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Asunto:[encuentrohumboldt] 557/04 - ALTO COSTO SOCIAL VS. BAJO COSTO ECONÓMICO : Tan sólo una palabra?
Fecha:Jueves, 25 de Noviembre, 2004  02:13:42 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...............ar>

  ALTO COSTO SOCIAL VS. BAJO COSTO ECONÓMICO  : Tan sólo una palabra?         

                                                                                                     

                                                                                                        Patricia Mónica Acha[1][1]

 

Introducción

 

Aunque el régimen político se ha transformado a lo largo de la historia de nuestro país, la política migratoria estuvo regida por 2 leyes básicas que si bien fueron escasamente modificadas en su faz administrativa en poco cambiaron su esencia.

En este estudio nos interesa reflexionar acerca la relación entre ciudadanía, migración y mercado. Para ello revisaremos los principales enunciados de la legislación vigente que regula la política migratoria-  a partir de los  cambios estructurales experimentados por nuestro país a partir de 1976 y las diferencias propuestas en el régimen dictatorial y las modificaciones realizadas por los sucesivos gobiernos democráticos que mantuvieron la misma línea respecto a la política migratoria.

El trabajo se estructura alrededor de tres dimensiones. Una institucional en la que se destacan los principales aspectos  de las 2 leyes que nos rigieron desde la consolidación  del Estado Nacional. Una segunda que pone el acento en la ciudadanía  y los derechos que incluye. Y , por último, la vinculación con el mercado.

 

1.      La inmigración desde una perspectiva institucional

1.1Antecedentes

La ley vigente que se expide sobre la migración tiene su antecedente inmediato en la Ley N° 817 de Inmigración y colonización conocida como ley Avellaneda. Su objetivo había sido relanzar la inmigración europea y el orden en las iniciativas nacionales, provinciales y privadas que se superponían. Se constituía en la principal herramienta para promover el aumento del flujo migratorio considerado por algunos como orientación de la migración espontánea o como migración artificial por sus detractores. Une entonces la motivación alberdiana fomentar la inmigración como agente de civilización  con la necesidad de seleccionarla.

La ley 817 considera al inmigrante dentro de un esquema en que se solventaba su pasaje,  lo define por oposición al extranjero (considerado como pasajero), por su aptitud al trabajo en oposición al anciano y enfermo, por su procedencia ultramarina que implicaba ser europeo. Esto fue delineando un estereotipo dominante que respondía a la preferencia de un tipo de inmigrante. Asimismo no puede olvidarse el rol de la migración en la necesidad de ampliar el        mercado de trabajo. De allí que la ley enunciaba que el inmigrante sería alojado y mantenido por el Estado hasta que se ubicara,  colocado en trabajo o industria existente en el país, que sería trasladado a costa de la nación al punto que quisiera y que los que se orientaran a la agricultura gozarían de ventajas especiales.

Numerosos proyectos  entre los años 80-90 intentaron modificar las características de la inmigración europea por medio de diferentes reglamentaciones de la Ley. Paralelamente al interior de la sociedad nacional  se generaba un nuevo clima de ideas que asignaba al inmigrante una connotación negativa, primero alertando contra los peligros de la inmigración (entre 1902 a 1910)  hasta llegar ,posteriormente (de 1910-1920) a posiciones xenófobas.

Un punto aparte requiere el tema de la asimilación del inmigrante. Era evidente que ,ante las dificultades encontradas para establecerse y frente a las arbitrariedades sufridas ante las autoridades locales, mantuvieran su condición de extranjeros que les permitía reclamar ante sus respectivos consulados y que los posicionaba aún mejor que los nativos pobres (Halperín Donghi). El debate que surge en torno a la no naturalización del inmigrante se plantea entre dos posiciones extremas : una, que encuentra la solución en una nacionalización compulsiva (al estilo de la que aparecía en la constitución brasileña de l891 ) mientras que la otra que sólo la limitaba a los empleados públicos (planteada por el Diputado Avellaneda a principios del siglo XX). No deben olvidarse las posturas con evidentes objetivos electorales que proponía otorgar la nacionalización  a los inmigrantes que detentaran la posesión - de propiedades o que estuvieran arraigados al país.                                                                                                                                            

Sin embargo, las políticas migratorias exceden su marco normativo, resulta relevante el accionar efectivo de los actores  ya que los vacíos en la reglamentación eran pacibles de ser interpretados por el Director del departamento de Inmigración. La política migratoria a lo largo de los años en que estuvo vigente la Ley 871 dio cuenta de los objetivos concretos como de la ideología de los funcionarios que la ejecutaban alternando entre la restricción  y la flexibilidad según quien dirigiera dicho Departamento. (Devoto, 1989:) 

Poco a poco se evidencia una tendencia a la limitación del ingreso “de todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino” (Devoto, 1989: 155) 

 

1.2. Legislación vigente

La Ley Avellaneda fue derogada recién en 1981. Llamada Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración, la ley 22439 da muestra de la preocupación de la Dictadura Militar del interés que despertaba la relación desbalanceada de población y territorio para los fines estratégicos de seguridad nacional que se concretarían con la determinación de áreas prioritarias y medidas que fomenten la colonización y la promoción de actividades productivas.

Busca la incorporación de inmigrantes con características que permitan su asimilación a la sociedad argentina. Sin embargo la categorización  a los que se ajustará la admisión, el ingreso de residentes permanentes, residentes temporarios  o residentes transitorios  estarán a cargo del Poder Ejecutivo. Todo programa que se implemente estará bajo el control del Ministerio del Interior.  A su vez, el mencionado ministerio  podría expulsar a los extranjeros de cualquier situación de permanencia que cometiera delito, o que con sus actividades afectare la paz social o la seguridad nacional. La característica propia de este tipo de régimen queda registrada en los artículos que manifiestan la obligatoriedad de delatar a aquellos extranjeros ilegales o que desempeñen actividades remuneradas  sin el respectivo permiso. Exige por parte de las reparticiones públicas, empleadores o prestadores de servicios  el control de las constancias de residencia legal, extendiendo  la sanción a aquellos que encubran tales condiciones de permanencia. 

En cuanto al perfil del inmigrante no omite su ideal europeo formulando políticas restrictivas que incluyen control y expulsión respecto a los inmigrantes oriundos de países limítrofes (ley 22439) (Novick;2000:112-113)

Los gobiernos democráticos que  lo suceden ,  tanto el del  Dr. R. Alfonsín( 1984 -1989) como el gobierno del Dr. C. Menem(1989 –1999) promueven cambios normativos respecto al tema migratorio (especialmente en los Reglamentos Migratorios de los decretos 1434/87 y 1032/94 - este último actualmente vigente-) que dificultan aún más la radicación de los migrantes. Ambos decretos exigen para la radicación temporaria o permanentemente de los migrantes, la posesión de capital propio o un contrato de trabajo. Si los contextualizamos podrán visualizarse como un gran obstáculo en  momentos de crisis económica para el primero y la profundización del ajuste estructural en el segundo  que dan cuenta de un aumento de la precarización laboral para los trabajadores en general y  con  un creciente aumento  de la economía informal. A este nuevo escenario se suma un decreto de noviembre de 1998, que consiste en la imposibilidad de cambiar la categoría con la que se ingresa, sólo pudiéndola tramitar en su país de origen. Se puede ingresar como turista con fondos propios que avalen su manutención por el término que se extiende la visa que no habilita para trabajar. Esto redefine el concepto de ilegal pues lleva implícita la dificultad para obtener la documentación. No significa por esto que se frene el ingreso del migrante laboral clásico - que no tiene capital propio- , sino que su condición es altamente frágil a la luz de la normativa.

Plasmada en los diferentes decretos de amnistía.

A fines de 1984 se dicta decreto de amnistía que se prorroga hasta l985 para sanear la situación de aquellos inmigrantes que entraron en la ilegalidad .  Poco después se formula una política restrictiva aludiendo a la grave situación socioeconómica.

En 1992, se da una alternancia entre un decreto que extrema los controles para el otorgamiento de radicaciones que se efectuarán previa comprobación de carencia de antecedentes policiales y judiciales con una  amnistía a los ciudadanos nativos de países limítrofes que se prorroga hasta l993. Pero amparándose en el aumento de la inseguridad social, el Poder Ejecutivo sostiene una política más restrictiva con los inmigrantes limítrofes.

Las amnistías evidencian una real problemática que podemos observar en este cuadro :

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabla 1. Radicación definitiva de extranjeros por año de obtención del beneficio, según grupos de nacionalidades. Años 1980/1997

 

Trámite

Amnistía de

Trámite

Régimen

Trámite

Nacionalidad

Ordinario

1984

Ordinario

especial

Ordinario

 

1980-84

 

1985-1993

1993 (1)

1994-1997

 

 

 

 

 

 

  Bolivianos

11,872

18,739

31,453

89,174

9.077

  Brasileños

2,776

1,865

3,311

3,807

1,920

  Chilenos

9,732

75,566

58,270

25,394

6,112

  Paraguayos

18,074

20,430

29,324

90,480

10,254

  Peruanos

2,713

1,212

4,305

-----------

6,674

  Uruguayos

24,002

19,302

36,983

13,035

3,532

  Europeos

12,791

2,384

10,709

-----------

8,452

  Norteam.

3,602

328

3,474

-----------

1,476 

  Asiáticos

16,838

1,848

22,211

-----------

4,741

 

 

 

 

 

 

  Total

99,469

142,330

205,508

221,890

52,238

 

Extraído de Casaravilla, D. 2000

(1)     Datos actualizados a marzo de 1998.

(2)     Corresponde exclusivamente a las radicaciones otorgadas por el Régimen de Regularización Extraordinaria Decreto  1033/92 que benefició a los extranjeros de países limítrofes

Fuente: Dirección Nacional de Migraciones.

 

Observamos la gran cantidad de inmigrantes que no habían regularizado su situación, entraban dentro de los indocumentados.

De allí que dicho autor concluya:

“Sobre la base de la información existente y tomando supuestos teóricos (ciertamente difíciles de validar dada la naturaleza del fenómeno) nuestras estimaciones máximas sitúan en menos del 1% del total de la población el peso de aquellos inmigrantes indocumentados. Resulta improbable que Argentina haya incrementado su atractivo[i][i] relativo en el período 1994-2000 (luego de la última amnistía), caracterizado por un alza del desempleo y el desacoplamiento entre los ciclos de crecimiento y su distribución social. Si supusiéramos el más razonable mantenimiento del flujo del período anterior, sería más razonable estimar cifras cercanas a la cantidad de amnistiados en 1993. “(Casaravilla, D; 2000:9)

La experiencia histórica muestra que las políticas restrictivas, no han incidido en una merma de los flujos migratorios sino en su tendencia al incremento en número de los que se mantienen en  condición  de  indocumentados (Mármora , 1999).

 

 

 

 

2.      Los derechos, sólo dentro del derecho?

              

Partimos de una concepción ambigua en la que convive la apertura y la restricción con selección. Se esclarece con el planteo de Casaravilla que alude a una América Latina se ha fragmentada durante los noventa, y en especial a partir de 1994 en Argentina, en un conflicto Norte-Sur invertido, en un especie de Zona de Schengen no declarada definida por el área austral del subcontinente. Uruguayos y chilenos, aceptados en Argentina - aunque no necesariamente bienvenidos -, mientras bolivianos, peruanos y paraguayos más relegados a la indocumentación y sus resabios de extorsión, explotación y violencia.(...).  Los límites geográficos de la integración económica regional parecen ser distintos de las fronteras sociales y políticas que edifican murallas contra quienes provienen de aquellas naciones norteñas más pobres y con mayor mestizaje histórico.”

 

2.1.Tensión entre legalidad y derechos

         Existen distintos niveles de análisis a la hora de profundizar en las políticas migratorias.

 Como políticas públicas resultan del Estado puesto en movimiento un Estado que es estructuralmente co-constitutivo de la sociedad. No surgen en forma espontánea producto de una racionalidad normativa sino que son producto de un proceso. Surgen a partir de una cuestión socialmente problematizada en la que la sociedad no aparece ni homogéneo ni cerrada. En ella, el Estado toma posición  y su definición se vincula con  el posicionamiento de actores sociales entre los cuales está el Estado. Teniendo en cuenta en el momento en que se sanciona la ley migratoria en vigencia  (1981), a pesar de haberse modificado,  da cuenta de una posición ambigua en la que por un lado restringe la entrada y por el otro promueve la inmigración – selectiva-. A las restricciones formales se le suman  aspectos discriminatorios  que se completan con una ampliación del espectro de posibilidades con las que pasar a la ilegalidad. Contradictoriamente, se aludía al discurso basado en el mito originario de la Argentina como país de inmigración.

Algo similar ocurrió en 1997 cuando se lleva al parlamento una nueva iniciativa de legislación migratoria.(Casaravilla;2000: 44).  La problemática de la inmigración entra a la agenda pública como cuestión socialmente problematizada en la que se disputa algo tan simple como cuestiones de definición : legal vs. ilegal.  Algo tan simple como esto permite acceder a los derechos de ciudadanía , que en principio se materializa en la posibilidad de  obtener el documento de identidad, el certificado de radicación o un contrato de trabajo.

La documentación  se fetichiza, y esconde las relaciones sociales que subyacen en el etiquetamiento de los que están dentro y quienes no. Así lo demuestran, como lo vimos anteriormente ,las amnistías generales que fueron otorgadas por los gobierno democráticos que dan cuenta de las dificultades que tienen los inmigrantes de entrar dentro de la normativa.

 

2.2.Ciudadanía  y sus derechos

Nuestro país basa su derecho de ciudadanía en el ius solis , en el que se considera ciudadano a todo hombre que ha nacido en el territorio nacional. Está contemplado el status de ciudadano por opción a los residentes  del país  durante cierta cantidad de tiempo.

El sociólogo inglés Thomas H. Marshall, distinguía tres dimensiones  de la ciudadanía: la civil, la política y la social que las traducía en sus respectivos derechos que se iban dando de manera secuencial. La ciudadanía civil que surge en el S.XVIII incluía los derechos  propios de la libertad individual (de expresión, pensamiento de circulación, de asociación, de peticionar ) . Sobre la base de los anteriores surge la ciudadanía política, correspondiente a las conquistas políticas del S.XIX  y XX, se refiere al derecho de elegir y ser elegido. La ciudadanía social, propia de las conquistas políticas de la clase trabajadora bajo el “ Welfare State” del S.XX,  les concedió derechos y beneficios sociales  (a la salud, educación, recreación, jubilación, estabilidad, estabilidad laboral, indemnización por despido).

Más allá de la crítica que se le han formulado a la formulación de Marshall por su carácter evolucionista,  su análisis sigue siendo el referente para cualquier investigación.  Es un concepto  que está íntimamente ligada al concepto de igualdad que en último término se articula con el par inclusión-exclusión. En el caso de los inmigrantes se dio una secuencia inversa. Se considera que los derechos políticos era algo exclusivo a los miembros de una nación, en cambio los derechos sociales eran menos exclusivos que los anteriores.  Así como en otros países, Argentina ha otorgado este derecho a los inmigrantes en la instancia municipal, atendiendo a su principal función: la gestión local. Sigue siendo un tema, aún, no resuelto.[ii][ii] Sin embargo, a manera de hipótesis me atrevería a pensar que en este contexto nacional e internacional surge un doble movimiento contradictorio. Por un lado, en las democracias formales de los países latinoamericanos, dentro de los que nos incluímos , se han autonomizado las esferas de lo económico y lo político que ha llevado  a que la conquista de derechos políticos no implique haber alcanzado una herramienta hacia las  mejoras en los indicadores de desarrollo humano. Por otro, como otra cara de la misma moneda, se ha incrementado la participación política de los inmigrantes en sus países de origen. Debemos pensar que esto tiene puntos de contacto con la resignificación experimentada con la migración en este proceso de reestructuración económica del capitalismo mundial, pues se ha incorporado como modalidad la movilidad territorial  y las migraciones temporarias (Bertoncello;1999), con lo que también lleva al replanteo de la membresía política otorgada sólo a los que acreditan su pertenencia a la nación-Estado. (Ansaldi, 1997). Se genera una situación con su propia dialéctica: participan en su país de origen en el que no están, pero presupone un regreso simbólico y no participan y en muchos casos no existen legalmente en las áreas de destino.

 

3.      Menores costos de trabajo a costa del costo social

Después de la crisis de los años 70 se instaura un nuevo orden económico y político constituyéndose un nuevo tipo de Estado inspirado  en los principios neoliberales. Se genera un nuevo orden social que ya no se basa en los principios del universalismo sino que reconoce la desigualdad inherente a la sociedad, en un marco de fuerte concentración económica y ampliación de la brecha en la distribución del ingreso, aumento del desempleo y un fuerte incremento de la exclusión.

Teniendo en cuenta que se resignifica la relación capital– trabajo  siendo el Estado que como co-constitutivo de las relaciones sociales será el garante de estas relaciones. En este marco se sanciona la ley 22439  en 1981 dentro de un régimen militar y las modificaciones posteriores promovidas por los sucesivos regímenes democráticos no variaron el sentido de dicha ley.

Con la profundización del modelo primero de hecho y luego por derecho de da una informalización de la economía formal de trabajo que culminó con la ley de flexibilización laboral.

Frente a esto no llama la atención que no se haya podido modificar la legislación a pesar de los cambios de régimen político y a los distintos proyectos presentados que no superaron la discusión de comisión parlamentaria.

Los nuevos requerimientos del mercado de trabajo apuntan a la incorporación de mano de obra dispuesta a trabajar largos períodos por salarios mínimos y falta de protección social.   Los inmigrantes indocumentados  son pacibles de incorporación tanto en pequeños talleres, servicios personales, en la construcción  y en los trabajos de preparación de la extensión de los servicios públicos de las empresas privatizadas.  Su situación jurídica vulnerable y las necesidades económicas les impide exigir sus derechos pero paralelamente esa misma situación (recordemos que es una situación en la que se encuentran por definición de los sectores de poder) disminuye los costos de trabajo(Portes:1989).

 

  

 

BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA

 

ANSALDI,W. “Más allá del Mercado. La cuestión de la constitución de una ciudadanía

                       democrática en la agenda del 2000”. En: Boletín de la Biblioteca del Congreso    

                       de la Nación,Bs.As.1997

ANSALDI,W. “Reivindicación del arte de navegar contra el viento. Alegato a favor de una

                       ciudadanía  incluyente y universal .En: Escenarios Alternativos. Año 2 N°4,  

                       1988

BERTONCELLO,R. “La movilidad territorial de la población: notas para la reflexión”. En:

                                II Jornadas Argentinas de Estudios de la Población, organizadas por

                                AEPA, Universidad de La Pampa, santa Rosa ,1995

 

CALDERÓN CHELIUS, Leticia . Migración y derechos políticos transnacionales : el proceso       

                                  de extensión del voto en el exterior. (Trabajo presentado en el

                                  Seminario “La Migración Internacional entra en un nuevo milenio.

                                  Asociación Internacional de Sociología., 2000.

CASARAVILLA,D. “Los laberintos de la exclusión, Relatos de inmigrantes ilegales en

                                 Argentina, ”Lumen- Humanitas, Bs.As. 1999.

CASARAVILLA, D. “Mientras piensas que pienso en robarte...”Presente y prospectiva de

                                la inmigración indocumentada en el cono sur. Presentado en  

                                Seminario Internacional del Comité de Investigaciones en Sociología

                                          de las Migraciones de la ISA . 2000

DEVOTO,F. “Políticas migratorias argentinas y flujo de población europea(1876-1925)”.     

                                CLACSO,Montevideo,1989

GOMEZ, J.M. ”Globalizacao, Estado-Nacao e ciudadanía” En: Contexto Internacional.

                                 Instituto de Relacoes Internacionais. Universidade Católica do Rio

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                                 Ed. Ciccus- La Crujía, Bs.As ,2000.

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                                    Latinoamerikas, Band 13, 1976, Bohlan Verlag,Koln,Wieu

HUMPHEY MARSHALL, Thomas. “Ciudadanía y clase social”. En:Revista Española de

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MAGUID,Alicia. “La migración Internacional reciente en la Argentina: características e

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                           Latinoamericana de sociología.

NOVICK, Susana. “Política y población .Argentina 1870-1989” CEAL.Bs.As. 1992

OTEIZA,E. ,NOVICK,S. y ARUJ,R. “Inmigración y discriminación. Políticas y discursos”

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PACECCA,M.I. Trabajar y vivir en Bs.As. Los migrantes peruanos en el área Metropolitana”,

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PEREYRA, Brenda. “El inmigrante como sujeto de derechos ciudadanos:  una aproximación

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                                  sociales del Mercosur ) Consejo de profesionales en sociología, Buenos

                                  Aires, 2000.

PORTES, Alejandro. “El sector informal: definición, controversias,  relaciones con el

                                   desarrollo nacional. En: Lo urbano: teoría y métodos. Ed. Universitaria

                                   Centro Americano(Educa) san José de Costa Rica, 1989.

 

 

Legislación consultada:

·        Ley n° 22439General de Migraciones y Fomento de la Inmigración .Dirección de ordenamiento legislativo.

·        Proyecto de Ley presentado por Partido Justicialista 1999

  



[1][1] Geógrafa y Ciencias Políticas ,UBA.



[i][i] El cambio de letra es mío. En el original dice atractividad. ;corresponde a mi decisión el cambio .

[ii][ii] Del apartado político surge como tema a investigar : los derechos políticos. Existen proyectos en nuestro país sobre la incorporación de  los inmigrantes  respecto a elegir? Pero el derecho político implica también ser elegido.  Cuáles con los fundamentos en los que se apoyan las respectivas teorías en pro y en contra de estos derechos.  Debido a los antecedentes de hechos conocidos por la prensa gráfica sobre dificultades de una alumna a recibir la bandera por ser hija de extranjeros o a las expresiones xenofóbicas ante el inmigrante como trabajador , se abre una brecha difícil de zanjar.


Ponencia presentada en el Sexto Encuentro Internacional Humboldt. Villa Carlos Paz, Argentina. Setiembre de 2004.

 


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