Calidad de vida y gestión urbana en una ciudad intermedia.

Aportes Teóricos

*Ma. Marcela Sánchez	*Gladys Alcarraz	*Jacqueline Beltrán	*Ma. Alejandra March
*Erica Llanos	*Gabriel Saravia	*Walter Lienqueo

 

·        Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales. Departamento de Geografía. Sede Trelew.

 

 

Resumen:

 

Iniciar el estudio de una realidad urbana como es la ciudad intermedia, implica indagar en la relación entre calidad de vida de la población y la infraestructura urbana.

La presente ponencia intenta reflejar el trabajo realizado en la construcción del marco referencial de un proyecto de investigación en curso, que tiene como propósito contribuir, desde lo académico, al logro de una gestión urbana en la ciudad de Trelew.

La profundización teórica sobre el tema identifica tres conceptos relevantes como son: ciudad intermedia como producto de la contraurbanización, el deterioro urbano y calidad de vida. Estos se presentan englobados en un nivel de conceptualización mayor como es la gestión urbana, la planificación estratégica y el desarrollo urbano.

 

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            El presente trabajo es el resultado de la indagación bibliográfica y recopilación de antecedentes necesarios para la construcción del marco referencial del trabajo de investigación en curso: “Planificación urbana: deterioro urbano y calidad de vida en la ciudad de Trelew”.

El análisis realizado respecto del proceso de contraurbanización y la reestructuración del sistema urbano argentino, en lo que hace al cambio en la relación tamaño - crecimiento de los centros urbanos que lo componen, nos ubica en un punto desde el cual resulta clave iniciar el estudio de una nueva realidad urbana, la de las ciudades intermedias, con todo lo que este término implica en lo que hace a la relación calidad de vida de la población - infraestructura urbana.

Conocidos los componentes de la infraestructura, servicios y mobiliario urbano, tanto en lo que hace a la cantidad como a la calidad de los mismos; como así también su organización estructural y funcional, o dicho de otra manera, la dinámica de los centros y las periferias; resulta importante señalar la necesidad de aportar soluciones institucionales, para resolver los múltiples problemas que el desarrollo de esta nueva realidad urbana plantea a los entes responsables de hacer de la ciudad un espacio habitable.

Las soluciones institucionales deben integrar tanto variables objetivas como subjetivas, dado que la gestión urbana por parte de los gobiernos locales y los movimientos sociales incorporan como propósito elevar la calidad de vida para lograr un crecimiento integral del hombre en sociedad.

La calidad de vida es un concepto que supera los análisis economicistas de nivel de vida, tiene un carácter multidimensional que referencia tanto al bienestar individual como a los valores colectivos de una sociedad; involucra aspectos familiares, laborales, educativos, comunitarios; cuestiones relacionadas con los lugares de residencia, las viviendas, la tenencia de la tierra, la percepción y evaluación del individuo sobre su ambiente.  

 

 

 

Los actores sociales como gestores del crecimiento urbano

 

El crecimiento urbano es la  expresión espacial de la dinámica urbana  que puede responder a modelos de organización muy diferentes, pudiéndose agrupar como:

a)      crecimientos espontáneos  

b)      crecimientos resultado de la actuación de agentes inmobiliarios 

c)      crecimientos provocados por la iniciativa de organismos públicos

a) Crecimientos espontáneos. Cuando la dinámica de crecimiento es muy fuerte, se hace difícil el control urbanístico, por lo que se destacan en estas etapas los crecimientos espontáneos e incontrolados, que responden a impulsos de las iniciativas individuales de quienes deseando vivir en las ciudades deciden construirse un alojamiento según sus posibilidades económicas. En este contexto se produce una gran expansión superficial de un hábitat al que podemos definir como subintegrado y que es el fiel reflejo de las condiciones sociales, económicas y de los desequilibrios que viven los países donde se producen.

Estos espacios urbanos típicos de Latinoamérica, África, Asia y  no totalmente ajenos a  las ciudades de los países industrializados; se caracterizan por los contrastes morfológicos y sociales con el resto de la ciudad, por su carácter periférico,  por el desorden del plano, por el alto índice de ocupación del suelo, por la ínfima calidad de las edificaciones, por la precariedad e ilegalidad  de la ocupación, entre otros aspectos.

Establecidos estos rasgos comunes, las posibles diferencias surgen de la diversidad de los soportes físicos sobre los que se producen, que generalmente son áreas fuera del mercado inmobiliario por ser vulnerables frente a eventos naturales, como inundaciones, derrumbes, deslizamientos o por su dificultosa accesibilidad.

 

b) Crecimientos resultado de la actuación de agentes inmobiliarios Si la promoción del suelo urbano forma parte de un proceso productivo, organizado empresarialmente y reglamentado por un conjunto de normas urbanísticas, los resultados serán diferentes. Serán entonces los promotores inmobiliarios,  quienes conduzcan la expansión del espacio urbano.

Para ello  efectuarán una serie de actuaciones que pueden comenzar con la adquisición del suelo, siguiendo con la tramitación de  los documentos urbanísticos precisos, para terminar con  las obras de urbanización en sí o con las edificaciones, según los casos.

Es así el promotor inmobiliario quien toma la iniciativa de llevar adelante  esas transformaciones, para lo que arriesga una inversión y espera obtener  unos beneficios, como cualquier otro empresario.

Es destacable que en el proceso descripto se suelen generar grandes incrementos del precio del suelo, lo que repercute en un componente especulativo respecto de la original idea urbanística. El componente especulativo favorece que no sea difícil encontrar promotores improvisados , de una sola actuación, provenientes sobretodo del campo de la construcción  y del de los propietarios del suelo.  Esa ausencia de profesionalidad  empresarial aportará desorganización en el proceso de producción del espacio, incidiendo en  la complejidad del mercado y dejando también sus huellas en la morfología urbana.

Desde los comienzos de la industrialización existieron grandes empresas de diferentes sectores productivos así como también agrupaciones gremiales y sindicatos  que promovieron la construcción de viviendas  para sus trabajadores o afiliados. Estos modos de producción del espacio urbano se suelen  inscribir en  políticas de vivienda social y habría que  situarlas a caballo entre la  actividad de la iniciativa privada y de las actuaciones públicas en la construcción de la ciudad.  

Al margen de la diversidad de tipos de promotores, en la mayoría de las ocasiones  se puede afirmar que las ciudades crecen por impulso de la iniciativa  privada, que se ve en general  regulada por  un conjunto de disposiciones  legales  del planeamiento urbanístico y condicionada por  las actuaciones públicas en materia de infraestructura  y mobiliario urbano fundamental.

El ordenamiento urbanístico pautado por los poderes públicos va a direccionar  la combinación de espacios libres y espacios edificados o, lo que es el diseño del plano, con los correspondientes espacios para la construcción o parcelamiento, así también espacios para la circulación, espacios verdes  y reservas para el equipamiento urbano necesario.

Es frecuente que los promotores privados se ocupen de crear un amplio patrimonio de suelo que les asegure  la posibilidad de actuar y que no los deje desamparados ante las fuertes revalorizaciones del suelo, que ellos mismos generan. Así es que, dentro de esta mentalidad de autocompetencia los promotores suelen seguir estrategias para inducir un crecimiento urbano "colonizador", esto quiere decir que, aprovechándose de la tendencia a la valorización social - estética - funcional de los espacios periurbanos  desarrollarán primero urbanización "en islas" en las zonas más alejadas, para que el resto de sus terrenos ganen centralidad y precio, merced al citado efecto colonizador. Esta forma de actuar implica mayores  costos  en infraestructura y equipamientos y sobretodo, unas  diferenciadas condiciones de vida entre sectores de una misma ciudad, lo que puede incluirse en la tendencia global que existe hacia la segregación socio-espacial dentro del ámbito urbano.

 

 

Esquema de crecimiento urbano "colonizador"

Este tipo de segregación, la socio-espacial se materializa en las características morfológicas de los distintos sectores que componen el mosaico urbano y se palpa en lo social en una multiplicidad de contrastes o paradojas densas y desconcertantes en lo que hace a las situaciones que vivencian  los ciudadanos que habitan estos diferenciados sectores: la convivencia del derroche estético de los centros comerciales con las condiciones insalubres de los sectores subintegrados, la opulencia comunicacional con el debilitamiento  de lo público,  la mayor disponibilidad de información  con el palpable deterioro de la educación formal, la continua explosión de imágenes con el empobrecimiento de la experiencia, la multiplicación de signos y el déficit de "sentido".

Se pueden identificar así la presencia de dos sociedades paralelas: la de los conectados a infinita oferta de bienes y saberes y la de los excluidos  cada vez más abiertamente, tanto de los bienes como de la capacidad de decidir.

 Así planteado el concepto de segregación  urbana nos remite tanto a aquella  población privada del ejercicio de sus derechos elementales vinculados con el acceso a  satisfacer las necesidades básicas, como a la que se autosegrega en los barrios elegantes asociados a un goce elitista.

 

c)  Los poderes públicos como gestores del crecimiento urbano han tenido una fuerte participación  en los países la larga tradición socialista, lo que ha dejado una significativa impronta de monotonía en el paisaje urbano. En ellos, la uniformidad de la demanda y la ausencia de intereses económicos particulares, no dieron lugar  a los mecanismos de segregación  espacial  que son los que generan la diversidad en el paisaje.

Igualmente los poderes públicos tienen participación como gestores del paisaje en los países con economía de mercado. Además de planificar y controlar el cumplimiento de lo normado, les compete la provisión de infraestructura básica sobre la que avanzará el crecimiento urbano. Será el trazado de los principales ejes de transporte, las conducciones de agua potable y de saneamiento, en coherencia con el planeamiento urbanístico quienes orientarán el  desarrollo espacial de la ciudad.

A estos servicios básicos se suman otros muchos equipamientos como parques, universidades, aeropuertos, cementerios, etc. que se ligan mucho más a políticas sociales del estado, en tanto se vinculan con la producción del espacio residencial,  productivo, de gestión, etc.

Por otra parte, en lo relacional, es el estado quien arbitra  los conflictos entre diferentes agentes productores de la ciudad, aunque esta intervención está mediatizada por los intereses de las clases dominantes que controlan el aparato administrativo y utilizan todos sus resortes económicos,  políticos y jurídicos, ideológicos y represivos, para garantizar  sus estrategias  en la producción del espacio.

 

El poder  del accionar colectivo en la construcción de la ciudad

 

Planteado el accionar de las iniciativas individuales, de los promotores  inmobiliarios y de los poderes públicos como agentes constructores de las ciudades y responsables del crecimiento espacial de las mismas; cabe hacer lugar también al análisis del rol  que ocupan en  la construcción de la ciudad  los nuevos movimientos sociales.  Estos, se diferencian de otras formas históricas de acción colectiva en tanto se movilizan por reclamos puntuales y sectoriales y no responden a estructuras gremiales o políticas organizadas,  por el contrario tienen una forma de organización difusa  y en muchos casos confluyen distintos sectores sociales movidos por un interés común que se relaciona con la cotidianeidad, como por ejemplo obtener cloacas, alumbrado, recolección de residuos, erradicación de una fábrica contaminante, etc.

Los nuevos movimientos sociales, si bien se diferencian  de otras formas de organización anteriores, siguen teniendo como escenario privilegiado a la ciudad.

El mayor o menor éxito en la consecución de sus objetivos, guarda estrecha relación con la capacidad de presión e influencia  sobre el aparato administrativo y de gobierno que atiende subsidiariamente las necesidades colectivas. Al no contar en general con el poder con que cuentan otros  sectores sociales, se apoyan en  un aliado  indiscutible como son los medios masivos de comunicación, que actúan como caja de resonancia potenciando las inquietudes, protestas o reclamos, a partir de su difusión y de la formación de opinión que generan.

Algunas de estas  asociaciones intermedias surgen en torno a movimientos de defensa para oponerse a acciones  urbanas  o sacar  mejor partido  de ellas: asociaciones de propietarios amenazados de expropiación, asociaciones de vecinos o usuarios contra implantaciones peligrosas, perjudiciales o molestas (autopistas urbanas,  aeropuertos, instalaciones industriales, discotecas, etc.), asociaciones en defensa de valores ecológicos, funcionales y singulares de la ciudad.

En ocasiones estas asociaciones se convierten en verdaderos contrapoderes urbanos que tratan de igual a igual a las instituciones  elegidas, participan en la organización de la vida local e intervienen de modo consultivo en el planeamiento oficial.

Otras veces, los miembros de estas asociaciones actúan por la presión que crean a través de grupos religiosos, linguísticos o raciales  que definen barrios, representan monopolios comerciales o intereses profesionales.     

 

La planificación como alternativa a los conflictos generados por el crecimiento urbano

 

Las contradicciones y conflictos que resultan de los intereses contrapuestos  de los agentes constructores de la ciudad y los problemas propios del crecimiento urbano como el deterioro en el paisaje que se evidencia por  la escasez de viviendas, pobreza, delincuencia, congestión del tráfico, contaminación ambiental, entre otros;  fuerzan al Estado y a las élites dirigentes, causantes del desorden por la lógica del máximo beneficio inmediato, a introducir criterios de racionalidad  a través de la planificación. 

De otro modo la urbanización espontánea multiplicaría los desequilibrios funcionales, provocaría daños e inconvenientes económicos y políticos capaces de anular la  acumulación de beneficios y podría propiciar un malestar social susceptible de  estallar en formas violentas de lucha urbana como manifestación de enfrentamiento de clases.

La planificación se impone  entonces, como una  forma  para evitar los inconvenientes de la urbanización espontánea y para asegurar la continuidad en la acumulación de beneficios.

Los planes de urbanismo configuran las operaciones que intervienen en la producción del espacio, siendo éstas la apropiación del suelo, construcción,  creación de infraestructuras, organización de los flujos de tráfico,  establecimiento de patrones de uso del suelo y, el orden temporal de construcción o etapas de evolución; todo ello para asegurar cierto nivel de seguridad y rentabilidad de los recursos involucrados en este tipo de emprendimientos de ordenamiento territorial, sin que por ello deje de ser significativa la búsqueda del bienestar de los ciudadanos.

La planificación urbana siempre ha estado vinculada al poder del Estado y a su capacidad de control e intervención en el territorio, tiene numerosos antecedentes históricos como las ciudades coloniales de la antigüedad grecorromana, las ciudades medievales de espacios de frontera,  como las del tipo bastida del suroeste francés, o las coloniales españolas en América. Durante el Renacimiento  y el Barroco abundaron los proyectos de ciudades ideales, de planta estrella o poligonal; también se pueden incluir en estas actuaciones planificadoras al trazado de avenidas y plazas que aplican las leyes y técnicas visuales de la perspectiva con el afán de monumentalidad y grandiosidad.

Sin embargo, la planificación moderna nace de la los problemas y contradicciones de la ciudad industrial, de la degradación  y deterioro del medio ambiente  urbano a partir del siglo XIX, con propuestas e intervenciones variadas: pudiéndose citar los "ensanches", la "ciudad jardín",  la "ciudad lineal", las "ciudades nuevas", las "tecnópolis", la "ciudad orgánica o comunitaria".

Todas estas actuaciones urbanísticas ponen de manifiesto la institucionalización del planeamiento a través de la legislación y el intervencionismo creciente de los poderes públicos en concertación con los privados, en la búsqueda de la organización del territorio, partiendo de la subordinación de los intereses particulares a los generales de la comunidad.

 

¿Planificación o gestión?

La gestión en los procesos de desarrollo local

 

Sin desvalorizar los antecedentes descriptos, en lo que hace a la búsqueda de  espacios urbanos más humanos, más acogedores o por lo menos con menos conflictos y, ya en el siglo XXI se constata que la pretensión de hacer del planeamiento  una ciencia rigurosa ha quedado reducida a mera ilusión, la realidad  espacial no se rige por leyes de la naturaleza ni por leyes físicas o matemáticas, sino que lo hace por la lógica del beneficio y del mercado, por influencias colectivas e intereses sociales contrapuestos, por el papel de las personalidades y de los responsables políticos, presentes en todas las ciudades. Todo ello da una carga de irracionalidad considerable en la producción de la ciudad y hace que su construcción no sea enteramente el resultado de presiones económicas, de presiones políticas,  sociales o de individuos por separado, sino  de un compromiso entre todas ellas, y este compromiso tiene un importante componente de azar.

En el contexto de los cambios globales acontecidos en las últimas décadas y frente al resurgimiento  y revalorización del poder organizador "local", los municipios deben reformular sus roles tradicionales, expandiendo sus funciones a campos ligados a la gestión de procesos productivos y de servicios, a la creación y articulación de instancias de negociación  y concertación interinstitucional  e intersectorial, tendientes al logro de un proceso creciente de desarrollo local autogenerado.

Para avanzar en este tipo de gestión, sustentada en una lógica que supere al modelo tradicional  que contaba con un sistema político - administrativo estructurado sobre la base de sectores especializados en distintas áreas,  se necesita romper con una serie de obstáculos como son la escasa capacitación y experiencia de los distintos niveles  de gestión  para ejercer  un nuevo rol frente a  los desafíos del desarrollo, la falta de recursos financieros  que caracteriza a la mayoría de las administraciones locales, como así también las dificultades propias de la dinámica de cada comunidad.

En el marco de los cambios planteados, en este nuevo juego de "lo local" y "lo global" se defienden las actuaciones puntuales, la valorización de la toma de decisiones por parte de la sociedad  y la recuperación de la ciudad tradicional frente al racionalismo jerárquico y zonal, se impulsan operaciones de rehabilitación y renovación urbana, la mejora del tejido existente.

 

Algunas cuestiones implicados en la gestión urbana

 

·        definición estadística (a)

·        delimitación geográfica (b)

·        tratamiento institucional  (c)

El principal problema cuando se aborda el análisis estadístico (a) de un centro urbano es la dificultad de encontrar  unos límites netos para identificar los entes territoriales, de ellos dependerá luego el tamaño demográfico y territorial de la unidad de estudio. Además, y dado que en las periferias  de las ciudades  la expansión urbana dio lugar a la formación de un continuo rururbano, cualquier límite tiene una naturaleza inestable. Tales límites no solo varían con el tiempo sino que su determinación varía también con la postura teórica y operativa que se adopte. 

Al respecto, son múltiples los criterios que pueden adoptarse para realizar la delimitación de las unidades territoriales y, aún cuando el enfoque adoptado sea el multicriterio, la prioridad  que se otorgue a cada uno de los factores  hará cambiar los resultados obtenidos. Por ello en lugar de enfatizar en los criterios cientificistas, supuestamente objetivos, éstos han de constituir una fase previa o inicial en el proceso de delimitación. Adquiriendo mayor énfasis en fases sucesivas la cohesión interna  del territorio considerado, lo cual dependerá tanto de factores psicológicos  y sociológicos como de factores funcionales, históricos  y geográficos.

Sin entrar en la discusión teórica, amplia e inacabable, de los nombres y tipos de formas urbanas, adoptaremos la siguiente delimitación  geográfica (b):

Aglomeraciones urbanas: son agregados morfológicos.

Regiones urbanas:  son espacios funcionales.

Quedando entre las dos formas urbanas citadas anteriormente una variedad de anillos intermedios que reciben variadas denominaciones, como las que se detallan a continuación:

Área suburbana:  anillo  edificado en la periferia, que rodea al área central, siendo el límite de la aglomeración.

Área periurbana:  anillo exterior a la aglomeración, formado por zonas rurales habitadas por residentes que trabajan en la ciudad, es el límite de las regiones urbanas. Es posible que se dé a modo de islas.

Área rururbana: definido por la difusión de la población y los modos de vida urbanos a las zonas rurales que rodean a la región urbana.

Los diferentes enfoques estadísticos y conceptuales aplicados a definición de áreas urbanas  son ciertamente comparables en su "espíritu" pero hay una gran diversidad de parámetros aplicables al hecho urbano. Indudablemente,  que de cara al proceso de  globalización imperante  y ante la creciente importancia de las ciudades  en las estrategias de organización territorial, resulta de primordial interés ir adoptando un marco referencial unitario, para poder realizar estudios comparativos,  como así también para tender a la implantación de fórmulas de gestión asimilables, aún cuando  las particularidades  territoriales indiquen una justificable diferenciación formal.

Frente a las diferencias de criterios planteadas en las dos cuestiones anteriores, se presenta cierto consenso en lo que hace a  la necesidad y conveniencia de  dar una respuesta normativa a los problemas urbanísticos y de competencias surgidos de la expansión urbana hacia las periferias. La gestión urbana es una cuestión que amerita tratamiento institucional (c), pudiendo enunciarse una serie de contenidos u objetivos atribuibles a los organismos responsablesde esta gestión:

·        Coordinación del planeamiento urbano, la utilización del suelo y las redes de acceso.

·        La elaboración de planes estratégicos o directrices que regulen el desarrollo del área urbana,(aglomeración o región urbana).

·        La regulación del tráfico y el transporte público.

·La gestión del medio ambiente (saneamiento, tratamiento de residuos sólidos, depuración de aguas, etc.).

·Las redes de abastecimiento (electricidad, agua, gas)

·        Los servicios sociales (salud, educación,  deportes, tiempo libre)  y asistenciales (policía, servicio contra incendios, defensa civil)

·        La promoción urbana (turismo, empleo, captación de inversiones,cultura,comercio, ferias, etc.).

·        La construcción de viviendas sociales.

 

El desajuste entre la realidad urbana y la normativa, es el resultado en parte de la necesidad de completar la regulación legal, jurídica e institucional en consonancia con la problemática socio territorial urbana identificada. Lo que debe generarse a partir de un instrumento unificado,  cuyo objetivo sea lograr la planificación física, el desarrollo socio económico y del medio ambiente de manera integral.

 

Bibliografía:

AROCENA, José, (1995) "El desarrollo local. Un desafío contemporáneo".  Ed. Nueva Sociedad. Caracas.

CARBALLO, Cristina y VARELA; Brisa. (2000) "Estudiar la ciudad: el espacio urbano como construcción social". Ed. PROCIENCIA. Bs. As.

IV Seminario Latinoamericano de Calidad de Vida Urbana. (1998). U.N.C.P.B.A. – CIG – Facultad de Ciencias Humanas, Tandil, Buenos Aires.

PRECEDO LEDO, Andrés. (1996) "Ciudad y desarrollo urbano" Ed. Síntesis. Madrid.

ROMERO GONZALEZ, Juan y PEREZ ESPARCIA, Javier, (1992) "Pobreza y desigualdad en los países en desarrollo". Ed. Síntesis. Madrid.

VINUESA ANGULO, Julio, (1991) "Los procesos de Urbanización". Ed. Síntesis. Madrid.

ZARATE MARTIN, Antonio, (1991) "El espacio interior de la ciudad". Ed. Síntesis. Madrid.

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Ponencia presentada en el Tercer Encuentro Internacional Humboldt. Salta, Argentina. Octubre de 2001.