Agenda Sistémica
y Agenda Institucional o Política:
Una aproximación al análisis de
las problemáticas de las
producciones intensivas y su vinculación con el gobierno local en el Partido de
La Plata.
Prof. Daniela Patricia Nieto
Profesora en Geografía,
Docente investigadora del Departamento de Geografía
de la Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación,
Universidad Nacional de
La Plata, Argentina.
Introducción
El partido de
La Plata es uno de los principales productores hortícola y florícola del Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y en el caso de las flores de corte, el
principal a nivel país.
El abastecimiento de productos
perecederos, principalmente de huerta, hace que su permanencia se transforme en
“necesaria" no solo en el ámbito
local sino también en el regional (AMBA), dado que cuenta con la mayor
concentración poblacional del país a quien abastecer.
Tecnológica
y productivamente La Plata es un centro de referencia muy fuerte a nivel país,
produce el 90% del alcaucil, el 70% del tomate, el 80% de la lechuga, el 90 %
del apio, por nombrar los mas representativos. El sector florícola a finales de
la década de 1990 representaba, desde el punto de vista de la producción y de
las has bajo cubierta, el 51% de las hectáreas cultivadas del AMBA.
Estimaciones manejadas por la
Asociación de Horticultores del Gran La Plata (APH) y la Federación de Entidades
de Productores Hortícola de la Provincia de Buenos Aires arrojan cifras que
entre 50 y 70 productores hortícola, sobre un total de 500, dejaron de trabajar
entre 1998 y 2000, en la citada jurisdicción
La Asociación de Quinteros a su vez indica
que en el mismo período, se registró una merma del 40% del número de
trabajadores incorporados al sector, y que 600 de las 5000 hectáreas
tradicionalmente dedicadas a la horticultura, se dejaron de cultivar entre 1998
y 2000. Cabe destacar que entre 30.000 y 35.000 personas se hallan afectadas
directa o indirectamente al sector hortícola.
Tomando la
situación actual por la que atraviesa la producción primaria intensiva en el
partido de La Plata, el objetivo del presente trabajo es mostrar la forma en que
los problemas de esta intentan ser instalados en el Ejecutivo local y
posiblemente ser transformados luego en Políticas Públicas. Esto se definirá más
adelante como agenda sistémica y agenda institucional o
política.
Con
el fin de ordenar metodológicamente esta comunicación se presenta en primera
instancia una aproximación
conceptual sobre lo que se entiende por
política pública y cuáles
son sus fases, para definir mas
puntualmente el tratamiento de la primera
de ella: la definición de los problemas públicos y el diseño de la
agenda, analizado en el contexto
especifico del sector en estudio. Se presentan resultados de entrevistas
realizadas a informantes calificados de los distintos sectores involucrados, con
la idea de poder arribar a conclusiones que apunten a desentrañar ese divorcio
existente entre la agenda sistémica y la agenda política.
Desde
lo técnico-metodológico es interesante aclarar que las entrevistas y fuentes
secundarias han sido procesadas a través del software para análisis de datos
cualitativos
ATLAS.ti.
Desarrollo
1.
Las
políticas públicas
Si
bien existe un pluralismo de definiciones sobre el tema, quiero hacer referencia
a la conceptualización que plantea Tamayo Sáez, que define a las políticas
públicas como: ...”el conjunto de
objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar
los problemas que en un momento determinado que los ciudadanos y el propio
gobierno consideran prioritarios”.
Se toma un posicionamiento de articulación entre el estado y la sociedad y un
lugar de tensión y articulación entre actores sociales y
estatales.
Es por eso
que se entiende a las políticas públicas como un proceso que comienza cuando se
detecta la existencia de un problema y termina con la evaluación de los
resultados que han tenido las acciones emprendidas para atacar el problema. Por
eso no solo tienen un sentido reactivo sino tienen un poder refigurador y una
acción positiva.
A
este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir
sobre un determinado problema se lo denomina política pública.
El ciclo de
las mismas comprende las fases de: identificación y definición del problema,
formulación de las alternativas de solución, adopción de una alternativa,
implantación de la alternativa seleccionada y evaluación de los resultados.
El
proceso de las políticas públicas así definidos presenta ventajas y desventajas:
dentro de las primeras podemos decir que permiten desagregar momentos de
análisis y continuidad, nos deja fijar la atención en un momento u en otro. Pero
por otro lado se critica la sucesión de las etapas ya que no se trata de una
secuencia cronológica, son momentos más metodológicos que momentos empíricos.
Otra crítica pasa por pensarlo como una secuencia
racional.
2.
El análisis
de las políticas públicas
Si
hablamos de análisis de políticas nos estamos refiriendo al conjunto de técnicas, conceptos y
estrategias que provienen de distintas disciplinas que intentan mejorar la
calidad de ese proceso de transformación de recursos en impactos. El análisis de
políticas es “investigación para la
acción”, dice Tamayo Sáez, también resalta que el análisis lo realizan
personas que filtran la realidad a través de sus valores, de la capacidad
técnica, de sus intereses circunstanciales y de su grado de
información.
Todas las fases
del proceso están íntimamente relacionadas, de tal forma que cualquier replanteo
en las fases del proceso afecta a las posteriores y también en ocasiones a las
anteriores. Ninguna fase aislada tiene sentido en sí misma es por eso que el
proceso de las políticas públicas se acerca al concepto de
sistema.
La
unidad de la política pública y del proceso, por tanto, no saltea la posibilidad
de contemplar específica y detenidamente cada una de las fases y elementos del
mismo, por el contrario la actuación administrativa pública se concentra
generalmente en partes del proceso.
Podríamos identificar que el ciclo de las políticas públicas comienza con
la identificación y
definición del problema y sigue por la formulación de las alternativas de
solución y la adopción de una de ellas ( esta etapa
incluye el establecimiento de las
metas y objetivos a alcanzar, la detección y generación de los posibles caminos
para llegar a los objetivos, la valoración y comparación de los impactos de esas
vías alternativas y finalmente la selección de una); la implantación de la alternativa seleccionada
y evaluación de los resultados
(esta es la última fase del proceso y como éste es cíclico es también la
primera. El análisis de los resultados conduce a una revisión del estado del
problema que puede dar lugar a una nueva política.).
Cabe destacar que si bien son etapas, no se deben tomar como una secuencia
cronológica sino mas bien como momentos metodológicos.
Pero es mi interés centrar el
análisis en la primera fase dado el objetivo que persigo. Podemos identificar
dos momentos por un lado la definición del/los problemas y por otro el diseño de
la agenda .
Los
problemas son construcciones, definidos por la
subjetividad e interesadamente por un observador: actores distintos entenderán
el problema planteado de manera diferente, reflejando sus intereses y valores,
pensándolo en marco de análisis de mi investigación se tomarán referentes de los
productores y del gobierno municipal.
La definición del problema es una
cuestión política, porque en esta primera fase el analista de políticas debe
intentar identificar a los actores con algún tipo de interés en el problema y reconstruir sus definiciones,
la forma en que ven el problema, y optar por una definición del problema y no
otro.
En
el diseño de la agenda no todos los problemas detectados tienen la misma
prioridad para los decisores públicos, solo algunos de ellos tienen la entidad
suficiente para convertirse en problema público. Se considera agenda sistémica al conjunto de
problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado. Y agenda
institucional o política, a parte de los problemas que los decisores políticos
extraen de la agenda sistémica y consideran prioritarios. La inclusión de un
problema en la agenda institucional es una condición necesaria pero no
suficiente para que el problema dé lugar a una política pública. En general la
agenda política es más estable que la sistémica.
Estudio de
caso:
Agenda
Sistémica
El
sector con producciones hortícola y florícola en los últimos años de la década
del ‘90 transita por una profunda crisis como consecuencia de la caída económica
de toda la sociedad Argentina.
Este sector no quedó ajeno a los cambios que se registraron en el
conjunto de la agricultura pampeana durante las últimas décadas, ello motivó importantes transformaciones en
el modo de producción, basados principalmente en la introducción de nuevas
tecnologías aplicadas al manejo de cultivos.
Muchas unidades productivas llevaron adelante
la transformación tecnológica pero con un costo económico muy elevado: prestamos
bancarios, créditos, endeudamiento con proveedores de insumos importados, etc.
Esta situación, si bien no es
privativa de esta actividad, se ve acentuada por la dependencia de insumos
básicos importados, consecuencia de la fuerte tecnificación que llevaron
adelante y del mercado interno con valores de venta por debajo del coste de
producción.
Los
productores (ver gráfico1), visualizan como problemático la dolarización de los
insumos y no solo eso que al bajar el dólar (junio-julio de 2003) suben los
insumos en pesos.
Siguiendo
en el contexto general, apuntan a que ellos son “productores de ensaladas” o de
“productos suntuosos” como las flores de corte, y que al bajar el poder
adquisitivo de la población hizo que bajara el consumo y los
precios.
A
su vez los precios se han ido desvirtuado por la presencia de mercados
clandestinos y mercados cuasi-oficiales, por lo que sienten la
ausencia del estado, como ente controlador.
Otro de los
problemas que acusan es que mucha de la tecnología que se importó en la década
del ’90, no se adaptó a las condiciones de clima y suelo, por lo que terminaron
agotando y contaminando los suelos de las explotaciones en que se implantaron
las mismas.
Para afrontar
la cosecha 2003 gran parte de los productores se descapitalizaron vendiendo en
muchos casos herramientas de trabajo, esto lleva a una espiral descendente: no
podrán afrontar la cosecha 2004.
El
número de hectáreas del sector hortícola va en disminución; en la actualidad
posee 4.000 has en producción siendo lo histórico 15.000
has.
Como
problemáticas estructural señalan que el sector hortícola se encuentra muy
atomizado, son muy individualistas, por lo que no hay un trabajo en común; ni
conexión con el sector florícola.
Desde el
municipio (ver
gráfico2), plantean
como problema: la falta de cooperativismo o de asociatividad entre los
productores hortícola, el hermetismo del sector florícola, la reticencia a ser
capacitados, a no llevar estadísticas de producción, a no realizar márgenes
bruto de ganancia, la falta de iniciativa para una diversificación, a la
ausencia de planificación en la producción, carencia de estudios de oferta y
demanda entre las cuestiones más relevantes.
A
su vez, gran parte de los subsidios que brindó el municipio al sector lo
invirtieron en producción o insumos y no fueron utilizados para
capitalizarse.
Si bien los productores de nuestra zona
están en condiciones de producir buena calidad y cantidad para exportar, la
postura individualista hace que se vuelva muy difícil llevar adelante un
proyecto de exportación.
a)
Visión de los
Productores (gráfico
1)
Elaboración
propia en base a entrevistas realizadas a informantes
calificados.
Procesadas
en software
para análisis de datos cualitativos ATLAS.ti . Quotations asociadas al
código
b)
Visión
del Municipio (gráfico
2)
Elaboración
propia en base a entrevistas realizadas a informantes
calificados.
Procesadas
en software
para análisis de datos cualitativos ATLAS.ti Quotations asociadas al
código
Reclamos
del sector
Identificar
el tipo de reclamos que realiza el sector y cuales de ellos llegan a ser
identificados por el gobierno, es un paso importante a la hora de visualizar las
políticas que ha llevado adelante el municipio.
Si
bien hay problemas que solo lo reconoce el sector de productores, hay otros que
coinciden con el municipio.
El
sector, señalan(ver gráfico3) que “nunca hubo una política de corto, mediano y
largo plazo” que se llevara adelante mas allá del gobierno municipal de
turno.
Incorporar
el sector productivos en las prioridades del gobiernos sería una forma de definir el perfil de ciudad que
se desea. En la actualidad La Plata es: ciudad
universitaria-administrativa-capital; y porqué no con un cinturón verde
productivo significativo?
Si
bien en momentos de emergencia se ha sentido la presencia y ayuda de
legisladores y concejales, el sector siempre ha quedado relegado de la agenda de
gobierno.
Organismos
como el INTA y la Universidad, no llegan a dar respuesta en tiempo y forma a los
problemas por los que pasa el sector.
Desde
el municipio (ver gráfico4) son concientes que las instituciones relacionadas
con el sector deberían trabajar de manera mas coordinadas, pero el bajo
presupuesto con que disponen hace difícil organizar en un proyecto en
común.
Por
otro lado un proyecto de instalación de empresas derivadas de la producción
hortícola es un fuerte reclamo que plantea el sector.
a)
Visión de los
Productores (gráfico 3)
Elaboración
propia en base a entrevistas realizadas a informantes
calificados.
Procesadas
en software
para análisis de datos cualitativos ATLAS.ti. Quotations asociadas al
código
b)
Visión
del Municipio (gráfico 4)
Elaboración
propia en base a entrevistas realizadas a informantes
calificados.
Procesadas
en software
para análisis de datos cualitativos ATLAS.ti Quotations asociadas al
código
AGENDA
INSTITUCIONAL O POLÍTICA
Como
señalamos anteriormente, no todos los problemas detectados tienen la misma
prioridad para los que define las política públicas, solo algunos de ellos
tienen la entidad suficiente para convertirse en problema
publico.
Si bien el
municipio reconoce e identifica algunos de los problemas de la agenda sistémica,
distingue haber llevado adelante
(Ver gráfico 5), desde el año 1996 hasta el 2000, proyectos
que apuntaban a brindar líneas de créditos a micro emprendimientos para la
producción y servicios, tanto
hortícola como florícola. La Dirección de Microempresas y Programa Hortícola, fue quien llevó adelante este, ese
programa estuvo muy activo hasta el año 2000.
Un
segundo programa de la misma dirección, llamado Redes, se aplicó con fondos de
la Secretaria de Desarrollo Social de la Nación. El proyecto debió encausarse
dentro de un programa mayor que funcionaba en 190 municipios de la Argentina con
el fin de buscar proyectos productivos de desarrollo local.
En
el año 1999 se abrió la convocatoria a la comunidad, a través de los medios de comunicación y se presentaron 20 proyectos de los
cuales quedaron 16, de esos, 14 fueron productores hortícola y 2 proveedores de
materias primas para la
horticultura. Se otorgaron los créditos, el monto total fue de 325.000$;
aproximadamente 20.000$ por proyecto. Se le realizó un seguimiento de 18
meses.
Este
proyecto no pudo ser continuado porque los
productores entraron en emergencia agropecuaria en marzo de 2000 por una fuerte
tormenta que azotó la región.
La emergencia
agropecuaria duró hasta junio de 2002. La ley dice que terminada la emergencia
hay 180 días para regularizar la situación. Los productores quieren una
condonación de la deuda pero el municipio no, dado que este es un fondo rotativo
y, si el municipio cobrara los créditos podrían brindar nuevamente otros
créditos.
En la
actualidad se encuentran trabajando en un proyecto de industrialización para el
Mercado Regional de La Plata.
Proyectos
del Municipio (gráfico 5)
Elaboración
propia en base a entrevistas realizadas a informantes
calificados.
Procesadas
en software
para análisis de datos cualitativos ATLAS.ti Quotations asociadas al
código
Conclusiones.
Es
evidente que existen dos planteos en la definición de la agenda sistémica, diría
casi lógicos, según los actores consultados en las entrevistas y que en algunos
casos son coincidentes.
El
sector de los productores presenta un planteo de índole general pero muy
centrado al problema individual del productor: afrontar la dolarización de los
insumos, descapitalización para realizar las cosechas, el descenso de los
precios de sus productos, disminución de las hectáreas dedicadas al cultivo,
tecnología mal aplicada en las explotaciones, entre las mencionadas
precedentemente
Por
el lado del gobierno se observa que posee una visón de los problemas de
naturaleza más estructural: ven que el
sector no se ha profesionalizado, y esto se lee cuando señalan que los
productores han sido reticentes a ser capacitados, a no llevar estadísticas de
producción, a no realizar márgenes bruto de ganancia, a la falta de iniciativa
para una diversificación, a la ausencia de planificación en la producción y a la
carencia de estudios sobre oferta y demanda.
Si
bien ambos coinciden en afirmar el individualismo y la falta de trabajo en común
entre los productores del partido de La Plata, no se llevó adelante ninguna
política pública para mejorar tal situación.
Es
deseable esperar que sean muchos más los puntos
de coincidencia, para que los
problemas
tengan, mayor
probabilidad de inclusión en
la agenda institucional.
Los decisores
políticos del municipio han llevado adelante en los últimos años de la década
del ’90, proyectos que apuntaron a
solucionar problemas individuales mediante el otorgamiento de créditos a los
productores. En la actualidad incorporan en la agenda de gobierno un proyecto
más estructural que se relaciona con la instalación de industrias derivadas del
sector hortícola, en el predio del Mercado Regional de La
Plata.
Para terminar
quiero resaltar que resulta muy difícil encontrar una política municipal de
corto, mediano y largo plazo, que se lleve adelante para el sector, mas allá del
gobierno de turno. Por lo tanto se trabaja sin una planificación y en
problemáticas puntuales, generalmente coyunturales.
Incorporar
el sector productivos en las prioridades del gobierno sería una forma de definir
el perfil de ciudad y favorecer el desarrollo local. “La Plata: ciudad
universitaria-administrativa-capital; y con un cinturón verde productivo
significativo”.
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478/04 - Agenda Si
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