Argentina-Brasil:
los comienzos de la integración (1985-1989)
Javier Fernando Luchetti
Introducción.
El siguiente trabajo se propone analizar
factores económicos y políticos internos que llevaron a la firma de los acuerdos
de cooperación e integración entre Argentina y Brasil y sus resultados, entre la
Declaración de Iguazú firmada en 1985 y el Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo aprobado por ambos Congresos en 1989.[1] El proyecto de integración
iniciado por el gobierno de Raúl Alfonsín, intentaba alcanzar beneficios
económicos y no económicos, pero los medios con que contaba no eran los
suficientes, y no pudo vencer los obstáculos internos y externos.
En primer lugar, en
cuanto a los motivos económicos, la política exterior argentina respecto a
Brasil se definió a partir de un diagnóstico sobre la situación económica
nacional e internacional que provocó un acercamiento al vecino país, puesto que
se quería lograr disminuir la vulnerabilidad externa, aumentar la capacidad
autonómica de la región mediante el crecimiento económico conjunto y la
modernización tecnológica, y mejorar la inserción en la economía mundial. Se
partía del supuesto que el modelo de crecimiento hacia adentro mediante la
industrialización por sustitución de importaciones estaba agotado, y que
existían problemas externos como la restricción financiera, la condicionalidad
política impuesta por el endeudamiento externo, y la reducción de la demanda de
ciertos bienes debido al proteccionismo de los países industrializados, y los
adelantos tecnológicos.
La cooperación e
integración con el Brasil permitiría a partir de un mayor intercambio comercial
simétrico y equilibrado, una reconversión industrial mutuamente beneficiosa, la
posibilidad de insertarse en la economía internacional con productos
competitivos, y sentar las bases para la concreción de un espacio económico
regional que incluyera a todos los países latinoamericanos. Se intentaría
obtener beneficios derivados de una mayor especialización proveniente de la
ampliación del mercado, gracias a la explotación de las economías de producción
a gran escala, y la reducción de los costos de producción. La competitividad
tendría que lograr modificaciones estructurales a través de métodos de
producción más eficientes, lo que incrementaría los volúmenes de producción,
provocando un mayor empleo de la población, y la utilización de la capacidad
ociosa de las empresas.
En segundo lugar, en lo
que se refiere a las razones políticas, uno de los objetivos de la política
exterior argentina bajo el radicalismo entre 1983 y 1989, fue incrementar los
márgenes de negociación mediante la búsqueda de un mayor espacio de autonomía
respecto de las políticas adoptadas por los países del norte, lo que hacía
indispensable la voluntad política del gobierno para profundizar lazos de
amistad con el vecino país, puesto que los dos países unidos por ejemplo, podían
acordar mejores condiciones para el pago de la deuda externa. Desde el gobierno
se observaba que América Latina, y particularmente Argentina, debían aumentar su
poder de negociación no sólo frente a las potencias industriales, sino también
frente a los organismos internacionales de crédito, para lo cuál era necesario
reanimar y fortalecer los vínculos de solidaridad y cooperación entre los
países. Por otra parte, la recuperación de la democracia significó también el
reconocimiento de la necesidad de buscar instrumentos para su consolidación, de
ahí que la integración sería una herramienta fundamental, para lo cuál era
imprescindible contar con la voluntad política de los dos países.
1. La Declaración de Iguazú.
El gobierno radical que
asumió el 10 de diciembre de 1983, sostenía que la construcción de un país
moderno y desarrollado no podía ser obra de un solo gobierno, sino que su
concreción comprometía a los países democráticos latinoamericanos mediante la
integración regional, y para lograrlo se comprometían a promover “(...) una
política tendiente a aumentar la capacidad de negociación de los países en
desarrollo y apoyará la cooperación económica entre ellos como medio de cimentar
la confianza colectiva y de consolidar el principio de solidaridad”.[2]
Se podía observar que
las ideas de la integración, volvían a tener vigencia en nuestro país, a partir
de ciertas circunstancias que se fueron sucediendo: “1. La tradición histórica a
favor de la integración en el Cono Sur, apoyada por los principales partidos
políticos nacionales. 2. La recuperación de la democracia hizo tomar conciencia
de situaciones extremas vividas (hiperinflación, violación de derechos humanos,
etc.) por la sociedad civil, redefiniéndose valores, actitudes y
comportamientos. 3. El abandono de la problemática rivalidad entre la Argentina
y Brasil, reflejada en una primera etapa en el acuerdo tripartito de 1980
(Argentina, Brasil y Paraguay), y luego en el encuentro entre los presidentes
Raúl Alfonsín y Tancredo Neves en 1984. 4. El hecho de que la integración
regional aparece como una respuesta a los desafíos planteados por la tendencia
mundial a los bloques y megabloques y a la necesidad de asegurarse el acceso a
grandes mercados en épocas de proteccionismo y comercio administrado. 5. La
relativa obsolescencia tecnológica y la caída en la productividad de la economía
nacional, que hizo perder la participación de bienes originados de nuestro país
en las importaciones de los países industrializados, enfrentando un problema de
competitividad a escala mundial. 6. La incertidumbre actual sobre el sistema de
comercio mundial, como consecuencia de los lentos avances que se han producido
en las negociaciones de la ronda Uruguay del GATT, que abre profundos
interrogantes sobre la viabilidad de un modelo de inserción ‘solitaria’ en la
economía global, teniendo en cuenta las recurrentes tendencias al proteccionismo
que se manifiestan en las economías de los países más desarrollados”.[3]
Diversos cambios en el
ámbito internacional repercutieron en la región: “La percepción de una pérdida
de solvencia, influencia y prestigio en la esfera internacional, con su
inevitable consecuencia: el deterioro de la capacidad de negociación. Un
elemento de esa percepción es la conciencia de un retraso creciente en las
actividades que concentran el potencial de innovación tecnológica de las
sociedades modernas, hoy en rápida transformación por obra de esa y otras
fuerzas. El advertir que una internacionalización avasalladora de la vida
económica obliga a repensar los esquemas de política económica con los que hasta
ahora ha funcionado la región, y a adoptar aquél o aquellos que sean más
adecuados para sacar partido de las corrientes más dinámicas de la economía
mundial, asimilar las nuevas tecnologías y generar endógenamente una capacidad
propia de innovación y de gestión productiva”.[4]
El 30 de noviembre de
1985, los presidentes Raúl Alfonsín de Argentina y José Sarney de Brasil,
encabezaron una nueva era en las relaciones bilaterales al firmar la Declaración
de Iguazú, concibiendo la creación de una comisión mixta para estudiar las
modalidades de integración económica entre ambos países, a partir de la
consolidación de los procesos democráticos que facilitaran el incremento de las
relaciones bilaterales. La contigüidad de ambas naciones serviría para que se
profundizaran las relaciones puesto que “(…) más allá de su condición de
naciones limítrofes, son vecinas las zonas más pobladas y desarrolladas de cada
territorio. Esa proximidad permite el transporte carretero, con lo que no sólo
los fletes son por lo general más reducidos, sino que se logran importantes
economías financieras debido a la posibilidad de diminuir los stocks. Un litoral
marítimo común, con puertos cercanos, posibilita un transporte económico para
cargas de bajo precio en relación al volumen, como es el caso de los granos y
minerales. A todo esto, que no es poco, se suman factores políticos como la
feliz solución al problema del aprovechamiento de los ríos, y del hecho que
ambos países hubieran recuperado, casi al mismo tiempo, la forma representativa
democrática de gobierno”.[5]
Los dos presidentes
buscaban incrementar los lazos de solidaridad y amistad, y coincidieron en
señalar los problemas de “(...) la deuda externa, el incremento de las políticas
proteccionistas en el comercio internacional, el permanente deterioro de los
términos del intercambio, y el drenaje de divisas que sufren las economías de
los países en desarrollo”,[6] manifestando su intención de que
“(...) América Latina refuerce su poder de negociación con el resto del mundo,
ampliando su autonomía de decisión y evitando que los países de la región
continúen vulnerables a los efectos de políticas adoptadas sin su participación.
Por ello, resolvieron conjugar y coordinar los esfuerzos de los respectivos
gobiernos para la revitalización de las políticas de cooperación e integración
entre las naciones latinoamericanas”.[7]
Con respecto al
problema de la deuda externa, Raúl Alfonsín señalaba que había que bajar las
tasas de interés que gravaban a la deuda, y se debían abrir los mercados a los
productos latinoamericanos para que cada nación pudiera producir las divisas
necesarias para pagar a los acreedores. El presidente José Sarney indicaba que
la deuda externa brasileña tenía un componente político, y otro financiero, por
lo que debían realizarse negociaciones políticas entre las naciones deudoras y
las acreedoras.[8] En lo referente a la deuda
externa, “(...) manifestaron además, su gran satisfacción por el hecho de las
ideas centrales de Cartagena –exigencia de crecimiento de la economía de los
países deudores, necesidad de disminución del peso del servicio de la deuda y
corresponsabilidad de deudores y acreedores- estén comenzando a ser comprendidas
y, expresaron su deseo de que sirvan de base para nuevas iniciativas tendientes
a solucionar el problema”.[9]
Ambos mandatarios,
“destacaron que dentro de la tradición de continuidad de la relación bilateral,
los éxitos recientemente alcanzados por las dos naciones en sus respectivos
procesos de consolidación democrática han traído condiciones particularmente
propicias para el perfeccionamiento de sus vínculos en los más variados
sectores, como así también para una colaboración más intima y estrecha en el
plano internacional”.[10] Se decidió la creación de la
Comisión Mixta de Alto Nivel de Cooperación e Integración Económica Bilateral
presidida por los ministros de Relaciones Exteriores e integrada por
representantes gubernamentales y sectores empresarios de ambos países, junto con
cuatro subcomisiones (energía, transporte y comunicaciones, asuntos económicos y
comerciales y ciencia y tecnología).[11]
En el terreno de la
cooperación científica y tecnológica, los mandatarios “(...) expresaron su
convicción de que la ciencia y la tecnología desempeñan un papel fundamental en
el desarrollo económico y social y señalaron la importancia del acuerdo básico
como marco adecuado para la cooperación bilateral. Su expresión concreta se
manifiesta en los acuerdos complementarios referentes a meteorología,
forestación, actividades espaciales, agricultura, comunicaciones y el firmado
durante el transcurso de este encuentro sobre biotecnología, así como en el
acuerdo de cooperación existente sobre los usos pacíficos de la energía
nuclear”.[12]
También se tomaron
medidas de confianza entre ambos países y respecto a la comunidad internacional,
emitiéndose una Declaración Conjunta sobre Política Nuclear, “(...) que se
consustancia con los propósitos pacíficos de los programas de desarrollo de sus
países en el campo nuclear y que se enmarca en las mejores tradiciones de
cooperación y paz que inspiran a América Latina”.[13] Con respecto al acuerdo sobre
la política nuclear, el objetivo era fomentar las relaciones entre los dos
países en la materia, la promoción del desarrollo tecnológico nuclear, la
creación de mecanismos que aseguraran los superiores intereses de la paz, la
seguridad y el desarrollo de la región, junto con la cooperación en aspectos
técnicos. El compromiso de desarrollar la energía nuclear con fines pacíficos,
anhelaba una cooperación hacia otros países latinoamericanos que tuvieran los
mismos objetivos.[14]
2. El Acta para la Integración
Argentino-Brasileña.
Los resultados emanados
de la Comisión Mixta de Alto Nivel de Cooperación e Integración Económica
Bilateral, de las subcomisiones sectoriales y de diversas reuniones de
negociaciones dieron lugar en Buenos Aires el 29 de julio de 1986, a la firma
del Programa de Integración y Cooperación Económica. En el marco del Acta para
la Integración Argentino-Brasileña, se firmaron 12 protocolos de carácter
sectorial: Bienes de Capital, Trigo, Complementación de Abastecimiento
Alimentario, Expansión del Comercio, Empresas Binacionales, Asuntos Financieros,
Fondos de Inversiones, Cooperación Energética, Cooperación Nuclear, Sector
Aeronáutico, Biotecnología, Estudios Económicos. El programa funcionó hasta el
tratado de 1988, y generó conexiones en distintos temas, partiendo de los
“protocolos”, a los que luego se sumaron otros protocolos y “anexos”.[15]
El artículo 2 del Acta
para la Integración Argentino-Brasileña establecía: “El Programa será gradual,
en etapas anuales de definición, negociación, ejecución y
evaluación”.[16] El gradualismo se oponía a una
integración masiva que hubiera sido desequilibrada desde su nacimiento o que
hubiera terminado por fracasar debido a la gran cantidad de excepciones, porque
una liberalización amplia y veloz hubiera significado un aumento de las
asimetrías existentes entre los desarrollos industriales de ambos países, con
enormes costos sociales y económicos. Se prefirió avanzar con detenimiento, con
una exención total en un número determinado de bienes cuya cifra aumentaría por
etapas. Se dejaron de lado los principios grandilocuentes por metas más
realistas que buscaban ventajas comunes que luego podían ser extendidas a otras
naciones.[17]
El artículo 2 del Acta
para la Integración Argentino-Brasileña, instituía que: “El Programa será
flexible de forma tal de poder ajustar su alcance, ritmo y
objetivos”.[18] La flexibilidad estaba
relacionada con la falta de conocimiento de ambos países de las estructuras
sociales y económicas del otro. La flexibilidad era necesaria cuando el mercado
no pudiera corregir los desequilibrios debido a errores de instrumentación o por
factores externos. Esto significaba que los dos países coincidían en los
intereses estructurales de ambos, y que la flexibilidad servía para ajustar las
economías ante variables que alteraran el marco de referencia de los
acuerdos.[19]
El artículo 2 del Acta
para la Integración Argentino-Brasileña, contenía lo siguiente: “El Programa
incluirá, en cada etapa, un conjunto reducido de proyectos integrados en todos
sus aspectos, previéndose inclusive la armonización simétrica de políticas para
asegurar el éxito de los proyectos y la credibilidad del Programa”.[20] La selectividad implicaba
proyectos integrados referidos a sectores de la producción de bienes y
servicios, robustecidos con diseños de cooperación que utilizarían tecnologías y
mano de obra calificada. La idea de remover todos los obstáculos que impidieran
la libre movilidad de los factores de producción, podría traer riesgos, por lo
que se escogieron sectores de la actividad para otorgar a cada uno de ellos un
trato que tuviera en cuenta la organización empresarial, el nivel tecnológico,
etc..[21]
El artículo 2 del Acta
para la Integración Argentino-Brasileña, precisaba: “El Programa será
equilibrado en el sentido que no debe inducir a una especialización de las
economías en sectores específicos; que debe estimular la integración
intrasectorial; que debe usar un equilibrio progresivo, cuantitativo y
cualitativo, del intercambio por grandes sectores y por segmentos a través de la
expansión del comercio”.[22] El equilibrio se buscaba
evitando la especialización de las economías, por lo que se realizó una
integración estratégica y no solo comercialista. Los proyectos intentaban buscar
los acuerdos de complementación comercial e industrial dentro de ramas
productivas, con sus herramientas y objetivos y mecanismos de ajuste de
desequilibrios para avanzar en proceso de especialización sectorial, y lograr la
integración al interior de cada rama de producción: “En razón de esas
prevenciones, se establecieron líneas de acción intrasectoriales, buscando un
equilibrio cuantitativo como cualitativo de los futuros intercambios, tomando en
cuenta determinados sectores o segmentos de la producción, para evitar así una
futura especialización de las economías involucradas en el proceso. Se trataba,
por lo tanto, de un proceso de integración estratégico con componentes
estructurales y no meramente de una integración comercialista”.[23]
Los protocolos
comerciales y de bienes de capital instauraban reglas para subsanar
desequilibrios comerciales –cuantitativos y cualitativos- que incluían la
admisión de nuevos productos en distintos sectores y mecanismos financieros, a
través de la expansión del comercio. Las políticas debían ser estables y
simétricas, porque servirían para mejorar el déficit argentino con respecto a
Brasil en la década de los ’80, mediante una complementación intrasectorial que
eludía la explotación de las ventajas comparativas estáticas, y harían más
creíble el programa. En el caso en que no se realizara de esta manera, los
sectores del país más avanzado provocarían el ocaso de sectores del otro país,
por eso se buscaba la especialización intraindustrial de comercio, e inversiones
al nivel de productos para bajar los costos.[24]
El artículo 2 del Acta
para la Integración Argentino-Brasileña, indicaba que: “El Programa propiciará
la modernización tecnológica y una mayor eficiencia en la asignación de recursos
en las dos economías, a través de tratamientos preferenciales ante terceros
mercados, y la armonización progresiva de políticas económicas con el objetivo
final de elevar el nivel de ingreso y de vida de las poblaciones de los dos
países”.[25] La profundidad de los acuerdos
debía quedar demostrada gracias a la implementación de proyectos integrados que
debían servir de ejemplo a otros sectores como una muestra de lo fuerte de la
integración. Para ellos los instrumentos utilizados debían ser adecuados para
lograr la profundidad. Se eliminaron las barreras paraarancelarias y aranceles
que abarcaban a una amplia gama de bienes, y se otorgaron tratamientos
preferenciales ante terceros mercados. Se buscaban escalas mínimas para disponer
de mercados propios y lograr inversiones modernizadoras que permitieran
enfrentar períodos de crisis económica, y mejorar el nivel de vida de los
pueblos. La integración era progresiva puesto que se garantizaba su propagación
al resto de la estructura económica para que se lograran nuevos acuerdos sobre
proyectos integrados que se referían a sectores de la producción de bienes y
servicios, a partir de las rondas semestrales de negociación.[26]
El motor del programa
lo constituía el protocolo de Bienes de Capital que intentaba vigorizar a las
dos economías nacionales a través de una lista única de productos, el fomento
del comercio con una protección frente a terceros países, un mecanismo
compensador de los desequilibrios de la balanza comercial mediante el aumento
del comercio, y la participación empresarial en las negociaciones iniciales,
entre otras características. Los bienes de capital eran importantes porque el
progreso ya no pasaba por las industrias básicas, sino por industrias con una
gran potencialidad tecnológica e intensiva, por eso el modelo de integración
industrial era integral, porque la industria de bienes de capital debía ser el
cimiento del nuevo modelo. También, se tomó en cuenta que si un país se
especializaba solamente en la industria de bienes de consumo, no podría llegar a
ser un productor con bajos costos, y por lo tanto, un exportador competitivo,
porque si bien los productos podían venderse a precios altos en el mercado
local, la situación era distinta en el exterior. A esto se le sumaba que para
mantener al sector de bienes de consumo en crecimiento continuo, era necesario
importar renovadas cantidades de bienes de capital. Por lo tanto, los países
menos desarrollados, necesitaban técnicas de producción que ahorraran capital, y
utilizaran gran cantidad de mano de obra.[27]
Se desarrolló una
estrategia de creación de una unión aduanera parcial concentrada en el comercio
de bienes de capital, puesto que era la única forma posible de iniciar el
proceso de integración: “en un primer momento, afecta al comercio de bienes que
son típicamente producidos por pequeñas y medianas empresas, con efectos
directos sobre el mercado de trabajo, y de una manera cautelosa, dado el peso
relativamente reducido de los productos comprendidos en la producción y el
comercio exterior de los dos países”.[28]
Ningún país podía
especializarse en industrias particulares, puesto que las especializaciones
debían ser sectoriales buscando el desarrollo en ambos países de todas las
secciones industriales. Para eso se debían dejar de lado los temores de los
brasileños respecto a que la Argentina se especializara en parte del sector de
bienes de capital, y ellos con la industria de bienes de capital más masiva. Lo
que se fomentaba era la competitividad, para lo que se estableció una cláusula
gatillo que se pondría en marcha si una industria no era competitiva. El país
superávitario financiaría a través de un fondo de inversiones, créditos de
mediano y largo plazo al país deficitario, para que produjera mejoras
estructuras en su competitividad, y fuera eliminando paulatinamente el
desequilibrio.[29]
2.1 Los objetivos políticos y económicos del
PICAB.
El presidente argentino
Raúl Alfonsín, señaló que nunca en la historia las dos naciones habían tenido
objetivos nacionales tan coincidentes que se sintetizaban en la voluntad común
de definir una política global de crecimiento orientada al desarrollo social y
el bienestar de los pueblos, a pesar de la coyuntura internacional que imponía
limitaciones como la retracción del comercio, la imprevisibilidad del sistema
financiero, el peso del servicio de la deuda externa y el deterioro de los
términos de intercambio. El presidente brasileño José Sarney, afirmó que nunca
los dos países habían estado tan próximos como en ese momento, ni se habían
tenido oportunidades tan favorables para vincular los intereses mutuos, retomar
el crecimiento, reconstruir la confianza y, hacer las reformas que garantizaran
estabilidad democrática y bienestar. Pero el compromiso de crecer juntos,
afirmaba el presidente brasileño, se debía insertar dentro de un cuadro más
amplio, es decir, de la integración de América Latina, que era el objetivo
mayor.[30]
La decisión política
pretendía fortalecer el sistema democrático, en consecuencia, la integración,
era vista por Alfonsín como una muestra de la voluntad de los pueblos, y no de
las cúpulas de poder, de ahí que no hubiera lugar para las naciones que eran
gobernadas por regímenes de facto.[31] El Programa de Integración y
Cooperación Económica era un proyecto esencialmente político para lograr la
integración económica: “Quien lo vea sólo como una suma de buenos negocios
comerciales o de inversiones de ambas partes, o de cooperaciones en tecnología
de avanzada o en un hipotético modelo industrial basado en los bienes de
capital, corre el riesgo de perder la perspectiva fundamental del Programa: su
dimensión política y su inspiración democrática”.[32]
Los cuadros de los
ministerios de relaciones exteriores, se percataban que una integración
argentino-brasileña aumentaría el poder de negociación internacional obteniendo
grandes ganancias por las economías de escala y la especialización productiva,
que ayudarían al pago de la deuda externa y permitirían resolver conflictos
sociales. Asimismo, favorecería la aparición de nuevas conductas empresariales,
nuevas oportunidades de mercado y, de abastecimiento de insumos, incrementando
la eficiencia empresaria en la producción de bienes y servicios. Pretendían una
integración con proyectos intrasectoriales con un desarrollo tecnológico que
originara una interdependencia creciente y simétrica entre ambos países,
reconociendo que los proyectos de desarrollo ya no se basaban en la industria
automotriz o en la siderurgia, sino en la informática, la biotecnología,
etc..[33]
La complementariedad
intraindustrial se produciría a partir del desarrollo de industrias conjuntas en
el sector de bienes de capital creadas a partir de fondos de inversión y la
formación de empresas binacionales, es decir, una parte de la tarea se
encontraría en manos de los gobiernos a través de las políticas adecuadas, y
otra parte, la realizarían las empresas y los inversionistas. Para la Argentina,
las ventajas tenían que ver con el acceso a un mercado consumidor mucho más
grande que ayudaría a activar nuestra economía, en lo que hace a materias
primas, equipos y maquinarias producidas en series cortas y con mano de obra
calificada, mientras que para Brasil servía para sumar un mercado consumidor de
bienes de consumo duraderos y suntuarios, con factores y recursos necesarios
para mejorar la eficiencia de su economía, a partir de la provisión de alimentos
baratos y de calidad, junto con recursos energéticos como el gas y mano de obra
calificada relativamente barata.[34]
Se comprendía que eran
necesarias nuevas pautas de conducta en conjunto para negociar en el ámbito
internacional, aumentando el poder de negociación de los estados, por lo que la
integración más que ocuparse de un mercado interno ampliado, debía engendrar una
estrategia exportadora a partir del aprovechamiento de los recursos naturales y
humanos. Debido al reconocimiento del agotamiento del modelo sustitutivo de
importaciones, se podía optar por la apertura total de los mercados, o por el
proteccionismo tradicional, pero se eligió una postura intermedia, que
suprimiera la protección superflua, pero que lograra una integración sin grandes
costos para ambos países, mediante “(...) un proteccionismo selectivo de
aquellas actividades ubicadas en la frontera tecnológica, capaces de generar
ventajas comparativas dinámicas”.[35]
Continuamente se
firmaron nuevos protocolos hasta alcanzar el número de 24. Los protocolos tenían
por finalidad objetivos a corto y largo plazo. En el corto plazo perseguían la
recuperación del nivel de transacciones comerciales corrigiendo los
desequilibrios en el flujo de comercio, mientras que a largo plazo creaban
relaciones económicas y políticas que lograran instalar los cimientos del
proceso de crecimiento de la región. Varias medidas contenidas en los protocolos
entraron en vigencia en 1987, pero se presentaron algunos problemas, porque por
ejemplo, si bien se hablaba de armonización de políticas, estas no se llevaron a
la práctica.[36]
2.2 Las repercusiones internas del
PICAB.
Los empresarios al
principio se mostraban reacios a la integración, especialmente en el lado
argentino: “En efecto, los argumentos sustentados por algunos sectores
empresarios destacaron tanto los problemas derivados de los distintos niveles y
grados de desarrollo alcanzados por Argentina y Brasil, como las dudas y temores
existentes frente a las restricciones financieras y fiscales con que opera la
economía argentina y, asimismo, las diferencias entre ambos países en materia de
financiamiento, regulaciones y costo del trabajo. Estos cuestionamientos, sin
duda legítimos en muchos casos, son en gran medida, expresión de los intereses
corporativos de una buena parte del empresariado argentino acostumbrado a operar
bajo la sobra protectora del Estado o en el marco de distintos proyectos de
promoción sectorial o regional a través de los cuales han compensado
tradicionalmente sus deficiencias operativas”.[37] Paradójicamente, fueron estos
mismos sectores los que luego apoyaron la apertura económica durante la
presidencia de Carlos Menem.
Los sectores
empresariales que participaron con mayor interés en las negociaciones fueron los
pertenecientes a las transnacionales y los grupos oligopólicos locales, porque
la producción y comercialización de sus productos aprovecharían las economías de
escala. La Unión Industrial Argentina se mostró satisfecha con la fundación de
un espacio económico ampliado que sirviera para el crecimiento combinado. Las
pequeñas y medianas empresas a través de la Confederación General de la
Industria, se ocuparon de las negociaciones del protocolo de Bienes de Capital.
La Asociación Argentina de Fabricantes de Máquinas Herramientas, la Cámara
Nacional de Industrias Electrónicas y otras Cámaras de otros productos,
señalaron que la integración no podía ser inmediata, puesto que los pasos debían
ser graduales, negociando solamente, en aquellos rubros en donde los empresarios
nacionales estuvieran de acuerdo en entablar negociaciones. Otra diferencia
fundamental era que, las licencias obtenidas en el exterior provenían mayormente
en el caso de Brasil de los Estados Unidos, mientras que nuestro país dependía
más de Europa. También las Fuerzas Armadas de ambos países expresaron su
desconfianza ante los acuerdos.[38]
Por el lado brasileño,
los empresarios temían que las menores barreras a las importaciones les hicieran
perder parte del mercado interno, y le otorgaban más importancia a otros
mercados avanzados como los de los países centrales. Consideraban que el negocio
era más importante para la Argentina que para Brasil, puesto que los empresarios
argentinos se iban a beneficiar en virtud de la expansión de las exportaciones
de alimentos. Sectores agrícolas de Brasil, especialmente del sur del país,
fueron los más disconformes con el acuerdo.[39] En Brasil, señalaban que los
planes de integración estaban condenados al fracaso si no existía una fuerte
conducción política que lograra superar la resistencia de intereses nacionales
tales como los sindicatos, los grupos empresariales y los políticos locales,
cuando en la mesa de negociaciones se pusieran a discusión los detalles sobre
aranceles y otras preferencias comerciales. Establecían estos sectores que la
posibilidad de integración debía limitarse a las áreas de la economía en donde
existiera complementación como por ejemplo, el abastecimiento de materias
primas, tecnología nuclear y proyectos energéticos conjuntos.[40]
Los sectores sindicales
de ambos países no tuvieron participación en las negociaciones, a pesar de los
cambios que podían provocar los acuerdos en la ocupación de la mano de obra. La
Confederación General del Trabajo, de la Argentina, señalaba que el gobierno
radical no tenía delineada una política de redistribución del ingreso en favor
de vastos sectores sociales sumidos en la pobreza, y que la expansión del
mercado de consumo solo abarcaría a los sectores medios y altos. De igual forma,
la central de los trabajadores cuestionaba la participación protagónica que se
le había dado al sector empresarial en las negociaciones, sin tener en cuenta la
opinión de los sindicatos.[41] La integración -reclamaba la
CGT-, no debía servir para bajar los salarios y nivelar costos porque sería una
injusticia que beneficiaría solo a los ricos.[42]
3. El Acta de Amistad
Argentino-Brasileña.
Con el objetivo de
profundizar aún más los lazos entre ambos países, en diciembre de 1986 se firmó
en Brasil el Acta de Amistad Argentino-Brasileña, Democracia, Paz y Desarrollo,
que reafirmaba los conceptos desarrollados en la Declaración de Iguazú y en el
Acta de Integración. Los presidentes, “(...) profundizan algunos de estos
conceptos, como por ejemplo, el destacar su profunda fe en la democracia y
señalar que el estado de derecho es el principal garante de la justicia social,
así como de la dignidad, la libertad y los derechos esenciales del ser humano,
sin olvidar tampoco que el crecimiento económico es condición necesaria para la
justicia social, la consolidación de la democracia y la paz. Por otra parte, se
proponen avanzar hacia un sistema permanente de concertación y coordinación
políticas, tanto respecto de los temas bilaterales como de la situación regional
e internacional”.[43] Se incorporaron 5 protocolos
adicionales: siderurgia, transporte terrestre, transporte marítimo,
comunicaciones y cooperación nuclear. En esa oportunidad conjuntamente con
Uruguay, se estableció que la cooperación económica entre los tres países estaba
definida por acuerdos de integración.[44]
El presidente Alfonsín,
expresó ante empresarios argentinos y brasileños, que al proceso de integración
no sólo debía incorporarse la expansión de las exportaciones y el crecimiento
industrial, sino también el cambio tecnológico, pero que sería a través de la
asimilación y no del mero transplante de la tecnología foránea que se
conseguiría darle impulso propio al crecimiento de nuestras economías. Para el
mandatario argentino, la integración nos permitía asociar esfuerzos de
crecimiento al desarrollo de una estructura exportadora que nos permitiera
insertarnos en un mercado internacional altamente competitivo, puesto que la
revolución tecnológica ofrecía una nueva frontera de crecimiento cuyo límite
estaba en la organización política y económica del sistema mundial, antes que en
los recursos naturales del planeta. El presidente Sarney, enfatizó el objetivo
político de la integración afirmando, que era importante que la motivación
política de los dos gobiernos encontrara una continuidad en el seno de las dos
sociedades, que iban estrechando su conveniencia y descubriendo nuevos intereses
comunes.[45]
El 7 de julio de 1987
se amplió el Programa con tres nuevos protocolos (cultural, administración
pública y moneda). Pero la reunión entre los dos presidentes en Buenos Aires, no
solamente sirvió para la firma de los protocolos, sino que marcó un hecho
histórico: por primera vez un presidente extranjero visitaba en compañía del
presidente Alfonsín la planta secreta de enriquecimiento de uranio de
Pilcaniyeu, lo que demostraba la eliminación de cualquier enfrentamiento
geopolítico entre los dos países, y la intención de avanzar hacia un uso
pacífico de la energía nuclear.[46]
4. El Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo.
El 29 noviembre de 1988
ambos países rubricaron el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo. Los
objetivos del tratado eran la consolidación del proceso de integración y
cooperación económica y la integración en un espacio económico común de los
territorios de los dos países.[47] El acuerdo enunciaba objetivos
generales, aunque algunos de los objetivos eran más codiciosos: “La armonización
de políticas aduaneras, de comercio interno y externo, agrícola, industrial, de
transporte y comunicaciones, científica y tecnológica y otras que los Estados
Partes acordaren, así como la coordinación de políticas en materia monetaria,
fiscal, cambiaria y de capitales, serán realizadas gradualmente, a través de
Acuerdos específicos que, en los casos correspondientes, deberán ser aprobados
por el Poder Legislativo de la República Argentina y por el Poder Legislativo de
la República Federativa del Brasil”.
Uno de los objetivos
era alcanzar en la primera etapa la unión aduanera. Esto deberá ser cumplido en
un plazo de 10 años desde el paso inicial del programa de integración, como
quedaba establecido en el artículo 3: “La remoción de todos los obstáculos
tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios en los territorios
de los Estados Partes serán alcanzados, gradualmente, en un plazo máximo de diez
años (...)”.[49] Una vez finalizada la primera
etapa se debía llegar a la creación de un mercado común: “Concluida la primera
etapa se procederá a la armonización gradual de las demás políticas necesarias
para la formación del mercado común entre los dos Estados Partes, incluyendo,
entre otras, las relativas a recursos humanos, a través de la negociación de
Acuerdos Específicos que serán aprobados por el Poder Legislativo de la
República Argentina y el Poder Legislativo de la República Federativa del
Brasil”.[50] El tratado fue aprobado en
agosto de 1989, por los parlamentos de ambos países, cuando había finalizado el
mandato de Raúl Alfonsín, y luego de la asunción en julio de 1989 del presidente
Carlos Menem.
De esta manera, se
introduce un cambio en la fase de integración, que se consolida posteriormente
con la firma del Acta de Buenos Aires en julio de 1990, entre los presidentes
Collor de Mello (presidente brasileño asumido en 1990) y Carlos Menem. El cambio
en la orientación señalaba “(…) la imposición de una meta ambiciosa y precisa,
conviniéndose en el acta un ritmo perentorio para la concreción global de lo
proyectado, sin atender a la heterogeneidad de las relaciones económicas
contempladas en el programa originario, ni a una posible adaptación de los
términos y modalidades de integración a las particularidades de cada tema o
materia negociada. Este giro se debió, más que a una evaluación de resultados
del programa, a la asfixia económica y financiera padecida por ambos países
(…)”.[51] No se establecieron organismos
encargados de la conducción del proceso de formación de un mercado común, por lo
que el tratado se convirtió en un marco que en caso de profundizarse requeriría
la aprobación de los parlamentos.[52]
5. Comentarios finales.
La política exterior
del gobierno radical pretendía aumentar la capacidad de negociación de países en
desarrollo como el nuestro. Se pretendía una integración regional que lograra un
mayor crecimiento de las economías, no sólo por motivos económicos, sino también
políticos, puesto que las nuevas democracias debían consolidarse, de ahí que los
primeros pasos estuviesen dados por los gobiernos y no por los empresarios.
Tanto desde el lado argentino como desde el brasileño, ambos gobiernos
comprendieron que los dos países debían comprometerse en un programa de
cooperación e integración que lograra un intercambio comercial simétrico y
equilibrado. La idea de la integración regresaba por una serie de factores tales
como, la recuperación de la democracia, el abandono de las hipótesis de
conflicto, los desafíos del comercio internacional, el proteccionismo, la falta
de acceso a tecnología de punta, la baja productividad y, la escasa
competitividad de nuestra industria.
Con la Declaración de
Iguazú firmada en 1985, se produjo el puntapié inicial para la iniciación de la
integración bilateral, a partir de la consolidación de los procesos democráticos
que facilitaran el incremento de las relaciones y aumentaran la autonomía de las
decisiones. La solidaridad, la amistad y la integración entre ambos países
debían intensificarse para enfrentar los graves problemas que afectaban a ambos
países tales como, el proteccionismo de los países industriales, la brecha
tecnológica, el deterioro de los términos de intercambio, y el problema de la
deuda. Para lograr el desarrollo económico y social, la ciencia y la tecnología
eran imprescindibles, y justamente, la integración de ambos gobiernos podía
servir para su mayor expansión. Entre los temas importantes, la política nuclear
ocupó un lugar primordial por varias razones: en el plano externo para
tranquilizar a la opinión internacional y aumentar la autonomía en ese campo, y
en el plano interno, para diluir conflictos geopolíticos y resistencias
militares. Pero la integración debía ser profundizada convocando no solamente a
todos los sectores nacionales, sino también al resto de los países
latinoamericanos, para lograr un espacio económico regional latinoamericano,
para lo cuál era imperioso la voluntad política de ambos gobiernos.
La voluntad política de
llevar adelante la integración condujo a la firma del Programa de Integración y
Cooperación Económica Argentina-Brasil en julio de 1986, puesto que el
crecimiento y el desarrollo con estabilidad, permitirían la generación de un
espacio económico común que serviría para aumentar la autonomía de los pueblos,
reforzar la paz, intensificar la seguridad y, robustecer los gobiernos
democráticos. El PICAB nació de una decisión política y fue un proyecto
esencialmente político llevado adelante por ambos gobiernos, no por empresarios,
más allá de los negocios comerciales o de inversiones de ambas
partes.
La integración tenía
varias ventajas: la consolidación de los gobiernos democráticos, la paz y el
desarrollo; el refuerzo del margen de autonomía para poder encarar negociaciones
internacionales; el aumento de las ganancias por las economías de escala y la
especialización productiva; la obtención de una mayor cantidad de divisas que
serviría para resolver conflictos sociales; la llegada de nuevas conductas
empresariales y de oportunidades de mercado; la elevación de la eficiencia y la
competitividad; la posibilidad de tener acceso a nuevas tecnologías que
desarrollaran los nuevos sectores dinámicos de la economía; la divulgación de
tecnología y la especialización de las empresas, especialmente de bienes de
capital; la intensificación de la complementariedad productiva de los dos países
a partir del desarrollo de industrias conjuntas en el sector de bienes de
capital, creadas por fondos de inversión y la formación de empresas
binacionales. Los argentinos tendrían acceso a un mercado consumidor mucho más
grande que auxiliaría a la reactivación de nuestra economía, especialmente en
materias primas, y equipos fabricados con mano de obra calificada, mientras que
los brasileños, por su parte, podrían sumar un mercado consumidor de bienes de
consumo duraderos y suntuarios, y proveerse de recursos energéticos baratos. En
1986 con la firma de nuevos protocolos mediante el Acta de Amistad
Argentino-Brasileña se revalidaban las concepciones desarrolladas en la
Declaración de Iguazú y en el Acta de Integración.[53]
Se fueron firmando
nuevos protocolos, hasta que finalmente se rubrica el Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo en 1988, por el cuál se buscaban objetivos ambiciosos
tales como la armonización de políticas aduaneras, de comercio interno y
externo, de ciencia y tecnología, etc.. Al mismo tiempo que debían eliminar en
un plazo de 10 años las barreras tarifarias y no tarifarias con respecto al
comercio de bienes y servicios, a lo que posteriormente se sumaría la creación
de un mercado común entre los dos estados, cambiando la orientación de la
integración al no tenerse en cuenta los principios fundamentales del PICAB,
debido a la crisis económica que estaba instalada en ambos países, y a la
orientación neoliberal de sus nuevos gobiernos. El tratado fue ratificado por
los Congresos de ambos países, y su ejecución estaría a cargo de integrantes de
los poderes ejecutivo y legislativo, para asegurarse que los proyectos contarían
con el aval institucional de los partidos mayoritarios, más allá de quién
estuviera en el poder.[54]
A este tratado, además
se podían sumar nuevos países, después de cinco años de vigencia. Las nuevas
administraciones resolvieron marchar a una integración regional mucho más
rápidamente. En la Argentina existía interés por la magnitud del mercado
brasileño y su importancia para las empresas locales ante la falta de demanda
interna, y porque ambos países compartían una visión sobre el rol en el contexto
mundial, y por el lado brasileño, el interés era fundamentalmente político, y no
tanto económico, por el temor de las empresas brasileñas a comprometerse con una
economía más pequeña y deteriorada.[55]
145/04 - Argentina
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