“REGIONALIDAD Y ESPACIO POLÍTICO EN ARGENTINA.
BASES FEDERALISTAS PARA SU CONSTRUCCIÓN”
Kollmann, Marta
Departamento e Instituto
de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos
Aires.
Iglesias, Alicia Noemí
CONICET / Universidad Nacional de Luján (Dpto. de
Ciencias Sociales: División Geografía
Universidad de Buenos Aires/Facultad de Filosofía y
Letras (Dpto. de Geografía)
Martínez, Adriana N.
(Universidad Nacional de Luján (Departamento de
Ciencias Sociales: División Derecho)y
Universidad de Buenos Aires (Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales)
Resumen:
La presente
ponencia explora la tradicional “doble vía” de la actividad geográfica, entre el
pragmatismo y el idealismo, acerca del icono de su concepción popular, esto es
la región. Y lo hace, desde una
perspectiva interdisciplinaria construida a partir de un diálogo, aún no
suficientemente fecundo, entre su saber y el de la ciencia jurídica y el
derecho, lo que connota su concepción a la de una zonificación de un
espacio-tiempo relacionado con prácticas sociales. En esta ocasión, se
analizan: a) las condiciones del mapa jurídico e institucional del Estado
argentino, en particular las posibilidades que brindan a los procesos de
regionalización e integración regional: el sistema federal la distribución de
competencias y las facultades concurrentes, el significado de la organización
interna de las provincias y el proceso emprendido de descentralización
territorial de los municipios; b) desde el balance de los escenarios
territoriales implicados históricamente en los procesos de regionalización nunca
plenamente concretados, la situación actual de la regionalización intra e
interprovincial.
Prólogo
Las políticas regionalistas
instrumentadas en los países “en desarrollo” y aún en los desarrollados hasta
casi los años de 1970, en pos de deseables equilibrios ”regionales”, enfocadas,
ya sea a través de políticas de desarrollo polarizado, industrial, de
descentralización o de concentración del poder estatal, y de inversión en
infraestructura, se enfrentan en nuestros días a desigualdades regionales
agudizadas. Ello se acompaña de un proceso de mundialización, de la conformación
de bloques económicos y de desequilibrios de poder entre los Estados y las
grandes corporaciones. Pareciera, además, que se han acentuado luchas de
identidad regional que cuestionan las unidades territoriales estatales.
Asimismo, se reconoce una manipulación ideológica de imágenes mentales que hacen
a la regionalización no ya sólo una cuestión intraestatal sino entre estados y
una cuestión jurídica de derechos y obligaciones en los que el control espacial
aparece como un componente esencial de las modernas tecnologías de disciplina y
poder.
Voces
y alocuciones acerca de la regionalidad
La región, junto con otros conceptos
igualmente significativos para la geografía (localización de sucesos, cualidades
de los lugares, interacción de elementos, proceso de cambio), opera como un
concepto articulador de las cuestiones o interrogantes clave, desencadenantes
del saber geográfico: ¿qué es? (que a su vez involucra: el qué, el cómo, el
dónde, y el por qué), ¿qué será? y ¿qué debería ser?. En tal contexto, la región como idea fructifica en su
condición de instrumento de acción política, como un espacio en el que se
desenvuelven procesos dinámicos de construcción de identidades colectivas de
base territorial, en marcos institucionales que admiten situaciones de
pluralidad cultural, supuestamente capaces de resistir la homogeneización de las
fuerzas dominantes de la política económica. Esto implica, tomar distancia de la
concepción tradicional de la región como instrumento ideológico manipulado por
el Estado, y apostar a la fuerza potencial de esa sociedad territorialmente
organizada, cuyos logros dependen, en gran parte, del modo de su articulación
con el Estado.
Tres
pulsos definen, a grandes rasgos, en Argentina, la preocupación teórica, social
y política acerca de la cuestión regional. Surge como instrumento de diagnóstico
y acción del denominado “Estado del bienestar” durante la segunda posguerra
mundial, ante la manifestación espacialista de las desigualdades regionales del
desarrollo (socioeconómicas) resultantes de los procesos de concentración del
capital; pierde vigencia cuando la política neoliberal y el mercado se tornan
hegemónicos, desde mediados de la década los años setenta del siglo pasado,
paradojalmente coincidentes con los cambios territoriales que resultan del nuevo
escenario tecnológico-informacional, económico y político que se conjuga durante
la década de los ochenta; y, por último, la apuesta regional parece resurgir a
finales de la década de los años noventa.
En
efecto, la carencia de acciones estatales, asistenciales o paliativas de las
consecuencias negativas de la acción excluyente del propio modelo neoliberal,
que son expresivas de la profundización de la desigual distribución territorial
y social histórica de la Argentina, alientan su resurgimiento. El planteo
regional abreva en el mismo modelo neoliberal y atiende a la gestión estratégica
del desarrollo de base local endógeno que receta como principales instrumentos:
la participación de la población local-regional, a partir del desarrollo de sus
organizaciones, y el fortalecimiento de las instituciones locales (municipios,
organizaciones no gubernamentales, MpyMEs). Un escenario supra de integración
regional lo constituye actualmente el mercado de demanda ampliada del Mercosur,
en el marco de la globalización. Sus implicaciones territoriales parecen
reforzar la concentración de la población y de la economía en las regiones más
ricas y/o fronterizas del país, a la vez, las de mayor potencialidad para
articularse a su escenario.
La regionalidad emergente del territorio
argentino ha implicado, históricamente, un problema estrechamente vinculado con
la construcción del federalismo como sistema de organización política de las
diferencias regionales. Por consiguiente, esa regionalidad opera en los hechos como un
modo de procesar las diferencias del país organizado según instituciones
federales, es decir, que aspiran a respetar las diferencias territoriales (sean
estas, “provinciales”, “locales” o “regionales”) y a otorgarles autonomía
política. En el ideario político argentino, la escisión temática, conceptual y
terminológica, entre Regiones y Provincias mediatiza a la producción histórica y
geográfica del conocimiento.
En la actualidad, el valor
operativo político de los instrumentos regionales descansa, entre otras
cuestiones, en su condición de espacio constituido a modo de un tejido de
interrelaciones diversas, signadas por crisis (interfaces de reequilibrio), cuya
resolución da a lugar a realizaciones de distinta complejidad. Tal operatoria se
corresponde en Argentina con instrumentos jurídicos flexibles y con organismos
de gestión fundados, más en la coordinación que en la jerarquía, de actuación en
espacios público y privado. Una consideración primaria, al respecto, cabe en
torno a la organización jurídico-institucional del Estado argentino y sus
efectos sobre la “regionalidad”.
El mapa
jurídico-institucional del Estado argentino
El sistema
federal[1] que argumenta al Estado argentino manifiesta la
democratización del poder y el ejercicio de una mayor inmediatez entre
gobernados y gobernantes, haciendo posible la unidad nacional por el
protagonismo participativo y articulado de todos los integrantes de la sociedad.
El sistema federal de gobierno garantiza, en definitiva, a través de las
unidades jurídico-políticas que lo integran, un mayor acercamiento entre las
particularidades y pretensiones de cada comunidad y sus gobernantes, haciendo
posible, al menos en teoría, una gestión más participativa y, por ende, más
democrática.
1.
Federalismo (sistema federal de gobierno):
El
territorio, como elemento del
Estado, se encuentra en Argentina estructurado por una Constitución Nacional que
ha adoptado la forma de estado federal, estableciendo dos niveles fundamentales
de gobierno en el territorio: el de la Nación (gobierno federal) y el las
Provincias (gobiernos provinciales). A ellos se agrega un tercer nivel, el
Municipal, cuyo régimen es asegurado por las provincias en sus respectivas
constituciones, de acuerdo con el precepto del art. 5º de la Constitución
Nacional argentina.
En el marco
federal del Estado argentino, la concepción “regional” de su espacio geográfico
atiende, de modo específico y excluyente, a ámbitos de concertación de políticas
públicas y privadas, con el fin de promover la integración, coordinación y
complementación de acciones.
Las
accciones políticas pueden estar, en tal caso y en sentido general, ligadas a
objetivos de desarrollo, pero
básicamente orientadas hacia la búsqueda de una equidad de sentido sectorial o
jurisdiccional. Los mecanismos de consecución de tal esquema atienden, pues, a
procesos dinámicos de participación social que no se agotan en el ámbito
nacional, sino que prevén la cohesión de relaciones de nivel internacional.
La
extraversión de la dimensión territorial de la política, manifiesta en las
acciones de gobierno, implica una visión global, sistémica e integradora, de los
procesos múltiples que se desarrollan en el espacio nacional y, por
consiguiente, la consideración primaria de las competencias
constitucionales.
Distribución
de competencias:
En esencia,
la reforma constitucional argentina de 1994 ha mantenido intacto el sistema
federal estatuído por la Constitución originaria de 1853. El principio sobre
cuya base se deslindan las facultades entre Nación y Provincias, anteriormente
establecido por el art. 104 (según el cual las provincias conservan la totalidad
del poder no delegado a la Nación), es mantenido por el texto del actual art.
121. De allí surgen las siguientes reglas, en materia de competencias:
La Nación
posee una competencia de excepción, la que debe surgir de una delegación expresa
hecha a su favor por parte de las Provincias y estar contenida en el texto de la
Constitución;
Las Provincias
tienen una competencia general, formada por todas las atribuciones remanentes,
es decir, las no delegadas en la Nación;
La Nación
ejerce las facultades delegadas de manera exclusiva y su ejercicio se encuentra
prohibido a las Provincias;
Las facultades
no delegadas y las expresamente reservadas a las Provincias, son ejercidas por
ellas de modo exclusivo;
Existen
facultades concurrentes que
pertenecen en común al Estado Federal y a las Provincias, referidas a cuestiones
que pueden ser llevadas a cabo por ambos órdenes institucionales, dentro
de sus respectivos territorios[2];
Existen
facultades excepcionales del Estado Federal que sólo pueden
ejercerse cuando median ciertas circunstancias especiales previstas por la
Constitución; y, finalmente,
Existen
facultades excepcionales de las
Provincias que sólo pueden ejercerse en determinadas condiciones y con
determinados recaudos, los que son establecidos por el texto constitucional.
De acuerdo
a lo reseñado, queda claro que la Constitución Nacional argentina es limitativa,
en cuanto a las competencias que se delegan al gobierno federal. Veamos a
continuación de qué manera se establece en ella el reparto de competencias
referidas a cuestiones territoriales y ambientales.
Organización
interna de las provincias:
El
art. 123 establece que las provincias deben asegurar, no sólo el régimen
municipal sino también la autonomía municipal, determinando su alcance
institucional, político, administrativo, económico y financiero[3]. La reivindicación de la autonomía municipal y la
relectura del valor democrático del municipio cobra nuevas fuerzas con la
concepción del llamado “federalismo de concertación”. El citado art. 123, en su
actual redacción, reconoce la autonomía municipal y recepta las nuevas
tendencias del constitucionalismo moderno, en las que subyace la revalorización
del municipio como ente base de la democracia , confiriéndose al mismo un
renovado control protagónico[4].
Por
su naturaleza jurídica, el ámbito municipal no aparece bajo una forma unívoca;
por el contrario, su expresión es compleja y resulta del peculiar entramado
tejido por la forma federal de Estado adoptada, lo cual repercute, básicamente,
a través de dos cuestiones. Una de ellas, es la referida a la condición flexible
de su autonomía, diferenciando entre
provincias que estatuyen municipios con facultades muy limitadas y régimen legal
uniforme y otras que, por el contrario, les conceden autonomía amplia e,
incluso, un poder constituyente de tercer grado que les faculta a regular
soberanamente sus instituciones, por medio de la sanción de sus propias Cartas
Orgánicas. Éstas configuran, así, instrumentos formales, aptos para plasmar los
mecanismos institucionales de participación comunitaria. La otra cuestión, es la
relativa a la subsistencia de asimetrías respecto a la definición municipal de
sus competencias relativas a las
atribuciones (propias, concurrentes o delegadas), al territorio (sistema
municipio-ciudad o sistema municipio-departamento / partido) e, incluso,
relativas al sistema de categorización de la institución municipal.
El art.
124, in fine, reconoce expresamente,
a las provincias, el dominio originario de los recursos naturales de su
territorio.
2.
Regionalización del territorio de Argentina: aspectos
constitucionales.
A mediados
del siglo veinte, la política territorial argentina se centrada en la búsqueda
de soluciones para el escaso crecimiento económico y los desequilibrios
socioeconómicos internos, en términos espaciales. Abreva en teorías regionales
que no conducen a experiencias concretas[5]. No es hasta la reforma de la Constitución Nacional de
1994, en que surge un contexto jurídico de contención de la regionalización,
aunque de alcance limitado. En efecto el art. 124 de la CN, no sólo faculta a
las provincias a celebrar convenios internacionales con fines de desarrollo
económico y social, también las autoriza a crear regiones, con la misma
finalidad, y a establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines.
El
mencionado artículo constitucional ha dado sustento a iniciativas de
regionalización que, en todos los casos, trata de crear ámbitos ínter
jurisdiccionales de concertación de políticas y acciones, así como entes de
gestión de carácter específico para determinados problemas comunes. Vale decir,
la región existe a partir del diseño de políticas referidas a la resolución de
problemas centrales, a la ejecución de proyectos que favorezcan la integración
territorial, a la actuación complementaria y solidaria del sector privado, y
también al aporte de soluciones propias de los especialistas en su esfera
profesional y académica.
La base
ideológica de tales políticas regionales corresponde al ejercicio del
“federalismo de concertación”; un federalismo que se materializa en el consenso
entre los órganos de las diversas jurisdicciones, en la búsqueda de soluciones
pactadas por medio de instrumentos del tipo de: “Tratado Nación-Provincia”,
“Pacto Federal”, “Ley convenio”[6].
El concepto
de región contemplado por el Estado
argentino posee características limitativas. El art. 126 (anterior art. 108)
veda a las provincias la celebración de tratados parciales de carácter político
y, en tal sentido, impide la creación de nuevas estructuras de gobierno, con
órganos propios que ejerzan competencias que se desprenden de las otorgadas a
las provincias y se atribuyan a esos nuevos órganos. Otra es la situación de los
Estados unitarios, en los que los
esquemas de regionalización surgen como consecuencia de la necesidad de
descentralizar política y administrativamente la gestión de gobierno, dada su
creciente complejidad, así como de otorgar una mayor representatividad a las
comunidades que ostentan vocación para su desarrollo autónomo.
Para los Estados federales, como el argentino, la regionalización
obedece a la necesidad de articular políticas y acciones en aquellos asuntos que
por su ínter actuación o escala requieren de la participación de los distintos
sujetos jurídico-políticos. De allí que la “importación” de conceptos o modelos
de regionalización, provenientes de países de organización política unitaria a
países federales como Argentina, no es procedente; fundamentalmente, porque
supone la creación de jurisdicciones político-administrativas ad hoc, con competencias y autoridades
propias (con poderes ejecutivo, legislativo y judicial). Una lectura
“federalista” asume como inconvenientes derivados de tal situación, entre otras
cuestiones:
La pérdida del
protagonismo de las provincias, propio de un Estado Federal;
El incremento
del peso burocrático de la administración estatal, al incorporar nuevas
instancias al proceso de adopción de decisiones, así como mayores costos
presupuesta-ríos que deriven fondos de atención comunitaria;
La
cristalización de las relaciones entre las partes, contraria a una interacción
que se justifica cada vez más en el contexto de globalización;
El
distanciamiento mayor de los intereses de las comunidades más pequeñas con
respecto al centro del poder;
La
concentración de órganos con poder, las regiones, más fácilmente capturables por
organizaciones mundiales extranacionales, con objetivos no siempre lícitos;
El riesgo de
aplicación de criterios regionales de homogeneidad (basados en identidades,
índices o características geográficas) que conduzca a la configuración de
regiones ricas y pobres, éstas últimas condenadas a una situación de permanente
subsidio; y, finalmente,
La falta de
garantía, respecto a la creación de órganos políticos regionales, de que los
actores privados que sustentan el proceso de integración regional, encuentren
mayores posibilidades de intervención y participación.
El marco
federal del territorio del Estado argentino ajusta la concepción “regional” a
creación de ámbitos de concertación de políticas, públicas y privadas, con el
fin de promover la integración, coordinación y complementación de acciones.
Estas, pueden estar, en sentido general, ligadas a objetivos de desarrollo, pero básicamente orientadas
hacia la búsqueda de una equidad de sentido sectorial o jurisdiccional. Los
mecanismos de consecución de tal esquema atienden, pues, a procesos dinámicos de
participación social que no se agotan en el ámbito nacional, sino que prevén la
cohesión de relaciones de nivel internacional (ejemplo, Mercosur).
Desde tal
perspectiva “federalista” del territorio, el concepto de región resulta
flexible, en cuanto a las escalas espaciales de formulación de las relaciones
establecidas a partir de proyectos puntuales o integrales, sean éstas: entre
municipios, entre provincias y aún, trascendiendo las nociones de “frontera” y
“soberanía”, entre naciones. Es decir, la “región” se plantea a modo de un
espacio de interacción, cada vez más complejo y abarcativo de otros[7].
La Reforma
Constitucional de 1994, aún
manteniendo intacto el sistema federal estatuído por la constitución originaria
de 1853 (al reiterar en el actual art. 121 el principio de delimitación de
competencias entre la Nación y las Provincias), ha introducido elementos
esenciales para mejorar la eficacia del sistema, con el objetivo de motorizar su
efectividad debilitada de hecho por el centralismo, por múltiples y
diferentes causas. Esos elementos están, justamente, vinculados con la
“regionalidad”:
La posibilidad
de creación de nuevas regiones para el desarrollo económico-social
(art.124);
La
ratificación del dominio originario de recursos naturales existentes en el
territorio de cada provincia (2do. párrafo del art. 124) y su relación con la
cláusula ambiental (art.41) y la constitucionalidad del régimen de
coparticipación federal (art. 75, inc.2 y concordantes).
Se intenta
así mejorar el vaciamiento de la potestad política provincial y se avanza hacia
una rigurosa concertación de funciones y la solución indelegable de la búsqueda
de nuevos instrumentos institucionales, como un nuevo sistema intermedio de
conciliación de intereses, cooperación, representación y participación entre
ambos sujetos.
Los
niveles jurídicos de la regionalización en Argentina:
Regionalización
Internacional:
Un contexto
particular de regionalización es planteado por la jerarquía normativa relativa a
los tratados internacionales, en el
texto constitucional argentino. El art. 75 (inciso 22), en su primera parte,
otorga jerarquía superior a las leyes a aquellos tratados celebrados por la
Nación con otras naciones u organizaciones internacionales[8].
Los
tratados de integración que delegan
competencias y jurisdicción a órganos supraestatales -de jerarquía superior a
las leyes- requieren mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara (Senado y Diputados); obtenida la misma, las normas dictadas por los
organismos supraestatales que se creen tienen jerarquía superior a las leyes. El
ámbito regional internacional que
crea el MERCOSUR –y que abarca, a su vez, otros ámbitos regionales de distinto
tipo: espacios organizados fronterizos binacionales (de alcance provincial o
estatal) y espacios articulados por identidades regionales internas de cada
Estado parte (que representan los intereses locales)- por el Tratado de Asunción
(27-03-1991), es ratificado por Argentina mediante la ley 23.981/91. El
MERCOSUR, persigue la conformación de un mercado común cuyo escenario
territorial comunitario de convergencia remite a los espacios geográficos
nacionales de los Estados parte; tal función genera, de hecho, un sistema
espacial único, funcional y coherente, en el que repercuten las decisiones
nacionales y los proyectos compartidos de infraestructura, tales como los planes
de expansión e interconexión vial, la Hidrovía Paraguay-Paraná o el puente
Colonia-provincia de Buenos Aires (Punta Lara).
Por
su parte, el art. 124 faculta a las provincias a celebrar convenios
internacionales con fines de desarrollo económico y social, con conocimiento del
Congreso de la Nación; en este caso, tales convenios se encontrarían por debajo
de la Constitución Nacional y de la leyes y demás normas federales (de acuerdo
al art. 31 de la Constitución Nacional)[9].
Regionalización
interprovincial:
Tradicionalmente, el
ámbito de concertación de políticas, públicas y privadas, para la integración,
coordinación y complementación de acciones que hagan posible un desarrollo con
equidad “jurisdiccional”, a través de un proceso participativo y dinámico, se
apoya en el referente territorial de la región. En tal dimensión se consigna,
tanto a los actores sociales como a las políticas y acciones planteadas en los
niveles político-administrativos intermedios, ya sea, entre las provincias y la
Nación (propio de países de fundación constitucional federal, como Argentina) o
bien, asimilando el concepto de región a las formas descentralizadas, propias de
los países de fundación constitucional unitaria (como Chile o España).
Desde
el punto de vista jurídico y sobre la base del art. 107, actual art. 125, de la
Constitución Nacional, las provincias argentinas pueden celebrar entre ellas
tratados parciales, a los fines de la administración de justicia, de intereses
económicos y trabajos de utilidad común. En tal sentido, existe antecedentes
históricos válidos, aunque, a ciencia cierta, no expliciten su carácter
específicamente “regional”. En general, dichas formulaciones han atendido a la
utilización compartida de recursos naturales, a la constitución de entidades o
corporaciones financieras o de desarrollo, al control sanitario, vegetal o
animal, de endemias, a la realización de obras públicas, a la
efectivización de medidas de seguridad, a la planificación y manejo de la
infraestructura del transporte, además de diversos emprendimientos educativos,
turísticos y de otro cuño.
Un ejemplo
de creación de regiones interprovinciales en Argentina corresponde a la Región
de Patagonia. El 26 de junio de 1996 se aprueba el Tratado Fundacional de la
Región de la Patagonia -suscripto entre los gobiernos de las provincias de La
Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Antártida e
Islas del Atlántico Sur- en el marco de las Constituciones Provinciales y
de la reformada Constitución Nacional de 1994. En él se establece, además de las
instancias de conducción política de la región (Asamblea de Gobernadores y
Parlamento Patagónico), el reconocimiento de dos subregiones territorialmente
definidas como: Patagonia Sur y Patagonia Norte, en cuyo contexto serán
implementadas, a través de las respectivas jurisdicciones provinciales, las
políticas regionales, totales o parciales, previamente concertadas.
Regionalización
Intraprovincial:
Un nudo
importante de conflictos de significado político-administrativo, entre otras
cuestiones, en lo referido a la gestión ambiental, lo constituye la convivencia,
disparidad o bien mera sustitución, de estructuras espaciales-marco, es decir,
regionalizaciones. En tal sentido, cabe señalar la coexistencia reciente de
“regionalizaciones” propuestas para atender la gestión regional y local de
problemas que involucran directamente al territorio y actividades
socioeconómicas en él desplegadas[10].
En lo que
respecta a la escala intermunicipal
(subespacio provincial), la misma está abierta, entre otros propósitos, a
la aplicación eficiente de recursos para la prestación de servicios públicos
(energía, salud, disposición de residuos, etc.) y la creación de asociaciones o
consorcios orientados a la construcción y manejo de obras para la recuperación
de recursos naturales contaminados, tales como los suelos urbanos o las cuencas
hídricas de uso consuntivo y compartido.
Recientemente se inscriben las
experiencias de configuración interdistrital para el fortalecimiento de la
gestión municipal, en la misma provincia de Buenos Aires. Tal el caso de la
denominada Región Metropolitana Norte (10-04-00), que abarca a los partidos de
Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López, constituida para “promover la
autonomía y el progreso armónico de la calidad de vida, y de la Región de
Desarrollo Urbano y Productivo (1-06-00) integrada por ocho partidos (Campana,
Exaltación de la Cruz, Luján, Moreno, General Rodríguez, Pilar, Escobar y
Zárate). En este caso, se trata de un consorcio de municipios representativo de
la zona de mayor crecimiento urbano e industrial, en el área de influencia del
puente interprovincial “Zárate-Brazo Largo”, reconocido como la “puerta del
Mercosur”. La gestión compartida y comandada por el “foro de intendentes”,
apunta al control ambiental, la planificación territorial y la mejora de los
servicios básicos e infraestructura de un territorio que comprende 1.200.000
habitantes y cerca de 300.000 hectáreas de superficie.
Regionalización y
problemática ambiental
La
implicación en la problemática ambiental de las distintas escalas regionales del
territorio (intermunicipal, interprovincial e internacional), revela la compleja
trama de interrelaciones sistémicas naturales, sociales, políticas, jurídicas,
institucionales y económicas existente en el fenómeno ambiental y,
consecuentemente, que cuestiona la oportunidad o conveniencia de unificar
institucionalmente -tanto a nivel interno como externo- a los diferentes núcleos
componentes o entidades involucradas en la gestión ambiental (nación,
provincias, municipios), para formar una región explícitamente integrada.
Sin
embargo, la regionalización, entendida como una red funcional y flexible de
relaciones de cooperación, complementación y coordinación, puede resultar en los
hechos más efectiva en cuanto a sus posibilidades de adaptación a situaciones
complejas y cambiantes para la gestión ambiental y también por constituir un
mecanismo de características participativas, igualitarias y democráticas, para
las partes involucradas. Su articulación conlleva un doble sentido: hacia
adentro y hacia afuera; hacia adentro, al maximizar las potencialidades de sus
recursos, naturales y socio-económicos de las provincias, aprovechando las
ventajas de la concertación interjurisdiccional referida a políticas y
emprendimientos compartidos; hacia afuera, porque el fortalecimiento de la
región contribuye a revitalizar la estructura política básica del país, es
decir, el concepto de federalismo.
En
Argentina, la región no es sujeto de la
relación federal por su naturaleza instrumental para el desarrollo económico y
social (G. Barrera Buteler, 1996) pero deberá verse como un órgano territorial, lo que implica,
entre otras cuestiones, por una parte, que no se pueden superponer dos o más
regiones convenientemente constituidas; pero por otra, que una misma provincia
puede subdividir su territorio entre diferentes regiones (P. Frías, 2000). Tal
concepción federal de la región, como
espacialidad de un problema de desarrollo y como área operacional de políticas
para la superación de los frenos al mismo, ha sido tomada como un contexto
válido para el análisis de los frenos ambientales al desarrollo sostenible[11].
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[1] El origen etimológico del
término federalismo, que deriva del
latín foedus, significa “pacto” (el
que unía originalmente a Dios con su pueblo). El modelo ideológico de la
Constitución Nacional de la República Argentina atiende a la unidad política
indivisible expresada por el modelo de la Francia unitaria. El pensamiento de
Alberdi, contenido en las “Bases y puntos de partida para la organización
política de la Confederación Argentina”, interpreta el modelo original, con el
fin de garantizar la unión nacional, sobre la base de la porción más “civilizada
y culta” del país y con apoyo de la inmigración europea; circunstancia ésta que
se consideraba imposible en el escenario histórico decimonónico, sin la
formulación de un acuerdo con los caudillos de las provincias, factores de poder
real por su condición de jefes territoriales y con control sobre la “masa
ignorante” que poblaba el país entero. Dicho “pacto federal” configuró la
estrategia política que deviene en la Constitución Nacional de 1853.
[2] El art. 75 de la
Constitución Nacional, en sus diversos incisos, es clave en el actual reparto de
competencias, en materia territorial y ambiental; por ejemplo: El inciso 17,
reconoce facultades concurrentes de la Nación y las provincias con
relación a los pueblos indígenas, respecto de la posesión y propiedad de las
tierras que ocupan, pues el Congreso y las Legislaturas provinciales pueden
regular la entrega de otras tierras aptas para su desarrollo y es competencia de
ambos poderes asegurar su participación -la de los pueblos indígenas- en la
gestión de los recursos naturales y demás intereses que los afecten. El inciso
19, reitera y explícita la cláusula de progreso -anteriormente contenida en el
art. 67- de carácter programático, que puede brindar sustento constitucional a
la elaboración de políticas ambientales nacionales. Por el mismo, se otorga el
carácter de Cámara de origen al Senado, en todo lo referido a: por una parte, el
crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio; por otra, a
la promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones.
[4] La norma fundamental
argentina aporta un elemento de indubitable valor para la efectiva concreción de
los paradigmas de acentuación del principio de inmediatez, como garantía
de eficiencia en el diseño de políticas, la revalorización de los gobiernos
locales como gestores del desarrollo humano de las comunidades y el creciente
protagonismo y participación de los actores sociales que, dadas las
características del ámbito municipal, lo demuestran como el más
propicio.
[6] Vale consignar el
antecedente del Pacto Federal Ambiental, suscripto entre la Nación y las
provincias, en el mes de julio de 1993. El mismo propicia el establecimiento de
acuerdos-marco, tanto entre los Estados federales como entre éstos y la Nación,
con el fin de promover políticas de desarrollo ambientalmente adecuadas en todo
el territorio nacional, enfocadas a la agilización y mayor eficiencia para la
preservación del ambiente. El Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) es el
instrumento encargado de coordinar la política ambiental nacional, creado como
producto de un acuerdo interprovincial e integrado por la Nación, representada,
por ese entonces, por la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable, dependiente de la Presidencia de la Nación.
[7] Reseñemos algunas
circunstancias históricas particulares, al respecto. Recién a partir de 1986,
con la celebración de los tratados de “Norte Grande Argentino”, “Cuyo” y “Nuevo
Cuyo”, además de la “Declaración de Rawson”, se inicia en la Argentina, de
manera explícita, una corriente de integración regional interprovincial que se
concreta en un marco jurídico-institucional, de formulación regional, que
promueve una suerte de “federalismo de concertación” (Frías, P., 2000),
fortalecido por las externalidades provinciales de las economías, la
horizontabilidad de las comunicaciones, la tecnología y las redes de acción
social. El balance histórico de tal proceso de regionalicación, llevado a cabo
en 1991 por el Consejo Federal de Inversiones (CFI), analiza las
“interrelaciones regionales” en el territorio argentino y revela la debilidad de
los vínculos de integración interprovincial, aún prevaleciente en nuestros días.
El estudio señala una diferencia rotunda, cualitativa y cuantitativa, entre los
más de ochocientos convenios y tratados celebrados, desde 1853, por cada una de
las provincias con la Nación, respecto de los escasos cien concertados
entre provincias.
[9] De la coordinación de las
normas es dable interpretar que cuando los tratados tienen “jerarquía superior a
las leyes” se crea una categoría intermedia entre la Constitución y la ley, en
el art. 31.
[10] Sólo en la década actual,
se constatan diversos esquemas de regionalización en la provincia de Buenos
Aires: el de las siete regiones homogéneas, para el desarrollo
socio-económico, correspondiente al Plan Trienal 1989/91 de la provincia de
Buenos Aires o el esquema de regionalización macroeconómica y social de la
provincia de Buenos Aires de 1996, tomado como base de análisis para el programa
de Desarrollo Humano bonaerense, el cual plantea una conflictividad virtual con
otros esquemas espaciales imperantes, que regionalizan el territorio bonaerense
a los fines semejantes.
148/04 - REGIONALI
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