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Asunto:[encuentrohumboldt] 542/04 - LA CONFIGURACION DE UN ESPACIO COMUN SUDAMERICANO: SU SIGNIFICADO PARA ARGENTINA Y BRASIL
Fecha:Martes, 16 de Noviembre, 2004  09:51:08 (-0300)
Autor:Centro Humboldt <humboldt @...............ar>

LA CONFIGURACION DE UN ESPACIO COMUN SUDAMERICANO:

SU SIGNIFICADO PARA ARGENTINA Y BRASIL

 

López Rodolfo(*)

Mónica Romegialli(**)

 

 

Introducción

 Desde los inicios de la Guerra Fría y hasta los años setenta del siglo XX, la política exterior de los países latinoamericanos y caribeños, su vínculo con el mundo y su actuación internacional pasaba en alguna medida, obligadamente, vía Washington y estaba supeditada a sus dictados geopolíticos. A partir de los años setenta, con el surgimiento de otros polos de poder económico como la Comunidad Europea, Japón y tos tigres del sudeste asiático, los países latinoamericanos y caribeños comenzaron reivindicar cierto grado de autonomía frente a Estados Unidos.

Con la redemocratización de los países del Cono Sur, se comenzó un nuevo proceso de integración económica entre los principales países de la subregión, Argentina y Brasil al abandonar sus estrategias de competencia y primacía, dando origen al PICAB que sentaría las bases para el MERCOSUR a comienzos de los noventa.

Paralelamente a mediados de los ochenta, como consecuencia del conflicto centroamericano, dio comienzo un proceso de concertación política al conformarse el Grupo de Contadora primero (México, Venezuela, Colombia y Panamá), y luego su Grupo de Apoyo (Brasil, Argentina, Perú y Uruguay) o Grupo de Lima, dando origen posteriormente al Grupo de Río. Contadora y el Grupo de Apoyo tenían como objetivo principal el de impedir la intervención norteamericana en Nicaragua y que la conflagración no se extendiera en los países de la región provocando un mayor grado de inestabilidad y vulnerabilidad en los mismos.

Es de destacar que la metodología utilizada para esta nueva concertación política latinoamericana se basó en una diplomacia informal o diplomacia de cumbres, en donde no se cuenta con una estructura reglamentada ni aparato burocrático, sino concebido como un instrumento ágil. Esto generó períodos de auge en esta nueva forma de relacionamiento político entre los distintos presidentes de la región, desde sus inicios hasta la década de los noventa, para luego pasar por un período de dispersión en donde primó particulares modalidades de inserción internacional, siendo la euforia del discurso de la globalización el que primó en las distintas administraciones latinoamericanas.

Dos acontecimientos antagónicos inauguraron a finales de agosto del 2000 un realineamiento de fuerzas a escala continental: el lanzamiento oficial del Plan Colombia en forma conjunta entre los presidentes Clinton y Andrés Pastrana durante la breve estadía del presidente norteamericano en Cartagena y la reunión de Presidentes sudamericanos, con una impronta dominante: la conformación de un espacio económico-político regional.

En esta coyuntura se entrecruzan diversas tendencias que tienen ya algunos años de desarrollo.

En términos de procesos de integración regional, la propuesta brasileña de creación de un Area de Libre Comercio Sudamericano (ALCSA) realizada por el ex presidente de, Itamar Franco, en la reunión del Grupo de Río en Santiago de Chile en octubre de 1993 evidenció la creciente preocupación por la atracción que la propuesta norteamericana de la Iniciativa para las Américas lanzada por la Administración Bush en 1990, y el mismo NAFTA, habían ejercido sobre los países de la región, incluyendo su propio socio más importante: Argentina.

Al ejercer el liderazgo político y económico del Mercosur en primera instancia, y aspirar al liderazgo sudamericano, como un instrumento político para su inserción internacional, Brasil se ha volcado a diseñar la estrategia a seguir frente a Estados Unidos y otros centros de poder, como una base más de apoyo para su estrategia de alcanzar reconocimiento como “potencia media mundial”.

EL ALCA fue lanzado por la Administración Clinton, en la conocida como Primera Cumbre de las Américas en Miami en 1994.

Luego del entusiasmo inicial que se diluyó por varias razones, entre ellos la propia ambigüedad de la política norteamericana con respecto al ALCA, puede mencionarse a la Tercer Reunión Ministerial y Foro Empresarial de las Américas realizada en Bello Horizonte en 1997, en la que los países latinoamericanos lograron afirmar el principio de negociación en bloque. Ahora los países podrían negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integración subregional que negociara como una unidad [1].

En poco tiempo más quedó en claro que el gobierno de EEUU no podría avanzar en temas de libre comercio porque su presidente no tenía fast track, por lo que los países latinoamericanos optarían por consolidar sus proyectos de integración en marcha.

En vísperas de la Segunda Reunión Cumbre de las Américas realizada en Santiago en 1998, se firma en Buenos Aires, el Acuerdo Marco para la creación de una Zona de Libre Comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina a partir del año 2000 y se opta por la coordinación de posiciones en el proceso de integración hemisférico. Este acontecimiento político puede considerarse una etapa inicial de la creación de una zona de libre comercio en toda Sudamérica.

Fernando Enrique Cardozo, retoma la iniciativa de Itamar Franco y así convocó a la primera Cumbre de Presidentes de América del Sur, que tuvo lugar en Brasilia el 1 de septiembre de 2000, con la idea de formar un Nuevo Espacio Común Sudamericano, apoyado en los siguientes lineamientos: 1) creación de un área de libre comercio sudamericano con la integración del MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones (ALCSA); y 2) la elaboración del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA). En donde se promoverá la integración económica, la cooperación y la concertación política, en el marco de Estados democráticos y dando especial relevancia a la información, conocimiento y tecnología.

 

 

 

 

La cumbre de Brasilia

 

Nada prueba mejor este relevante cambio de las relaciones políticas en el hemisferio que la frustrada gira de la señora Madelaine Albright. El viaje de la Secretaria de Estado que antecedió a la Cumbre de Brasilia, tuvo dos objetivos, además de sostener al gobierno de Ecuador, reclamar apoyo para el Plan Colombia y convencer a los presidentes de Chile y Argentina que no se plieguen a la propuesta brasileña.

La Primera Reunión Presidencial Sudamericana se realizó en Brasilia el 31 de Agosto de 2000, en la que cinco temas tuvieron tratamiento privilegiado:

·         infraestructura de integración (carreteras, ferrocarriles, telecomunicaciones, gasoductos)

·         combate al crimen organizado y tráfico de drogas

·         formas de aproximación Comunidad Andina-Mercosur,

·         democracia y cláusula democrática,

·         cooperación científica y tecnológica.

El tema de la infraestructura, corredores de integración, gasoductos, interconexiones eléctricas, con la colaboración del BID y la cooperación científica tecnológica, marcan el sentido estratégico de la reunión.

En lo tocante a infraestructura, un punto de partida para los debates fue el concepto de “ejes de desarrollo”. Es verdad que algunos pasos habían sido dados: gasoducto de Bolivia a Brasil, gas de Argentina a Brasil, conexiones de los sistemas eléctricos del Cono Sur y de Venezuela con el estado brasileño de Roraima. La indicación es que la administración de los proyectos sea entregada al BID. La formulación básica de esta reunión es que los estados den prioridad a proyectos que abarquen intereses bi o multinacionales.

Los presidentes sudamericanos, anunciaron la decisión de construir una zona de libre comercio sudamericano que deberán poner en marcha en el año 2002, a través de dos mecanismos: la coordinación política y las negociaciones comerciales entre el Mercosur y la Comunidad Andina, a las que se sumarán Chile, Guyana y Surinam.

Es importante señalar que no fue un foro de enfrentamiento con los EEUU, prevaleció una actitud moderada, buscando la continuidad de canales de diálogo con aquél país, inclusive la continuación de las negociaciones para el ALCA.

El Embajador en Brasilia y el representante del Consejo de Seguridad norteamericano, demostraron satisfacción por el hecho de que los principios defendidos en la reunión coinciden con los defendidos por los Estados Unidos.

El tema del narcotráfico ganó relevancia por el anuncio dos días antes de la reunión de Brasilia, de un acuerdo entre Estados Unidos y Colombia, para lanzar el Plan Colombia.

El comunicado de Brasilia reitera posiciones conocidas en cuanto a las responsabilidades que deben ser compartidas entre productores y consumidores.

Posiblemente, uno de los mayores logros del encuentro fue evitar que el conflicto colombiano devorara el encuentro. La intención de la visita del presidente norteamericano a Cartagena en vísperas de la Cumbre de Brasilia fue menguar las reticencias de varios países de la región al plan de ayuda militar de Washington. Sin embargo algunos creyeron ver en la visita norteamericana a Cartagena una maniobra para quebrar la agenda positiva de Sudamérica.

Pese a los esfuerzos del presidente Pastrana y el llamado que en Cartagena hizo Bill Clinton para que los países de la región apoyen el Plan Colombia de lucha contra el narcotráfico, los presidentes sudamericanos no parecieron estar dispuestos a firmar un cheque en blanco a la iniciativa de Bogotá, auspiciada calurosamente por Washington

Según trascendidos, dadas las circunstancias, en realidad la inclusión de Colombia en el futuro bloque sudamericano fue “conversada” (entre Cardoso, Lagos y De la Rúa).

Colombia entendió el mensaje y admitió, finalmente, que no podía pedir al continente más que una reinvindicación, que ya había conseguido con anterioridad en otros foros como las Cumbres Iberoamericanas: el apoyo político a su esfuerzo de pacificación.

Washington reclamaba el apoyo regional a Colombia en la lucha contra el narcotráfico. La Cumbre apoyó el proceso de paz, pero evitó mencionar el llamado Plan Colombia.

La falta de mención al Plan Colombia implica que los presidentes apoyan el diálogo de paz con la guerrilla, pero por omisión dejan en claro que no están de acuerdo con cualquier tipo de participación en eventuales aventuras armadas en territorio colombiano.

Cardoso sostuvo en el discurso de apertura de la cumbre que Sudamérica no tolerará abusos en la región, y en un párrafo que pareció apuntar a todo el universo de presiones que soporta el área remarcó que “es necesario de una vez por todas unir fuerzas para romper el círculo de incertidumbres de origen externo en la región”.

Aún dentro de una dirigencia política heterogénea y vacilante ante las presiones de Washington para obtener apoyo a su aventura belicista y deshacer cualquier pujo sudamericano hacia la soberanía, puede decirse que el resultado de la reunión de Brasilia fue el triunfo de una firme actitud hacia la paz, la no intervención y hacia la vía de un mercado regional sudamericano, capaz de explotar al máximo las posibilidades de la región.

 

La cumbre de Guayaquil

 

Durante los días 26 y 27 de julio de 2002, se reunieron en Guayaquil, Ecuador, por segunda vez los Presidentes sudamericanos con el fin de continuar los debates para impulsar las acciones de coordinación y cooperación con mirar a la conformación de un espacio común sudamericano y en este sentido reafirmaron el conjunto de postulados que se han establecidos en las distintas Cumbres Presidenciales que han celebrado, particularmente en la I Reunión de Presidentes de América del Sur, realizada en Brasilia, ratificado en dicho encuentro el denominado Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo.

En dicho documento se ratifica el rumbo tomado en la primera reunión en los temas centrales, siendo éstos:

Cláusula democrática, y democracia representativa, pero considerando que las crisis de financiamiento y escasez de recursos para la inversión productiva, pueden debilitar o socavar las bases de la democracia en países de la región.

Respeto integral de los derechos humanos para la realización plena de los derechos civiles, sociales y culturales, incluyendo el derecho universal e inalienable al desarrollo.

El compromiso en la lucha contra el problema mundial de las drogas y sus delitos conexos, procurando la prevención del consumo, lavado de activos, protección al medio ambiente y desarrollo alternativo.

La urgencia de adoptar y mejorar los mecanismos para erradicar la corrupción, implementando todas las medidas que permiten prevenir, investigar, perseguir, juzgar y sancionar conforme a derecho, a los autores y cómplices de este delito.

Fomentar las medidas de confianza mutua entre los países de la región, y promover medidas tendientes limitar los gastos en materia de defensa, dirigiendo mayores recursos a la lucha contra la pobreza y la consideración del tema bajo las perspectivas bilaterales, regionales y hemisféricas.

Una enérgica condena al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, por constituir una amenaza a la paz y seguridad internacionales, así como a la vida y dignidad humanas, y a la convivencia pacífica y civilizada, que pone en peligro la estabilidad, la consolidación de la democracia y el desarrollo socio-económico de las naciones. Asimismo, recordaron su profunda condena a los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001; su inmediata recurrencia al Sistema Interamericano de Seguridad, particularmente al TIAR, y su plena disposición para aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Pero el tema central de la convocatoria del Presidente ecuatoriano, Gustavo Noboa, con la anuencia de todos los mandatarios, especialmente Fernando Henrique Cardoso, es la manera de construir en forma coordinada un espacio integrado, mediante el fortalecimiento de las conexiones físicas y la armonización de los marcos institucionales, normativos y regulatorios; con el fundamente de que la consolidación de este objetivo permitirá que la región participe más ampliamente en las corrientes internacionales de capital, bienes, servicios y tecnología, ya que su geografía constituye una extraordinaria base física para la intensificación de los esfuerzos de integración productiva, comercial y de infraestructura, y reiteraron la importancia de la ampliación y fortalecimiento de la infraestructura regional como factor esencial para la integración del espacio económico de América del Sur y el desarrollo de sus países. En esta perspectiva reconocieron que la interrelación entre infraestructura y desarrollo debe ser explorada según una visión estratégica sudamericana.

En el Documento firmado por todos los Presidentes asistentes, dejaron constancia del convencimiento “de que la integración física del espacio sudamericano, optimizará la movilización del inmenso potencial económico de la región de forma competitiva, agregando valor a los recursos naturales, favoreciendo la sinergia y especialización en sectores estratégicos, y posibilitando mejorar los niveles de ingreso y bienestar de las poblaciones de la región” [2].

Durante los casi dos años de la Iniciativa IIRSA, las instituciones integrantes del Comité de Coordinación Técnica (CCT), BID, CAF y FONPLATA, basadas en su conocimiento profundo de las diversas regiones y sectores de Sudamérica han aportado su respaldo técnico, financiero y organizativo, coadyuvando a la búsqueda de entendimientos pragmáticos entre los países sudamericanos, y han buscado avanzar en la integración de la infraestructura de energía, telecomunicaciones y transporte dándole un carácter orgánico, sistematizado y acorde a una visión estratégica para el ámbito de la región.

Los principios ordenadores[3] de una visión estratégica de América del Sur establecidos en la IRSA pueden sintetizarse en :

Coordinación Público-Prtivada: Los desafíos del desarrollo de la región plantean la necesidad de coordinación y liderazgos compartidos entre los gobiernos (en sus distintos niveles) y el sector empresarial privado, La concepción del desarrollo como una responsabilidad compartida de gobiernos y empresarios promueve el diseño de fórmulas innovadoras de financiamiento, ejecución y operación de proyectos “estructurantes” (aquellos que hacen posible la viabilidad de otros proyectos), compartiendo riesgos y beneficios y coordinando las acciones de cada parte.

Regionalismo abierto y convergencia normativa: América del Sur es concebida como un espacio geoeconómico plenamente integrado que permita retener y distribuir una mayor parte de los beneficios del comercio en la región, para lo cual es preciso reducir al mínimo las barreras internas al comercio y los cuellos de botella en la infraestructura y en los sistemas de regulación y operación que sustentan las actividades productivas de escala regional. La convergencia normativa es reconocida como requisito para viabilizar las inversiones privadas en la región.

Ejes de integración y desarrollo: En concordancia con la visión geoeconómica de la región, el espacio sudamericano es organizado en torno a franjas multinacionales que concentran flujos de comercio actuales y potenciales, bien sea para el consumo interno de la región o para la exportación a los mercados globales, en las cuales se busca establecer un estándar mínimo de infraestructura de transportes, energía y comunicaciones a fin de apoyar las actividades productivas específicas.

El ordenamiento y desarrollo armónico del espacio sudamericano (por medio de los Ejes de Integración y Desarrollo, facilitará el acceso a zonas de alto potencial productivo que se encuentran actualmente aisladas o subutilizadas debido a la ineficiente provisión de servicios básicos de transporte, energía y comunicaciones. Se buscará que las obras de infraestructura generen la mayor cantidad de impactos locales de desarrollo, evitando que sean sólo corredores entre los mercados principales. Las comunidades locales no pueden ser sólo testigos o zonas de tránsito, deben obtener beneficios tangibles de los proyectos, y la participación es un vehículo que debe contribuir a ello.

Sostenibilidad económica, social y ambiental: El proceso de integración económica del espacio sudamericano debe tener por objetivo un desarrollo de calidad superior que sólo podrá ser alcanzado mediante al respeto de la sostenibilidad económica, social  ambiental. Es decir que los proyectos elegidos deben condicionarse no sólo a la eficiencia económica y la competitividad en los procesos productivos, sino también a la sostenibilidad social y ambiental. Por ejemplo que los esquemas de cooperación en el marco de la IIRSA tomen especialmente en cuenta el desarrollo armónico y sustentable de las poblaciones vinculadas con ellos, respetando sus particularidades culturales sobre todo cuando se trate de poblaciones indígenas.

Aumento del Valor Agregado de la Producción : el desarrollo regional y la integración no deben servir simplemente para producir más de lo que tradicionalmente hemos producido; nuestras economías deben reorientarse para conformar cadenas productivas en sectores de alta competitividad global, capitalizando las diversas ventajas comparativas de los países de la región y fortaleciendo la complementariedad de sus economías para generar valor agregado en la producción que se traduzca en beneficios amplios para todos.

Tecnologías de información: El uso intensivo de las más modernas tecnologías de informática y comunicaciones son parte integral de las condiciones para un desarrollo viable en el marco de la economía globalizada. En este sentido asegurar el acceso de nuestras poblaciones a Internet (en lo cual nuestra región muestra un retraso muy significativo), se constituye en un elemento básico para jerarquizar la calidad de nuestros recursos humanos y facilitar su inserción efectiva en los mercados laborales del futuro.

En el Consenso de Guayaquil los mandatarios destacaron los logros de estos dos primeros años de trabajo en el marco de la IIRSA[4]. Entre los resultados de esta etapa fundacional de la IIRSA se destacan: la creación de una Red Sudamericana de Autoridades de Infraestructura y planeamiento en el ámbito ministerial de los sectores de energía, telecomunicaciones y transportes que se reúne periódicamente para dar dirección conjunta a la iniciativa, el desarrollo de una metodología común para seleccionar los proyectos de inversión en los tres sectores y la creación de un portal de Internet para informar y movilizar permanentemente a la sociedad civil y al sector privado[5].

Se identificaron un total de 293 estudios y proyectos de inversión propuestos por los gobiernos de los cuales un primer grupo de 162 estudios y proyectos de inversión han sido propuestos como una primera generación de proyectos que pueden ser adelantados en el corto plazo, sin necesidad de mayores reformas institucionales o de regulación sectorial en los países.

Estos primeros proyectos suman un monto total estimado de US$ 23.500 millones y aunque tienen distintos estados de situación estarían en  marcha antes del final de este año[6].

Los mandatarios resaltaron la trascendencia de la priorización y ejecución de los “ejes de integración y desarrollo” contemplados en el marco de la IIRSA [7]como el proyecto del Eje Multimodal Amazónico, que se suscribió en la reunión por Perú, Brasil, Ecuador y Colombia y que se propone emprender la conexión vial de los Océanos Pacífico y Atlántico a través del Río Amazonas y sus afluentes, y las actividades iniciadas en el Eje Perú, Brasil-Bolivia; Eje Venezuela-Brasil-Guyana-Surinam, y Eje Porto Alegre-Asunción-Jujuy-Antofagasta.

Los próximos dos años la IIRSA entraría en su etapa de profundización y consolidación y en paralelo a las actividades de primera generación estará orientada a 1) la profundización de la “visión estratégica sudamericana”, incluyendo la participación de la sociedad civil en su desarrollo y discusión y 2) la identificación de nuevos ejes de integración 3) la identificación de los proyectos de segunda generación ejecutables a mediano plazo en forma consistente con la visión estratégica a ser elaborada por la región[8].

En el documento final del Consenso de Guayaquil los mandatarios destacaron que un mercado más abierto en el comercio de energéticos es un factor importante para la integración económica regional y aumenta los niveles de seguridad de suministro de energía al permitir mecanismos a través de los cuales se pueda asistir a los países que se declaren en emergencia energética.

Subrayaron la importancia que tiene para el desarrollo de los mercados regionales energéticos “la adecuada y progresiva armonización de los marcos legales y técnicos del intercambio” y “el mejoramiento de los mecanismos que faciliten el flujo de inversiones extranjeras directas a la región en un marco de estabilidad jurídica”[9].

Asimismo reafirmaron el papel estratégico que la energía cumple en el desarrollo económico resaltando el aumento de la cobertura de servicios eléctricos en las políticas de superación de la pobreza.

Reconociendo la conveniencia de desarrollar los mercados energéticos regionales con prácticas compatibles con los principios del desarrollo sustentable, enfatizaron la importancia de la diversificación de las fuentes energéticas en sus respectivos países y la necesidad de impulsar la búsqueda de fuentes alternativas de energía renovable. En tal sentido reconocieron, el potencial del gas natural junto a otras fuentes y recursos energéticos, como la hidroelectricidad, la energía solar, la eólica y los biocombustibles[10].

Los presidentes concordaron en la importancia y necesidad de extender y profundizar los procesos de cooperación en materia energética. Se reconocieron progresos en este aspecto que han permitido formular y materializar relevantes proyectos de interconexión e intercambio.

La coordinación y conducción de los esfuerzos en este campo a los efectos de contribuir a una amplia y progresiva integración energética dentro de una perspectiva regional se encuentra también en el marco de la IIRSA, en procura de sentar las bases para la elaboración de una eventual Carta Energética Sudamericana.

 

Oportunidades que ofrece la IIRSA

 

En primer lugar llama la atención, que después de las experiencias de integración económica de los años 90 con sesgos predominantemente comercialistas, la agenda regional se enfoque en la búsqueda de mecanismos más efectivos para consolidar el desarrollo y la independencia económica de la región.

La IRSA pone la integración física, tradicionalmente relegada, por delante de la integración económica para acelerar la marcha de todo el proceso, en línea con lo que afirmaba Raúl Grien cuando sostuvo que “aunque no necesariamente la integración económica debe ser antes una integración física, difícilmente tendrán lugar los efectos que se esperan del intercambio y del mercado ampliado si las conexiones internas de la unión no existen o no pueden hacerse viables[11].

La visión de la infraestructura física como un elemento clave en la integración sudamericana está basada en la noción de que el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones puede generar un impulso decisivo para la superación de barreras geográficas, el acercamiento de mercados y la promoción de nuevas oportunidades económicas en los países de la región.

En el caso del transporte, por ejemplo surge con claridad la medida en que el transporte y sus costos condicionan la posibilidad de comerciar. Varios estudios aplicados a pares de países y subregiones han mostrado que el costo del transporte y la posibilidad misma de efectuar la movilización pueden ser de tal costo y complejidad que discriminan a favor del comercio con terceros países y en perjuicio de los socios regionales. Tal apreciación permite sostener que es necesario tener en cuenta y resolver el problema del transporte en forma previa o simultánea con la negociación de la oportunidad comercial.

Esta relación entre el transporte, el comercio y el desarrollo se ha verificado con distinta conformación e intensidad en los esquemas de integración, dependiendo esto de múltiples factores que hacen al transporte, pero también a la estrategia de ocupación del espacio y a las propias condiciones geográficas de los territorios involucrados[12].

En Sudamérica, el acceso a mercados se dificulta por la presencia de importantes obstáculos geográficos: barreras naturales como son la Cordillera de los Andes, la Selva Amazónica y un extenso sistema de ríos y pantanos. Debido a los factores naturales así como a un centralismo absorbente y vaciante del espacio interior, la población sudamericana se concentra principalmente en las áreas costeras presentando una baja densidad poblacional en las zonas internas.

La combinación de estos factores implica que la articulación del territorio para generar acceso a mercados requiera de grandes inversiones en infraestructura., lo cual enfrenta la dificultad adicional que representan las actuales restricciones financieras de los países de la región.

En cuanto a la integración energética nuestra región integrada se encontraría en la envidiable posición de autosustentar su crecimiento energético a futuro, y abastecer una parte de las necesidades del resto del mundo. Así se plantea otro desafío no menor al de la integración: exportar energía, pero al mismo tiempo desarrollarse, mejorando la calidad de vida de los habitantes.

Los emprendimientos multiestatales sudamericanos en el terreno de la energía como el que viene proponiendo el presidente de Venezuela Hugo Chávez insistiendo en la formación entre los países de Sudamérica de una empresa multiestatal petrolera, gasífera y energética, tiene una alta potencialidad por lo que no debiera ser descartado.

Al mismo tiempo las interconexiones eléctricas permitiría una por una parte disminuir costos y por la otra aumentar los niveles de seguridad de suministro de energía buscando mecanismo para asistir a los países con déficit energético.

De tal forma lo resuelto en cuanto a integración física regional, rearticula el territorio de los desmembrados pueblos de Sudamérica, acorta las barreras físicas y sienta las bases para incrementar el comercio intrarregional y la competitividad de la región en la economía globalizada.

Este proyecto puede representar la oportunidad de plasmar un neodesarrollismo a escala sudamericana para reducir la vulnerabilidad externa, con una interpretación más amplia del interés nacional: un estado con políticas activas para realizar los requisitos para el desarrollo, con sectores básicos estratégicos estatales, para mejorar la distribución de la riqueza y disminuir los niveles de pobreza en la región.

La iniciativa IIRSA considera imprescindible un determinado modo de planificación concertada orientada por una visión estratégica sudamericana compatible con la economía de mercado y facilitadora de la iniciativa privada.

En un contexto de mayores restricciones financieras que en los años del Estado desarrollista, en que el desarrollo de la infraestructura estuvo prácticamente monopolizado por la gestión e inversión estatales, la IIRSA contempla la participación de tres actores cuyo trabajo conjunto permitiría el financiamiento de los aportes de capital -gobiernos; bancos multilaterales y sector privado-, incluyendo tanto la promoción de asociaciones estratégicas público-privadas para el financiamiento de proyectos de inversión, así como consultas y cooperación para el desarrollo de un ambiente regulatorio adecuado para para facilitar e incentivar la participación significativa del sector privado en las iniciativas de desarrollo regional e integración.

Desde principios de la década del 90, en la región se ha avanzado en la inversión privada en infraestructura en el macro de un amplio proceso de privatizaciones, pero estas inversiones se dirigieron en su mayor parte a la adquisición de activos existentes y a la participación en concesiones. Se concentraron en los sectores más atractivos comercialmente y con menor percepción de riesgos, las telecomunicaciones y el sector energético. Por ello el futuro presenta nuevos retos para atraer capitales de riesgo hacia las áreas de infraestructura.

En cuanto a las instituciones financieras internacionales, los mandatarios están conscientes que para lograr la integración física, las naciones sudamericanas deberán reclamar a los organismos multilaterales “medios innovadores que permitan reorientar las políticas de endeudamiento a proyectos multinacionales”[13].

Esta noción de liderazgo compartido es la base para un diálogo constante entre gobiernos y empresarios. Los empresarios deberán concertar políticas y acciones con los entes nacionales debiendo apoyar la función planificadora (en este caso regional) y orientadora de los primeros; y los gobiernos deberán incentivar y facilitar las responsabilidades de financiamiento, ejecución y operación de proyectos del capital privado.

 

¿La IIRSA tiene sus riesgos?

 

Las oportunidades que ofrece la IIRSA, son de fundamental importancia pero para hacer un balance más preciso también deben señalarse algunos eventuales riesgos.

La integración regional de la infraestructura física es una realidad posible y deseable; pero el mismo objetivo puede ser compartido por gobiernos y empresas e instituciones financieras multilaterales, en forma complementaria pero también disímil[14].

No es ajeno al horizonte de posibilidades que la asistencia técnica del Comité de Coordinación Técnica de la Iniciativa pueda apartarse de la visión estratégica sudamericana y pueda utilizarse para insistir en la profundización de las metas del consenso neoliberal dominante.

Los objetivos de armonización de los marcos institucionales, normativos y regulatorios de la infraestructura regional; incluye diagnósticos sobre los impedimentos para la inversión privada y la desregulación de actividades. Por ejemplo la privatización de importantes sectores energéticos aún no ha sido aceptada por todos los países.

En un marco de agobiantes crisis financieras, las posibilidades de acceso de financiamiento que ofrece la IIRSA pueden también utilizarse como una estructura de incentivos más para la liberalización de los regímenes de inversión y privatización de las restantes empresas públicas[15]. En definitiva la IIRSA podría reducirse a un instrumento para crear más que un espacio común sudamericano, un espacio común para la inversión del capital privado.

Las diferencias en la estructura regulatoria y en la organización institucional identificada en los distintos sectores contemplados en la IIRSA debe ser resuelta por consenso, con impactos que resulten aceptables para la política energética de cada país, identificando en el mediano plazo, un escenario que permita incrementar el comercio de energéticos.

Para evaluar las tendencias que pudieran dispararse debiéramos tener en cuenta que en demasiados ámbitos gubernamentales (en especial en la camada de funcionarios intermedios formados en centros académicos de los países centrales) se sostiene que la clave para aumentar las inversiones es atraerlas a cualquier precio, reducir la carga reglamentaria, despejar el camino de las barreras burocráticas que ahogan a los empresarios. Brindar seguridad jurídica, cambiar totalmente las condiciones que han desalentado, tanto las inversiones extranjeras como las nacionales.

Si prevaleciera esta visión la “presión de los pares” y la política del trinquete” terminarían por pavimentar el camino para la profundización de las reformas neoliberales y llevarlas al punto de no retorno.

Para impulsar la implementación de un visión estratégica sudamericana, nuestros Estados deben ejercer eficazmente el rol central que se están proponiendo en esta nueva etapa. Cabe esperar que los gobiernos deban intervenir para viabilizar iniciativas regionales, cuyo dividendos económicos y sociales de largo plazo son importantes, pero que presentan riesgos especiales o cuyos retornos financieros no son suficientemente atractivos para los inversionistas privados, especialmente en el sector transportes.

En este aspecto el futuro liderazgo de un Brasil de Lula, puede ser importante, en cuanto a las posibilidades que implica el surgimiento de un activo y direccionado multilateralismo sudamericano con el cual debiera lidiar el capital privado, pero esto depende de la sintonía que pueda surgir con otras élites dirigentes de países la región, en especial con las de Argentina[16].

 

Su significado para Argentina y Brasil

 

Por último es necesario tener en cuenta que la IIRSA no es una iniciativa de aplicación, ni resultados homogéneos, para todos los países sudamericanos. Como conclusión preliminar podría inferirse que el significado y los beneficios potenciales pueden favorecer a todos los socios en el sentido de las ganancias conjuntas, pero en términos relativos más a Brasil que a Argentina.

En cuanto a la integración energética es probable que los países de mayor desarrollo industrial de la región y que padecen recurrentes crisis energéticas, como Argentina, pero más acentuadamente Brasil en los últimos años, se favorezcan con un mercado integrado energético que pueda suministrar energía a países con déficit.

En lo que hace a la infraestructura en transportes, dadas las distintas posiciones y configuraciones geográficas de Brasil y Argentina con respecto al subcontinente sudamericano; céntrica, para el caso de Brasil y, marginal, para el caso de Argentina; puede arriesgarse la afirmación que Brasil aprovecharía más el esfuerzo conjunto de la iniciativa, convirtiendo sus inmensos espacios semivacíos en zonas de enlace o entrecruzamiento de vías terrestres y fluviales. Cuesta poner en duda el liderazgo de Brasil en el proyecto y el hecho de que buscará que las obras de infraestructura generen la mayor cantidad de impactos nacionales de desarrollo.

Al respecto no puede negarse que algunos de nuestros vecinos tiene dirigencias geopolíticamente conscientes, como es el caso de la de Chile con su geografía difícil que computa en su pasado -y en el mismísimo presente- una elevada sensibilidad en materia de conciencia territorial.

O el caso de Brasil, nuestro socio estratégico, un país históricamente peninsular que se hizo continental y que, por la índole misma de su dinámica histórica, tendió, casi con naturalidad a la expansión. La IIRSA también representa entonces la oportunidad de desarrollar una vocación neobandeirante de acceso al Pacífico.

Por el contrario, nuestro país, fue modelado como ínsula y desplegado sobre el litoral fluvial y portuario de la embocadura del Plata, desde el origen de la formación del Estado argentino. Desde el advenimiento de la democracia se condenó al desprestigio todo análisis geopolítico, por considerárselo asociado a los años de las dictaduras militares. A fin de destrabar el denominado “conflicto austral” asumimos la concepción de “Estado Comercial”[17] que alcanzó su máximo desarrollo en la administración de Carlos Menem.

Esta tradición desacostumbrada a las miradas que tienen en cuenta el poder de la configuración espacial en las posibilidades de inserción en la economía mundial y en el desarrollo económico regional, a lo que se suma la debilitada capacidad de negociación y gestión del gobierno argentino para hacer prevalecer iniciativas que convengan a sus intereses nacionales, en general, permite anticipar que inmensas regiones como la Patagonia o las Sierras Centrales no participarán de la dinámica de los ejes de desarrollo e integración de la IIRSA.

En el mismo sentido más allá de los iniciativas que puedan madurarse en el marco de los entendimientos a los que pueda dar lugar el proceso en Mercosur, nuestro país enfrenta la desventaja de la desactivación en la práctica del Tratados de la Cuenca del Plata (1969); mientras que en el Tratado de Cooperación Amazónica, originado en 1978 pero relanzado en 1998 es observable un mayor grado de continuidad, dinamismo e institucionalización, lo que también favorecería a Brasil.

Frente a la situación, no existe otra alternativa para la Argentina que profundizar su proyecto de integración subregional, proyectándose al continente y afirmando no sólo su condición bioceánica ya conseguida sino también su aspiración a la utilización de los ríos amazónicos, a través de conexiones multimodales.

En síntesis la conclusiones preliminares del abordaje realizado apuntan a determinar que la IIRSA es un instrumento de suma importancia que está en marcha y ha adquirido una dinámica propia. Forma parte de un proyecto más amplio que es la conformación de un espacio común sudamericano, que centrándose en el Mercosur, propone una articulación cada vez mayor con todos los países sudamericanos.

Es una propuesta brasileña, que se ha sostenido en la práctica desde que la presentara Itamar Franco al Grupo de Río en 1993, hasta Lula, pasando por Fernando Henrique Cardoso quien convocó la gran reunión cumbre de Brasilia. Para Brasil la conformación concertada de un espacio común sudamericano es principalmente un proyecto geopolítico, cuya propuesta es evitar la dominación de Estados Unidos en el hemisferio.

El Area de Libre Comercio Sudamericano (ALCSA), se anunció como una nueva concepción geopolítica que tendería por acercamientos sucesivos a la meta común de la integración del conjunto de Latinoamérica y el Caribe pero que implícitamente significó un repliegue de lo latinoamericano a lo sudamericano con la intención de preservar lo que todavía nos queda de nuestra capacidad de autodeterminación.

En cualquier hipótesis, la constitución de una Sudamérica integrada, es esencial, tanto para negociar mejor en el ALCA como para convertirse en un bloque alternativo relativamente autónomo, que rechace o no al ALCA como lo sugieren importantes sectores de la sociedad civil o algunos intelectuales.

En cualquiera de los escenarios, la IIRSA orientada por una visión estratégica sudamericana pone la infraestructura física delante de la integración económica lo que permite retener y distribuir una mayor parte de los beneficios del comercio en la región.

 



(*) Prof. de Geografía. Doctorando en Ciencias Sociales FLACSO/Programa Argentina. Docente de la Universidad Nacional del Centro, Facultad de Ciencias Humanas, Departamento de Relaciones Internacionales.

(**) Prof. de Geografía. Maestrando de la Maestría en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional del Centro (UNC), Docente de la UNC, Facultad de Ciencias Humanas, Departamentos de Geografía y Relaciones Internacionales.

[1] Tercera Reunión Ministerial sobre Comercio. Declaración Ministerial, Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, 16 de mayo de 1997.

[2] Consenso de Guayaquil, párrafo 7.

[3]  Anexo III Principios Orientadores para una visión Estratégica de América del Sur, Informe del Comité de Coordinación Técnica (CCT). Consenso de Guayaquil

[4] Consenso de Guayaquil, párrafo. 9.

[5]  Anexo III: Desarrollo del capital institucional de IRSA, Informe del Comité de Coordinación Técnica (CCT). Consenso de Guayaquil.

[6]  Anexo III: Etapa fundacional, Informe del Comité de Coordinación Técnica (CCT). Consenso de Guayaquil.

[7] Los ejes de integración y desarrollo identificados en el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura regional en América del Sur son

·       Eje Mercosur -Chile (San Pablo-Montevideo-Buenos Aires-Santiago)

·       Eje Andino (Caracas-Bogotá-Quito-Lima-La Paz)

·       Eje interoceánico Brasil-Bolivia-Perú-Chile (SamPblo-Iquique)

·       Eje Venezuela-Brasil-Guyana-Surinam

·       Eje Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata

·       Eje Multimodal del Amazonas(Brasil-Colombia-Ecuador-P

·       Eje marítimo del Atlántico

·       Eje marítimo del Pacífico

·       Eje Neuquén-Concepción

·       Eje Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta

·       Eje Bolivia-Paraguay-Brasil

·       Eje Perú-Brasil (Acre-Rondonia)

[8]  En el Anexo III Informe del Comité ce Coordinación Técnica (CCT) del Consenso de Guayaquil se estable que “la definición de una segunda generación de proyectos consiste en la identificación de proyectos de inversión en infraestructura de alto impacto de integración, ejecutables a mediano plazo, con base en un análisis más profundo de la dinámica económica y de los marcos reguladores y políticas sectoriales de los países del Eje. Estos proyectos podrían ser aquellos que presentan dificultades de tipo institucional o normativo, por lo que requerirían de un proceso de desarrollo más profundo en esos aspectos, o que dependen de la ejecución de otros proyectos. Estos proyectos pueden ser proyectos identificados y no incluidos en la primera generación debido a dificultades como las indicadas, o proyectos nuevos identificados como resultado del análisis de la dinámica del Eje, del diálogo entre los países o de la visión estratégica elaborada para la región”

[9] Consenso de Guayaquil, apartados 18 y 19.

[10] En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable Río + 10, realizada en Johannesburgo, Sudáfrica en septiembre de 2002 el presidente Cardoso, salió “frustrado”, según sus propias palabras, al ver derrotada su propuesta de que a partir del 2021 el 10% de la matriz energética mundial provenga de fuentes renovables. Los Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia y los países exportadores de petróleo (con excepción de Venezuela) rechazaron la propuesta brasileña -apoyada por la Unión Europea que propone 15% y sólo aceptaron en la declaración la mención a “metas regionales voluntarias” Tiempos del Mundo, 11 de septiembre de 2002, p. 6.

[11] Raúl Grien:La integración económica como alternativa inédita para América Latina, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp. 237-238.

[12] Para más información sobre este tema pueden verse los trabajos publicados por el INTAL en su larga trayectoria de investigación como por ejemplo Transporte e Integración , BID_INTAL, Buenos Aires 1988, de Carlos A.Basco, Tancredo Luis Cerenza, Jorge Iturriza y Eugenio Valenciano

[13] Consenso de Guayaquil, apartado 11.

[14] Puede compararse por ejemplo el caso de la postura del presidente Chávez  con respecto a  las posibilidades de una multiestatal petrolera, con los argumentos de directivos de empresas petroleras, de transporte de energía, de construcción civil y de servicios financieros.. Para el caso de esta última posición puede verse por ejemplo el artículo de Jorge Propato, Director Comercial de Exploración y Producción de Latinoamérica, REPSOL, YPF, La Integración Energética, en Archivos del Presente, Buenos Aires, Año 6, Nº 21; Julio/Agosto/Septiembre de 2000.

[15]  La liberalización de los regímenes nacionales de inversiones fue una meta asignada explícitamente al BID por el gobierno de Estados Unidos, desde el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas en 1990, prosiguiendo durante el proceso de negociación del ALCA. En la Cumbre de Brasilia señalaba Enrique Iglesias, Presidente del BID: “esta es una etapa en la que se deben completar, consolidar y profundizar las reformas, manteniendo la dirección emprendida” (...) “puede asegurarse que el proceso de integración ha complementado y reforzado el proceso de reforma estructural y de hecho forma parte integral de ese proceso”. Reunión de Presidentes de América del Sur, Presentaciones oficiales, http//ww.iirsa.

[16] No debemos olvidar que durante la presidencia  de Fernando Henrique Cardoso, el gobierno fue dócil a las reformas exigidas por los centros, el gobierno abrió los distintos sectores de su economía a los capitales internacionales: los servicios financieros, la bolsa de valores, los bancos y las grandes empresas públicas.

Como denuncia recientemente Amado Cervo el proyecto de privatización de TELEBRAS, fue concebido por agencia del exterior e impuesto por presiones hábilmente conducidas: “la apertura de las comunicaciones en Brasil, corresponde al mayor negocio del mundo en cuanto a la transferencia de activos de países emergentes hacia el centro del sistema capitalista”. En Amado Cervo: Relaçoes  internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso, en Revista Brasileira de Política Internacional, Brasilia, Ano 45, nº 1, 2002, p. 19.

[17] Ver Richard Rosecrance: La expansión en el Estado comercial. Comercio y conquista en el mundo moderno, Alianza Editorial, Madrid, 1986; y del mismo autor El ascenso del Estado virtual: el territorio se vuelve obsoleto, en Revista Doxa, nº 16, primavera-verano 1996-1997.


Ponencia presentada en el Sexto Encuentro Internacional Humboldt. Villa Carlos Paz, Argentina. Setiembre de 2004.


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