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Asunto:[encuentrohumboldt] 562/04 - Cambios en las políticas sociales a partir de la década de 1990
Fecha:Lunes, 29 de Noviembre, 2004  15:15:36 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...............ar>

Cambios en las políticas sociales a partir de la década de 1990.

El caso neuquino frente a las políticas compensatorias de empleo y de vivienda.

 

Gabriela Pérez

Graciela Vives (*)

 

 

 

 

A partir de la década del noventa diversos factores imponen cambios en el papel y en la estructura del Estado, que modifican la intervención pública en el ámbito de las políticas sociales y los atributos históricos de las mismas. Estos cambios cobran especial relevancia en la provincia del Neuquén, donde el modelo de desarrollo vigente durante casi treinta años entra en crisis, y el sistema de políticas sociales, hasta entonces sostenido e impulsado en “defensa de la equidad social”, se desdibuja. Especialmente sensible al nuevo escenario resulta la intervención pública en vivienda, donde el viejo esquema de implementación de amplios programas estatales da paso a intervenciones más restrictivas, tanto en lo que hace a fines como a destinatarios de la política habitacional. A su vez, el sistema de políticas sociales en la provincia asume características diferentes con la aparición de una nueva modalidad de intervención: políticas “neoasistencialistas” compensatorias de empleo, en respuesta al creciente desequilibrio de la estructura del mercado de trabajo. Desde esta lectura, el documento plantea incursionar en los cambios a partir de 1990, en las políticas de vivienda y compensatorias de empleo.


Cambios en las políticas sociales a partir de la década de 1990. El caso neuquino frente a las políticas compensatorias de empleo y de vivienda.

 

Gabriela Pérez

Graciela Vives (*)

 

 

 

CONTEXTO HISTORICO

 

Desde su nacimiento institucional, la provincia del Neuquén se distingue por sostener políticas públicas asimilables a las del Estado de Bienestar. Fuertes inversiones en gasto público e infraestructura social constituyeron la forma en que se dispuso de parte significativa de la renta energética -regalía, proveniente de la explotación de los recursos reconocidos como de propiedad provincial-, buscando la distribución de estos ingresos a buena parte de la población. De tal modo, la construcción del territorio refleja la continuidad del proyecto político que se siguió en la provincia durante treinta años (1960-1990), el cual definió un modelo de desarrollo con indicadores sociales y económicos altamente favorables en el ámbito nacional. Brevemente, sus principales características se corresponden con: la inversión de la renta energética en gasto social e infraestructura; una economía escasamente diversificada sin base industrial; el empleo público como alternativa ocupacional; y la presencia de empresas estatales como instrumento de ejecución de políticas económicas.[1][1]

 

En este periodo, han constituido fuentes históricas de empleo:

- Las empresas nacionales dedicadas a la explotación de los hidrocarburos, específicamente YPF y Gas del Estado. La explotación de los recursos petrolíferos neuquinos se desarrolla fuertemente ligada al Estado y a la presencia de estas empresas nacionales como agentes que rigen todas las etapas del proceso de producción y que participan de las tramas políticas, sociales y económicas, constituyendo un elemento de ordenamiento y control territorial que marcó su influencia en la dinámica de buena parte de la faja oriental del Neuquén. En su actuación destaca la suma de una diversidad de actividades que incluyen, para la mano de obra contratada y los grupos familiares que la acompañaban: el suministro de servicios educativos, sanitarios y recreativos; la provisión de vivienda; la gestión del consumo mediante provedurías; una elevada probabilidad de incorporación al plantel de la empresa para aquellos jóvenes que llegaban a la edad activa, que constituía casi un seguro de empleo. Este accionar se multiplica además en las economías locales, donde el flujo de recursos -monetarios y materiales- acarreaba beneficios para el comercio y la actividad inmobiliaria; y la elevación de la calidad general de la población, que frecuentemente lograba acceder a los servicios mejorados de la empresa. Así está registrado en la historia de centros tradicionalmente vinculados al petróleo en la provincia, por caso, el núcleo Cutral Có-Plaza Huincul.

- Las obras de las grandes centrales hidroeléctricas. El ciclo de construcción de las represas que regularon las cuencas de los ríos Neuquén y Limay suma la proyección, ejecución y puesta en explotación de los emprendimientos hidráulicos de El Chocón, Cerros Colorados, Alicurá, Piedra del Aguila, Pichi Picún Leufú y Arroyito. A comienzos de 1969 se da inicio a los primeros trabajos de construcción de estas obras, que en gran parte se materializaron a lo largo de las décadas de 1970 y 1980, bajo la dirección de la sociedad anónima de participación estatal mayoritaria Hidroeléctrica Norpatagónica –Hidronor S.A., creada por el poder ejecutivo nacional en octubre de 1967 a efectos de estimular la realización de los proyectos, agilizar la gestión financiera y vigilancia de los intereses estatales en la temática-. Durante los mayores picos ocupacionales las obras emplearon a varios miles de operarios (5.200 en el caso de Alicurá, 2.300 en El Chocón), que se localizaron en las denominadas Villas Temporarias de efímera vida (la de Piedra del Aguila albergó a 7.000 personas) o fueron radicados en centros urbanos próximos que se expusieron a una expansión brusca y una larga serie de urgencias sociales.

- La obra pública de infraestructura social. Al iniciar la década de 1960 las autoridades del Neuquén consideraban que la provincia reunía los rasgos característicos de una región subdesarrollada, a raíz de la crítica situación socioeconómica de sus habitantes.[2][2] En base a este diagnóstico surgen los Lineamientos generales para el desarrollo del Neuquén, determinándose como primera fase el mejoramiento de las condiciones sociales de la población. A partir de entonces, y por un período de casi treinta años, el perfil más destacado del Estado neuquino fue la permanente inversión en obra pública, atendiendo las necesidades de salud, educación, vivienda y comunicaciones, tanto de los sectores urbanos como rurales.

            En este marco, la inversión pública operó como una importante generadora de empleo, motivando especialmente el crecimiento de los los sectores empresarial y obrero de la construcción -este último alimentado, en gran medida, con el flujo de trabajadores provenientes de otras provincias y de Chile.

- El Estado provincial y municipal. Un verdadero refugio laboral, de particular relevancia en la porción occidental de la provincia, dinámicamente vinculada a los ritmos marcados por la explotación ganadera de carácter extensivo.

La conjunción de estos factores distinguió a la provincia en el contexto nacional, y un flujo constante de población, proveniente del resto de las provincias argentinas y países limítrofes y que se sostuvo casi sin interrupción en los años considerados, encontró en Neuquén una respuesta concreta a sus demandas laborales.

 

EL MERCADO LABORAL A PARTIR DE LA DÉCADA DE 1990

 

La reestructuración del Estado encarada por la administración del presidente Carlos Menem desde comienzos de la década de 1990 conduce a profundas transformaciones que sacuden la estructura socioeconómica de todo el país. El aparato estatal es sometido a un plan de privatizaciones ejecutado mediante la venta de la mayoría de las empresas públicas nacionales vinculadas a la producción y a los servicios. De esta manera pasan a integrar el sector privado los transportes ferroviarios, aéreos y marítimos y parte de la estructura caminera y de telecomunicaciones. Las concesiones otorgadas en el rubro energético, tan importante en la provincia, significan el inicio de una nueva etapa en el sector ya que alcanzaron el petróleo, el gas, y las centrales hidroeléctricas.

La antigua estructura estatal fue sometida a medidas de modernización y racionalización y solo una parte reducida del personal continuó trabajando en las nuevas empresas. La transformación de YPF en una sociedad anónima provocó, por ejemplo, la expulsión del mercado laboral del 90 por ciento de sus 57.000 empleados a la vez que superaba sus anteriores registros de producción y rendimiento económico. La liberalización de los mercados y la apertura de la economía nacional al mundo, aplicada sin gradualismo ni impulso a la reconversión produjo otras alteraciones en la estructura productiva nacional. Manufacturas locales fueron sustituidas por extranjeras[3][3] cuyos costos hicieron imposible la competencia local, desencadenando cierres de establecimientos fabriles. La contracción industrial incrementó la desocupación y el pase de mano de obra calificada al cuentapropismo y la actividad informal. Las privatizaciones y la reforma del Estado provocaron una retracción similar en el empleo público y la demanda privada se centró en trabajos de baja calificación, escasamente remunerados, altamente rotativos, inestables y “flexibles”. De manera que la reestructuración ha significado una intensa reducción de la demanda laboral a la que se ha sumado la contracción de los Estados nacional, provincial y municipales. El resultado final parece entonces apuntar a:

- El fin del Estado garante de la existencia de fuentes de trabajo suficientes para toda la población.

- El capital privado definiendo selectivamente los requisitos y condiciones de las formas de contratación.

- La incorporación del desempleo como elemento perturbador en la ecuación oferta- demanda en el mercado laboral.

 

Paralelamente se produce el desmantelamiento del Estado de Bienestar, modificando profundamente la posición del Estado en la lucha contra la pobreza, en la protección social, la promoción de la igualdad de oportunidades y, particularmente, el derecho al trabajo -en este caso, interrumpiendo políticas de pleno empleo sostenidas en Argentina desde la posguerra-. El abandono social, juntamente con los cambios en los flujos económicos y las estructuras productivas -y su impacto directo en los niveles de ocupación- conducen a extensas capas de población a la desocupación y a la pauperización, y en el peor de los casos, a la marginación o a la exclusión. Esta etapa, que el Grupo de Lisboa (1996) denomina de “globalización del capitalismo competitivo” por la relación que establecen las empresas entre sí y con el Estado, coincide entonces con el deterioro de la equidad entre regiones y comunidades, la suspensión de proyectos sociales de largo plazo y el abandono de la prosecución de intereses comunes acordados.

 

El marco de referencia para la observación del mercado laboral en la provincia del Neuquén viene dado entonces por las implicancias locales del proceso de reestructuración que se está produciendo en la Argentina desde comienzos de los noventa y el consecuente abandono de un modelo de desarrollo seguido sin interrupciones entre las décadas de 1960 y 1990. En efecto, estas transformaciones provocaron un fuerte impacto en el mercado laboral, marcando la emergencia de un problema social de magnitud, ya que el aumento del número de personas que enfrentan dificultades ocupacionales muestra una tendencia sostenida. El mercado laboral en esta etapa se caracteriza por: el incremento de la desocupación abierta y la subocupación horaria, la incertidumbre de los ocupados acerca de la continuidad de su relación de trabajo, un mayor número de puestos asalariados de condición precaria -muy comúnmente “en negro”- y de cuentapropismo, y el desempeño de tareas por debajo de la calificación personal. El panorama en la provincia se ve particularmente agravado por fracturas en un modelo de desarrollo donde el empleo público brindó refugio laboral a amplias capas poblacionales.

 

Finalizados los ochenta, datos disponibles para el “aglomerado Neuquén-Plottier” -el mayor núcleo urbano de la provincia- muestran un esquema de funcionamiento económico y ocupacional que permitía el desarrollo de un mercado laboral con escasos desajustes entre oferta y demanda. Esa tendencia se revierte en los noventa y aquel aglomerado comienza a registrar altos niveles de población con problemas laborales, con porcentajes equiparables al conjunto de los aglomerados relevados por la Encuesta Permanente de Hogares. En el resto de los centros urbanos de la provincia, la escasa información existente indicaría también un incremento de los niveles de desocupación a lo largo de la década.

 

Fuente: Elaboración propia, en base a Holubica, S. y otros, 1993.

 

 

Este sostenido deterioro del mercado laboral neuquino provocó una respuesta del Estado provincial que constituye un antecedente de importancia en el devenir de las políticas compensatorias de empleo. La promulgación, el 11 de agosto de 1995, de la Ley 2128, permitió la creación del Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional y el establecimiento de un régimen de subsidios mensuales para jefes de hogar que no contaran con otra fuente de ingresos. Esta iniciativa que, se ha mantenido y multiplicado en el tiempo, constituye el primer antecedente de una provincia que otorga un beneficio de esas características, ya que el Plan Barrios Bonaerenses fue desarrollado por el entonces gobernador Eduardo Duhalde un año después[4][4].

 

En la actualidad, uno de cada diez neuquinos depende de un subsidio, dado que los beneficiarios en la provincia suman aproximadamente 47.000.[5][5] Según datos de la Subsecretaría de Empleo y Capacitación, creada durante la última reformulación de la administración provincial en el ámbito del Ministerio de Seguridad y Trabajo, las adscripciones al plan nacional Jefes y Jefas de Hogar se sitúan en el orden de las 21.000. El número de personas que reciben subsidios gestionados por la propia provincia es mayor; considerando los planes y un régimen variado de programas, el Estado neuquino eroga mensualmente 3,9 millones de pesos que llegan a manos de 26.000 beneficiarios. Bajo una metodología de implementación similar a la instrumentada por la administración central, los 150 pesos que constituyen el subsidio obligan a una contraprestación que se enmarca comúnmente en actividades de tipo comunitario. Entre los programas llevados adelante cabe destacar los vinculados a actividades productivas:

- El establecido por la Ley 2128, que en la actualidad entrega 7.100 beneficios.

- El Decreto 1821, que creó un reconocimiento especial para los habitantes de Cutral Có-Plaza Huincul, luego de los estallidos sociales que sacudieron la comarca petrolera en 1996 y 1997, que llega a 870 personas.

- Planes Forestales, donde participa la Corporación Forestal Neuquina S.A. -CORFONE S.A., sociedad anónima creada en 1974 con participación estatal mayoritaria, destinada al fomento de la silvicultura con fines productivos y de recuperación ambiental-. En este caso la remuneración es de 500 pesos y la reciben 65 personas.

- Convenio con UOCRA. El gremio de la construcción -fuertemente impactado por la reducción de la obra pública- ha logrado el otorgamiento de unos 1.800 beneficios para sus afiliados. Bajo un régimen de tiempo real, son recibidos como complemento del salario en el lapso específico de ejecución de obras, cesando luego.

- Convenio con ferroviarios. La concesionaria de la red local, Ferrosud-Roca, ocupa unas 70 personas en el mantenimiento de las vías e instalaciones. Localizados en Zapala, Plaza Huincul y Neuquén, reciben un subsidio mensual de 500 pesos que los obliga a una contraprestación horaria mayor, de 7 horas. El compromiso de la empresa a mediano plazo es además la capacitación de estos obreros que atenderán las obras del futuro Ferrocarril Trasandino -proyecto de integración binacional, fuertemente respaldado por la provincia-.

- Remanentes de programas nacionales antiguos, dependientes del Ministerio de Trabajo de la Nación, hoy reconvertidos al sistema provincial. Por caso, Programa de Empleo Local (PEL), Programa de Empleo Comunitario (PEC).

            El resto de los subsidios gestionados por la provincia del Neuquén se encuentran bajo la orbita del Ministerio de Acción Social local y responden a iniciativas específicas de esa cartera, de modo que no se consideran soluciones ocupacionales.

 

Luego de su asunción en diciembre de 2003, la administración del gobernador Jorge Sobisch ha emprendido una profunda revisión del sistema de subsidios. Entre las medidas que maneja destaca la decisión de la total suspensión de las altas, hasta lograr identificar quiénes son los actualmente inscriptos. En adelante se busca discriminar a los receptores por sus características específicas tanto personales como laborales, en base a su aptitud para insertarse en un empleo formal, aún de tipo promovido; recibir capacitación laboral; incrementar su nivel de “completitud” de niveles de instrucción; o por la inminencia del retiro jubilatorio, entre otros. Hasta el momento se ha pensado en tres categorías posibles de receptores:

- Insertables en trabajos formales.

- Incluibles en sistemas de instrucción para terminar sus estudios.

- Dependientes de iniciativas de acción social o imposibilitados de recuperar su empleo (madres adolescentes, ancianos, personas con capacidades especiales). Estos casos no serán atendidos por la Subsecretaría de Empleo y Capacitación sino derivados al ministerio correspondiente.

 

            Como se puede observar, las líneas fundamentales de la política provincial compensatoria de empleo tienden a ajustarse a las propias ejecutadas por la administración nacional, donde parece cristalizarse el abandono de una concepción universalista de los beneficios para dar paso a iniciativas focalizadas, centradas en la atención de grupos con características específicas. Cabe preguntar entonces si estas medidas podrán reinsertar a las extensas capas de población excluida de la provincia en un mercado de trabajo que funcione como instancia de integración social.

 

LA POLÍTICA DE VIVIENDA A PARTIR DE LOS NOVENTA

 

Descentralización del FONAVI.

Desde su creación, y por un período de 20 años, el FONAVI fue el prototipo de suministro de vivienda pública que representó, de alguna forma, el paradigma del Estado Benefactor en nuestro país.[6][6]

En torno a él la política nacional asumió un perfil altamente reglamentarista, centralista, fragmentado y con escasa diversificación.[7][7] Desde el nivel nacional se decidía respecto de las cuestiones generales de la planificación de los conjuntos habitacionales, de las prioridades de inversión, de los cupos por jurisdicción y de las normas de las operaciones. En tanto la tarea de los organismos provinciales de vivienda quedaba reducida prácticamente a la ejecución de los proyectos, con excepción de la facultad para determinar la distribución territorial de los conjuntos y la tipología habitacional. Esta última limitada a las pautas establecidas por el FONAVI, las cuales no contemplaban las características naturales de las distintas regiones del país.

En 1992 se produce un punto de inflexión en la política de vivienda nacional al suscribirse entre Nación y provincias el Acuerdo Interestadual, ratificado seguidamente por el Pacto Fiscal Federal (Ley 204.130). A partir de ese momento, los recursos del FONAVI son descentralizados, autorizándose su transferencia directa a las provincias según los porcentajes acordados por la Secretaría de Vivienda. Asimismo la Nación se reserva el papel de auditor, renunciando a la determinación de cupos y prioridades, y estableciendo la absoluta responsabilidad de las provincias en el otorgamiento de las aptitudes técnicas y financieras, como también en la administración de los fondos percibidos en concepto de recupero.

Posteriormente la Ley 24464/95 se constituye en el nuevo marco que regla al FONAVI ajustando la antigua Ley 21581/77 a lo acordado en el Pacto Fiscal. Con ella se crea el Sistema Federal de la Vivienda que reafirma la federalización de los recursos, establece las pautas de su uso para la producción de viviendas u  otorgamiento de créditos para la compra en el mercado y fija el monto mínimo a distribuir mensualmente entre las provincias y la ciudad de Buenos Aires.

En base a ello, a Neuquén le corresponde un 4,30 del monto total de los 900 millones de pesos comprometidos para el FONAVI, lo que significa una suma anual de 38.700.000 pesos. El gráfico 2 muestra que a excepción del año 1996, los recursos FONAVI, recibidos para la provincia han estado por debajo de dicho valor, además de observar una tendencia general decreciente.

Recordamos que la Ley 24.464 faculta al Congreso de la Nación a modificar los porcentajes correspondientes a cada jurisdicción cada dos años según la correcta utilización que se haga de los recursos, el nivel de recupero y de inversión y la variación del déficit habitacional. Al respecto, la provincia ha manifestado no tener información sobre la modificación del 4,30 por ciento, como tampoco de las razones por las cuales Nación gira menos fondos.

 


Fuente: elaboración propia en base a datos del Consejo Nacional de la Vivienda

 

 

En referencia a los ingresos por recupero, durante la década de 1990 Neuquén se encontraba entre las jurisdicciones del país con más bajo nivel de retorno de las inversiones habitacionales. Este aspecto cobra relevancia si tenemos en cuenta que sobre un total de 45.000 viviendas construidas por planes, sólo el 10 por ciento ha cancelado la deuda.

Tal situación llevó a la provincia a:

- Implementar desde 2002 el régimen de descuento automático de cuotas de vivienda construidas por Instituto Provincial de la Vivienda y Urbanismo de Neuquén (IPVUN), a todos los empleados de la administración pública provincial. La aplicación de este mecanismo ha suscitado reacciones opuestas. Algunos sectores de la sociedad se manifestaron a favor de que “aquellos que pueden pagar deben hacerlo”: En cambio, aproximadamente el 80 por ciento de los intendentes no adhirió a que se realice el débito automático a los empleados municipales.

- Ajustar el registro oficial de adjudicatarios originales con uno de los actuales moradores de las viviendas, debido a que se estima que alrededor de un 50 por ciento de las mismas se halla en situación de tenencia irregular. En este sentido, el IPVUN señala la existencia de procedimientos prohibidos, como lo son las ventas, los alquileres y el paso de posesión de compatriota a compatriota en el caso de adjudicatarios chilenos.

A partir de estas medidas se ha logrado el inicio del cobro de las cuotas correspondientes a un 30 por ciento de las viviendas adjudicadas, con lo cual el IPVUN viene incrementando desde el año 2002 los ingresos en concepto de recupero: 2,9 millones de pesos en 2001; 7,3 millones en 2002 y 7,9 millones en 2003.

 

Las Operatorias.

a) Programa de viviendas e infraestructura para demanda libre con financiamiento completo. Constituye el tradicional programa del FONAVI, y aún después de los cambios operados a partir de 1992 es el de mayor peso en términos de soluciones habitacionales concretadas.

En general, son conjuntos masivos financiados con recursos del FONAVI y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). En un principio el aporte de recursos externos estuvo condicionado a una serie de características constructivas a cumplir. Ello determinó que se edificaran viviendas con categorías Terminación Mínima (TM), las que presentaban severas deficiencias en calidad y reducidas dimensiones, al extremo de construirse casas de dos dormitorios con 34 m2 útiles, pese a que los destinatarios mayoritariamente constituían familias numerosas. La consideración de este aspecto por parte del IPVUN, derivó en el surgimiento de la categoría TM mejorada, la que contempla una mayor superficie.

b) Programas de Obra Delegada por convenio con municipios. En una muestra de adhesión a la tendencia descentralizadora iniciada por la Nación, Neuquén pone en marcha a partir de 1993 los programas de obra delegada por convenio con municipios y comisiones de fomento.[8][8]

Bajo esta modalidad esencialmente empleada para desarrollar la política habitacional en el interior neuquino, la provincia descentraliza los recursos del FONAVI hacia los municipios. Estos a su vez asumen la ejecución de las obras empleando en lo posible mano de obra local e insumos de la zona. En ocasiones, también los municipios aportan los terrenos y financian la construcción de infraestructura.

Es importante destacar que las operatorias con cierto grado de descentralización tienen un antecedente en los mencionados programas EPAM. Destinados a resolver los problemas de vivienda en los asentamientos ilegales, fueron  implementados en la década de 1980 involucrando el trabajo conjunto de técnicos del Estado provincial y población afectada.

c) Viviendas para áreas rurales del interior provincial. El programa se pone en marcha en 1994 y contempla desde la construcción de viviendas hasta el aporte de materiales para concretar soluciones habitacionales por medio de la autoconstrucción.

En el marco de operatorias descentralizadas, en 2002 se suma el Programa Autoconstrucción de Viviendas indígenas que responde a un doble objetivo. Por un lado, dar una solución habitacional a pobladores indígenas y rurales con escasos o nulos recursos económicos; por otro lado, generar puestos de trabajo a través de la ejecución de las tareas del programa. La tipología de soluciones contempla la construcción de viviendas, la mejora en viviendas existentes y la extracción de piedras para mampostería.

d) Programa CGT. Surge de un convenio entre la Nación y la Confederación General del Trabajo en 1990, pero Neuquén suscribe al mismo en 1995.

La provincia, mediante el IPVUN asumió la responsabilidad de llevar adelante el programa y financiar –con recursos del FONAVI y provinciales- la construcción de viviendas similares a la categoría “TM con financiamiento total”. Aunque también la operatoria contemplaba la posibilidad de ampliaciones y mejoras en las viviendas, quedando los costos supeditados a los acuerdos entre la CGT, la empresa constructora y los adjudicatarios.

e) Planes para población en situación de extrema condición socio–habitacional. Se fundamentan en relevamientos realizados por el IPVUN durante 1996, a partir de los cuales se detectan pobladores y familias viviendo en condiciones de evidente precariedad habitacional. Su aplicación contempla población ubicada en zonas periféricas de los centros urbanos, en zonas rurales del interior provincial y en asentamientos indígenas.

f) Programa Provincial de Ayuda Habitacional. Fue creado con el propósito de atender la ampliación, refacción o mejora de viviendas familiares deficitarias localizadas en zonas urbanas y suburbanas. A tal fin prevee la provisión de materiales, mano de obra y asistencia técnica en caso de ser necesaria.

Este tipo de acción se encuadra dentro de las operatorias de consolidación barrial, debido a que las mejoras se realizan en viviendas sobre lote propio o que están en procesos de regularización.

El programa, financiado con recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del recupero del IPVUN, se aplicó durante 2002 y 2003 en barrios carenciados del noroeste del Neuquén Capital, involucrando a 704 familias. Además contempló la inclusión de beneficiarios que no estaban en condiciones de afrontar la devolución de los costos. En tal caso, las obras asumen el carácter de subsidio no reintegrable.

 

2004: ¿Un punto de inflexión en la política habitacional neuquina?

 

El IPVUN ha sido desde 1977 el eje de la política habitacional en Neuquén. Su creación respondió a la necesidad de proporcionar una “solución integral del problema habitacional y la planificación urbana (...) con sus particularidades por región y localidad, la investigación socio-económica y técnica del problema”.[9][9] Luego de 26 años de actividad -con aciertos y desaciertos-, la actual gestión de gobierno proyecta limitar su tarea y desarrollar la política de vivienda esencialmente a través de una agencia de desarrollo urbano sustentable.

El nuevo organismo centrará su labor en el otorgamiento de créditos individuales -con el Banco de la Provincia del Neuquén como agente financiero- para la construcción de viviendas. Los créditos podrán ser destinados también a mejoras y ampliaciones.

Los recursos para tales fines estarán constituidos por los fondos que la provincia reciba del FONAVI, los que resulten del recupero de las viviendas adjudicadas, los originados en partidas especiales e impuestos que se destinen a la construcción de viviendas, como también los provenientes de créditos que tome la agencia con instituciones nacionales e internacionales.

En relación al cambio de funciones del IPVUN, la propuesta es que se aboque a atender las necesidades habitacionales de la población de escasos recursos o en situación de desamparo. Sin embargo, aún no se ha precisado el presupuesto que dispondrá a tal fin, como tampoco el tipo de operatorias que implementará.

Estas indefiniciones generarán un panorama de incertidumbre respecto a la continuidad de los planes habitacionales, pilares de la política de vivienda del Estado provincial desde la década de 1970. Aunque, como ya se mencionó, respondieron a soluciones centralizadas, impuestas “desde arriba hacia abajo” y desconociendo las especificidades regionales, la implementación e intensificación de planes permitió por un lado, el reemplazo de un stock habitacional altamente deficitario. Por otro, representó, para un flujo abultado de inmigrantes atraídos por la creciente demanda laboral en la provincia, la posibilidad de acceso a una vivienda propia.

A las referidas cuestiones sin resolver, se suma un polémico artículo del proyecto oficial que establece que los municipios que opten por la construcción y adjudicación de planes en sus ejidos, deberán comprometer como garantía una proporción de la coparticipación provincial de impuestos que oportunamente reciban.

En suma, todo parece indicar que el proyecto de la agencia de desarrollo urbano sustentable abre una etapa de profundos cambios en la política de vivienda, vislumbrándose una tendencia hacia líneas de acción que en principio evidencian el repliegue del Estado provincial en la atención del problema habitacional, y luego, despiertan reservas en torno al futuro de la vivienda de interés social.

Observamos también que dicho repliegue es un proceso que ya se insinúa en la década de 1990 y se profundiza a partir del año 2000, tal como ilustra el siguiente gráfico donde se indican las viviendas iniciadas por el IPVUN durante el período 1994-2002.

Como consecuencia, la provincia registra un déficit de vivienda acumulado durante los últimos años. Muestra de ello son los 20.000 postulantes para acceder a una vivienda inscriptos en el registro del IPVUN. También las 1.200 familias localizadas en asentamientos irregulares de la ciudad de Neuquén y 600 en los principales centros urbanos del interior provincial, así como la emergencia habitacional declarada en varios municipios.

 

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos de la Provincia del Neuquén.

 

 

 

 

            Décadas atrás la provincia del Neuquén destacó en el concierto nacional, entre otras razones, por la profusa intervención estatal en el campo habitacional. Intervención, que además de considerarse como una pieza importante en la dinámica económica, reconoció la voluntad de imprimirle a la política habitacional un contenido social. Entonces, buena parte de proyectos y acciones fueron dirigidos a asistir a los sectores poblacionales de menores recursos.

            A partir de la década de 1990, si bien disminuyó el número de viviendas construidas por el Estado provincial, la complejización de la demanda habitacional llevó a una mayor diversificación de los programas. De este modo, a los tradicionales planes FONAVI se sumaron operatorias de consolidación barrial, de autoconstrucción y programas con acciones descentralizadas a los gobiernos locales.

            El giro actual de la política de vivienda hacia un perfil que prácticamente reduce las soluciones del problema habitacional a una cartera de créditos, parece conducir a la provincia a la renuncia del sentido social de la acción estatal en este campo.

            El cambio es preocupante, pues entendemos que frente a un escenario con un persistente crecimiento de la pobreza y la exclusión, tal renuncia no contribuirá a la solución del problema habitacional en sus más variadas manifestaciones.

 


BIBLIOGRAFIA

 

 

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CUENYA, B. y FALÚ, A. (Comp.) (1997) Reestructuración del Estado y política de vivienda en Argentina. Buenos Aires, Centro de Estudios Avanzados, Oficina de Publicaciones de CBC, UBA.

 

CUENYA, B. y ROFMAN, A. (1992) Proyectos alternativos de hábitat popular. La experiencia de organizaciones no gubernamentales y municipios en Argentina. Informes de Investigación del CEUR, Nº 11, Buenos Aires.

 

FIDEL, C. H. (1997) Las políticas habitacionales en la Argentina, en CIUDADES 36, octubre-diciembre, RNIV, Puebla, México.

 

HINTZE, S. (2000). “Sobre las políticas sociales en los umbrales del siglo XXI: tesis, hipótesis y desafíos”, en Estado y sociedad. Las políticas sociales en los umbrales del siglo XXI. Susana Hintze (Comp). Eudeba, Buenos Aires.

 

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PROVINCIA DEL NEUQUEN. Boletín Oficial. Publicaciones período 1990-2000.

 

PROVINCIA DEL NEUQUEN. COPADE. (1976), Bases para un modelo matemático aplicable a la programación en el sistema vivienda. Neuquén.

 

TENTI FANFANI, E. (1993). “Cuestiones de exclusión social y política”, en Desigualdad y exclusión. Desafíos para la política social en la Argentina de fin de siglo. UNICEF/Losada, Buenos Aires.

 

TENTI FANFANI, E. (1996). “La investigación en política social”, en Problemas estructurales, gasto público y gestión de políticas sociales. Emilio Tenti Fanfani y otros. Ed. Lumen, Buenos Aires.



 



* Docentes e investigadoras del Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional del Comahue.

* Docentes e investigadoras del Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional del Comahue.

[1][1] La fuerte presencia estatal y su concepción planificadora se evidencian en la creación del Consejo de Planificación para el Desarrollo -COPADE-, en 1964, bajo dependencia del poder ejecutivo provincial. A su cargo se dejó el estudio, implementación, seguimiento y evaluación de proyectos de desarrollo que se ejecuten en territorio provincial; y el ser garante de la continuidad de planes y programas de gobierno.

[2][2] NEU, 1990.

[3][3] Provenientes de Brasil, China, Estados Unidos, Europa y el Sudeste Asiático, a menudo producidas bajo regímenes de dumping y subsidios.

[4][4] En 1996, cuando en el país ya había más de dos millones de desocupados, la administración nacional creó el Programa Trabajar I, un subsidio que tenía una duración de entre 3 y 6 meses, que se otorgó a 118.000 beneficiarios.

[5][5] Estimando una población económicamente activa de 197.000 personas, los subsidios llegarían al 20 por ciento de la misma.

[6][6] Cuenya y Rofman, 1992; Cuenya y Falú (comp.), 1997.

[7][7] Cuenya y Falú, op. cit.; Fidel, 1997.

[8][8] Centro de población entre 250 y 500 habitantes.

[9][9] Artículo 2º Ley 1537/84, modificatorio del mismo artículo en la Ley 1043/77 de creación del IPVUN.


Ponencia enviada al Sexto Encuentro Internacional Humboldt. Villa Carlos Paz, Argentina. Setiembre de 2004.

 


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