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Asunto:[encuentrohumboldt] 51/04 - DESARROLLO LOCAL Y GESTIÓN MUNICIPAL EN DOS CE NTROS PETROLEROS DE LA CUENCA NEUQUINA
Fecha:Jueves, 4 de Marzo, 2004  00:12:56 (-0300)
Autor:Humboldt <humboldt @............ar>

DESARROLLO LOCAL Y GESTIÓN MUNICIPAL

EN DOS CENTROS PETROLEROS DE LA CUENCA NEUQUINA

 

 

Gabriela A. Perez

Graciela Vives

Universidad Nacional del Comahue


 

 

Dinámica regional y petróleo.

 

La cuenca neuquina es una extensa comarca petrolera que se extiende sobre el territorio de cuatro provincias argentinas. A la provincia de Neuquén le corresponden específicamente unos noventa yacimientos de gas y petróleo, con el 65 por ciento de su superficie -61.000 km2- afectada por alguno de los distintos tipos de tareas vinculadas a la explotación de hidrocarburos.

Los primeros antecedentes de la actividad en el área se remontan a 1918, cuando el descubrimiento del petróleo en la zona central de la provincia impulsó la conformación del asentamiento Plaza Huincul. Poco tiempo después, con la creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales -YPF- se inicia una etapa de creciente intervención estatal en la actividad petrolera, con lo cual la exploración en el área se vió intensificada aumentando considerablemente la cantidad de pozos perforados. Esta circunstancia, sumada a la presencia creciente de trabajadores -algunos solos, otros con sus familias- señalarían el nacimiento de una pequeña población marginal a unos 4 Km al oeste de Plaza Huincul, origen de la localidad de Cutral Có. A partir de entonces, el ente estatal se constituirá en una herramienta decisiva para el desarrollo de la actividad, con fuerte gravitación en la vida económica y social de la que, paulatinamente, se transformaría en tradicional comarca petrolera neuquina.

La sucesión de descubrimientos hasta fines de la década de 1950 ocurrió en esta porción del ámbito provincial, pero a partir de 1960 se produce la expansión de las actividades extractivas hacia el norte, sobre la cuenca del río Colorado, permitiendo la puesta en explotación de alguno de los yacimientos más productivos del país. En este contexto, nace en 1971, la localidad de Rincón de los Sauces.

De este modo, la faja oriental de la provincia, identificada como el "Neuquén energético" por su estrecha vinculación a la explotación de los hidrocarburos y la hidroelectricidad, es en la actualidad asiento de poblaciones que han nacido y se desarrollan en función de los vaivenes del sector:

- Plaza Huincul y Cutral Có, emplazadas dentro de la faja semidesértica de la provincia y con un carácter netamente urbano, conforman hace varias décadas una sola aglomeración(1).

Pese a que en 1991 Cutral Có -con 33.960 habitantes- continuaba posicionada como el segundo centro provincial, y junto con Plaza Huincul sumaban 45.390 habitantes, el área viene perdiendo población: el desplazamiento de la frontera petrolera hacia el norte de la cuenca neuquina, la privatización de YPF y la falta de una matriz económica local sólida están provocando, desde hace algunos años, la transferencia de población hacia Rincón de los Sauces, Neuquén capital y otros centros de la región.

- Por su parte Rincón de los Sauces, situada sobre la margen sur del río Colorado, se distingue por estar acompañando la expansión de la explotación hidrocarburífera que ocurre en el norte de la provincia. Prueba de ello es que los yacimientos del área aportan diariamente el 80 por ciento de la producción provincial de petróleo y el 26 por ciento de la nacional.

Con 3.982 habitantes en 1991, la localidad refleja la evolución de las ciudades petroleras en etapa de desarrollo: crecimiento explosivo de la población(2); flujos migratorios sostenidos, elevadas tasas de masculinidad y dinámica urbana estructurada en función del recurso energético.

 

 

Estrategias y gestiones locales en el nuevo contexto.

 

Los cambios ocurridos en la presente década han afectado la relación de las formas socioorganizativas, dando un nuevo giro en la articulación de las expresiones "locales" y "globales" de la sociedad. La corrosión de la concepción centralista ha conducido al cuestionamiento del Estado-nación tradicional: uniformador, defensor del interés público frente al privado, recaudador, guardián de mecanismos de redistribución de ingreso e impulsor de una mayor justicia social, motor principal del proceso de desarrollo, responsable de políticas de promoción regional y sectorial. Un estado que se contraponía a instituciones locales débiles cuyo escaso poder de gestión abortaba toda pretensión de autonomía local y de incidencia en la vida de la comunidad.

La ruptura comentada plantea por el contrario el resurgimiento y la revalorización de la institución organizativa local, con un municipio que reformula sus roles tradicionales y expande sus funciones a campos ligados a la gestión de procesos productivos y el trabajo.

Se abre entonces una etapa de expectativas, iniciativas y aspiraciones. Ello es comprensible considerando que dicho nivel de gobierno "constituye el referente político-administrativo más territorializado y vinculado horizontalmente a las necesidades, demandas e intereses de la población, al mismo tiempo que es un órgano de representación y participación ciudadana que se supone hace de primera escuela de la democracia" (MASSOLO, 1998:18). Asimismo, las ideas de cambio estarán acompañados de un crítico reconocimiento de los puntos débiles de la gestión municipal. Esencialmente, se verán cuestionados el perfil organizativo institucional burocrático "sectorial-vertical"(3) y el papel pasivo circunscripto básicamente a la prestación de servicios elementales y a la ejecución de obra pública.

Si bien en el marco de los cambios emergentes a escala global, la provincia de Neuquén emprende, a inicios de los años 90, acciones destinadas a redefinir el perfil y papel del Estado tanto en el orden provincial como local, en los casos de Cutral Có y Plaza Huincul fue la situación de emergencia socioeconómica, con motivo de la privatización de YPF(4), la que señaló la urgencia de una visión renovada de la gestión municipal.

Desde ambas comunas se coincidirá en la necesidad de revalorizar y fortalecer la gestión local. De este modo, los municipios ampliaron sus ámbitos de acción tradicional incorporando bajo su competencia nuevos temas y problemas de interés público.

Debido al desmembramiento de la estructura productiva local y sus derivaciones en el tejido social -como ya se indicara, producto de la privatización de YPF- la gestión municipal canalizó acciones en torno a las políticas de fomento económico local. Al respecto cabe destacar las siguientes iniciativas:

- El Instituto Municipal de Promoción y Desarrollo Económico de Cutral Có (IMPRODE). Por medio de este instrumento se procura fomentar emprendimientos productivos que lleven a la reconversión de la economía local. En esta dirección le fueron conferidas las atribuciones de:

·       Fijar la estrategia y planes destinados a promover el desarrollo de actividades productivas y de servicios.

·       Propiciar mecanismos de promoción y apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

·       Elaborar proyectos de inversión, ofreciéndolos para su concreción, a particulares.

·       Evaluar proyectos o ideas -proyectos que presenten particulares-.

·       Prestar asistencia técnica, asesoramiento e información a potenciales inversores.

·       Promover la creación, fortalecimiento y desarrollo del sector cooperativo.

·       Promover cursos de capacitación tanto a nivel empresarial como de oficios.

·       Propiciar nuevas formas pedagógicas que interrelacionen el trabajo y la producción con el estudio, análisis e investigación.

Al comienzo la actividad del IMPRODE se encaminó a apoyar pequeños emprendimientos surgidos desde la comunidad, aunque transcurrido un tiempo se abocó también a la orientación de inversiones para medianos y grandes proyectos. En este caso, a partir de una idea base elaborada por el organismo local, se deriva el estudio técnico de factibilidad a distintas instituciones -en general, universidades y consultoras-. De obtenerse resultados favorables, se diseñan los proyectos y se buscan interesados en llevarlos a cabo.

Una evaluación respecto a los resultados alcanzados por este organismo pone en evidencia el relativo éxito de los pequeños emprendimientos(5) debido esencialmente a la falta de capacitación del microempresariado, la baja productividad, las dificultades para insertarse en el mercado y, en algunos casos, la escasa incorporación de tecnología.

- El Fondo para la Reconversión Productiva de Cutral Có y Plaza Huincul (FOREPRO). Al igual que el anterior, está abocado al asesoramiento, evaluación y financiamiento de pequeños y medianos proyectos productivos.

La existencia de un equipo de evaluación permite el asesoramiento y la corrección de las propuestas, en su mayoría aportadas por particulares. El mismo se encuentra integrado por representantes de ministerios de la Nación, de los municipios de Cutral Có y Plaza Huincul y de las comisiones vecinales.

El perfil de los emprendimientos se encuentra orientado hacia la producción de alimentos; prestación de servicios industriales, petroleros y turísticos, y hacia la fabricación de bienes de consumo familiar e industrial.

A diferencia de lo ocurrido en el caso anterior, un balance realizado al promediar 1999 daba cuenta que, de los 130 proyectos beneficiados por la línea crediticia del FOREPRO, un 80 % se encontraba funcionando sin dificultades, representando en términos laborales 400 nuevos puestos de trabajo.

- El Consejo Asesor de Planificación y Desarrollo de Cutral Có (CAPLADE). Es el organismo asesor del Ejecutivo y del Deliberante en temáticas vinculadas al desarrollo con atribuciones para proponer estrategias, planes y programas de corto, mediano y largo plazo. Su reciente creación impide realizar una evaluación, pero sí algunas reflexiones. Esta nueva instancia coloca al municipio de Cutral Có en situación de ventaja respecto a sus pares neuquinos, en virtud de que por un lado representa un avance concreto hacia la consagración de la autonomía local, al haberse dado cumplimiento a preceptos estipulados en la Carta Orgánica de la ciudad.

Por otro lado, el funcionamiento del CAPLADE sobre la base de representantes sindicales, de la cámara empresarial, de colegios profesionales y de juntas vecinales, podría impulsar la conformación de "redes" -grupos de individuos- articuladas en torno a determinados temas de la sociedad local, uno de los pilares de la lógica territorial-horizontal, pero aún débilmente desarrollado.

También entendemos que el CAPLADE abre la posibilidad de conformar una agenda sobre el desarrollo local, donde podrán articularse por un lado los distintos niveles de la gestión pública, y por el otro la gestión pública-privada.

En lo que respecta a Rincón de los Sauces, y la luz de las experiencias de ciudades mineras que han enfrentado la culminación de sus ciclos productivos -casos como los de Cutral Có y Plaza Huincul-, la comunidad local toma conciencia de la necesidad de encarar la reconversión productiva antes del agotamiento de los yacimientos petrolíferos del lugar. Así, la administración municipal define nuevas responsabilidades orientadas al área de las políticas de desarrollo económico-productivo. A modo de ejemplo podemos citar:

- La Unidad Ejecutora Municipal de Rincón de los Sauces (UEM), que a nivel local busca reproducir las incumbencias de la Unidad Ejecutora Provincial(6). Entre las iniciativas de la UEM se destaca la contratación de una consultora nacional, bajo la financiación del Consejo Federal de Inversiones, que determinará las potencialidades productivas de la Microrregión del Colorado, en la que se inscribe Rincón de los Sauces.

Con el fin de jerarquizar la gestión local del desarrollo, estimula iniciativas privadas que tienden al despliegue de campos económicos alternativos al petrolífero, como la agricultura, la ganadería y agroindustrias derivadas; brinda apoyo técnico y capacitación y, procura la reconversión de la pequeña empresa expulsada del circuito petrolero.

Hasta el momento, la inclinación de la administración local es hacia la puesta en valor de recursos naturales tradicionalmente ligados a la producción agrícola -agua, suelo- disponibles en el área. El municipio gana protagonismo en la configuración del nuevo rumbo productivo cuando:

§      extiende su acción de gestión, asigna personal técnico y deriva parte de sus ingresos financieros a las tareas de reconocimiento de esos recursos;

§      representa los intereses locales ante entes de desarrollo de competencia nacional y provincial -CFI, UEP-, en una articulación que hasta el momento no registra antecedentes;

§      crea condiciones que estimulan la participación de nuevos agentes en las actividades productivas. Es en tal sentido que pretende facilitar el acceso del empresariado a la asistencia técnica y crediticia, para la presentación y ejecución de proyectos de diversificación económica alternativos a la explotación de hidrocarburos.

- La Secretaría Pymes es otra extensión del "aparato de gestión" municipal. Se constituye como ente receptor de proyectos e inquietudes de personas que desean incorporarse a las nuevas actividades productivas.

A ese fin: asesora en la formulación de ante proyectos, habilita créditos, brinda entrenamiento a través de capacitadores y organiza la evaluación de los resultados finales. Contando con el respaldo de la UEM en aspectos científico-técnicos, busca facilitar la adaptación y buen desempeño de los emprendedores.

Sólo existen dos antecedentes de este tipo en la provincia -Neuquén capital y San Martín de los Andes-. La Secretaría Pymes se encuentra además enlazada a nivel nacional con el Programa MICRO, que dispone de líneas específicas de crédito para pequeños emprendimientos

Con la concreción de estos entes, los municipios parecen estar dando alguno de los pasos que Arocena (1995) considera conducentes al desarrollo local en cuanto es posible reconocer:

-       La ampliación de las funciones municipales hacia el área de las políticas de desarrollo económico-productivo. Caben aquí todas las acciones tendientes a la reactivación y reconversión económica por medio del fomento de la pequeña y mediana empresa.

-       La creación y articulación de instancias de negociación y concertación interinstitucional e intersectorial. En este sentido se han logrado algunos avances, tanto en la gestión público-privada como en la pública en sus distintos niveles (local, provincial y nacional).

-       La intromisión de los municipios en la gestión de los procesos de desarrollo local, esfera hasta hace poco reservada a los niveles de decisión provincial y nacional.

En síntesis, los elementos citados indican que los municipios se encaminan hacia la asunción de un rol de mayor protagonismo en los procesos que definen el desarrollo local, bajo el imperio de una lógica de gestión territorial-horizontal (AROCENA, op.cit.): participación en los proyectos de diversificación económica, mayor articulación con otras estructuras de gobierno, ampliación de los propios aparatos de gestión, son pautas que marcan la transición.

No obstante, esta etapa de cambios no está exenta de dificultades. Existe una serie de obstáculos que han conducido a que gran parte de las iniciativas locales mencionadas reconozcan fallas y altibajos en el logro de sus objetivos. Uno de ellos, es la escasa capacitación y experiencia de los distintos niveles de gestión para ejercer un nuevo papel ante los desafíos del desarrollo. Pues frecuentemente y pese a que en el seno de los municipios suelen generarse ideas superadoras, éstos no encuentran la manera de librarse de la reproducción de hábitos y tareas tradicionales.

Otro obstáculo es el cuadro de desfinanciamiento que por lo general caracteriza a la mayoría de las administraciones locales. Este hecho genera una fuerte dependencia de los municipios respecto de las transferencias de los otros niveles gubernamentales, condicionando así el desempeño de los mismos.

En tanto dentro de las dificultades propias de la dinámica de cada comunidad podemos citar:

 

 

En Cutral Có-Plaza Huincul:

 

w La vulnerabilidad de la Gestión Municipal Cutralquense ante los continuos y a veces violentos reclamos de los desocupados vinculados a la red de empleo transitorio y subsidios al desempleo. Los primeros subsidios al desempleo fueron implementados en 1995 (ley provincial 2128), en 1996 se sumaron los amparados en el decreto 1821 y luego los del Plan Trabajar. Desde entonces, la demanda por parte de los desocupados en referencia a la ampliación y renovación de los cupos de subsidios no cesa, recurriendo en la mayoría de las veces a los cortes de rutas, situación que en momentos críticos ha derivado en estados de ingobernabilidad. En consecuencia, la Gestión Municipal ha estado en los últimos años centrada en forma casi exclusiva en tratar de contener la protesta social. Así se han visto prácticamente limitadas las posibilidades de que el municipio dedique parte de sus esfuerzos a abordar procesos de reestructuración y capacitación de manera orgánica y sostenida, aspectos fundamentales para lograr la eficiencia de la Gestión local. El desafío para la comuna sería trascender la crisis coyuntural proyectando acciones que apunten a soluciones integrales.

w La falta de un sistema integrado de actores a nivel de las gestiones municipales. Esta circunstancia saca a la luz las limitaciones que, en general, tienen la mayoría de los municipios y sus organismos para ejercer un nuevo rol ante los desafíos del desarrollo. Pues pese a que hacia el interior de las Gestiones locales suelen generarse ideas superadoras e innovadoras, es frecuente que no logren librarse de la reproducción de hábitos y tareas tradicionales. Este obstáculo ha influido en el predominio de lógicas de acción dispersas en torno a los esfuerzos emprendidos por el IMPRODE y el FOREPRO, generando a su vez, superposición de esfuerzos y desaprovechamiento de recursos financieros y humanos. El desafío en este caso sería la construcción de un proyecto colectivo de desarrollo local, producto de la participación del municipio, ciudadanía y organizaciones sociales.

 

 

En Rincón de los Sauces:

 

w Escasa experiencia en la nueva modalidad de acción.

En la práctica, la incorporación de nuevas funciones es una experiencia reciente.

w Fragilidad legal = normativa.

Pese a que en diciembre de 1995 el municipio fue declarado de Primera Categoría, aún no se ha sancionado la respectiva Carta Orgánica Municipal, respaldo legal necesario para toda acción de la administración local. Por tal causa, las diversas estructuras incorporadas al aparato de gestión -las nombradas, y otras como la "Oficina Municipal de Empleo de Rincón de los Sauces"- no cuentan con la definición legal de sus incumbencias, condicionando el alcance de sus iniciativas.

Adicionalmente, el incumplimiento, por parte del poder ejecutivo provincial, de tareas de deslinde y amojonamiento, priva al municipio del ejercicio pleno de las potestades que le son reconocidas. Impedido de tomar posesión de las tierras de su propio ejido, el municipio es privado del gravado de impuestos y de la definición de obligaciones legales sobre las actividades registradas en las inmediaciones del asentamiento.

w Una posición lábil ante los conflictos ambientales propios de la actividad hidrocarburífera.

Las contradicciones que surgen entre las políticas ambientales y económico-productivas del gobierno nacional -en gran medida reproducidas por la administración provincial- contribuyen al debilitamiento del rol del estado municipal y a su fragilidad en las negociaciones ante intereses externos (privados o nacionales). La sucesión de derrames de petróleo sacude a la comunidad desde mediados de la década de 1990, pero tanto el estado nacional como el provincial hacen un ejercicio poco vigoroso de la completa reglamentación medioambiental que establece los parámetros bajo los que se debe desarrollar la explotación de hidrocarburos. Intentos de la administración rinconense para establecer mecanismos locales de control y penalización fueron revertidos por la Secretaría de Energía de la Nación -que se instituye entonces como autoridad de aplicación en la materia-.

w Ausencia de una "red global compleja y localizada".

Entendiendo a la "red global" (AROCENA, op.cit) como "el conjunto de los grupos -o colectivos- que se constituyen para le tratamiento de un problema determinado", la noción de localización de la red refiere específicamente a la incidencia de colectivos en una red densa y compleja. En Rincón de los Sauces no se ha constituido una diversidad de grupos sociales que aporten puntos de vista y formas de acción propios para resolver problemáticas comunes -como la ambiental-. La pobreza de colectivos conforma una red social simplificada y deslocalizada, que no se estimula en el municipio el abandono de la lógica sectorial vertical propia de los sistemas centralizados.

En síntesis, se puede concluir que todavía son incipientes los pasos que ha realizado la administración de la ciudad de Rincón de los Sauces para establecer un proceso de desarrollo donde:

      desplace a niveles nacionales y provinciales de conducción para constituirse en principal "agente del desarrollo";

      se defina como entidad jurídica y financiera autónoma;

      establezca canales sólidos para el control ciudadano de la actividad estatal;

      agentes sociales emergentes se consoliden como nuevas formas de acción u opinión.

Lo expuesto nos lleva a reflexionar sobre la complejidad de los procesos de fortalecimiento municipal. Procesos que deben trascender la mera creación de organismos, e incentivar la democratización de las instituciones y la participación social. Para ello, la gestión municipal debe construirse sobre la base de un arreglo institucional adecuado a las competencias y atribuciones de los municipios en estos tiempos, y a la creciente diversidad de intereses y demandas de las sociedades locales (MASSOLO, op. cit.). Sólo así se alcanzará el paso "de administración municipal a gobierno local" (CEPAL, 1993)

Para concluir, hemos hecho referencia a los esfuerzos de los municipios en torno a la reactivación económica. Sin embargo y pese a los difíciles momentos económicos que atraviesan algunas de las realidades analizadas, toda gestión municipal que pretenda consolidarse dentro de la lógica territorial-horizontal, debe tener presente que los procesos de desarrollo local "no son simplemente procesos de crecimiento económico, plantean siempre la articulación de la eficiencia productiva con la equidad social" (AROCENA, op.cit.: 111).

 

 


 

Bibliografía

 

AROCENA, José (1995). El desarrollo local. Un desafío contemporáneo, Caracas, Ed. Nueva Sociedad.

CEPAL (1993). Ciudades medianas y gestión urbana en América latina, Santiago de Chile, Documento LC/L.747.

COLANTUONO, María R. y otros (1995). Neuquén, una geografía abierta. Grupo Hache Editores, Buenos Aires.

COPADE (1996). Pautas para el desarrollo de la microregión Cutral Có-Plaza Huincul, Neuquén.

LATINOCONSULT S.A. y Provincia del Neuquén, Subsecretaría de Estado de Obras y Servicios Públicos, Dirección Provincial de Agua y Energía Eléctrica (1973). Red de riego y desagües en Rincón de los Sauces, Estudios básicos, Neuquén.

MASSOLO, Alejandra (1998). "Introducción", en Municipio y desarrollo local en la región del Comahue, Alejandra Massolo (compiladora), Neuquén, Ed. EDUCO.

PEREZ, Gabriela A. "Desarrollo local ¿una alternativa para revertir la exclusión socio-territorial?", en Actas Latinoamericanas de Varsovia, Tomo 21, Facultad de Geografía y Estudios Regionales, Universidad de Varsovia, Varsovia.

PIREZ, Pedro y GAMALLO, Gustavo (1994). Basura privada, servicio público, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina.

 



(1) Si bien se constituyeron como municipios colindantes, desde el punto de vista funcional y espacial conforman hoy, una unidad al no existir discontinuidad alguna en el tejido urbano de las mismas.

(2) Rincón de los Sauces triplicó su población entre 1970 y 1980, situación que vuelve a reiterarse durante el período 1980-1991.

(3) José Arocena (1995) sostiene que se está frente a un perfil de gestión "sectorial-vertical" cuando el sistema político-administrativo se estructura sobre la base de sectores especializados en distintas áreas, y existe una fuerte tendencia a generar redes deslocalizadas o simplificadoras de la realidad.

(4) A comienzos de los años 90, la privatización de YPF produjo un considerable impacto en la organización socio-económica de dichas localidades a partir de la drástica reducción de los niveles de personal ligados a la empresa. Se estima que el mayor punto de inflexión ocurrió en el período 1992-1993, cuando la planta de 4200 empleados que operaban en Plaza Huincul, se vio reducida a 600 hacia fines de 1992. Tal desprendimiento de empleados se tradujo en un rápido incremento de la desocupación. Con el paso del tiempo, a los desocupados del petróleo se sumaron los provenientes de la construcción y del área de servicios, como también los jóvenes que deseaban ingresar al mundo del trabajo.

(5) En términos generales, los pequeños proyectos correspondieron a los rubros de producción de alimentos, fraccionamiento minorista y fabricación de flexibles hidraúlicos.

(6) La Unidad Ejecutora Provincial (UEP) diseña, ejecuta y articula proyectos y acciones que atienden la problemática microrregional


Ponencia presentada en el Segundo Encuentro Internacional Humboldt. Mar del Plata, Argentina. Octubre de 2000.