Calidad de vida y gestión urbana en una ciudad
intermedia.
Aportes Teóricos
*Ma. Marcela
Sánchez |
*Gladys
Alcarraz |
*Jacqueline
Beltrán |
*Ma. Alejandra
March |
*Erica
Llanos |
*Gabriel
Saravia |
*Walter
Lienqueo |
|
· Universidad Nacional de la
Patagonia San Juan Bosco. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales.
Departamento de Geografía. Sede Trelew.
Resumen:
Iniciar el
estudio de una realidad urbana como es la ciudad intermedia, implica indagar en
la relación entre calidad de vida de la población y la infraestructura
urbana.
La presente
ponencia intenta reflejar el trabajo realizado en la construcción del marco
referencial de un proyecto de investigación en curso, que tiene como propósito
contribuir, desde lo académico, al logro de una gestión urbana en la ciudad de
Trelew.
La
profundización teórica sobre el tema identifica tres conceptos relevantes como
son: ciudad intermedia como producto de la contraurbanización, el deterioro
urbano y calidad de vida. Estos se presentan englobados en un nivel de
conceptualización mayor como es la gestión urbana, la planificación estratégica
y el desarrollo urbano.
El presente trabajo es el resultado de la indagación bibliográfica y
recopilación de antecedentes necesarios para la construcción del marco
referencial del trabajo de investigación en curso: “Planificación urbana:
deterioro urbano y calidad de vida en la ciudad de Trelew”.
El análisis
realizado respecto del proceso de contraurbanización y la reestructuración
del sistema urbano argentino, en lo que hace al cambio en la relación tamaño -
crecimiento de los centros urbanos que lo componen, nos ubica en un punto desde
el cual resulta clave iniciar el estudio de una nueva realidad urbana, la de las
ciudades intermedias, con todo lo que
este término implica en lo que hace a la relación calidad de vida de la población -
infraestructura urbana.
Conocidos
los componentes de la infraestructura, servicios y mobiliario urbano, tanto en
lo que hace a la cantidad como a la calidad de los mismos; como así también su
organización estructural y funcional, o dicho de otra manera, la dinámica de los
centros y las periferias; resulta importante señalar la necesidad de aportar
soluciones institucionales, para resolver los múltiples problemas que el
desarrollo de esta nueva realidad urbana plantea a los entes responsables de
hacer de la ciudad un espacio habitable.
Las
soluciones institucionales deben integrar tanto variables objetivas como
subjetivas, dado que la gestión urbana por parte de los gobiernos locales y los
movimientos sociales incorporan como propósito elevar la calidad de vida para
lograr un crecimiento integral del hombre en sociedad.
La calidad
de vida es un concepto que supera los análisis economicistas de nivel de vida,
tiene un carácter multidimensional que referencia tanto al bienestar individual
como a los valores colectivos de una sociedad; involucra aspectos familiares,
laborales, educativos, comunitarios; cuestiones relacionadas con los lugares de
residencia, las viviendas, la tenencia de la tierra, la percepción y evaluación
del individuo sobre su ambiente.
Los actores sociales como gestores del crecimiento
urbano
El
crecimiento urbano es la expresión espacial de la dinámica urbana
que puede responder a modelos de organización muy diferentes, pudiéndose agrupar
como:
a)
crecimientos espontáneos
b)
crecimientos resultado de la actuación de agentes inmobiliarios
c)
crecimientos provocados por la iniciativa de organismos públicos
a)
Crecimientos espontáneos. Cuando la dinámica de crecimiento es muy
fuerte, se hace difícil el control urbanístico, por lo que se destacan en estas
etapas los crecimientos espontáneos e incontrolados, que responden a impulsos de
las iniciativas individuales de
quienes deseando vivir en las ciudades deciden construirse un alojamiento según
sus posibilidades económicas. En este contexto se produce una gran expansión
superficial de un hábitat al que podemos
definir como subintegrado y que es el fiel reflejo de las condiciones
sociales, económicas y de los desequilibrios que viven los países donde se
producen.
Estos
espacios urbanos típicos de Latinoamérica, África, Asia y no totalmente
ajenos a las ciudades de los países industrializados; se caracterizan por
los contrastes morfológicos y sociales con el resto de la ciudad, por su
carácter periférico, por el desorden del plano, por el alto índice de
ocupación del suelo, por la ínfima calidad de las edificaciones, por la
precariedad e ilegalidad de la ocupación, entre otros aspectos.
Establecidos
estos rasgos comunes, las posibles
diferencias surgen de la diversidad de los soportes físicos sobre los que se
producen, que generalmente son áreas fuera del mercado inmobiliario por ser
vulnerables frente a eventos naturales, como inundaciones, derrumbes,
deslizamientos o por su dificultosa accesibilidad.
b)
Crecimientos resultado de la actuación de agentes inmobiliarios Si la
promoción del suelo urbano forma parte de un proceso productivo, organizado
empresarialmente y reglamentado por un conjunto de normas urbanísticas, los
resultados serán diferentes. Serán entonces los promotores inmobiliarios, quienes
conduzcan la expansión del espacio urbano.
Para
ello efectuarán una serie de actuaciones que pueden comenzar con la
adquisición del suelo, siguiendo con la tramitación de los documentos
urbanísticos precisos, para terminar con las obras de urbanización en sí o
con las edificaciones, según los casos.
Es así el
promotor inmobiliario quien toma la iniciativa de llevar adelante esas
transformaciones, para lo que arriesga una inversión y espera obtener unos
beneficios, como cualquier otro empresario.
Es
destacable que en el proceso descripto se suelen generar grandes incrementos del
precio del suelo, lo que repercute en un componente especulativo respecto de la
original idea urbanística. El componente especulativo favorece que no sea
difícil encontrar promotores improvisados , de una sola actuación, provenientes
sobretodo del campo de la construcción y del de los propietarios del
suelo. Esa ausencia de profesionalidad empresarial aportará desorganización en el proceso de
producción del espacio, incidiendo en la complejidad del mercado y
dejando también sus huellas en la morfología urbana.
Desde los
comienzos de la industrialización existieron grandes empresas de diferentes
sectores productivos así como también agrupaciones gremiales y sindicatos
que promovieron la construcción de viviendas para sus trabajadores o
afiliados. Estos modos de producción del espacio urbano se suelen
inscribir en políticas de vivienda social y habría que situarlas a
caballo entre la actividad de la iniciativa privada y de las actuaciones
públicas en la construcción de la ciudad.
Al margen de
la diversidad de tipos de promotores, en la mayoría de las ocasiones se
puede afirmar que las ciudades crecen por impulso de la iniciativa
privada, que se ve en general regulada por un conjunto de
disposiciones legales del planeamiento urbanístico y condicionada
por las actuaciones públicas en materia de infraestructura y
mobiliario urbano fundamental.
El
ordenamiento urbanístico pautado por los poderes públicos va a direccionar
la combinación de espacios libres y espacios edificados o, lo que es el diseño
del plano, con los correspondientes espacios para la construcción o
parcelamiento, así también espacios para la circulación, espacios verdes y
reservas para el equipamiento urbano necesario.
Es frecuente
que los promotores privados se ocupen de crear un amplio patrimonio de suelo que
les asegure la posibilidad de actuar y que no los deje desamparados ante
las fuertes revalorizaciones del suelo, que ellos mismos generan. Así es que,
dentro de esta mentalidad de autocompetencia los promotores suelen seguir
estrategias para inducir un crecimiento
urbano "colonizador", esto quiere decir que, aprovechándose de la tendencia
a la valorización social - estética - funcional de los espacios
periurbanos desarrollarán primero urbanización "en islas" en las zonas más
alejadas, para que el resto de sus terrenos ganen centralidad y precio, merced
al citado efecto colonizador. Esta forma de actuar implica mayores
costos en infraestructura y equipamientos y sobretodo, unas
diferenciadas condiciones de vida entre sectores de una misma ciudad, lo que
puede incluirse en la tendencia global que existe hacia la segregación socio-espacial dentro del
ámbito urbano.
Esquema de crecimiento urbano "colonizador"
Este tipo
de segregación, la socio-espacial se materializa en las características
morfológicas de los distintos sectores que componen el mosaico urbano y se palpa
en lo social en una multiplicidad de contrastes o paradojas densas y
desconcertantes en lo que hace a las situaciones que vivencian los
ciudadanos que habitan estos diferenciados sectores: la convivencia del derroche
estético de los centros comerciales con las condiciones insalubres de los
sectores subintegrados, la opulencia comunicacional con el debilitamiento
de lo público, la mayor disponibilidad de información con el
palpable deterioro de la educación formal, la continua explosión de imágenes con
el empobrecimiento de la experiencia, la multiplicación de signos y el déficit
de "sentido".
Se pueden
identificar así la presencia de dos sociedades paralelas: la de los conectados a
infinita oferta de bienes y saberes y la de los excluidos cada vez más
abiertamente, tanto de los bienes como de la capacidad de decidir.
Así
planteado el concepto de segregación urbana nos remite tanto a
aquella población privada del ejercicio de sus derechos elementales
vinculados con el acceso a satisfacer las necesidades básicas, como a la
que se autosegrega en los barrios elegantes asociados a un goce elitista.
c)
Los poderes públicos como gestores
del crecimiento urbano han tenido una fuerte participación en los
países la larga tradición socialista, lo que ha dejado una significativa
impronta de monotonía en el paisaje urbano. En ellos, la uniformidad de la
demanda y la ausencia de intereses económicos particulares, no dieron
lugar a los mecanismos de segregación espacial que son los que
generan la diversidad en el paisaje.
Igualmente
los poderes públicos tienen participación como gestores del paisaje en los
países con economía de mercado. Además de planificar y controlar el cumplimiento
de lo normado, les compete la provisión de infraestructura básica sobre la que
avanzará el crecimiento urbano. Será el trazado de los principales ejes de
transporte, las conducciones de agua potable y de saneamiento, en coherencia con
el planeamiento urbanístico quienes orientarán el desarrollo espacial de
la ciudad.
A estos
servicios básicos se suman otros muchos equipamientos como parques,
universidades, aeropuertos, cementerios, etc. que se ligan mucho más a políticas
sociales del estado, en tanto se vinculan con la producción del espacio
residencial, productivo, de gestión, etc.
Por otra
parte, en lo relacional, es el estado quien arbitra los conflictos entre
diferentes agentes productores de la ciudad, aunque esta intervención está
mediatizada por los intereses de las clases dominantes que controlan el aparato
administrativo y utilizan todos sus resortes económicos, políticos y
jurídicos, ideológicos y represivos, para garantizar sus estrategias
en la producción del espacio.
El poder del accionar colectivo en la construcción de la
ciudad
Planteado el
accionar de las iniciativas individuales, de los promotores inmobiliarios
y de los poderes públicos como agentes constructores de las ciudades y
responsables del crecimiento espacial de las mismas; cabe hacer lugar también al
análisis del rol que ocupan en la construcción de la ciudad
los nuevos movimientos sociales.
Estos, se diferencian de otras formas históricas de acción colectiva en
tanto se movilizan por reclamos puntuales y sectoriales y no responden a
estructuras gremiales o políticas organizadas, por el contrario tienen una
forma de organización difusa y en muchos casos confluyen distintos
sectores sociales movidos por un interés común que se relaciona con la
cotidianeidad, como por ejemplo obtener cloacas, alumbrado, recolección de
residuos, erradicación de una fábrica contaminante, etc.
Los nuevos
movimientos sociales, si bien se diferencian de otras formas de
organización anteriores, siguen teniendo como escenario privilegiado a la
ciudad.
El mayor o
menor éxito en la consecución de sus objetivos, guarda estrecha relación con la
capacidad de presión e influencia sobre el aparato administrativo y de
gobierno que atiende subsidiariamente las necesidades colectivas. Al no contar
en general con el poder con que cuentan otros sectores sociales, se apoyan
en un aliado indiscutible como son los medios masivos de
comunicación, que actúan como caja de resonancia potenciando las inquietudes,
protestas o reclamos, a partir de su difusión y de la formación de opinión que
generan.
Algunas de
estas asociaciones intermedias surgen en torno a movimientos de defensa
para oponerse a acciones urbanas o sacar mejor partido
de ellas: asociaciones de propietarios amenazados de expropiación, asociaciones
de vecinos o usuarios contra implantaciones peligrosas, perjudiciales o molestas
(autopistas urbanas, aeropuertos, instalaciones industriales, discotecas,
etc.), asociaciones en defensa de valores ecológicos, funcionales y singulares
de la ciudad.
En ocasiones
estas asociaciones se convierten en verdaderos contrapoderes urbanos que tratan
de igual a igual a las instituciones elegidas, participan en la
organización de la vida local e intervienen de modo consultivo en el
planeamiento oficial.
Otras veces,
los miembros de estas asociaciones actúan por la presión que crean a través de
grupos religiosos, linguísticos o raciales que definen barrios,
representan monopolios comerciales o intereses
profesionales.
La planificación como alternativa a los
conflictos generados por el crecimiento urbano
Las
contradicciones y conflictos que resultan de los intereses contrapuestos
de los agentes constructores de la ciudad y los problemas propios del
crecimiento urbano como el deterioro en el paisaje que se evidencia por la
escasez de viviendas, pobreza, delincuencia, congestión del tráfico,
contaminación ambiental, entre otros; fuerzan al Estado y a las élites
dirigentes, causantes del desorden por la lógica del máximo beneficio inmediato,
a introducir criterios de racionalidad a través de la
planificación.
De otro modo
la urbanización espontánea multiplicaría los desequilibrios funcionales,
provocaría daños e inconvenientes económicos y políticos capaces de anular
la acumulación de beneficios y podría propiciar un malestar social
susceptible de estallar en formas violentas de lucha urbana como
manifestación de enfrentamiento de clases.
La
planificación se impone entonces, como una forma para evitar
los inconvenientes de la urbanización espontánea y para asegurar la continuidad
en la acumulación de beneficios.
Los planes
de urbanismo configuran las operaciones que intervienen en la producción del
espacio, siendo éstas la apropiación del suelo, construcción, creación de
infraestructuras, organización de los flujos de tráfico, establecimiento
de patrones de uso del suelo y, el orden temporal de construcción o etapas de
evolución; todo ello para asegurar cierto nivel de seguridad y rentabilidad de
los recursos involucrados en este tipo de emprendimientos de ordenamiento
territorial, sin que por ello deje de ser significativa la búsqueda del
bienestar de los ciudadanos.
La
planificación urbana siempre ha estado vinculada al poder del Estado y a su
capacidad de control e intervención en el territorio, tiene numerosos
antecedentes históricos como las ciudades coloniales de la antigüedad
grecorromana, las ciudades medievales de espacios de frontera, como las
del tipo bastida del suroeste francés, o las coloniales españolas en América.
Durante el Renacimiento y el Barroco abundaron los proyectos de ciudades
ideales, de planta estrella o poligonal; también se pueden incluir en estas
actuaciones planificadoras al trazado de avenidas y plazas que aplican las leyes
y técnicas visuales de la perspectiva con el afán de monumentalidad y
grandiosidad.
Sin embargo,
la planificación moderna nace de la los problemas y contradicciones de la ciudad
industrial, de la degradación y deterioro del medio ambiente urbano
a partir del siglo XIX, con propuestas e intervenciones variadas: pudiéndose
citar los "ensanches", la "ciudad jardín", la "ciudad lineal", las
"ciudades nuevas", las "tecnópolis", la "ciudad orgánica o comunitaria".
Todas estas
actuaciones urbanísticas ponen de manifiesto la institucionalización del
planeamiento a través de la legislación y el intervencionismo creciente de los
poderes públicos en concertación con los privados, en la búsqueda de la
organización del territorio, partiendo de la subordinación de los intereses
particulares a los generales de la comunidad.
¿Planificación o gestión?
La gestión en los procesos de desarrollo
local
Sin desvalorizar los antecedentes descriptos, en lo
que hace a la búsqueda de espacios urbanos más humanos, más acogedores o
por lo menos con menos conflictos y, ya en el siglo XXI se constata que la
pretensión de hacer del planeamiento una ciencia rigurosa ha quedado
reducida a mera ilusión, la realidad espacial no se rige por leyes de la
naturaleza ni por leyes físicas o matemáticas, sino que lo hace por la lógica
del beneficio y del mercado, por influencias colectivas e intereses sociales
contrapuestos, por el papel de las personalidades y de los responsables
políticos, presentes en todas las ciudades. Todo ello da una carga de
irracionalidad considerable en la producción de la ciudad y hace que su
construcción no sea enteramente el resultado de presiones económicas, de
presiones políticas, sociales o de individuos por separado, sino de
un compromiso entre todas ellas, y este compromiso tiene un importante
componente de azar.
En el
contexto de los cambios globales acontecidos en las últimas décadas y frente al
resurgimiento y revalorización del poder organizador "local", los
municipios deben reformular sus roles tradicionales, expandiendo sus funciones a
campos ligados a la gestión de procesos productivos y de servicios, a la
creación y articulación de instancias de negociación y concertación
interinstitucional e intersectorial, tendientes al logro de un proceso
creciente de desarrollo local autogenerado.
Para avanzar
en este tipo de gestión, sustentada en una lógica que supere al modelo
tradicional que contaba con un sistema político - administrativo
estructurado sobre la base de sectores especializados en distintas áreas,
se necesita romper con una serie de obstáculos como son la escasa capacitación y
experiencia de los distintos niveles de gestión para ejercer
un nuevo rol frente a los desafíos del desarrollo, la falta de recursos
financieros que caracteriza a la mayoría de las administraciones locales,
como así también las dificultades propias de la dinámica de cada comunidad.
En el marco
de los cambios planteados, en este nuevo juego de "lo local" y "lo global" se
defienden las actuaciones puntuales, la valorización de la toma de decisiones
por parte de la sociedad y la recuperación de la ciudad tradicional frente
al racionalismo jerárquico y zonal, se impulsan operaciones de rehabilitación y
renovación urbana, la mejora del tejido existente.
Algunas cuestiones implicados en la gestión urbana
·
definición estadística (a)
·
delimitación geográfica (b)
·
tratamiento institucional (c)
El principal
problema cuando se aborda el análisis
estadístico (a) de un centro urbano es la dificultad de encontrar unos
límites netos para identificar los entes territoriales, de ellos dependerá luego
el tamaño demográfico y territorial de la unidad de estudio. Además, y dado que
en las periferias de las ciudades la expansión urbana dio lugar a la
formación de un continuo rururbano, cualquier límite tiene una naturaleza
inestable. Tales límites no solo varían con el tiempo sino que su determinación
varía también con la postura teórica y operativa que se adopte.
Al respecto,
son múltiples los criterios que pueden adoptarse para realizar la delimitación
de las unidades territoriales y, aún cuando el enfoque adoptado sea el
multicriterio, la prioridad que se otorgue a cada uno de los
factores hará cambiar los resultados obtenidos. Por ello en lugar de
enfatizar en los criterios
cientificistas, supuestamente objetivos, éstos han de constituir una fase
previa o inicial en el proceso de delimitación. Adquiriendo mayor énfasis en
fases sucesivas la cohesión interna
del territorio considerado, lo cual dependerá tanto de factores
psicológicos y sociológicos como de factores funcionales, históricos
y geográficos.
Sin entrar
en la discusión teórica, amplia e inacabable, de los nombres y tipos de formas
urbanas, adoptaremos la siguiente delimitación geográfica (b):
Aglomeraciones urbanas:
son agregados morfológicos.
Regiones urbanas: son
espacios funcionales.
Quedando entre
las dos formas urbanas citadas anteriormente una variedad de anillos intermedios
que reciben variadas denominaciones, como las que se detallan a
continuación:
Área
suburbana: anillo edificado en la periferia, que rodea al área
central, siendo el límite de la aglomeración.
Área
periurbana: anillo exterior a la aglomeración, formado por zonas
rurales habitadas por residentes que trabajan en la ciudad, es el límite de las
regiones urbanas. Es posible que se dé a modo de islas.
Área
rururbana: definido por la difusión de la población y los modos de vida
urbanos a las zonas rurales que rodean a la región urbana.
Los
diferentes enfoques estadísticos y conceptuales aplicados a definición de áreas
urbanas son ciertamente comparables en su "espíritu" pero hay una gran
diversidad de parámetros aplicables al hecho urbano. Indudablemente, que
de cara al proceso de globalización imperante y ante la creciente
importancia de las ciudades en las estrategias de organización
territorial, resulta de primordial interés ir adoptando un marco referencial
unitario, para poder realizar estudios comparativos, como así también para
tender a la implantación de fórmulas de gestión asimilables, aún cuando
las particularidades territoriales indiquen una justificable
diferenciación formal.
Frente a las
diferencias de criterios planteadas en las dos cuestiones anteriores, se
presenta cierto consenso en lo que hace a la necesidad y conveniencia
de dar una respuesta normativa a los problemas urbanísticos y de
competencias surgidos de la expansión urbana hacia las periferias. La gestión
urbana es una cuestión que amerita tratamiento institucional (c), pudiendo
enunciarse una serie de contenidos u objetivos atribuibles a los organismos
responsablesde esta gestión:
·
Coordinación del planeamiento urbano, la utilización del suelo y las redes de
acceso.
·
La elaboración de planes estratégicos o directrices que regulen el desarrollo
del área urbana,(aglomeración o región urbana).
·
La regulación del tráfico y el transporte público.
·La
gestión del medio ambiente (saneamiento, tratamiento de residuos sólidos,
depuración de aguas, etc.).
·Las
redes de abastecimiento (electricidad, agua, gas)
·
Los servicios sociales (salud, educación, deportes, tiempo libre) y
asistenciales (policía, servicio contra incendios, defensa civil)
·
La promoción urbana (turismo, empleo, captación de inversiones,cultura,comercio,
ferias, etc.).
·
La construcción de viviendas sociales.
El
desajuste entre la realidad urbana y la normativa, es el resultado en parte de
la necesidad de completar la regulación legal, jurídica e institucional en
consonancia con la problemática socio territorial urbana identificada. Lo que
debe generarse a partir de un instrumento unificado, cuyo objetivo sea
lograr la planificación física, el desarrollo socio económico y del medio
ambiente de manera integral.
Bibliografía:
AROCENA, José, (1995) "El desarrollo local. Un desafío
contemporáneo". Ed. Nueva Sociedad. Caracas.
CARBALLO, Cristina y VARELA; Brisa. (2000) "Estudiar la ciudad: el
espacio urbano como construcción social". Ed. PROCIENCIA. Bs. As.
IV Seminario Latinoamericano de Calidad de Vida Urbana. (1998).
U.N.C.P.B.A. – CIG – Facultad de Ciencias Humanas, Tandil, Buenos
Aires.
PRECEDO LEDO, Andrés. (1996) "Ciudad y desarrollo urbano" Ed.
Síntesis. Madrid.
ROMERO GONZALEZ, Juan y PEREZ ESPARCIA, Javier, (1992) "Pobreza y
desigualdad en los países en desarrollo". Ed. Síntesis. Madrid.
VINUESA ANGULO, Julio, (1991) "Los procesos de Urbanización". Ed.
Síntesis. Madrid.
ZARATE MARTIN, Antonio, (1991) "El espacio interior de la ciudad".
Ed. Síntesis. Madrid.
Ponencia presentada en el Tercer Encuentro Internacional Humboldt. Salta,
Argentina. Octubre de 2001.