totalmente dissociada no plano político concreto. Isto porque, muitas vezes, para que uma lei possa contemplar interesses minoritários, beneficiando-os e contrariando as aspirações coletivas, atuando, portanto, de forma comissiva, é necessário negligenciar outras previsões legais, que vedem este tipo de privilégio, configurando, assim, uma conduta omissiva.

É possível visualizar mais facilmente esta conjugação de condutas comissivas e omissivas analisando-se um fato ocorrido na cidade de Uberlândia. Um dos instrumentos de política urbana, previsto na legislação brasileira para os municípios, o Plano Diretor, previa, em Uberlândia, a não utilização da porção sul do município para o adensamento populacional, por se tratar de uma área que circunda o Rio Uberabinha, principal fonte hídrica da cidade, e que, em função disto, apresenta certa fragilidade ambiental. No entanto, áreas integrantes desta delimitação em que não se deveria intervir, foram loteadas, como é o caso do bairro Shopping Park.

Neste caso, pode-se constatar que o desrespeito à legislação com vistas ao atendimento de interesses minoritários ocorreu tanto de forma omissiva, ao desrespeitar as previsões constantes do Plano Diretor da cidade, quanto de forma comissiva, ao se aprovar um loteamento em área legalmente protegida contra intervenções.

 

Os problemas do espaço urbano mal construído

 

A construção do espaço urbano a partir do atendimento de interesses minoritários, de cunho político ou econômico, gera inúmeros problemas, tanto para a população do município, quanto para o meio ambiente, o que afeta todo o espaço urbano.

A constituição do espaço das cidades com a inobservância dos interesses coletivos e das reais necessidades populares conduz à inviabilidade do espaço e à desigualdade (ou ao seu agravamento) de condições de vida dos habitantes, pois, ao construí-lo, considera-se somente os interesses de poucos.

Em Uberlândia, a burla da legislação ambiental e o não cumprimento das previsões constantes dos instrumentos de planejamento urbano geraram muitos problemas práticos.

Algumas áreas, após terem sido estudadas, tiveram a sua ocupação desaconselhada, em função de suas fragilidades ambientais e da necessidade de sua preservação, motivo pelo qual passaram a ser protegidas por textos legais que não autorizavam a sua utilização para habitação humana. É o caso da porção sul do município que, embora não devesse ter sido ocupado, hoje abriga um loteamento de médio porte, chamado Shopping Park.

A execução deste loteamento originou problemas de diversas ordens. Em primeiro lugar, este bairro localiza-se a uma grande distância do centro da cidade, após um extenso vazio urbano que, inclusive, ainda encontra-se coberto pela vegetação original da região, o cerrado, semelhante às formações de savana. Este espaço, atualmente desocupado e sem destinação produtiva específica, constitui uma área de especulação imobiliária que, futuramente, após a valorização do bairro em questão, deverá ser loteada, aproveitando-se de toda a infra-estrutura lá implantada. Como a área contará, então, com uma boa valorização, seus proprietários obterão muitas vantagens loteando-a e vendendo-a, sem ter, no entanto, que efetuar grandes investimentos, posto que a infra-estrutura e os equipamentos urbanos necessários já estarão atendendo esta mesma área.

Os problemas advindos da especulação imobiliária são inúmeros; este trabalho não se ocupará de tal discussão. Mas, cabe aqui ressaltar alguns deles, como a configuração totalmente irregular a que o espaço urbano é submetido, tornando-se irracional e inviável; o elevado ônus gerado para o orçamento público municipal, do qual grande parte é destinada à implantação de infra-estrutura básica e à construção dos equipamentos urbanos básicos, como escolas, postos de saúde e transporte público, nas áreas recém-loteadas em vez de se investir na melhora dos equipamentos existentes nas áreas já loteadas no município e que ainda não estão ocupadas em sua totalidade; e os prejuízos na qualidade de vida da população que habita estes bairros periféricos recém-loteados, a qual sofre, principalmente, com a distância dos bairros centrais e com a precariedade da infra-estrutura disponível.

Além dos problemas típicos gerados pela especulação imobiliária, também se notam problemas de caráter ambiental, visto que, segundo as previsões da Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município de Uberlândia, a porção sul do município, onde se encontra o bairro Shopping Park, deveria ser uma região de preservação total, sendo vedado, portanto, qualquer tipo de intervenção no interior de seus limites. E a realização deste loteamento, que constitui uma intervenção de grandes proporções (a ocupação humana conduziu à produção de lixo, esgoto e à completa descaracterização do ambiente natural original), evidentemente, causou grandes desequilíbrios ambientais, como poluições diversas; aumento da suscetibilidade erosiva do terreno; retirada da cobertura vegetal original da região, o que acarretou o desequilíbrio deste ecossistema e o afastamento das espécies animais que ali viviam; impermeabilização do solo, aumentando os riscos de enchentes, entre vários outros.

 

Considerações Finais

 

A partir desta breve análise de um caso concreto, pode-se afirmar que os interesses políticos da elite local dominante exercem enorme influência sobre a configuração do espaço urbano, sua construção e transformação em Uberlândia, onde ainda se observam traços de tradicionalismo e coronelismo nos cenários político e econômico.

Desta forma, a configuração do espaço citadino passa a obedecer, em grande parte, aos interesses das classes dominantes, levando à construção de uma cidade muito desigual para as diversas classes sociais, visto que as mais ricas têm o espaço organizado em função de seus interesses e, por isso, têm acesso à infra-estrutura necessária à manutenção de boas condições de vida, enquanto as mais pobres sofrem com todos os problemas típicos das periferias, como a grande distância do centro e a precariedade (ou ausência) dos equipamentos urbanos básicos.

Além disso, a malha urbana, que passa a contar com muitos vazios, torna-se pouco funcional e extremamente onerosa ao poder público, que é forçado a destinar quantias consideráveis do orçamento para obras básicas, ao invés de investir na melhoria dos equipamentos implantados em áreas já urbanizadas, as quais, em sua maioria, não se encontram totalmente ocupadas.

Finalmente, este espaço urbano, irracionalmente ocupado, ainda apresenta problemas de ordem ambiental, posto que a ocupação realizada de forma imprópria, provoca a degradação de áreas frágeis e o aumento das potencialidades erosivas.

Frente a tal situação, é urgente estudar os processos políticos que envolvem a construção do espaço urbano, a fim de que se possa conquistar um espaço socialmente igualitário e ambientalmente saudável a toda a população, permitindo-lhe o exercício do direito à cidade.

 

Referências Bibliográficas

 

BRASIL, Constituição Federal. 18ª ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

BRASIL, Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade. Disponível em: <http://www.uberlandia.mg.gov.br/ecompany/SilverStream/Pages/fsHome2_intra.html>. Acesso em: 27/05/2004.

DÓRIA, O. R. Município: o poder local. 1ª ed. São Paulo: Página Aberta, 1992.

DOWBOR, K. O QUE É PODER LOCAL. Disponível em: <http://ppbr.com/ld/poder_local.asp>. Acesso em: 26/07/2003.

LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 2ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1975.

MEDAUAR, O. (org.) Coletânea de legislação de direito ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

MILARÉ, E. Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.

SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2ª ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

UBERLÂNDIA, Lei Complementar nº 078/1994 – Plano Diretor do Município de Uberlândia. Disponível em: <http://www.uberlandia.mg.gov.br/ecompany/SilverStream/Pages/fsHome2_intra.html>. Acesso em: 27/05/2004.

UBERLÂNDIA, Lei Complementar nº 245/2000 – Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município de Uberlândia. Disponível em: <http://www.uberlandia.mg.gov.br/ecompany/SilverStream/Pages/fsHome2_intra.html>. Acesso em: 27/05/2004.



[1] Trabalho resultante do desenvolvimento de Projeto de Iniciação Científica, financiado pela FAPEMIG – Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais, iniciado em março de 2004, sob a orientação da Profa. Dra. Vânia Rubia Farias Vlach.

[2] Graduanda em Geografia na Universidade Federal de Uberlândia – MG – Brasil

Endereço: Rua Caetés, nº 442, Bairro Saraiva, Uberlândia – MG – Brasil, CEP 38408-422


Ponencia presentada en el Sexto Encuentro Internacional Humboldt. Villa Carlos Paz, Argentina. Setiembre de 2004.




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