Desarrollo
local y gestión municipal en un centro petrolero en expansión:
Rincón
de los Sauces -Provincia del Neuquén-
Graciela
Vives
La franja
oriental de la provincia, estrechamente vinculada a la energía, es el asiento de
varias localidades que nacen y se desarrollan en función de los vaivenes del
sector. Rincón de los Sauces se distingue entre ellas por estar acompañando la
expansión de la explotación hidrocarburífera que ocurre en la actualidad en el
norte provincial.
La ciudad está situada a
250 kilómetros de Neuquén Capital, sobre el tramo superior del Colorado -noreste
de la provincia del Neuquén, departamento Pehuenches-. Con 111.638 hectáreas, es
uno de los mayores municipios del país. Se trata de un asentamiento joven, que
comienza a figurar en los censos de población a partir de la década de 1970,
organizado en torno a la explotación de un recurso no renovable: de ese sector
de la Cuenca Neuquina se extrae un porcentaje significativo de los hidrocarburos
-petróleo y gas- producidos en el país.
La localidad refleja la
evolución de las ciudades petroleras y su población -unos 15.000 habitantes-
estructura su dinámica en función del recurso. Rincón de los Sauces presenta
características propias de los centros de crecimiento explosivo. En lo social,
las problemáticas están asociadas a una población que se triplicó en la última
década,
con flujos migratorios sostenidos y elevadas tasas de masculinidad, propias del
trabajo petrolero. Desde el punto de vista urbano, el crecimiento poblacional
acelerado y la consiguiente expansión del área urbana dificultan la
satisfactoria provisión de infraestructura social y servicios básicos, con
deficiencias en la red de agua potable, gas, cloacas y pavimento. La
insuficiencia de las comunicaciones aéreas y terrestres contribuyen al
aislamiento del centro.
Gestión
Local en un nuevo contexto
Los cambios ocurridos en
la década del noventa han afectado las formas socioorganizativas, dando un nuevo
giro en la articulación entre las expresiones “locales” y “globales” de la
sociedad. La corrosión de la concepción centralista ha conducido al
cuestionamiento del Estado-nación uniformizador, defensor del interés público
frente al privado, recaudador, guardián de mecanismos de redistribución de
ingreso e impulsor de una mayor justicia social, motor principal del proceso de
desarrollo, responsable de políticas de promoción regional y sectorial. Un
Estado centralista que se contraponía a instituciones locales débiles, y
volcadas al cumplimiento de funciones de carácter administrativo, cuyo escaso
poder de gestión abortaba toda pretensión de autonomía local. En tal panorama el
municipio encontraba limitada su capacidad de incidir en la vida de la
comunidad.
La ruptura comentada
plantea, por el contrario, el resurgimiento de la institución organizativa
local, con un municipio que reformula sus roles tradicionales y expande sus
funciones a campos ligados a la gestión de procesos productivos y el trabajo.
Así:
“Las reformas
descentralizadoras del sistema político-administrativo tienden a conceder a los
distintos niveles territoriales grados de autonomía suficientes como para que
puedan transformarse en administradores eficientes de sus propios recursos. Esas
propuestas descentralizadoras buscan crear sistemas alternativos a las
burocracias centralizadas, partiendo del principio de la necesidad de liberar la
capacidad creadora de los individuos
y de los grupos en las sociedades locales (...) ¿Pueden existir
iniciativas locales capaces de tener impacto sobre los procesos de desarrollo,
superando lo que sería una simple reproducción de los condicionantes
macroestructurales a los que está sometida la sociedad local? En la hipótesis de
la viabilidad de estas iniciativas, los procesos de desarrollo local estarían
mostrando una dimensión específica, que no puede reducirse a un simple efecto de
reproducción de los determinantes globales. En este caso, habría realmente un
aporte al desarrollo, que sería de naturaleza local o regional; o, dicho de otra
manera, habría acciones locales con un impacto real sobre los procesos de
desarrollo” (Arocena
1995:69, destacado propio).
Se abre entonces una
etapa de expectativas, iniciativas y aspiraciones. Ello es comprensible
considerando que este nivel de gobierno “constituye el referente político
administrativo más territorializado y vinculado horizontalmente a las
necesidades, demandas e intereses de la población” (Massolo 1998:18). Asimismo,
las ideas de cambio estarán acompañadas de un crítico reconocimiento de los
puntos débiles de la gestión municipal; esencialmente, se verá cuestionado el
perfil organizativo institucional burocrático “sectorial-vertical”
donde predominan funciones vinculadas a: la dotación y mantenimiento de los
servicios urbanos; la recaudación municipal; la administración de fondos propios
y coparticipados; la asistencia social.
Paralelamente ¿un nuevo
contexto regional?
- Obras públicas para la
reconversión de la matriz productiva local
Un grupo de obras que se
llevan a cabo en la actualidad en el área de Rincón de los Sauces se distingue
tanto por haber recibido el respaldo de la comunidad como por la potencialidad
de su impacto territorial. Se trata de emprendimientos de envergadura, cuya
realización obedece a la ejecución de políticas provinciales -transporte,
diversificación económica- vinculadas finalmente al impulso de infraestructura
básica para el desarrollo.
Las primeras corresponden a la remodelación de la red
vial. Son obras llevadas a cabo por la Dirección Provincial de Vialidad, que
encaró el tendido asfáltico sobre un tramo de 56 kilómetros de extensión de la
Ruta Provincial 6 -Rincón de los Sauces a Crucero Catriel, hacia el este de la
ciudad, lugar de su intercepción con la Ruta Provincial 8-. Esta sección vial se
plantea como parte de un futuro “Corredor Bioceánico”, de traza paralela al río
Colorado y con conexión con la Ruta Nacional 151, con una continuación hacia
Catriel por medio de un tramo de 70 kilómetros de asfalto. La región dispondría
de esta manera de una fluida comunicación terrestre, recibida con entusiasmo por
la comunidad, entre el norte neuquino y las áreas de influencia de Catriel
(Provincia de Río Negro) y 25 de Mayo (Provincia de La Pampa) de la que carece
en la actualidad.
Como proyecto
complementario, la administración provincial ha decidido poner en marcha la
pavimentación de 75 kilómetros de la Ruta Provincial 5 -identificada como la
“ruta del petróleo”- uniendo los trazados de las Rutas Provinciales 6 y 7. De
este modo se canalizará el flujo de tránsito proveniente del norte hacia el
centro del territorio provincial, y Rincón de los Sauces logra de tal modo
quedar definitivamente conectada, por vías pavimentadas, con el Alto Valle de
Río Negro y Neuquén, dejando atrás décadas de un persistente
aislamiento.
Otro emprendimiento de importancia es la concreción
de las obras de un nuevo canal de riego. El diseño de un proyecto integral para
el desarrollo de las actividades agrícolas en Rincón de los Sauces comenzó a ser
considerado en el instante mismo de la fundación oficial de la ciudad -1971-. De
tal modo, se contó tempranamente -1973- con la resolución de los estudios
básicos y la especificación de las obras de arte requeridas para la irrigación
de las tierras con aptitud agrícola del valle que alberga al asentamiento, con
una extensión calculada en 3.500 hectáreas. Se desprende de ello una concepción
inicial de la nueva localidad que trascendía el horizonte monoproductor minero
para integrar actividades extensivas de la base económica local. En otras
palabras, no se concebía a la ciudad en un proceso de desarrollo sustentado de
manera excluyente en los hidrocarburos, precisamente en un momento de su
historia signado por la puesta en producción de uno de los yacimientos más ricos
del país -Puesto Hernández-, de extraordinario
rendimiento.
El transcurrir del
tiempo, que marcó la incorporación de yacimientos aún más productivos, fue
testigo de la constante postergación del proyecto. Hasta que la crisis
atravesada por la comarca petrolera más antigua de la provincia (Cutral Có-Plaza
Huincul) enfrentó a la comunidad rinconense a la certeza del agotamiento del
recurso. Ante tal antecedente, y 26 años después de su concepción, se iniciaron
las obras del canal de riego de Rincón de los Sauces.
Con financiamiento,
diseño y ejecución provincial, la obra consta de un canal principal de 12
kilómetros de longitud, capaz de transportar 2,7 metros cúbicos por segundo de
agua derivada del río Colorado. Un sistema de canales secundarios permitirá
poner bajo riego una superficie inicial de 1.000 hectáreas localizadas al este y
al oeste de la ciudad.
Se hace mención a estas
obras y emprendimientos, que no son producto de la gestión municipal sino que se
encuentran mayormente bajo órbita de la administración provincial, porque es
necesario comprender cómo reacciona la administración local ante ellos y cuáles
son los proyectos que la comunidad genera a partir de los mismos, tal como se
verá más adelante.
- Acciones a
nivel microrregional
La concreción del canal
de riego coloca a Rincón de los Sauces en la antesala de un nuevo paisaje
productivo. La realización de la obra era parte de las acciones enmarcadas en la
iniciativa integral que la administración provincial -durante la segunda mitad
de la década del noventa- denominó “Neuquén 2020”, donde se planteó un nuevo
modelo de desarrollo sostenible, que trascendía la actual dependencia hacia la
explotación de recursos no renovables para: “Transformar la provincia
hidrocarburífera, en una provincia agroforestal, productora de alimentos de baja
contaminación para el mundo que se avecina, con sus tres coordenadas
complementarias: turismo, energía y minería.” (Provincia del Neuquén, Secretaría
de Estado del COPADE, 1998:9).
El planteo promocionó
como nuevo escenario territorial a la microrregión, definida como
“escenario estratégico sistemático” y “modelo de planificación”, donde ganan
protagonismo los actores locales y particularmente el municipio. En el contexto
del plan “Neuquén 2020”, las microrregiones eran “el escenario propicio para el
planeamiento y la gestión estratégica” y, el microplaneamiento, la “herramienta
necesaria para articular la escala microrregional, las cuencas productivas, los
procesos tecnológicos, los recursos humanos (...) en definitiva las identidades
microrregionales como células vivas capaces de entender y actuar con los códigos
de las macrorregiones.” (Martínez Guarino, 1997:28).
Se concibió a Rincón de
los Sauces como líder del proyecto de reconversión productiva de la microrregión
del Colorado -Microrregión 16- que se vertebraba en torno a la infraestructura
de irrigación próxima a entrar en actividad:
. El plan tendría
por beneficiarios a dos centros urbanos ya existentes: Rincón de los Sauces y
Octavio Pico.
. Suma la
colonización del paraje Rincón Colorado, mediante la radicación inicial de 20
familias en el lugar, con la construcción de las viviendas y el equipamiento
necesario.
. Contempla la
puesta en producción de 2.500 a 3.500 hectáreas -primera etapa, 1.500 hectáreas;
segunda etapa, 2.000 hectáreas más-.
. Requiere de la
incorporación de infraestructura de bombeo en la cabecera del canal en
construcción.
En la realidad, los
frenos para la efectivización de este proyecto integral fueron impuestos por:
limitaciones de financiamiento, que han retrasado las obras del propio canal; la
demora en el inicio del estudio de suelos de las áreas de riego potenciales; y
la insuficiencia del marco legal. Esta última problemática es compleja y afecta
el manejo del presupuesto municipal, dado que no se dispone de reglamentación
normativa de la inversión de partidas asignadas a una localidad fuera del área
de jurisdicción de la misma –la microrregión-.
Así mismo, surgieron
impedimentos vinculados a conflictos de propiedad de las tierras, ya que las
potenciales áreas agrícolas deben ser transferidas de la propiedad fiscal
provincial a la local. Además, existe yuxtaposición con áreas hidrocarburíferas
ya concesionadas, por lo que será necesario encarar negociaciones con las
respectivas empresas operadoras.
Fue en este contexto
donde la administración rinconense comenzó a definir objetivos propios.
Un
giro en la gestión local: el municipio busca posicionarse como agente del
desarrollo
La administración de Rincón de los Sauces ha
reaccionado ante el alerta que para el resto de las ciudades petroleras de la
región ha sido la reciente declinación de Cutral Có-Plaza Huincul. Ante un
horizonte de reservas que dista de estar alcanzado, pretende encarar con
suficiente antelación el momento ineludible del agotamiento del recurso
hidrocarburífero, que quebrará la continuidad del modelo de desarrollo que ha
identificado a la ciudad únicamente con la extracción de petróleo.
Como es dable observar, algunos de los
conflictos registrados (tales como los indicados en los párrafos precedentes)
tienen su origen en la superposición de competencias provinciales y municipales.
En vista de ello la administración rinconense no sólo ha asimilado nuevas
funciones de gestión sino también ha desarrollado nuevos aparatos de gestión
(Pírez y Gamallo 1994:38).
Por una parte, se produce la
incorporación de delegados en actividades de la Unidad Ejecutora Provincial, que
diseña, ejecuta y articula proyectos y acciones que atienden la problemática del
desarrollo local. Regularmente se producen espacios de trabajo en común, que
convocan periódicamente a agentes del COPADE -principal herramienta
institucional para el desarrollo en la provincia-, Ministerio de la Producción,
Subsecretaría de Tierras, y del
municipio de Rincón de los Sauces.
En esta nueva función el
gobierno local responde a la convocatoria provincial de manera activa y
robustece -aunque de manera vertical- sus vínculos con la estructura de gestión
provincial, abriendo un espacio de gestión antes
inexistente.
Por otra parte, el municipio rinconense
ha creado, dentro de su aparato de gestión, la Unidad Ejecutora Municipal de
Rincón de los Sauces -UEM, reflejo de la Unidad Ejecutora Provincial- en un
intento de jerarquizar la gestión local del desarrollo. Entre las iniciativas de
la UEM se destaca la contratación de una consultora nacional, bajo financiación
del Concejo Federal de Inversiones -CFI- que determinó las potencialidades
productivas de la Microrregión del Colorado. La UEM estimula iniciativas
privadas que tienden al despliegue de campos económicos alternativos al
petrolífero. Brinda apoyo técnico y capacitación. Estimula la radicación de
nuevos emprendimientos y la reconversión de la pequeña empresa expulsada del
circuito petrolero durante su última fase contractiva.
El fortalecimiento del sistema productivo local obliga a “incorporar en
todo este proceso de readaptación económica e institucional la consideración de
las circunstancias específicas territoriales, a fin de incluir la diferenciación
y potencialidades existentes en cada contexto y, de ese modo, poder definir las
políticas apropiadas según los distintos escenarios del desarrollo económico.”
(Alburquerque 2001:181). De la confrontación que
el gobierno local hizo de las limitaciones y potencialidades del área resultó la
definición de cuatro ejes de desarrollo alternativo:
1) Fortalecimiento del
sector industrial local y regional. Apoyo a las industrias ya localizadas
-sector metal-mecánica-. Promoción de nuevas radicaciones. Apertura del segundo
sector del Parque Industrial municipal.
2) Promoción de
las actividades recreativas regionales: turismo agroecológico y de aventura y
desarrollo de la Reserva Natural Provincial Auca Mahuida.
3) Explotación del
atractivo mundial de los recursos paleontológicos en constante descubrimiento en
la región. Establecimiento de circuitos de visita a yacimientos fosilíferos y
concreción de infraestructura museológica de sitio.
4) Impulso de las
actividades agrícolas..
Así, la nueva
infraestructura de riego coloca rápidamente a la administración rinconense
frente a esta última alternativa productiva., dado que se encara de manera inminente la primer etapa de la obra de
irrigación, con riego por gravedad en tierras vecinas a la localidad. Su
estrategia de promoción agrícola incluye la sistematización inmediata de 1.000
hectáreas -las iniciales del proyecto-; privilegia la producción de cultivos
valiosos bajo regímenes intensivos y de contratemporada -invernaderos-; y
capitaliza el interés por la agricultura de las personas retiradas o expulsadas
de las actividades petroleras, como medio de vida que permita su radicación
definitiva en la localidad.
Nuevamente se extiende
el aparato de gestión mediante la creación, dentro de la estructura de gobierno
del municipio, de la Secretaría Pymes, receptora de anteproyectos e inquietudes
de las personas deseosas de incorporarse a tales actividades productivas. Sólo
existen dos antecedentes previos en la provincia -Neuquén capital y San Martín
de los Andes- de una estructura de
estas características. A nivel nacional fue enlazada con el Programa MICRO, que
cuenta con líneas específicas de crédito para pequeños emprendimientos, y
constituye su fuente de financiamiento.
La Secretaría Pymes
rinconense puede asesorar en la formulación de anteproyectos; habilitar los
créditos, brindar entrenamiento técnico a través de capacitadores y organizar
una evaluación posterior a la finalización de los proyectos. Cuenta además con
el respaldo de la UEM en aspectos científico-técnicos. Con tal multiplicidad de
funciones, se busca facilitar la adaptación y buen desempeño de los
emprendedores en las nuevas actividades productivas que
encaran.
Con estas medidas, el
municipio rinconense parece estar dando algunos de los pasos que José Arocena
considera conducentes al desarrollo local cuando indica que éste “se produce
cuando existe capacidad de negociación y de juego entre actores, buscando una
articulación de intereses que desemboque en beneficios para la sociedad local.
El municipio tiene un rol capital en la constitución de instancias que permitan
esa articulación. Puede crear ámbitos de coordinación con las oficinas y
agencias locales de los organismos nacionales, y puede también negociar con las
empresas privadas, regulando su actuación en función del interés de la
comunidad.” (Arocena 1995:79).
Ante la oportunidad, es
posible observar que el gobierno local trata de extender sus responsabilidades
tradicionales -ligadas a los servicios urbanos clásicos, su distribución y
facturación- para orientarse “hacia una ampliación de sus funciones en el área
de las políticas sociales y de
desarrollo económico-productivo.” (Arocena 1995:78,
destacado propio), compartiendo un rol que hasta el momento era desempeñado de
forma exclusiva y excluyente por el Estado Provincial: el de “agente del
desarrollo”. De tal manera, estas iniciativas abren las puertas a un nuevo tipo
de gestión municipal, regido por la lógica
“territorial-horizontal”.
La reseña de las
principales acciones encaradas por la administración rinconense permite sostener
que el municipio parece encaminarse hacia la asunción de un rol de mayor
protagonismo en los procesos que definen el desarrollo en la localidad:
participación en los proyectos de diversificación económica, mayor articulación
con las estructuras nacionales y provinciales de gobierno, ampliación de su
propio aparato de gestión, son pautas que marcan el cambio. Pero es necesario
reconocer algunas de las debilidades que dificultan la transición; entre ellas
están:
- Escasa experiencia en la nueva modalidad de acción:
en la práctica, la incorporación de nuevas funciones es una experiencia muy
reciente. Algunas de las iniciativas corresponden al ejercicio 1999 -creación de
la Secretaría Pymes, por caso- lo que impide considerarlas prácticas rutinarias
o tradicionales.
- Ausencia de una “red global compleja y localizada”:
entendiendo a la “red global” como el “conjunto de los grupos de individuos -o
colectivos- que se constituyen para el tratamiento de un problema determinado”
(Arocena 1995:76). La noción de localización de la red refiere específicamente a
la participación de colectivos en una red social densa y compleja, más que a su
situación espacial. En Rincón de los Sauces no se ha constituido una diversidad
de grupos sociales que aporten puntos de vista y formas de acción propios para
resolver problemáticas comunes (educativas, sociales, laborales, entre otras).
La pobreza de colectivos conforma una red social simplificada y deslocalizada y
parece promover la pervivencia, en el ámbito del municipio, de una lógica
sectorial-vertical que lo identificaría con los sistemas administrativos
centralizados.
Se puede concluir, en
síntesis, que todavía son incipientes los pasos que ha realizado la
administración de la ciudad de Rincón de los Sauces para establecer un proceso
de desarrollo donde: desplace a niveles nacionales y provinciales de conducción
para constituirse en principal “agente del desarrollo”; establezca canales
sólidos para el control ciudadano de la actividad estatal; agentes sociales
emergentes se consoliden como nuevas formas de acción u opinión. Tales pautas no
hacen más que indicar que la transición desde una lógica de gestión
“sectorial-vertical” hacia otra “territorial-horizontal” no está exenta de
dificultades
Finalmente, cabe
recordar que los procesos de desarrollo local “no son simplemente procesos de crecimiento
económico, plantean siempre la articulación de la eficiencia productiva con la
equidad social” (Arocena 1995:111).
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479/04 - Desarroll
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