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Asunto:[encuentrohumboldt] 148/04 - REGIONALIDAD Y ESPACIO POLÍTICO EN ARGENTINA
Fecha:Domingo, 30 de Mayo, 2004  12:57:22 (-0300)
Autor:Humboldt <humboldt @............ar>

“REGIONALIDAD Y ESPACIO POLÍTICO EN ARGENTINA.

BASES FEDERALISTAS PARA SU CONSTRUCCIÓN”

 

Kollmann, Marta

Departamento e Instituto de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.

Iglesias, Alicia Noemí

CONICET / Universidad Nacional de Luján (Dpto. de Ciencias Sociales: División Geografía
Universidad de Buenos Aires/Facultad de Filosofía y Letras (Dpto. de Geografía)

Martínez, Adriana N.

(Universidad Nacional de Luján (Departamento de Ciencias Sociales: División Derecho)y
Universidad de Buenos Aires (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales)


Resumen:

 

La presente ponencia explora la tradicional “doble vía” de la actividad geográfica, entre el pragmatismo y el idealismo, acerca del icono de su concepción popular, esto es la región. Y lo hace, desde una perspectiva interdisciplinaria construida a partir de un diálogo, aún no suficientemente fecundo, entre su saber y el de la ciencia jurídica y el derecho, lo que connota su concepción a la de una zonificación de un espacio-tiempo relacionado con  prácticas sociales. En esta ocasión, se analizan: a) las condiciones del mapa jurídico e institucional del Estado argentino, en particular las posibilidades que brindan a los procesos de regionalización e integración regional: el sistema federal la distribución de competencias y las facultades concurrentes, el significado de la organización interna de las provincias y el proceso emprendido de descentralización territorial de los municipios; b) desde el balance de los escenarios territoriales implicados históricamente en los procesos de regionalización nunca plenamente concretados, la situación actual de la regionalización intra e interprovincial.

 

 

Prólogo

 

Las políticas regionalistas instrumentadas en los países “en desarrollo” y aún en los desarrollados hasta casi los años de 1970, en pos de deseables equilibrios ”regionales”, enfocadas, ya sea a través de políticas de desarrollo polarizado, industrial, de descentralización o de concentración del poder estatal,  y de inversión en infraestructura, se enfrentan en nuestros días a desigualdades regionales agudizadas. Ello se acompaña de un proceso de mundialización, de la conformación de bloques económicos y de desequilibrios de poder entre los Estados y las grandes corporaciones. Pareciera, además,  que se han acentuado luchas de identidad regional que cuestionan las unidades territoriales estatales. Asimismo, se reconoce una manipulación ideológica de imágenes mentales que hacen a la regionalización no ya sólo una cuestión intraestatal sino entre estados y una cuestión jurídica de derechos y obligaciones en los que el control espacial aparece como un componente esencial de las modernas tecnologías de disciplina y poder.

 

 

Voces y alocuciones acerca de la regionalidad

La región, junto con otros conceptos igualmente significativos para la geografía (localización de sucesos, cualidades de los lugares, interacción de elementos, proceso de cambio), opera como un concepto articulador de las cuestiones o interrogantes clave, desencadenantes del saber geográfico: ¿qué es? (que a su vez involucra: el qué, el cómo, el dónde, y el por qué), ¿qué será? y ¿qué debería ser?. En tal contexto, la región como idea fructifica en su condición de instrumento de acción política, como un espacio en el que se desenvuelven procesos dinámicos de construcción de identidades colectivas de base territorial, en marcos institucionales que admiten situaciones de pluralidad cultural, supuestamente capaces de resistir la homogeneización de las fuerzas dominantes de la política económica. Esto implica, tomar distancia de la concepción tradicional de la región como instrumento ideológico manipulado por el Estado, y apostar a la fuerza potencial de esa sociedad territorialmente organizada, cuyos logros dependen, en gran parte, del modo de su articulación con el Estado.

Tres pulsos definen, a grandes rasgos, en Argentina, la preocupación teórica, social y política acerca de la cuestión regional. Surge como instrumento de diagnóstico y acción del denominado “Estado del bienestar” durante la segunda posguerra mundial, ante la manifestación espacialista de las desigualdades regionales del desarrollo (socioeconómicas) resultantes de los procesos de concentración del capital; pierde vigencia cuando la política neoliberal y el mercado se tornan hegemónicos, desde mediados de la década los años setenta del siglo pasado, paradojalmente coincidentes con los cambios territoriales que resultan del nuevo escenario tecnológico-informacional, económico y político que se conjuga durante la década de los ochenta; y, por último, la apuesta regional parece resurgir a finales de la década de los años noventa.

En efecto, la carencia de acciones estatales, asistenciales o paliativas de las consecuencias negativas de la acción excluyente del propio modelo neoliberal, que son expresivas de la profundización de la desigual distribución territorial y social histórica de la Argentina, alientan su resurgimiento. El planteo regional abreva en el mismo modelo neoliberal y atiende a la gestión estratégica del desarrollo de base local endógeno que receta como principales instrumentos: la participación de la población local-regional, a partir del desarrollo de sus organizaciones, y el fortalecimiento de las instituciones locales (municipios, organizaciones no gubernamentales, MpyMEs). Un escenario supra de integración regional lo constituye actualmente el mercado de demanda ampliada del Mercosur, en el marco de la globalización. Sus implicaciones territoriales parecen reforzar la concentración de la población y de la economía en las regiones más ricas y/o fronterizas del país, a la vez, las de mayor potencialidad para articularse a su escenario.

La regionalidad emergente del territorio argentino ha implicado, históricamente, un problema estrechamente vinculado con la construcción del federalismo como sistema de organización política de las diferencias regionales. Por consiguiente, esa regionalidad opera en los hechos como un modo de procesar las diferencias del país organizado según instituciones federales, es decir, que aspiran a respetar las diferencias territoriales (sean estas, “provinciales”, “locales” o “regionales”) y a otorgarles autonomía política. En el ideario político argentino, la escisión temática, conceptual y terminológica, entre Regiones y Provincias mediatiza a la producción histórica y geográfica del conocimiento.

En la actualidad, el valor operativo político de los instrumentos regionales descansa, entre otras cuestiones, en su condición de espacio constituido a modo de un tejido de interrelaciones diversas, signadas por crisis (interfaces de reequilibrio), cuya resolución da a lugar a realizaciones de distinta complejidad. Tal operatoria se corresponde en Argentina con instrumentos jurídicos flexibles y con organismos de gestión fundados, más en la coordinación que en la jerarquía, de actuación en espacios público y privado. Una consideración primaria, al respecto, cabe en torno a la organización jurídico-institucional del Estado argentino y sus efectos sobre la “regionalidad”.

 

 

El mapa jurídico-institucional del Estado argentino

El sistema federal[1] que argumenta al Estado argentino manifiesta la democratización del poder y el ejercicio de una mayor inmediatez entre gobernados y gobernantes, haciendo posible la unidad nacional por el protagonismo participativo y articulado de todos los integrantes de la sociedad. El sistema federal de gobierno garantiza, en definitiva, a través de las unidades jurídico-políticas que lo integran, un mayor acercamiento entre las particularidades y pretensiones de cada comunidad y sus gobernantes, haciendo posible, al menos en teoría, una gestión más participativa y, por ende, más democrática.

 

 

1.      Federalismo (sistema federal de gobierno):

El territorio, como elemento del Estado, se encuentra en Argentina estructurado por una Constitución Nacional que ha adoptado la forma de estado federal, estableciendo dos niveles fundamentales de gobierno en el territorio: el de la Nación (gobierno federal) y el las Provincias (gobiernos provinciales). A ellos se agrega un tercer nivel, el Municipal, cuyo régimen es asegurado por las provincias en sus respectivas constituciones, de acuerdo con el precepto del art. 5º de la Constitución Nacional argentina.

En el marco federal del Estado argentino, la concepción “regional” de su espacio geográfico atiende, de modo específico y excluyente, a ámbitos de concertación de políticas públicas y privadas, con el fin de promover la integración, coordinación y complementación de acciones.

Las accciones políticas pueden estar, en tal caso y en sentido general, ligadas a objetivos de  desarrollo, pero básicamente orientadas hacia la búsqueda de una equidad de sentido sectorial o jurisdiccional. Los mecanismos de consecución de tal esquema atienden, pues, a procesos dinámicos de participación social que no se agotan en el ámbito nacional, sino que prevén la cohesión de relaciones de nivel internacional.

La extraversión de la dimensión territorial de la política, manifiesta en las acciones de gobierno, implica una visión global, sistémica e integradora, de los procesos múltiples que se desarrollan en el espacio nacional y, por consiguiente, la consideración primaria de las competencias constitucionales.

 

Distribución de competencias:

En esencia, la reforma constitucional argentina de 1994 ha mantenido intacto el sistema federal estatuído por la Constitución originaria de 1853. El principio sobre cuya base se deslindan las facultades entre Nación y Provincias, anteriormente establecido por el art. 104 (según el cual las provincias conservan la totalidad del poder no delegado a la Nación), es mantenido por el texto del actual art. 121. De allí surgen las siguientes reglas, en materia de competencias:

La Nación posee una competencia de excepción, la que debe surgir de una delegación expresa hecha a su favor por parte de las Provincias y estar contenida en el texto de la Constitución;

Las Provincias tienen una competencia general, formada por todas las atribuciones remanentes, es decir, las no delegadas en la Nación;

La Nación ejerce las facultades delegadas de manera exclusiva y su ejercicio se encuentra prohibido a las Provincias;

Las facultades no delegadas y las expresamente reservadas a las Provincias, son ejercidas por ellas de modo exclusivo;

Existen facultades concurrentes que pertenecen en común al Estado Federal y a las Provincias, referidas a cuestiones que pueden ser llevadas a cabo por  ambos órdenes institucionales, dentro de sus respectivos territorios[2];

Existen facultades excepcionales del Estado Federal que sólo pueden ejercerse cuando median ciertas circunstancias especiales previstas por la Constitución; y, finalmente,

Existen facultades excepcionales de las Provincias que sólo pueden ejercerse en determinadas condiciones y con determinados recaudos, los que son establecidos por el texto constitucional.

 

De acuerdo a lo reseñado, queda claro que la Constitución Nacional argentina es limitativa, en cuanto a las competencias que se delegan al gobierno federal. Veamos a continuación de qué manera se establece en ella el reparto de competencias referidas a cuestiones territoriales y ambientales.

 

Organización interna de las provincias:

El art. 123 establece que las provincias deben asegurar, no sólo el régimen municipal sino también la autonomía municipal, determinando su alcance institucional, político, administrativo, económico y financiero[3]. La reivindicación de la autonomía municipal y la relectura del valor democrático del municipio cobra nuevas fuerzas con la concepción del llamado “federalismo de concertación”. El citado art. 123, en su actual redacción, reconoce la autonomía municipal y recepta las nuevas tendencias del constitucionalismo moderno, en las que subyace la revalorización del municipio como ente base de la democracia , confiriéndose al mismo un renovado control protagónico[4].

Por su naturaleza jurídica, el ámbito municipal no aparece bajo una forma unívoca; por el contrario, su expresión es compleja y resulta del peculiar entramado tejido por la forma federal de Estado adoptada, lo cual repercute, básicamente, a través de dos cuestiones. Una de ellas, es la referida a la condición flexible de su autonomía, diferenciando entre provincias que estatuyen municipios con facultades muy limitadas y régimen legal uniforme y otras que, por el contrario, les conceden autonomía amplia e, incluso, un poder constituyente de tercer grado que les faculta a regular soberanamente sus instituciones, por medio de la sanción de sus propias Cartas Orgánicas. Éstas configuran, así, instrumentos formales, aptos para plasmar los mecanismos institucionales de participación comunitaria. La otra cuestión, es la relativa a la subsistencia de asimetrías respecto a la definición municipal de sus competencias relativas a las atribuciones (propias, concurrentes o delegadas), al territorio (sistema municipio-ciudad o sistema municipio-departamento / partido) e, incluso, relativas al sistema de categorización de la institución municipal.

El art. 124, in fine, reconoce expresamente, a las provincias, el dominio originario de los recursos naturales de su territorio.

 

2.      Regionalización del territorio de Argentina: aspectos constitucionales.

A mediados del siglo veinte, la política territorial argentina se centrada en la búsqueda de soluciones para el escaso crecimiento económico y los desequilibrios socioeconómicos internos, en términos espaciales. Abreva en teorías regionales que no conducen a experiencias concretas[5]. No es hasta la reforma de la Constitución Nacional de 1994, en que surge un contexto jurídico de contención de la regionalización, aunque de alcance limitado. En efecto el art. 124 de la CN, no sólo faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales con fines de desarrollo económico y social, también las autoriza a crear regiones, con la misma finalidad, y a establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.

El mencionado artículo constitucional ha dado sustento a iniciativas de regionalización que, en todos los casos, trata de crear ámbitos ínter jurisdiccionales de concertación de políticas y acciones, así como entes de gestión de carácter específico para determinados problemas comunes. Vale decir, la región existe a partir del diseño de políticas referidas a la resolución de problemas centrales, a la ejecución de proyectos que favorezcan la integración territorial, a la actuación complementaria y solidaria del sector privado, y también al aporte de soluciones propias de los especialistas en su esfera profesional y académica.

La base ideológica de tales políticas regionales corresponde al ejercicio del “federalismo de concertación”; un federalismo que se materializa en el consenso entre los órganos de las diversas jurisdicciones, en la búsqueda de soluciones pactadas por medio de instrumentos del tipo de: “Tratado Nación-Provincia”, “Pacto Federal”, “Ley convenio”[6].

El concepto de región contemplado por el Estado argentino posee características limitativas. El art. 126 (anterior art. 108) veda a las provincias la celebración de tratados parciales de carácter político y, en tal sentido, impide la creación de nuevas estructuras de gobierno, con órganos propios que ejerzan competencias que se desprenden de las otorgadas a las provincias y se atribuyan a esos nuevos órganos. Otra es la situación de los Estados unitarios, en los que los esquemas de regionalización surgen como consecuencia de la necesidad de descentralizar política y administrativamente la gestión de gobierno, dada su creciente complejidad, así como de otorgar una mayor representatividad a las comunidades que ostentan vocación para su desarrollo autónomo.

Para los Estados federales, como el argentino, la regionalización obedece a la necesidad de articular políticas y acciones en aquellos asuntos que por su ínter actuación o escala requieren de la participación de los distintos sujetos jurídico-políticos. De allí que la “importación” de conceptos o modelos de regionalización, provenientes de países de organización política unitaria a países federales como Argentina, no es procedente; fundamentalmente, porque supone la creación de jurisdicciones  político-administrativas ad hoc, con competencias y autoridades propias (con poderes ejecutivo, legislativo y judicial). Una lectura “federalista” asume como inconvenientes derivados de tal situación, entre otras cuestiones:

La pérdida del protagonismo de las provincias, propio de un Estado Federal;

El incremento del peso burocrático de la administración estatal, al incorporar nuevas instancias al proceso de adopción de decisiones, así como mayores costos presupuesta-ríos que deriven fondos de atención comunitaria;

La cristalización de las relaciones entre las partes, contraria a una interacción que se justifica cada vez más en el contexto de globalización;

El distanciamiento mayor de los intereses de las comunidades más pequeñas con respecto al centro del poder;

La concentración de órganos con poder, las regiones, más fácilmente capturables por organizaciones mundiales extranacionales, con objetivos no siempre lícitos;

El riesgo de aplicación de criterios regionales de homogeneidad (basados en identidades, índices o características geográficas) que conduzca a la configuración de  regiones ricas y pobres, éstas últimas condenadas a una situación de permanente subsidio; y, finalmente,

La falta de garantía, respecto a la creación de órganos políticos regionales, de que los actores privados que sustentan el proceso de integración regional, encuentren mayores posibilidades de intervención y participación.

 

El marco federal del territorio del Estado argentino ajusta la concepción “regional” a creación de ámbitos de concertación de políticas, públicas y privadas, con el fin de promover la integración, coordinación y complementación de acciones. Estas, pueden estar, en sentido general, ligadas a objetivos de desarrollo, pero básicamente orientadas hacia la búsqueda de una equidad de sentido sectorial o jurisdiccional. Los mecanismos de consecución de tal esquema atienden, pues, a procesos dinámicos de participación social que no se agotan en el ámbito nacional, sino que prevén la cohesión de relaciones de nivel internacional (ejemplo, Mercosur).

Desde tal perspectiva “federalista” del territorio, el concepto de región resulta flexible, en cuanto a las escalas espaciales de formulación de las relaciones establecidas a partir de proyectos puntuales o integrales, sean éstas: entre municipios, entre provincias y aún, trascendiendo las nociones de “frontera” y “soberanía”, entre naciones. Es decir, la “región” se plantea a modo de un espacio de interacción, cada vez más complejo y abarcativo de otros[7].

La Reforma Constitucional de 1994, aún manteniendo intacto el sistema federal estatuído por la constitución originaria de 1853 (al reiterar en el actual art. 121 el principio de delimitación de competencias entre la Nación y las Provincias), ha introducido elementos esenciales para mejorar la eficacia del sistema, con el objetivo de motorizar su efectividad debilitada de hecho por el centralismo, por múltiples y  diferentes causas. Esos elementos están, justamente, vinculados con la “regionalidad”:

La posibilidad de creación de nuevas regiones para el desarrollo económico-social (art.124);

La ratificación del dominio originario de recursos naturales existentes en el territorio de cada provincia (2do. párrafo del art. 124) y su relación con la cláusula ambiental (art.41) y la constitucionalidad del régimen de coparticipación federal (art. 75, inc.2 y concordantes).

 

Se intenta así mejorar el vaciamiento de la potestad política provincial y se avanza hacia una rigurosa concertación de funciones y la solución indelegable de la búsqueda de nuevos instrumentos institucionales, como un nuevo sistema intermedio de conciliación de intereses, cooperación, representación y participación entre ambos sujetos.

 

Los niveles jurídicos de la regionalización en Argentina:

 

Regionalización Internacional:

Un contexto particular de regionalización es planteado por la jerarquía normativa relativa a los tratados internacionales, en el texto constitucional argentino. El art. 75 (inciso 22), en su primera parte, otorga jerarquía superior a las leyes a aquellos tratados celebrados por la Nación con otras naciones u organizaciones internacionales[8].

Los tratados de integración que delegan competencias y jurisdicción a órganos supraestatales -de jerarquía superior a las leyes- requieren mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara (Senado y Diputados); obtenida la misma, las normas dictadas por los organismos supraestatales que se creen tienen jerarquía superior a las leyes. El ámbito regional internacional que crea el MERCOSUR –y que abarca, a su vez, otros ámbitos regionales de distinto tipo: espacios organizados fronterizos binacionales (de alcance provincial o estatal) y espacios articulados por identidades regionales internas de cada Estado parte (que representan los intereses locales)- por el Tratado de Asunción (27-03-1991), es ratificado por Argentina mediante la ley 23.981/91. El MERCOSUR, persigue la conformación de un mercado común cuyo escenario territorial comunitario de convergencia remite a los espacios geográficos nacionales de los Estados parte; tal función genera, de hecho, un sistema espacial único, funcional y coherente, en el que repercuten las decisiones nacionales y los proyectos compartidos de infraestructura, tales como los planes de expansión e interconexión vial, la Hidrovía Paraguay-Paraná o el puente Colonia-provincia de Buenos Aires (Punta Lara).

Por su parte, el art. 124 faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales con fines de desarrollo económico y social, con conocimiento del Congreso de la Nación; en este caso, tales convenios se encontrarían por debajo de la Constitución Nacional y de la leyes y demás normas federales (de acuerdo al art. 31 de la Constitución Nacional)[9].

 

 

Regionalización interprovincial:

Tradicionalmente, el ámbito de concertación de políticas, públicas y privadas, para la integración, coordinación y complementación de acciones que hagan posible un desarrollo con equidad “jurisdiccional”, a través de un proceso participativo y dinámico, se apoya en el referente territorial de la región. En tal dimensión se consigna, tanto a los actores sociales como a las políticas y acciones planteadas en los niveles político-administrativos intermedios, ya sea, entre las provincias y la Nación (propio de países de fundación constitucional federal, como Argentina) o bien, asimilando el concepto de región a las formas descentralizadas, propias de los países de fundación constitucional unitaria (como Chile o España).

Desde el punto de vista jurídico y sobre la base del art. 107, actual art. 125, de la Constitución Nacional, las provincias argentinas pueden celebrar entre ellas tratados parciales, a los fines de la administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común. En tal sentido, existe antecedentes históricos válidos, aunque,  a ciencia cierta, no expliciten su carácter específicamente “regional”. En general, dichas formulaciones han atendido a la utilización compartida de recursos naturales, a la constitución de entidades o corporaciones financieras o de desarrollo, al control sanitario, vegetal o animal, de endemias, a la realización de obras públicas, a la efectivización  de medidas de seguridad, a la planificación y manejo de la infraestructura del transporte, además de diversos emprendimientos educativos, turísticos y de otro cuño.

Un ejemplo de creación de regiones interprovinciales en Argentina corresponde a la Región de Patagonia. El 26 de junio de 1996 se aprueba el Tratado Fundacional de la Región de la Patagonia -suscripto entre los gobiernos de las provincias de La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur- en el marco de las  Constituciones Provinciales y de la reformada Constitución Nacional de 1994. En él se establece, además de las instancias de conducción política de la región (Asamblea de Gobernadores y Parlamento Patagónico), el reconocimiento de dos subregiones territorialmente definidas como: Patagonia Sur y Patagonia Norte, en cuyo contexto serán implementadas, a través de las respectivas jurisdicciones provinciales, las políticas regionales, totales o parciales, previamente concertadas.

 

 

Regionalización Intraprovincial:

Un nudo importante de conflictos de significado político-administrativo, entre otras cuestiones, en lo referido a la gestión ambiental, lo constituye la convivencia, disparidad o bien mera sustitución, de estructuras espaciales-marco, es decir, regionalizaciones. En tal sentido, cabe señalar la coexistencia reciente de “regionalizaciones” propuestas para atender la gestión regional y local de problemas que involucran directamente al territorio y actividades socioeconómicas en él desplegadas[10].

En lo que respecta a la escala intermunicipal (subespacio provincial), la misma está abierta, entre otros propósitos,  a la aplicación eficiente de recursos para la prestación de servicios públicos (energía, salud, disposición de residuos, etc.) y la creación de asociaciones o consorcios orientados a la construcción y manejo de obras para la recuperación de recursos naturales contaminados, tales como los suelos urbanos o las cuencas hídricas de uso consuntivo y compartido.

Recientemente se inscriben las experiencias de configuración interdistrital para el fortalecimiento de la gestión municipal, en la misma provincia de Buenos Aires. Tal el caso de la denominada Región Metropolitana Norte (10-04-00), que abarca a los partidos de Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López, constituida para “promover la autonomía y el progreso armónico de la calidad de vida, y de la Región de Desarrollo Urbano y Productivo (1-06-00) integrada por ocho partidos (Campana, Exaltación de la Cruz, Luján, Moreno, General Rodríguez, Pilar, Escobar y Zárate). En este caso, se trata de un consorcio de municipios representativo de la zona de mayor crecimiento urbano e industrial, en el área de influencia del puente interprovincial “Zárate-Brazo Largo”, reconocido como la “puerta del Mercosur”. La gestión compartida y comandada por el “foro de intendentes”, apunta al control ambiental, la planificación territorial y la mejora de los servicios básicos e infraestructura de un territorio que comprende 1.200.000 habitantes y cerca de 300.000 hectáreas de superficie.

 

 

Regionalización y problemática ambiental

La implicación en la problemática ambiental de las distintas escalas regionales del territorio (intermunicipal, interprovincial e internacional), revela la compleja trama de interrelaciones sistémicas naturales, sociales, políticas, jurídicas, institucionales y económicas existente en el fenómeno ambiental y, consecuentemente, que cuestiona la oportunidad o conveniencia de unificar institucionalmente -tanto a nivel interno como externo- a los diferentes núcleos componentes o entidades involucradas en la gestión ambiental (nación, provincias, municipios), para formar una región explícitamente integrada.

Sin embargo, la regionalización, entendida como una red funcional y flexible de relaciones de cooperación, complementación y coordinación, puede resultar en los hechos más efectiva en cuanto a sus posibilidades de adaptación a situaciones complejas y cambiantes para la gestión ambiental y también por constituir un mecanismo de características participativas, igualitarias y democráticas, para las partes involucradas. Su articulación conlleva un doble sentido: hacia adentro y hacia afuera; hacia adentro, al maximizar las potencialidades de sus recursos, naturales y socio-económicos de las provincias, aprovechando las ventajas de la concertación interjurisdiccional referida a políticas y emprendimientos compartidos; hacia afuera, porque el fortalecimiento de la región contribuye a revitalizar la estructura política básica del país, es decir, el concepto de federalismo.

En Argentina, la región no es sujeto de la relación federal por su naturaleza instrumental para el desarrollo económico y social (G. Barrera Buteler, 1996) pero deberá verse como un órgano territorial, lo que implica, entre otras cuestiones, por una parte, que no se pueden superponer dos o más regiones convenientemente constituidas; pero por otra, que una misma provincia puede subdividir su territorio entre diferentes regiones (P. Frías, 2000). Tal concepción federal de la región, como espacialidad de un problema de desarrollo y como área operacional de políticas para la superación de los frenos al mismo, ha sido tomada como un contexto válido para el análisis de los frenos ambientales al desarrollo sostenible[11].

 

BIBLIOGRAFÍA

 

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[1] El origen etimológico del término federalismo, que deriva del latín foedus, significa “pacto” (el que unía originalmente a Dios con su pueblo). El modelo ideológico de la Constitución Nacional de la República Argentina atiende a la unidad política indivisible expresada por el modelo de la Francia unitaria. El pensamiento de Alberdi, contenido en las “Bases y puntos de partida para la organización política de la Confederación Argentina”, interpreta el modelo original, con el fin de garantizar la unión nacional, sobre la base de la porción más “civilizada y culta” del país y con apoyo de la inmigración europea; circunstancia ésta que se consideraba imposible en el escenario histórico decimonónico, sin la formulación de un acuerdo con los caudillos de las provincias, factores de poder real por su condición de jefes territoriales y con control sobre la “masa ignorante” que poblaba el país entero. Dicho “pacto federal” configuró la estrategia política que deviene en la Constitución Nacional de 1853.

[2] El art. 75 de la Constitución Nacional, en sus diversos incisos, es clave en el actual reparto de competencias, en materia territorial y ambiental; por ejemplo: El inciso 17, reconoce facultades concurrentes de la Nación y las provincias con   relación a los pueblos indígenas, respecto de la posesión y propiedad de las tierras que ocupan, pues el Congreso y las Legislaturas provinciales pueden regular la entrega de otras tierras aptas para su desarrollo y es competencia de ambos poderes asegurar su participación -la de los pueblos indígenas- en la gestión de los recursos naturales y demás intereses que los afecten. El inciso 19, reitera y explícita la cláusula de progreso -anteriormente contenida en el art. 67- de carácter programático, que puede brindar sustento constitucional a la elaboración de políticas ambientales nacionales. Por el mismo, se otorga el carácter de Cámara de origen al Senado, en todo lo referido a: por una parte, el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio; por otra, a la promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

 

[3] El primer impulso hacia la autonomía municipal fue dado por las denominadas “nuevas constituciones”, dictadas a posteriori de la Reforma de la Constitución Nacional, en 1957, por la llamada “Revolución Libertadora”. En esa oportunidad se crearon nuevas provincias a partir de la mayoría de los Territorios Nacionales existentes (Chubut, Santa Cruz, La Pampa, Formosa, etc.). La tendencia señalada se afirmó aún más con la segunda “oleada” de nuevas constituciones provinciales, esta vez en función de reformas iniciadas como consecuencia de la recuperación de la democracia, en el año 1983. En este último caso, se recogen las nuevas tendencias del constitucionalismo moderno, ya que, en muchos casos,  no sólo se consagra la tendencia a la autonomía municipal sino también la protección del medio ambiente.

 

[4] La norma fundamental argentina aporta un elemento de indubitable valor para la efectiva concreción de los paradigmas de acentuación del principio de inmediatez, como garantía de eficiencia en el diseño de políticas, la revalorización de los gobiernos locales como gestores del desarrollo humano de las comunidades y el creciente protagonismo y participación de los actores sociales que,  dadas las características del ámbito municipal, lo demuestran como el  más propicio.

 

[5] En 1966 (Ley 16.964), el gobierno de la llamada Revolución Argentina instrumenta el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo que incluía planes regionales y sectoriales. La regionalización prevista (reglamentada por decreto 1907/1967),  basada en el criterio de Región Plan (CFI, 1963), establecía ocho regiones de desarrollo (Patagonia, Comahue, Centro, Noroeste, Nordeste, Pampeana, Cuyo y metropolitana de Buenos Aires) que no adquirieron vigencia práctica.

 

[6] Vale consignar el antecedente del Pacto Federal Ambiental, suscripto entre la Nación y las provincias, en el mes de julio de 1993. El mismo propicia el establecimiento de acuerdos-marco, tanto entre los Estados federales como entre éstos y la Nación, con el fin de promover políticas de desarrollo ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, enfocadas a la agilización y mayor eficiencia para la preservación del ambiente. El Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) es el instrumento encargado de coordinar la política ambiental nacional, creado como producto de un acuerdo interprovincial e integrado por la Nación, representada, por ese entonces, por la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, dependiente de la Presidencia de la Nación.

[7] Reseñemos algunas circunstancias históricas particulares, al respecto. Recién a partir de 1986, con la celebración de los tratados de “Norte Grande Argentino”, “Cuyo” y “Nuevo Cuyo”, además de la “Declaración de Rawson”, se inicia en la Argentina, de manera explícita, una corriente de integración regional interprovincial que se concreta en un marco jurídico-institucional, de formulación regional, que promueve una suerte de “federalismo de concertación” (Frías, P., 2000), fortalecido por las externalidades provinciales de las economías, la horizontabilidad de las comunicaciones, la tecnología y las redes de acción social. El balance histórico de tal proceso de regionalicación, llevado a cabo en 1991 por el Consejo Federal de Inversiones (CFI), analiza las “interrelaciones regionales” en el territorio argentino y revela la debilidad de los vínculos de integración interprovincial, aún prevaleciente en nuestros días. El estudio señala una diferencia rotunda, cualitativa y cuantitativa, entre los más de ochocientos convenios y tratados celebrados, desde 1853, por cada una de las provincias con la Nación, respecto  de los escasos cien concertados entre provincias.

[8] En el caso específico de los tratados relativos a derechos humanos, poseen jerarquía constitucional en las condiciones de su vigencia y son complementarios de los derechos y garantías establecidos en la primera parte de la Constitución Nacional. En lo que respecta a los tratados sobre derechos humanos posteriores, los mismos deberán ser aprobados por las 2/3 partes de la totalidad de los miembros de cada cámara, para gozar de jerarquía constitucional.

 

[9] De la coordinación de las normas es dable interpretar que cuando los tratados tienen “jerarquía superior a las leyes” se crea una categoría intermedia entre la Constitución y la ley, en el art. 31.

 

[10] Sólo en la década actual, se constatan diversos esquemas de regionalización en la provincia de Buenos Aires: el de las siete regiones homogéneas, para el desarrollo socio-económico, correspondiente al Plan Trienal 1989/91 de la provincia de Buenos Aires o el esquema de regionalización macroeconómica y social de la provincia de Buenos Aires de 1996, tomado como base de análisis para el programa de Desarrollo Humano bonaerense, el cual plantea una conflictividad virtual con otros esquemas espaciales imperantes, que regionalizan el territorio bonaerense a los fines semejantes.

 

[11] La interprovincialización que se plantea de hecho en cuestiones ambientales (en relación con las diversas actividades productivas y de transporte) justifica que la Nación tenga competencia para legislar sobre presupuestos mínimos comunes en materia ambiental; es decir, cómo preservar, cuidar, defender y tutelar el ambiente; pero, las Provincias conservan las competencias necesarias para complementar la legislación sustantiva, es decir, aumentar o generar condiciones que se sumen a los presupuestos mínimos en materia ambiental dispuestos por la Nación. En tal contexto, la Región aparece como ente coordinador de las políticas a seguir con las provincias y, además, intervenir directamente.


Ponencia presentada en el Tercer Encuentro Internacional Humboldt. Salta, Argentina. Octubre de 2001.