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Asunto:[encuentrohumboldt] 457/04 - Proyecto ALCA: Ejes de Negociación
Fecha:Miercoles, 22 de Septiembre, 2004  00:11:47 (-0300)
Autor:humboldt <humboldt @...............ar>

Proyecto ALCA: Ejes de Negociación
 

Marta N. Fohs - Geógrafa
Clara Ginzburg – Abogada

 

Sumario: I. Introducción. II. Mapa de la integración americana. III. Proceso de
formación del ALCA. IV. Ejes de negociación.. V. Comentarios finales. VI.
Bibliografía.

 

I.-        INTRODUCCION

 

La integración económica regional es un hecho que se ha instalado -en todo el
mundo- a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Europa se muestra como
paradigma de la consolidación regional frente a la posición de Estados Unidos
propenso a cultivar el multilateralismo establecido finalizada la segunda guerra
mundial. En América Latina, la formación de espacios integrados con propósitos
económicos, se instaló sin mucha pompa en la década de 1960. Es decir, que el
proceso de integración latinoamericana tiene más de cuarenta años al igual que la
Unión Europea.

 

La década de 1990, comienza con la suscripción de acuerdos de amplia
significación económica y política, iniciándose un período de resurgimiento del
regionalismo en el escenario mundial, con una manifiesta revitalización
integracionista de los bloques existentes y la promoción de nuevos agrupamientos
regionales de mayores dimensiones, ya no entendidos como "reductos impenetrables,
reacios al diálogo y a la relación con el exterior, sino más bien como alianzas
regionales vertebradas en torno a intereses comunes y afinidades culturales,
definidas por situaciones geográficas que las individualizan"[1].

 

A lo largo del último decenio se han producido modificaciones importantes en el
entorno político y económico tanto en Estados Unidos como en los países de
América del Sur, creando un nuevo tipo de relación norte-sur. Dentro de este
marco se inscribe el proyecto de constituir un área de libre comercio para todo
el continente americano, conocido por sus siglas ALCA.

 

El ALCA es hoy un proyecto regional dinámico muy cerca de convertirse en
realidad y diversos son los ejes de negociación que revisten interés para su
constitución. Por lo tanto, en este trabajo consideraremos algunas cuestiones -no
estrictamente comerciales- que tendrán que resolver, próximamente, los países
miembros del ALCA. Ellas son: la forma en que el ALCA se articulará con los
acuerdos ya existentes en el hemisferio y la coincidencia con el ritmo de las
negociaciones de la Ronda Doha de la OMC. Así como también, los escenarios que se
perfilan en virtud del juego estratégico que se vislumbra.

 

II.-       MAPADE LA INTEGRACION AMERICANA
 

El continente americano está dividido en 35 países entre continentales e
insulares, los que en las últimas cuatro décadas del siglo XX, se fueron
agrupando en función de intereses económico-comerciales, y también, políticos. 

 

Los primeros esquemas de preferencias arancelarias celebrados entre países
latinoamericanos y caribeños allá por la década de 1960 persisten hasta hoy, con
reestructuraciones mediante. Ellos son: ALALC (Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio) reestructura en ALADI (Asociación Latinoamericana de
Integración); MCCA (Mercado Común Centroamericano) y CARICOM (Comunidad del
Caribe), los que reúnen a 32 países americanos, distribuidos de la siguiente
forma:

 

ALALC/ALADI
 MCCA
 CARICOM 
CAN: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, y Venezuela.

MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

- Chile, Cuba, México.

 
 El Salvador – Guatemala – Honduras – Nicaragua – Costa Rica

 

Panamá en negociaciones para adherirse.
 Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,  Belice, Dominica,  Granada, Guayana,
Haití, Jamaica, Monserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, San Kitts y
Nevis, Suriname y Trinidad y Tobago.
 

 

Algunos países miembros de la ALADI, han conformado entre si otros esquemas
comerciales, CAN (Comunidad Andina de Naciones), MERCOSUR (Mercado Común del
Sur), G3 (Grupo de los Tres – México, Colombia, Venezuela).

 

Estados Unidos recién firma su primer acuerdo de libre comercio en 1989 y lo
hace con Canadá. Luego ambos países deciden hacer extensivo a México este
acuerdo, firmando el TLCAN o NAFTA (Tratado de Libre Comercio de América del
Norte), que rige desde 1994.

 

            Gráfico Nº1


                                     Fuente: Elaboración Marta Fohs

 

En el gráfico Nº1 están representados los cinco grandes esquemas de integración
económica regional en los que se han agrupado casi la totalidad de los países
americanos, donde se puede observar su ubicación y diversidad de tamaño lo que da
una idea de las estructuras económicas. Estas heterogeneidades entre los bloques
regionales existentes implican que en una negociación macro como es el ALCA los
objetivos más importantes de unos coinciden con las mayores preocupaciones
defensivas de otros. Un ejemplo de ello es el tema de los subsidios agrícolas.

 

III.- PROCESO DE FORMACION DEL AREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS (ALCA)[2]

 

Entre el 9 y 11 de diciembre de 1994, se llevó a cabo en Miami, E.U.A., la
primera reunión Cumbre de las Américas, a la que asistieron representantes –jefes
de Estado y de Gobierno– de los 34 países del continente americano (todos
miembros de la O.E.A.), excepto Cuba que no fue convocada. 

 

Durante esta Cumbre, los jefes de Estado allí reunidos acordaron negociar un
acuerdo de libre comercio a escala continental en el cual se eliminarán
progresivamente las barreras al comercio y a la inversión, previendo la
finalización de las negociaciones para principios del año 2005, sobre la base del
proyecto de la Iniciativa para las Américas que fuera propuesto por el presidente
Bush en 1990, suscribiendo el Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad:
democracia, libre comercio y desarrollo sostenible en las Américas.

 

El Pacto se materializó en una Declaración de Principios y en un Plan de Acción
de la Cumbre de Miami que incluían una ambiciosa agenda socioeconómica y
política. La Declaración de Principios se basaba en cuatro pilares: a) promover
la prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio entre los
países del hemisferio; b) preservar y fortalecer las democracias; c) garantizar
que las políticas ambientales sean congruentes con las reglas de la OMC y otras
organizaciones internacionales; d) erradicar la pobreza,  la discriminación y
temas afines.

 

El Plan de Acción –que reitera los objetivos generales de la Declaración de
Principios– indica que “Al tiempo que procuramos la integración económica y el
libre comercio en el hemisferio, reafirmamos nuestro firme compromiso con las
reglas y disciplinas multilaterales. Respaldamos la plena e inmediata
instrumentación de la Ronda Uruguay, las activas negociaciones multilaterales de
la OMC, los acuerdos bilaterales y subregionales que sean compatibles con las
disposiciones GATT/OMC, y que no levanten barreras a otras naciones”. Están
previstas, también, la remoción de las restricciones encubiertas al comercio de
acuerdo con el GATT/OMC y otras obligaciones internacionales (uso pacífico de la
energía nuclear, reglas sobre medioambiente, normativas de la OIT y la OMS).

 

Con el objeto de dar comienzo de inmediato a las negociaciones se estableció un
programa de actividades que consistía en reuniones al nivel de Ministros de
Comercio y se constituyeron doce Grupos de Trabajo. Dadas las extremas
heterogeneidades de los países participantes se solicitó al Comité Tripartito
compuesto por tres organismos internacionales la OEA (Organización de Estados
Americanos), el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y  la CEPAL (Comisión
Económica para América Latina y el Caribe) que proporcionara asistencia técnica,
apoyo logístico y analítico para el desenvolvimiento de las negociaciones, puesto
que cuentan con expertos abocados a considerar una variedad de temas sobre
asuntos de interés sus países americanos.

 

El Comité Tripartito fue creado en ocasión de la Alianza para el Progreso como
un mecanismo de coordinación que luego cayó en desuso. En 1994 las tres
instituciones decidieron reactivar el Comité cuando se hizo evidente la
convergencia de intereses hemisféricos. Este Comité ha prestado el apoyo
necesario para la creación y mantenimiento de una página web del ALCA.

 

Durante la etapa preparatoria (1994-1998) para el establecimiento del ALCA, los
debates giraban alrededor de cuestiones de procedimiento y organización que
deberían regir el período de transición hasta el años 2005. El fracaso de la
administración norteamericana en obtener la autorización legislativa de la vía
rápida (fast track) afectó la credibilidad de las negociaciones. Parecía más un
ejercicio diplomático que una negociación regional, en virtud de la divergencia
de intereses entre los países participantes. “La desconfianza mutua, las dudas
sobre la viabilidad de los objetivos estratégicos y el escepticismo en torno a la
capacidad de alcanzar las metas intermedias fueron las características dominantes
de este período”[3].

 

“Esta fase preparatoria puso en evidencia que los intereses y las prioridades de
negociación no eran plenamente convergentes. Se explicitaron visiones diferentes
sobre cómo avanzar en el proceso de liberalización preferencial, cuánto más allá
ir con relación a los compromisos asumidos en la OMC o qué tipo de tratamiento
especial, si acaso alguno, debía darse a las economías más pequeñas y menos
desarrolladas. En buena medida, estas diferencias reflejaban divergencias
estructurales de tamaño, patrones de comercio, niveles de protección y grados de
desarrollo. Pero también eran, el resultado de diferentes preferencias de
política y de contrastantes economías políticas nacionales”[4]

 

A lo largo del período 1994-1998, el Comité Tripartito compiló legislación y
confeccionó bases de datos, preparó informes de referencia y los tradujo y se
ocupó de difundir la información, para proveer elementos   suficientes a los
grupos de negociadores a fin lograr un mayor y mejor conocimiento de los
distintos actores.

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL ALCA 
 


 REUNIONES DE MINISTROS DE COMERICO
  
 
 

 

 
  
  
 

 COMITÉ DE NEGOCIACIONES COMERCIALES

(viceministros de Comercio)
  
 


 

 

GRUPOS DE NEGOCIACION
 SECRETARIA ADMINISTRATIVA
 COMITE

TRIPARTITO
 COMITES Y GRUPOS CONSULTIVOS
 
Acceso a mercados
  
 Asistencia técnica 
  
 
Agricultura

Inversiones

Servicios
  
 OEA. Organización de Estados Americanos
 Comité de expertos privados y gubernamentales sobre comercio electrónico
 
Compras Públicas

Propiedad Intelectual

Políticas de Competencia
  
 CEPAL. Comisión Económica para América Latina y el
 Comité de representantes gubernamentales ante la sociedad civil
 
Solución de Controversias

Subsidios, Antidumping y
  
 Caribe.

BID. Banco Intera-
 Grupo consultivo sobre pequeñas economías
 
derechos compensatorios
  
 mericano de Desa-

rrollo
 Comité técnico de asuntos institucionales
 

 

El objetivo central sigue siendo la creación de una zona de libre comercio
hemisférica a más tardar en el año 2005. En la IV Reunión Ministerial realizada
en San José de Costa Rica, en marzo de 1998, se predetermina una estructura a fin
de asegurar una amplia representación de los países participantes, se alcanza un
acuerdo sobre la organización de las negociaciones y se acuerda una serie de
objetivos y de principios rectores para la negociación.

 

La estructura básica está compuesta por:

-         la Reunión de Ministros de Comercio, tiene a su cargo la guía y
supervisión final de las negociaciones;

-         el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) compuesto por los
Viceministros del área de comercio, orienta el trabajo de los grupos de
negociación y de los otros comités y grupos. Tiene poder de decisión sobre la
estructura general del acuerdo y otros temas institucionales; y

-         los Grupos de Negociación quienes debaten en las áreas propias de su
competencia.

 

Se previó, que la Presidencia del proceso, la sede de las Negociaciones, los
Presidentes y Vicepresidentes de los Grupos de Negociación sean rotativos cada 18
meses. Se determinó la distribución de los cargos de presidencia y de
vicepresidencia de los Grupos de Negociación, los Comités y de los Grupos a
crearse en el futuro, en procura de reflejar un equilibrio geográfico entre los
países miembros.

 

El Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), tienen un papel central en la
administración de las negociaciones del ALCA. El CNC también es responsable de
asegurar la participación plena de todos los países en el proceso del ALCA,
asegurar la transparencia de las negociaciones, supervisar la tarea de la
Secretaría Administrativa y supervisar la identificación e implementación de
medidas de facilitación de negocios. El Comité se reúne tantas veces como sea
necesario y, como mínimo, dos veces al año en forma rotativa en diferentes países
del hemisferio.

 

Se fijó en nueve el número de Grupos de Negociación. Estos poseen mandatos
específicos de los Ministros y del CNC para negociar en las áreas de: Acceso a
Mercados; Servicios; Inversión; Compras del Sector Público; Solución de
Controversias; Agricultura; Derechos de Propiedad Intelectual; Subsidios,
Antidumping y Derechos Compensatorios; y Política de Competencia. Los Grupos de
Negociación se reúnen regularmente a lo largo del año. En cuanto al análisis de
las actividades desarrolladas por estos nueve grupos específicos de negociación,
quedan fuera del alcance de nuestra hipótesis de trabajo.

 

Las negociaciones del ALCA tienen un cronograma y temario bien definidos
establecido en las cumbres presidenciales, ministeriales y del comité de
negociaciones comerciales, amén de las innumerables  reuniones de los grupos de
trabajo, lo que ha demostrado que el proceso de negociación del ALCA discurre por
un camino ordenado y con un movimiento incesante, pero sin avanzar en
definiciones de peso, aunque ya exista una segunda versión de un borrador del
acuerdo con más corchetes que aprobaciones.

 

En el cuadro Nº1 se han graficado secuencialmente todas las reuniones llevadas a
cabo hasta el presente, identificando con verde las tres cumbres presidenciales,
con amarillo las siete reuniones ministeriales y en rosado las trece reuniones
del Comité de Negociaciones.

 

IV.    EJES DE NEGOCIACION

 

Ya fueron expuestas las bases sobre las cuales se encuadrarán los ejes de
negociación comercial que deberán finalizar a más tardar en el 2005. Para
comprender el curso que siguieron las negociaciones no comerciales durante estos
casi nueve años es indispensable remitirse a las declaraciones emitidas al
finalizar las tres cumbres y las siete reuniones ministeriales, celebradas hasta
el momento. De ellas, se deduce la evolución del enfoque adoptado respecto de las
dos cuestiones en estudio, la coexistencia con los acuerdos regionales y la
simultaneidad con las negociaciones en la OMC, como se fueron perfilando y en qué
términos se insertan dentro del contexto general del acuerdo.

 

CRONOLOGIA DEL PROCESO DE FORMACION DEL ALCA


(Cuadro Nº 1)




Fuente: Lic. Beatriz Perreyra sobre la base de Bouzas y Svarzman.

 

 

 

 

 



Tanto en la Cumbre de las Américas (Miami 11/12/94) como en la Primera Reunión
de Ministros de Comercio (Denver, 3/6/95) se establece que la creación del ALCA
se basará en los acuerdos regionales y bilaterales existentes, para ampliar y
profundizar la integración hemisférica y hacer los acuerdos más parecidos; se
tenderá a maximizar la apertura de los mercados y se guardará congruencia plena
con la OMC.

 

En Cartagena, durante la Segunda Reunión de Ministros de Comercio (21/3/96) se
reafirman las bases de creación del ALCA fijada en la reunión anterior y se
agrega a la congruencia con la OMC la referencia al artículo XXIV del GATT y su
Entendimiento en la Ronda Uruguay (relativos a la creación de zonas de libre
comercio y uniones aduaneras) así como el artículo V del Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (AGCS), que admite convenios preferenciales en esa área en
las condiciones allí establecidas.

 

La declaración emitida al finalizar la Tercera Reunión de Ministros de Comercio
(Belo Horizonte, 26/5/97), amén de repetir conceptos ya vertidos en reuniones
anteriores, señala las áreas de convergencia:

¨             El consenso debe ser el principio fundamental en la toma de
decisiones y el resultado de las negociaciones constituirá un compromiso único
(single-undertaking) en el que se incorporarían todos los derechos y obligaciones
que se acuerden mutuamente[5].

¨             Las obligaciones que se asuman para promover el ALCA serán
congruentes

¨              con las reglas y disciplinas de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), particularmente con el artículo XXIV del GATT 1947 y su
entendimiento en la Ronda Uruguay, y con el artículo V del Acuerdo General de
Servicios de la OMC

¨             Coexistencia del ALCA con acuerdos bilaterales y subregionales
existentes. Los países pueden aceptar y negociar las obligaciones derivadas del
ALCA individualmente o como miembros de grupos de integración subregional, en la
medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o
excedan los derechos y obligaciones del ALCA.

¨             Se tendrá en cuenta las amplias diferencias en los niveles de
desarrollo y de tamaño económico, asegurando que todos los países (y en
particular las economías más pequeñas) tengan la oportunidad de participar en el
proceso de integración.

¨             Inicio simultáneo de las negociaciones en todas las áreas
temáticas.

¨             Conformidad de las leyes, reglamentos y procedimientos
administrativos nacionales con las obligaciones del acuerdo del ALCA.

 

En el encuentro en el que se determinó la estructura y organización de las
negociaciones, la Cuarta Reunión de Ministros de Comercio (San José, Costa Rica,
19/3/98), se precisan algunos de los conceptos relativos a las áreas de
convergencia acordadas en la reunión previa. En tal sentido, se promueve, en
relación con la OMC, no sólo la congruencia con las reglas y disciplinas de la
OMC, sino también la incorporación de mejoras respecto de esas reglas y
disciplinas, en cuanto sea posible y apropiado, tomando en cuenta las plenas
implicaciones de los derechos y obligaciones de los países como miembros de la
OMC. La idea de coexistencia de los acuerdos bilaterales y regionales se mantiene
en las condiciones fijadas en la Tercera Reunión. Pero en lugar de referirse a la
adhesión se determina que la negociación y aceptación de las obligaciones del
ALCA se puede efectuar de modo individual o como miembros de un grupo de
integración. Asimismo, se establece que los derechos y obligaci
 ones del ALCA deben ser comunes a todos los países.

 

La Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, 19/4/98) es la oportunidad
en que los Jefes de Estado y de Gobierno instruyen a los Ministros de Comercio
para dar inicio a las negociaciones correspondientes del ALCA, conforme a la
declaración de San José de Costa Rica, de marzo de 1998. Nuevamente se pone el
acento en la conclusión de las negociaciones a más tardar en el año 2005. Se
cierra así la primera etapa del proceso.

 

Ya en la Quinta Reunión de Ministros de Comercio (Toronto, 4/11/99), en cuanto a
los ejes de negociación que nos ocupan, cabe señalar la conceptualización del
vínculo ALCA-OMC. Se reconoce que existe una relación entre uno y otra, pero se
subraya que las negociaciones del ALCA tienen una meta diferente: crear un área
de libre comercio congruente con las reglas de la OMC.

 

La Sexta Reunión de Ministros de Comercio tuvo lugar en 2001 (Buenos Aires,
7/4/01) sin ninguna variación o ajuste en los principios adoptados anteriormente.
Lo mismo cabe señalar respecto de la Tercera Cumbre de las Américas (Québec,
22/4/01), reunión en la que se renueva el compromiso de la integración
hemisférica.

 

La Séptima Reunión de Ministros de Comercio (Quito, 1/11/02) mantienen los
principios ya comentados.

 

En el próximo mes de noviembre se realizará la octava Reunión Ministerial y pese
a la proximidad de la reunión, ambas negociaciones, mantienen aún, una importante
incertidumbre respecto a los resultados que alcanzarán,. Los aspectos más
difíciles de una negociación surgen, generalmente, en la etapa final cuando es
más evidente la complejidad de los intereses en juego.

 

1.-        Coexistencia del ALCA y los esquemas de integración regional
existentes

 

Uno de los primeros interrogantes que planteó el lanzamiento del ALCA fue la
posibilidad de coexistencia de los procesos de integración regional en marcha con
la propuesta zona de libre comercio americana. Si bien, se consideró que los
esquemas de integración regional podrían ser la base para la construcción del
ALCA, éste sirvió a la vez como fuente de estímulo para profundizar y depurar los
esquemas existentes.

 

 Durante la primera etapa de las negociaciones, se acordó que los países
latinoamericanos participarían a través de sus respectivos bloques[6].

 

Con posterioridad la referencia es tomar nota de la ampliación y profundización
de los acuerdos regionales y bilaterales de integración, y se determina el grado
de convergencia sobre principios y temas claves. Entre ellos, la viabilidad de
coexistencia del ALCA con estos acuerdos, en cuanto a considerar necesaria la
subordinación temporal de determinados aspectos del ALCA a las prioridades de su
propia integración.

 

El curso de las negociaciones revela los cambios de enfoque al respecto, por
ejemplo, hay un cambio de lenguaje. Ahora se pasa a la aceptación de los
convenios existentes individualmente o como miembros de un grupo de integración
regional que negocia como unidad[7]. 

 

Entre los cinco grandes agrupamientos regionales (señalados en el punto II),
existe una amplia red de acuerdos comerciales entre países o entre países y
bloques. La clara intención de homogeneizar los acuerdos existentes, es reforzada
por la tarea realizada por el Comité Tripartito con descripciones comparativas y
determinación de las áreas de convergencia y divergencia de los citados acuerdos,
con la finalidad de reunirlos en un único encuadramiento (preparado por la
Comisión Especial de Comercio (CEC) de la OEA)[8]




El Departamento de Integración y Programas Regionales del BID es quien coordina
las tareas cotidianas del Comité Tripartito del banco y en función del
relevamiento realizado elaboró el gráfico Nº2 en el cual han registrado el
entrecruzamiento de los acuerdos regionales y bilaterales existentes entre todos
los países americanos con el objeto de demostrar la complejidad que presentan. A
este gráfico lo denominan spaghetti bowl. Uno de los postulados del proyecto ALCA
es que treinta y cuatro países americanos se rijan por un solo acuerdo en el
formato de una zona de libre comercio  o sea, englobar todos los acuerdos en un
solo.

 

Los acuerdos graficados son: a) los suscritos

TLCAN                                                          México-Costa Rica
Chile-MERCOSUR

MCCA                                                                      
México-Bolivia                        Chile-México

CARICOM                                                    México-Nicaragua     
Chile-Canadá

CAN                                                              Chile-Venezuela
Chile-Costa Rica y El Salvador

MERCOSUR                                                 Chile-Colombia         
Chile-Estados Unidos

México-Colombia-Venezuela (G3)                  Chile-Ecuador                   
Canadá-Costa Rica

CAN-MERCOSUR                                       México-Honduras, Guatemala y
El Salvador

                                   Gráfico 2. Spaghetti bowl. Fuente: BID.

 

b) los que están en vías de negociación

Estados Unidos-MCCA          Brasil-México              México-MERCOSUR         
Perú-MERCOSUR

 

En el gráfico Nº3 hemos dibujado los mismos acuerdos que se utilizaron para
armar el spaghetti bowl, de esta otra forma, y no parece un entrecruzamiento tan
complicado como el que han querido demostrar, sino que queda claro que estos
acuerdos responden a la lógica de las políticas comerciales de determinados
países.

 

Los acuerdos suscritos entre países latinoamericanos responden a sus políticas
económicas y varios de ellos se acordaron después de 1995, o sea simultáneamente
a las negociaciones del ALCA, pero, tal vez lo más llamativo es que muchos de
éstos acuerdos replican el modelo del TLCAN, ellos son:  en 1995 México-Bolivia,
México-Costa Rica, México-Colombia-Venezuela (G3), en 1997 Chile-Canadá, en 1998
México-Nicaragua, en 1999 Chile-México, en 2001 México-Honduras, Guatemala y El
Salvador, en 2002 Chile-Costa Rica y El Salvador, Canadá-Costa Rica y en 2003
Chile-Estados Unidos.

 


                        Gráfico Nº3  

                                         Fuente: Elaboración  Marta Fohs 

 

Al tiempo que las negociaciones por alcanzar un acuerdo único siguen su curso,
E.U. inicia una serie de negociaciones en forma paralela con todos los miembros
del ALCA –excepto el MERCOSUR- a fin de alcanzar acuerdos bilaterales con el
objeto de acelerar los tiempos del ALCA, diluir resistencias y obtener una
cosecha temprana. En estos acuerdos “ofrece acceso a su mercado a diferentes
velocidades, que decrecen de norte a sur. La oferta más generosa es para el
Caribe y menos para los países del MERCOSUR”[9], pareciera que se está en una
carrera por la firma de acuerdos bilaterales en contradicción con lo que se
pregona desde el BID en el sentido de que en vez de simplificar el spaghetti bowl
se acrecienta.

 

Los esquemas de integración de ámbito regional MCCA, CARICOM, CAN y MERCOSUR se
encuentran en el estadio de unión aduanera y el ALCA propone sólo crear una zona
de libre comercio –primera etapa en la progresión del compromiso integrativo– el
objetivo es claro promover el descenso en la escala de la integración. 

 

Aceptar la coexistencia en cuanto a obligaciones que no están cubiertas o
excedan las contraídas en el ALCA, también, requiere determinar el alcance de ese
reconocimiento. Un acuerdo de zona de libre comercio no contiene, por ejemplo,
disposiciones sobre arancel externo común. Tampoco se completa con acuerdos sobre
educación, cultura, salud, infraestructura, cooperación jurisdiccional. Estas son
diferencias indudablemente obvias y el funcionamiento del ALCA precisará en
cuánto esas uniones aduaneras, aunque imperfectas, exceden las obligaciones del
ALCA o no están previstas en él. Cabe señalar que los esquemas de integración
referidos ejercitan efectivamente la posibilidad de expresarse con una sola voz y
negocian como una unidad. 

 

2.-        Interrelación de la agenda del ALCA y la OMC

 

Los treinta y cuatro países americanos que negocian el ALCA son miembros de la
OMC, por lo tanto deben atenerse a sus reglas y disciplinas.

 

Las relaciones entre el multilateralismo y el regionalismo son complementarias y
conflictivas a la vez, puesto que en la práctica los procesos de integración
regional se gestan de acuerdo a las disposiciones establecidas en el art.24 del
GATT 1947. Este artículo estipula la constitución de zonas de libre comercio o
uniones aduaneras entre países miembros del sistema multilateral. El
entendimiento del art.24, numeral 8 del GATT/47 en la Ronda Uruguay resulta un
texto ambiguo y hasta la fecha no resuelto. Le cabe al Comité de las Regiones de
la OMC la interpretación de ese texto, pero en la actualidad este Comité no está
funcionando porque no hay acuerdo político dentro de la OMC sobre la
interpretación del art. 24 nuevo y la ambigüedad del mismo sobre la constitución
de zonas de libre comercio.

 

Este tema pendiente de resolver en el ámbito de la OMC es fundamental para el
ALCA, porque la conformación de una zona de libre comercio para las Américas debe
encuadrarse en los términos del artículo 24 del GATT 1994 y su Entendimiento en
la Ronda Uruguay. Se trata de respetar un precepto elemental del derecho
internacional: observancia de los compromisos asumidos (pacta sunt servanda). 

 

Otro tema importante, es la simultaneidad del período de negociaciones y la
interrelación temática de las agendas del ALCA y de la OMC.

 

La Ronda Multilateral de Doha fue lanzada en noviembre de 2001, en oportunidad
de celebrarse la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC y se acordó que
finalizaría en diciembre de 2004. La agenda[10] de Doha es muy amplia, pues
incluye los temas de: agricultura, servicios, aranceles industriales, propiedad
intelectual, antidumping, acuerdos regionales, comercio y medio ambiente y
solución de controversias. En la Conferencia Ministerial  de Doha se acordó,
además, que habrá discusiones sustantivas sobre nueve temas comerciales
adicionales: comercio e inversión, comercio y competencia, transparencia y
compras públicas, facilitación del comercio, pequeñas economías, comercio y
deuda, comercio y transferencia de tecnología, y comercio y desarrollo. 

 

La mayoría de los temas que integran la agenda de Doha, formaron parte de la
agenda de la Ronda Uruguay del GATT, por lo que se puede decir que las
negociaciones de Doha comienzan donde fueron dejadas las de la Ronda Uruguay y
muchos de ellos coinciden con los grupos de negociación del ALCA. 

 

Las negociaciones del ALCA están previstas finalizar a más tardar en enero del
año 2005, lo mismo que la Ronda de Doha, por lo que a lo largo de tres años los
treinta y cuatro países americanos están obligados a negociar en ambos foros
simultáneamente, lo que implica, distribuir los recursos técnicos, humanos e
institucionales entre el foro regional y el multilateral. Hacer frente a estas
negociaciones no presenta dificultades para un reducido número de naciones, pero
sí presenta severas limitaciones para la mayoría de los países de menor
desarrollo. Esta simultaneidad, también, implica que las posiciones tomadas en un
foro sentarán precedente en el otro.

 

Cabe observar que uno de los objetivos del ALCA es incorporar mejoras respecto
de las reglas y disciplinas de la OMC, cuando ello sea posible y apropiado,
tomando en cuenta las plenas implicaciones de los derechos y obligaciones como
miembros de la OMC. Un caso testigo es el TLCAN (o NAFTA) –negociado en el curso
de la Ronda Uruguay– que fija obligaciones aún más amplias que las que es dable
establecer en el organismo multilateral. ¿En beneficio de quién? La respuesta se
impone por su evidencia. Para favorecer al país que lidera el proceso: Estados
Unidos.

 

“En estos momentos, los escenarios más probables son los que suponen que las
negociaciones multilaterales y las del ALCA no concluyan simultáneamente en
diciembre de 2004. El estado que guardan actualmente estas discusiones en ambos
foros es un indicador de las reducidas posibilidades de que estas iniciativas
concluyan en menos de 24 meses”[11].

 

En virtud del curso que están siguiendo las negociaciones en ambos foros se
perfilan dos perspectivas probables. Una que las negociaciones de la OMC
concluyan antes que el ALCA y otra que las negociaciones del ALCA concluyan antes
que las de la OMC. Además, cada una de ellas presenta dos escenarios
alternativos, uno modesto y otro ambicioso interrelacionados.

 

 


ESQUEMA COMPARATIVO de ESCENARIOS ALTERNATIVOS
 

 

 

1.- Para el caso que las negociaciones de la OMC concluyan antes que el ALCA y
que en la Ronda de Doha se haya logrado eliminar por completo los aranceles
industriales, recortar sustancialmente los agrícolas y en términos generales
avanzar significativamente en la mayoría de los temas comerciales en negociación,
arrojaría como resultado un escenario optimista. “Este esquema difícilmente
permitiría la posterior  concreción de un acuerdo hemisférico, pues los intereses
de acceso a los mercados más relevantes en el continente habrían sido atendidos
en Ginebra. En particular, si E.U. otorgara libre acceso a su mercado textil y
liberalizara significativamente su sector agrícola en el marco multilateral,
desaparecerían los más importantes incentivos en América Latina para concluir el
ALCA”[12].

 

El otro escenario contempla una negociación multilateral de alcance limitado con
pocos avances importantes hacia la liberalización agrícola. Este sería un
escenario realista. Además, dejaría abierta la posibilidad para que en el frente
hemisférico se produzcan avances importantes en la liberalización del comercio de
bienes, servicios y flujos de inversión, pero sin soluciones comprensivas en los
programas de subsidios agrícolas nacionales y probablemente tampoco en
antidumpig.

 

2.- En el hipotético caso que las negociaciones del ALCA concluyan antes que las
de la OMC los escenarios alternativos serían dos. Uno, un ALCA integral con
disciplinas ambiciosas en todas las áreas, incluyendo antidumpig y subsidios
agrícolas. En este caso, el acuerdo hemisférico sería una herramienta estratégica
para promover la conclusión de la negociación multilateral. Sin embargo, es poco
probable que E.U. acepte establecer disciplinas de amplio alcance en estas áreas
si no están en la mesa de negociación de la Unión Europea y Japón.

 

La otra alternativa sería un ALCA parcial porque incluiría, principalmente, la
eliminación de aranceles industriales, la liberalización del comercio de
servicios, de los flujos de inversión y la apertura en las compras públicas y
propiedad intelectual. Este escenario parecería el más probable, sin embargo,
este resultado se consideraría moderado dado que no se obtendrían avances
importantes en los temas de antidumping y subsidios agrícolas.

 

Los probables y distintos escenarios planteados se irán modificando de acuerdo a
la evolución de las negociaciones en los dos foros en virtud de definiciones
económico-políticos de los diferentes países.

 

La creciente complejidad de las agendas de negociación a lo largo de las siete
Rondas de negociaciones del GATT fue gradual, llevó a una mayor conflictividad y
por lo tanto mayor era el tiempo requerido para la negociación, prueba de ello
fue la Ronda Uruguay que duró siete años. Debido a lo complejo de la agenda de
Doha y a los manifiestos intereses de los principales actores, pocos creen que
las negociaciones de la Ronda de Doha podrán ser concluidas en el plazo
estipulado.

 

“E.U. espera que las negociaciones del ALCA terminen antes que las de la OMC.
Esto puede causar un problema en algunas áreas de negociación, por temas en los
que los países no tendrían voluntad de negociar concesiones sin que estén
involucrados países miembros de la OMC cuyo comercio es crucial en esa área de
negociación. Las dos áreas difíciles serán las referidas al antidumping y a los
subsidios a la agricultura”. (Sic. Palmer) 

 

 

V.-       COMENTARIOS FINALES
 

Ha quedado de manifiesto que Estados Unidos es el mentor del ALCA y que ésta es
una negociación única: por el número y heterogeneidad de sus participantes y
porque contiene algunos principios multilaterales, pero sin sus instituciones.
Por otro lado, E.U. propicia negociaciones bilaterales con América Latina y el
Caribe y las utiliza para estimular las negociaciones del ALCA. La política de
E.U. es pragmática y utiliza todos los instrumentos disponibles: multilaterales,
regionales, bilaterales en beneficio de su desarrollo económico.

 

Una negociación en el ALCA con una tendencia al bilateralismo de Estados Unidos
con cada país configura un escenario desfavorable para los países miembros de la
CAN y del MERCOSUR, dado que de alguna manera erosiona la cohesión regional
alcanzada en décadas de esfuerzo integracionista al reducir sustantivamente su
poder negociador. 

 

Cada país americano tiene su propio discurso y supuesta estrategia frente al
ALCA e incluso juega sus propias cartas frente a sus vecinos y frente a E.U.. Sin
entrar en detalles de lo que cada uno espera  de esta atípica negociación resulta
evidente que no hay consenso acerca del camino a seguir: unos consideran que por
encima del ALCA deben prevalecer los acuerdos regionales, otros piensan que se
debe buscar un acuerdo bilateral con el país del norte y otros que las
negociaciones se deben manejar en bloques.

 

Además, de la complejidad que presentan los ejes de negociación a los que nos
hemos referido en este trabajo, cabe destacar que son varios los temas que aún
están pendientes de resolverse desde hoy y hasta la fecha establecida para la
firma del Acuerdo. Algunos, son desafíos altamente sensibles, entre ellos, el
tratamiento que se dará: a las diferencias de tamaño y desarrollo de las
economías, a los temas laborales y ambientales.

 

A fines del mes de mayo de 2003 E.U. presentó una propuesta a los trece países
más grandes del ALCA en la que establece que los temas más sensibles de la agenda
sean remitidos a las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. Para el caso
estadounidense, las cuestiones están relacionadas con los subsidios agrícolas,
las medidas antidumping y derechos compensatorios. En el caso de Brasil y otros
países, por ejemplo, los temas sensibles son las compras gubernamentales,
inversiones, servicios y propiedad intelectual. Esta propuesta será analizada por
los distintos países y debatida en la reunión ministerial de noviembre.

 

Esta propuesta fue lanzada por E.U. luego de que el congreso estadounidense
otorgara al Presidente la Autoridad para la Promoción del Comercio (TPA)
(conocida previamente como vía rápida -fast track-)  o sea la facultad de
negociar acuerdos de comercio hasta el 1º de enero de 2005. A esta Autorización
el Congreso la llenó de condicionamientos en múltiples incisos, estableciendo
limitaciones al Ejecutivo para negociar reducciones en tarifas de productos
políticamente sensibles (agrícolas y textiles, entre otros). También, se
excluyeron de la TPA los temas de antidumping, impuestos compensatorios y otras
medidas de prácticas desleales de comercio. Lo que reduce sustancialmente el
margen de maniobra negociadora del ejecutivo en el ALCA. No podemos dejar de
señalar que estos temas son también de interés en la Ronda de Doha.

 

A lo largo de estos casi nueve años la dinámica de las negociaciones evolucionó
con las cambiantes actitudes y percepciones de los principales países negociantes
del Acuerdo. Estos cambios demuestran las difíciles decisiones políticas que
serán necesarias tomar en los próximos doce meses para alcanzar una zona de libre
comercio hemisférica en el año 2005.

 

En menos de un año tendrán que definirse temas sustantivos tales como: alcance y
contenido del ALCA, precisar la extensión de los compromisos, la cobertura de
temas y disciplinas, la forma en que se tratarán las asimetrías y los calendarios
de implementación. Como mínimo e indispensable, el ALCA deberá ir más allá de las
disciplinas de la OMC en acceso a mercados. El principal desafío es encontrar
denominadores comunes en todas las áreas.

 

Corresponde tener en cuenta que con toda probabilidad y conforme al número y
áreas de trabajo de los Grupos de Negociación, el acuerdo a suscribir tendrá gran
similitud con el TLCAN. También como el TLCAN, el del ALCA será un tratado-ley,
con todas las disposiciones reguladoras de su funcionamiento completadas en el
texto que se suscriba. Asimismo, y por ello, en su estructura institucional no
tendrán cabida órganos con facultades para elaborar derecho derivado. Esto lo
convierte en una unidad sellada, cuyo sentido y alcance dependerá, en última
instancia, de la resolución de los conflictos derivados de la aplicación e
interpretación del acuerdo, conforme al sistema de solución de controversias
instituido en el mismo tratado.

 

 

VI.-     BIBLIOGRAFIA
 

BULMER-THOMAS, Víctor. “El área de libre comercio de las Américas”, en Revista
de la CEPAL, número extraordinario. Santiago de Chile. Octubre 1998, pg.243 a
258.

Campaña Continental contra el ALCA. http://movimientos.org/noalca y
www.asc.hsa.org 

DAZA GAMBA, Enrique. “ALCA: Profundización de la apertura y anexión a EE.UU.”,
en revista Deslinde Nº33. Colombia, may-jun 2003. Versión electrónica.

GIRVAN, Norman. “Los vacíos del ALCA”, en revista Capítulos Nº63, OMC y ALCA:
Prioridades en la agenda comercial de ALC. SELA. Caracas. Venezuela.
Set-Dic.2001. Versión electrónica.

GRANADOS, Jaime. “El ALCA y la OMC: Especulaciones en torno a su interacción”.
Documento de Trabajo Nº4. BID/INTAL. Buenos Air-es. 1999.

HERRERA VEGA, Jorge. “¿Nos conviene el ALCA?, en Archivos del Presente Nº23.
Buenos Aires, ene-mzo. 2001, pg.51 a 63.

MIDON, Mario. “Derecho de la Integración. Aspectos Institucionales del
MERCOSUR”. Rubinzal-Culzoni Editores. Santa Fe. 1998.

Notas de la Jornada “Más allá de las fronteras. El nuevo regionalismo en América
Latina”, organizado por el BID/INTAL. Buenos Aires, 9 de mayo de 2003.

SELA. Secretaría Permanente. “Temas y propuestas de negociación para América
Latina y el Caribe frente al ALCA”. Informe de Coyuntura Nº9. Caracas. Venezuela.
Octubre 2002.

 



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[1] Peña, Félix. "América Latina y Europa", en diario La Nación del  9 de junio
de 1992, pg.12.

[2] Los documentos básicos que han servido para las ideas, reflexión, datos e
interpretación de este apartado han sido: Documentos Oficiales, objetivos,
mandatos, calendario de reuniones, comunicados de prensa y base de datos del Area
de Libre Comercio de las Américas (ALCA), en página web www.ftaa-alca.org.

[3] Rey de Marulanda, Nora. ALCA: Un proceso en marcha. BID/INTAL. Serie
Documentos de Divulgación Nº1. Buenos Aires. 1998, pg. 7.

[4] Bouzas, R. y Svarzman, G. El área de libre comercio de las Américas: ¿Dónde
está y hacia dónde va?, en Boletín Informativo Techint Nº 306, Buenos Aires,
abril-junio 2001, pg.50.

[5] Las delegaciones de Estados Unidos y del MERCOSUR tuvieron posiciones
polares. En tanto que los delegados del MEROCSUR respaldaban un proceso gradual
de negociación  donde el tratamiento de las cuestiones de acceso a los mercados
se pospondría para el final, los delegados norteamericanos favorecían el
tratamiento de este tema desde el comienzo. Mientras que los representantes del
MERCOSUR respaldaban un  single-undertaling (a implementarse en un entonces
lejano 2005), los de Estados Unidos y otros países proponían resultados tempranos
(early harvest) o sea, que implementaran los acuerdos parciales o sectoriales,
mientras proseguían las negociaciones sobre temas más conflictivos.

[6] Primera Cumbre de las Américas y Primera y Segunda Reuniones Ministeriales

[7] Reuniones ministeriales de Belo Horizonte y San José de Costa Rica.

[8] Comité Tripartito (OES/BID/CEPAL).  Hacia el libre comercio en el hemisferio
occidental. 1994

[9] Tussie, Diana. EL MERCOSUR es la clave, en Suplemento económico del diario
Clarín. Buenos Aires, 25/05/03, pg.24.

[10] Está claro que en un trabajo de la extensión del presente, no es posible
analizar con detalle las implicancias de todos los elementos de esta agenda,
puesto que los problemas que enfrentan las negociaciones de Doha son temas
claves, también, para el ALCA.

[11] Blanco, H. Y Zabludovsky, J. Alcances y límites de la negociación del
Acuerdo de Libre Comercio de las Américas. BID/INTAL, Buenos Aires. 2003 pg.45.

[12] Ibid. pg.46.



Ponencia presentada en el Quinto Encuentro Internacional Humboldt. Neuquén,
Argentina. Octubre de 2003.




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