MEDIO AMBIENTE Y COMERCIO EN EL MERCOSUR

Prof. Rodolfo López

Universidad Nacional del Centro

INTRODUCCION

En los últimos años de la década del ´60 y principio de los ´70 comenzaron las primeras evidencias del deterioro del medio ambiente a nivel mundial, lo que se tradujo en una inquietud generalizada sobre esta nueva problemática. Estos síntomas se centraron principalmente en problemas regionales y nacionales asociados con la contaminación industrial en las economías avanzadas y con el control sobre los recursos naturales.

En la segunda mitad de la década del ochenta el tema vuelve a ser considerado en las agendas políticas, económicas y de seguridad, sobre todo en los países desarrollados pero en esta oportunidad el tema es tratado como una problemática a nivel global, ante la evidencia del agotamiento de la capa de ozono, el cambio climático, la destrucción de los bosques tropicales, la desertificación, y la pérdida de biodiversidad se plantean como problemas ecológicos importantes. Esta internacionalización se debe en parte a que muchos de los nuevos problemas trascienden las fronteras, sea en el sentido del desbordamiento físico de contaminantes, o en lo que podría llamarse desbordamiento psicológico, como en el caso de la preocupación por la extinción de las especies, (que en sentido jurídico convencional, son propiedad de un país o grupos de países) dado que la población de otros países valora la existencias continuada de las mismas[1].

Estos problemas globales, conjuntamente con los regionales y locales han provocado la inquietud pública, que se ha acentuado últimamente, sobre todo en la población de los países desarrollados y que se va transmitiendo gradualmente a los subdesarrollados.

Ante la presión de la opinión pública la economía ha comenzado a considerar, aunque en forma incipiente, la vinculación entre los procesos productivos y el impacto que éstos generan sobre el medio ambiente, debido a que las actividades económicas son las que provocan un desequilibrio ecológico. La constatación de que se dilapidan recursos, se contaminan aguas, se erosionan suelos, se talan bosques y se eliminan desechos, han puesto de manifiesto que los recursos naturales y los servicios ambientales no son ilimitados y que al quebrantares el equilibrio ecológico se pierde también la fuente principal de materiales y energía para los procesos económicos.

El estilo de desarrollo económico y la estrategia de comercio internacional que se adopten cumplen por lo tanto un rol fundamental en la superación de estos problemas. La clave está en producir más con menos daño ambiental, lo que implica guiar el aparato productivo de los países hacia la noción de desarrollo sustentable. Seguir el sendero del desarrollo sustentable significa concebir un modelo económico que incorpore no sólo objetivos de crecimiento sostenido y equidad social en su concepción tradicional, sino que además tenga en cuenta criterios de conservación ambiental para juzgar el desarrollo[2].

La “ecologización” de los problemas ambientales del comercio mundial ha sido la consecuencia inevitable de la ausencia de unos derechos de propiedad medioambiental bien desarrollados y exigibles, cuando surgieron los fenómenos antes mencionados, en particular la presión que ejercen sobre el medio ambiente el aumento de la población, de la producción y de los ingresos, la mejor comprensión de la naturaleza y el alcance de la degradación del medio ambiente causada por las actividades humanas y la creciente interdependencia entre las economías nacionales[3].

Los debates sobre las implicancias del comercio internacional en el medio ambiente datan desde principios de la década del setenta. Ya en 1971[4] la OCDE estaba comprometida en discusiones y toma de decisiones sobre comercio y medio ambiente[5]. En aquella época se exploraron algunos de los problemas básicos que más tarde recibieron mucha atención y se adoptaron importantes principios ambientales, con el de “el que contamina paga”, fundamental para retirar el subsidio a los contaminadores. Pero fue recién en 1988 cuando se inició el debate, todavía en curso, sobre el comercio y medio ambiente.

Dicha discusión no está exenta de controversias, pero ya se vislumbran tres claras tendencias al respecto. En primer lugar, cada vez se reconoce más que el comercio y por consiguiente las políticas comerciales tienen necesariamente un impacto sobre el medio ambiente al alterar el volumen y la localización internacional de las actividades mundiales de producción y consumo. Algunos analistas estiman que el comercio internacional y las políticas de liberalización del comercio agravan los problemas ambientales porque aumentan el consumo, mientras otros ven en esos factores un instrumento para mejorar el medio ambiente al elevar los ingresos, con lo cual se dedicará más interés y más dinero a la protección medioambiental.

En segundo lugar, las políticas ambientales de un conjunto de países pueden tener consecuencias para otros estados a través del comercio internacional. Impuestos, gravámenes, subvenciones, normas y otras reglamentaciones motivadas por consideraciones ambientales pueden modificar las estructuras de la producción y el comercio por el impacto que tienen en la competitividad internacional. Algunos ambientalistas consideran las políticas comerciales –principalmente las restricciones de importaciones o exportaciones– como parte importante del conjunto de políticas ambientales. Por otra parte, las industrias orientadas a la exportación y los negociadores comerciales consideran que muchas políticas ambientales son medidas encubiertas para proteger a los productores nacionales de la competencia internacional.

En tercer lugar, se considera que las políticas comerciales contribuyen a lograr el grado de colaboración multilateral necesario para abordar los problemas ambientales transfronterizos. Lo que se pretende es crear o incrementar los incentivos a la cooperación, y las políticas comerciales se ven como uno de los instrumentos disponibles para fomentar dicha cooperación. Este papel que tiene las políticas comerciales –mezcla de promesas para estimular la cooperación de las naciones– contrasta con su papel en las dos situaciones mencionadas anteriormente, donde el problema es, sobre todo, el del impacto directo de los instrumentos de política comercial sobre objetivos ambientales precisos[6]

A través del Programa 21, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) hizo un llamado a los gobiernos nacionales y organizaciones internacionales con competencia en el área a elaborar una “agenda de comercio y medio ambiente” y asegurarse de que las políticas en ambas áreas se presten apoyo mutuo en pos del desarrollo sustentable. Actualmente, la OMC, la UNCTAD, el PNUMA, y la OCDE y otros organismos internacionales están poniendo en marcha programas de trabajo sobre comercio y medio ambiente, lo que demuestra el interés sobre la problemática a nivel internacional, y la tendencia a pautar reglas claras para evitar las distorsiones que pueda originarse por la desigual normativa ambiental que hoy existe entre los distintos países, sobre todo entre los desarrollados y los subdesarrollados.

Ya en 1988, la Delegación sueca ante la OCDE propuso que el Comité de Comercio de la OCDE emprendiera un análisis sistemático de los vínculos existentes entre las políticas sobre medio ambiente y comercio. El Comité dio comienzo a su examen preliminar en un orden de asuntos muy diversos sobre estos dos temas, y lo culminó en un documento para presentarlo en la Reunión de Ministros del Medio Ambiente, que se llevaría a cabo en enero de 1991. Un aspecto de especial preocupación desde el punto de vista del comercio fueron los efectos que producían las discrepancias de las normas ambientales sobre el comercio de cada país, los expertos temían que estas discrepancias pudieran actuar como barreras no arancelarias para el comercio, y revertir potencialmente los logros ya obtenidos para reducir dichas barreras. Otros temas tratados fueron las medidas comerciales para apoyar las políticas ambientales y sancionar “los comportamientos oportunistas” y las medidas comerciales que implican procesos y métodos de producción. Simultáneamente, el Comité de Políticas sobre Medio Ambiente de la OCDE empezó a explorar las implicancias que podría tener el comercio, en especial el proceso de liberalización, en la calidad ambiental y en la toma de decisiones. Pronto los responsables de los asuntos comerciales y ambientales de la OCDE vieron con claridad que era necesario realizar un esfuerzo de colaboración en la OCDE en cuanto a los objetivos comerciales y el medio ambiente que contemplaran los caminos para lograr un equilibrio adecuado entre la seguridad de los objetivos ambientales y la preservación del sistema comercial multilateral abierto[7].

En el ámbito americano los antecedentes inmediatos en el debate comercio internacional-medio ambiente lo encontramos en la negociación efectuada por los gobiernos para conformar los bloques regionales del NAFTA y la Comunidad Europea.

Durante las tratativas del acuerdo para el NAFTA, los tres países partes (Canadá, Estados Unidos y México) llevaron a cabo estudios de evaluación del posible impacto ambiental que podría tener la liberalización comercial. Las críticas al Tratado, en su mayoría emanadas de los EEUU, se centraron entre otros puntos, en un historial de control ambiental poco favorable por su laxitud por parte del gobierno mexicano. Para salvar las diferencias México se comprometió a cumplir los preceptos constitucionales respecto al ambiente y la “Ley del equilibrio ecológico” y demostrar avances significativos en el control de la contaminación, proveer información relevante a la opinión pública e instaurar un procedimiento que permita su participación en los debates, especialmente las ONGs, en la presentación de sus puntos de vista y la tutela de los intereses colectivos (difusos)

Resultaba evidente también la posición de fuerza de los Estados Unidos de América al hacer pública una serie de principios vinculados al mantenimiento de la calidad ambiental dentro de su territorio y a los cuales no estaban dispuestos a renunciar. En un posición contemporizadora, México siempre se mostró predispuesto a allanar el camino de la negociación mediante la adopción de medidas con efectos ambientales clara o pentencialmente positivos que, además de mejorar la alicaída imagen ambiental del país redundaría en menos costos futuros[8].

La política ambiental actual de la Unión Europea es el resultado de un proceso progresivo iniciado en 1972, que no ha terminado aún, porque el objetivo final de una política ambiental se inserta en un contexto esencialmente dinámico. La jerarquización política del tema ambiental obedece al respaldo creciente de la población de todos los Estados miembros cuya escala de valores, coloca los aspectos relacionandos con el medio ambiente y los recursos naturales, en el orden prioritario de los temas nacionales e internacionales más importantes. El Tratado de Maastrich introduce como objetivo principal de la Comunidad, la promoción de un crecimiento sustentable que respete el medio ambiente e incluye, entre la actividades de la Unión Europea, el establecimiento de una política ambiental que tienda a alcanzar un elevado grado de protección y se integre a la definición y ejecución de las demás políticas de la Comunidad. En 1993, se aprueba mediante resolución del Consejo, el Quinto Programa de Acción denominado “hacia un desarrollo sostenible/Programa Comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible”, dirigido hacia el año 2000

EL MERCOSUR Y EL MEDIO AMBIENTE

Si bien el espíritu del Mercosur es establecer una unión aduanera es decir, un área de libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente, conjuntamente con el establecimiento de una arancel externo común con relación a terceros Estados, y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes[9], también establece como objetivo acelerar sus procesos de desarrollo con justicia social.

Históricamente los acuerdos tanto multilaterales como bilaterales celebrados por países latinoamericanos han tenido poca o ninguna cláusula relativa a la protección del medio ambiente. Con cierta lentitud se han logrado algunos avances dentro de la estructura del Mercosur en lo relativo a la armonización de normas ambientales. Al comienzo las cuestiones ambientales no recibieron una consideración o tratamiento especial sino que quedaron dispersas en varios subgrupos de trabajo, como en el de normas técnicas y en los de política industrial, agrícola y energética. Sólo en la actividad agropecuaria se intenta un análisis desde el punto de vista de la sustentabilidad agrícola y su relación con la conservación de los recursos naturales y la protección ambiental.

El tema recién es tratado en forma integral con los lineamientos de la Declaración de Canela y en las llamadas Directrices Básicas en Materia de Política Ambiental formuladas por la creada Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA), cuyo primer encuentro se realizó en noviembre de 1993, es decir casi dos años después del inicio de los primeros Subgrupos de Trabajo (SGT) dependientes del Grupo Mercado Común (GMC). Esta es una indicación, entre otras muchas, de que el tema ambiental no recibió en el Mercosur la atención que se merecía, al menos en esta etapa preparatoria.

En base a las consideraciones del Tratado de Asunción, la “Declaración de Canela” y las posiciones de las Partes en el CNUMAD 92 (Reunión de Río), se señalaba la necesidad de promover el desarrollo sustentable. En función de ello “su objetivo general es la formulación de recomendaciones al GMC para asegurar una adecuada protección del medio ambiente en el proceso de integración que implicaba el Mercosur”. Una frase tan amplia que lo involucra todo, pero al mismo tiempo no precisa las metas a alcanzar[10].

A medida que fueron transcurriendo las reuniones, la REMA se fue inclinando hacia un trabajo más dirigido a los problemas ambientales que podrían surgir con el Mercosur, propuestas de ampliación de actividades y sectores que debían analizarse, y la identificación de ciertos de proyectos de cooperación para la conservación de recursos en zonas de frontera o donde existen recursos compartidos.

Se recomendó incorporar a un subgrupo de trabajo, o formar uno nuevo, para las actividades mineras “por su reconocida incidencia sobre el medio ambiente”. Otro grupo especializado debería dedicarse al análisis de los recursos pesqueros, tanto por su indudable trascendencia económica como por la posibilidad de manejarlos según los criterios de sustentabilidad conocidos, y finalmente, otro al turismo, por su doble condición de demandante de servicios ambientales de alta calidad y agente con elevado potencial de deterioro de áreas naturales frágiles. Sólo este último subgrupo fue aprobado. Otra muestra de la estrechez de visión del GMC en el análisis ambiental del Mercosur[11].

Una primera apreciación de los avances en el tratamiento del problema ambiental indica que, debido a una iniciativa tardía, exceso de tareas y responsabilidades asignadas, escasa y poco efectiva ayuda técnica externa, lentitud en la entrega de material básico por las delegaciones de los países, falta de información en actividades y sectores “no considerados”, dificultad de coordinar los subgrupos que reportan a la REMA y puntos de vista contrapuestos con algunos otros, se ha retrasado considerablemente la labor de la misma y la trascendencia de su trabajo y sus recomendaciones.

En comparación, cabe acotar que en el NAFTA se constituyeron 19 grupos de trabajo para la negociación entre México y Estados Unidos. En diez de ellos la SEDUE y la EPA destacaron personal técnico para participar de cada uno y asesorar a otros en forma puntual. Y esto sin contar con los estudios especiales previos, llevados a cabo principalmente en los Estados Unidos, además del aporte permanente de las instituciones de investigación de ambos países. En todo momento los negociadores tuvieron acceso a la información científica y técnica y a colaboraciones de variado tipo de las organizaciones ambientalistas y las cámaras de comercio e industria y otras actividades involucradas.

En el Mercosur, los aspectos ambientales se circunscribieron inicialmente a la comparación de las legislaciones nacionales, estatales y provinciales, y a las regulaciones ambientales, con el fin de constatar la existencia de diferencias (asimetrías) ya sea para proponer su armonización o la eliminación de aquella que inciden negativamente en la competitividad intra y extra-Mercosur[12].

La pretensión de igualar costos ambientales entre las Partes, sin considerar cómo la legislación, la política y las regulaciones afectan cada medio y la calidad del mismo, no es una preocupación ambiental sino comercial. El argumento que está por detrás es el temor a la aplicación de políticas y regulaciones con fines proteccionistas (por el importador), o de ganancias indebidas de competitividad (dumping ecológico) por el lado del exportador.

Con respecto al intento de utilizar criterios de sustentabilidad y su vinculación con la protección ambiental, únicamente para el sector agropecuario, tampoco es lo más recomendable si el enfoque no se extiende a otros sectores, al menos los más relacionados, y no se define con claridad qué recursos involucra. En verdad no deberíamos hablar de sectores sino de sistemas productivos y su relación con los diferentes ecosistemas[13].

En 1994, se formulan las Directrices Básicas en Materia de Política Ambiental en 11 puntos, destacándose el primero que establece “Asegurar la armonización de la legislación ambiental entre los Estados Parte del Tratado de Asunción entendiéndose que armonizar no implica el establecimiento de una legislación única. A los fines del análisis comparativo de las legislaciones serán consideradas tanto las normas vigentes como su real aplicación. En caso de lagunas en las legislaciones ambientales, será promovida la adopción de normas que consideren adecuadamente los aspectos ambientales implicados y aseguren condiciones equitativas de competitividad en el Mercosur”[14].

El Subgrupo de Trabajo 6 discutió en los últimos años las Directrices Básicas para el Medio Ambiente, dentro de la óptica de que la legislación brasileña sobre medio ambiente es muy desarrollada, la Argentina es intermedia y las de Uruguay y Paraguay apenas incipientes. El proyecto de instrumento jurídico único se transformará posteriormente en un protocolo adicional, en el área de Medio Ambiente, al Tratado de Asunción.

Los análisis que guiaron los trabajos señalaron que cuando se presentaran lagunas en las legislaciones nacionales, se incentivará la adopción de normas que consideren la adecuación de los aspectos ambientales implicados y aseguren condiciones ecuánimes de competitividad en el Mercosur. Los países deberán incluir los costos ambientales en el análisis de la estructura de costo total de cualquier proceso productivo y garantizarán la adopción de prácticas no degradantes para el medio ambiente en los procesos que emplean los recursos naturales, además de asegurar la renovación de los mismos.

Pasando a comentarios específicos, se observa que en esta primera directriz “aclarar que armonizar no implica el establecimiento de una legislación única”, pero no señala los términos con que se reemplaza o cómo se juzgará cuando se alcanzó la suficiente armonización. El “análisis comparativo de las legislaciones tendrá en cuenta tanto las normas vigentes como su real aplicación”, una distinción importante, que no es seguida después por la obligación de asegurar que los países harán todos los esfuerzos para su más estricto cumplimiento.[15]

Las Directivas definen un conjunto de principios, criterios y líneas de acción que las partes deberán comprometerse a seguir tanto en materia ambiental como en el manejo de los recursos naturales y la interacción entre ambos problemas. En consecuencia, la concepción tiende hacia la integralidad, o al menos, a acercarse a ella.

No se menciona el principio de “quien contamina paga”. Sí se hace referencia a la aplicación de tecnologías apropiadas, limpias y a la acción de reciclar, o al tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos. Esto parece indicar una preferencia por medidas basadas en el control directo y no en el uso de instrumentos económicos[16].

Hay algunas directivas de aplicación más inmediata que señalan métodos de colaboración y estrategias para lograr una mejor acción conjunta, especialmente para controlar los efectos de los impactos ambientales de las actividades de los países en los ecosistemas compartidos. Esta es una definición y caracterización que obligará a considerar grandes áreas y regiones abarcando un territorio más amplio que las tradicionales franjas a ambos lados de la frontera común, y parece constituir una innovación en los tratados de integración de esta parte del continente[17].

En junio de 1995, a invitación del Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de la República Oriental del Uruguay, los Ministros y Secretarios de Estado responsables del área Medio Ambiente de los Estados Partes del Mercosur, examinaron los problemas ambientales de interés común. En dicha reunión los Ministros y Secretarios de Estado responsables del área del Medio Ambiente de los Estados Partes del Mercosur, analizaron los principales avances alcanzados por la Reunión Especializada de Medio Ambiente del Mercosur (REMA), en particular el establecimiento de los Lineamientos Básicos en materia de Política Ambiental, la recopilación de las legislaciones ambientales nacionales, el relevamiento y la priorización de los acuerdos internacionales relacionados a la temática ambiental y la elaboración de un esquema de trabajo. Atendiendo los objetivos específicos y las múltiples tareas realizadas, evaluaron como muy positiva la actuación de la REMA en el período de transición del Mercosur.

Reconocieron la necesidad de reforzar el marco institucional para el tratamiento de la temática ambiental en el Mercosur. Por lo tanto, se empeñarían en la dinamización del proceso de articulación interna en los respectivos países, y entendieron necesario que la temática ambiental sea incluida en el más alto nivel de discusión. Así coincidieron en la conveniencia de transformar la REMA en un SUBGRUPO DE TRABAJO, del GRUPO MERCADO COMUN.

En la citada reunión, se abordó el tema del relevamiento de la legislación de los cuatro países y una comparación preliminar de la estructura legal existente, con miras a su futura armonización, en el entendido de armonizar no implica establecer una legislación única, sino eliminar eventuales asimetrías y dirimir divergencias, este tema venía siendo tratado por la REMA. También se analizaron los aspectos relativos a las normas ISO 14.000 y expresaron su preocupación por los impactos de su posible aplicación como factor diferenciador de competitividad para productos originarios del Mercosur en el mercado internacional. También reiteraron la importancia de los estudios de impacto ambiental relativos al Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná y coincidieron en la importancia de incentivar la concertación de posiciones de los países del Mercosur en los foros internacionales de medio ambiente, en particular en lo que se refiere a la implementación de la Agenda 21, así como a los acuerdos ambientales multilaterales. A ese respecto, reconocieron la utilidad de definir estrategias y procedimientos de articulación previa; entre otros temas tratados. El documento emitido de la citada reunión se la denominó Declaración del Taranco[18].

Paulatinamente se fue avanzando en las discusiones sobre el medio ambiente, abordándose no sólo las cuestiones relacionadas con el comercio intrarregional, sino incorporando nuevos temas a la agenda. En 1995, como parte del proceso enmarcado en la etapa de Unión Aduanera-Mercosur, el GMC asignó al Subgrupo Nº 6 – Medio Ambiente, a través de la resolución 38/95, la ejecución de las siguientes tareas prioritarias: 1) Restricciones no Arancelarias; 2) Competitividad y Medio Ambiente; 3) Normas Internacionales – ISO 14.000; 4) Temas Sectoriales; 5) Proyecto de Instrumento jurídico de Medio-Ambiente en el Mercosur; 6) Sistema de Información Ambiental y 7) Sello Verde Mercosur. Cabe destacar que algunos de los proyectos contenían en la Resolución plazos para la concreción de las medidas, como diciembre del 97 para el tratamiento de la Competitividad y Medio Ambiente y para fijar las Normas Internacionales – ISO 14.000; para elaborar el Proyecto de Instrumento jurídico de Medio-Ambiente en el Mercosur se fijó el plazo de octubre de 1996 y de la fijación de un Sello Verde Mercosur el plazo era de diciembre de 1997, mientras que los otros proyectos prioritarios no tenían plazo prefijado. Estos temas continúan debatiéndose en las reuniones periódicas del Subgrupo Nº 6 en la actualidad, sin haberse cumplido los plazos estipulados.

En mayo de 1996 se realizó la primer reunión del Subgrupo de Trabajo Nº 6 en Buenos Aires, en la que se resuelve invitar a participar al sector privado manifestando que “Las Delegaciones de los Estados Partes formularon apreciaciones coincidentes en relación a la importancia asignada a facilitar la participación del sector privado, en tanto coadyuvará al enriquecimiento de los enfoques para el tratamiento de las tareas prioritarias que han sido asignadas por medio de las Res. GMC Nº 38/95”[19]; pero limita la participación del sector privado a la etapa preparatoria en las reuniones del SGT Nº 6, en tanto la etapa decisoria estará reservada exclusivamente a los representantes oficiales de cada Estado Parte. Posteriormente se incorporaron a las reuniones representantes del sector empresarial, ONGs y sectores gremiales.

Los temas de discusión en las distintas reuniones del SGT Nº 6 (se llevan realizadas 14 hasta la fecha), giran en torno a los temas prioritarios fijados por el GMC, según la resolución 38/95, al que se le fueron incorporando otros temas que se fueron incorporando a la agenda, según las propuestas de los representantes de los distintos países, pero no variando sustancialmente el cronograma inicial, así como tema de debate se encuentra el tema del comercio ilegal de madera, tratado en las últimas reuniones por iniciativa de Paraguay y Brasil o la incorporación para su tratamiento de un Documento con carácter de proyecto dirigido al sector del cuero presentado por el Ministerio de Medio Ambiente de la República Federativa de Brasil.

Otro tema significativo en los debates se refiere a tratar de llevar una posición uniforme como bloque regional a los distintos eventos internacionales relacionados a los temas ambientales, como por ejemplo las negociaciones en el Comité de Comercio y Medio Ambiente en el marco de la OMC en Ginebra, las delegaciones coincidieron en la conveniencia de fortalecer la coordinación de las posiciones con especial énfasis en los temas de acceso a los mercados y subsidios agrícolas y eco-etiquetado, con el objeto de que el Mercosur presente una posición en bloque en esta nueva etapa de trabajo del Comité. Esta propuesta fue tratada en 1997 en la reunión del SGT Nº 6 realizada en Montevideo.

Con respecto a la elaboración del instrumento jurídico del Mercosur, dicho tema comenzó a tratarse en la primera reunión del SGT Nº 6 en mayo de 1996, aprobándose en el ámbito del Subrupo de Trabajo en la reunión número 6 del SGT Nº 6, realizada en junio de 1997 en Asunción, República del Paraguay, en el mismo las delegaciones participantes de Argentina, Brasil y Paraguay “acordaron aprobar el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción y elevar al GMC para su aprobación en ocasión de la Cumbre de Asunción”, que se celebraría en 19 de junio de 1997. Cabe destacar que el Coordinador de la delegación de la República Oriental del Uruguay en la tercera reunión del SGT Nº 3, expresó su coincidencia en general con los contenidos del Proyecto de Instrumento Jurídico sobre Medio Ambiente para el Mercosur.

En la 7ª Reunión del SGT Nº 6 se trató el tema del proyecto de instrumento jurídico, las delegaciones manifestaron su interés en que finalmente fuera aprobado el Protocolo Adicional para Medio Ambiente, pero hasta la fecha el tema no fue aprobado por los Estados Partes del Mercosur.

Cabe destacar que el Protocolo fue remitido por el GMC al SGT Nº 6 para proceder a identificar los puntos en cuestión y las discrepancias técnicas que llevaron al acuerdo de devolver la Recomendación 4/97 al subgrupo para profundizar el análisis técnico y elevación de una nueva recomendación, siendo tratado en la 9ª Reunión del SGT Nº 6. En la 11ª Reunión del SGT Nº 6, “Posterior a un exhaustivo análisis del mismo, las Delegaciones acordaron elevar el Protocolo adicional al Tratado de Asunción, sobre medio Ambiente al Grupo Mercado Común” [20]. En la 12ª Reunión del Subgrupo la Delegación de Uruguay informó sobre la situación actual del Instrumento Jurídico y puntualizó sobre aspectos formales pendientes del mismo en el ámbito del MERCOSUR, la citada reunión se realizó en la República Oriental el Uruguay entre los días 6 y 8 de octubre de 1999.

Si bien los delegados al Subgrupo Nº6 manifestaron su total coincidencia con la necesidad de contar con dicho instrumento jurídico, el gobierno brasileño no estaría de acuerdo en aprobar una norma supranacional, situación coincidente con la política exterior del Brasil que se opone a cualquier instrumento que vulnere su capacidad decisoria.

Si bien el proyecto consta de XX capítulo, solamente se analizan los referidos a aquellos que pueden afectar el comercio intrarregional. Por lo tanto el capítulo VIII, Art. 13. Se hace referencia a la internacionalización de los costos ambientales, en donde se “promoverá la incorporación de ellos de las inversiones relativas al control ambiental, la mejora y modernización tecnológica, la optimización del proceso productivo y la minimización de residuos y reducción de los desperdicios”.

Este concepto es el más importante porque afecta a la productividad y está estrechamente vinculado con la responsabilidad ambiental de las empresas de internacionalizar los costos, y la lucha dual con la competencia, ya que se va a producir una fuerte disparidad económica.

Asimismo, pone en discusión la implementación o no del “sello verde”, porque si un empresa internaliza los costos ambientales en forma paulatina, buscando la optimización, cumpliendo con las normas, podrá tener o no el sello. Pero cuando un producto va de una comunidad a otra, es ahí cuando se produce la barrera para-arancelancelaria, porque el otro país exige el cumplimiento de determinadas normas, si éstas no están acordadas previamente.

También el capítulo hace referencia al principio “contaminador-pagador” como medida de responsabilidad financiera de carácter preventivo, de aquellas referidas a la responsabilidad administrativa, civil y penal derivada del incumplimiento a la legislación vigente. Este principio implica pagar para resarcir el daño producido por la contaminación. Sin embargo, sería mejor implementar mecanismos de estímulos vía la innovación tecnológica, la financiación, la utilización de créditos, la reconversión de los procesos productivos, que traten de prevenir la contaminación o imponer precios muy altos para estos pagos.

En la 8ª Reunión del SGT Nº 6, realizada en marzo de 1998, se debate la propuesta de desarrollar un Sistema de Gestión Ambiental en PyMES, a desarrollarse en cooperación BID-Mersocur, al igual de un proyecto de Apoyo para la creación y fortalecimiento de tecnologías limpias en los países del Mercosur. Este tema es importante dado que todo lo referente a la innovación tecnológica, que son más económicas y significan mayor rentabilidad al empresario, y otro tema vinculado es el referido a contar con un sistema de información ambiental, pero hay que adecuar las diferencias tecnológicas con los otros países. Esto se basará en un intercambio de información, basado en una red soporte para intercambiar información con mayor rapidez[21]. Este último punto viene siendo tratado desde la primera reunión de SGT Nº 6, aunque en forma discontinua hasta este año. En la 13ª Reunión del SGT Nº 6, las Delegaciones propusieron que, con el objetivo de disponer información relevante en el Sistema de Información Ambiental, hacer una consulta al PNUMA. Cabe destacar que desde el comienzo del tratamiento de este tema, siempre se planteó la posibilidad de realizar acuerdos de cooperación entre el SGT Nº 6 y el PNUMA que manifestó en la 1ª Reunión su interés en apoyar la iniciativa que plantea el SGT Nº 6 a través de sus propias capacidades y mediante gestiones que pudiera realizar ante otras instancias, en particular el PNUD[22].

Otro de los temas de acción permanente, conforme a la dinámica de proceso de integración es el referido a la Restricciones no Arancelarias, conforme a las directrices emanadas por el GMC asignadas al SGT Nº 6. Los objetivos son “analizar las restricciones y medidas no arancelarias que tengan relación con la temática ambiental y elaborar  la propuesta de armonización o eliminación de tales medidas y restricciones. El proceso de armonización o eliminación abarca tanto la compatibilización como el mantenimiento de restricciones y medidas no arancelarias, cuando éstas resulten justificadas adecuadamente en tanto constituyen medidas y restricciones de protección al medio ambiente”[23]. Este tema ha sido tratado en forma permanente en todas las reuniones del SGT Nº 6, para distintos productos, en especial el tráfico ilegal de maderas, que ha originado tensiones, especialmente entre las delegaciones de Brasil y Paraguay, mereciendo su tratamiento un apartado especial en las últimas actas de las respectivas reuniones.

Otro de los temas que demandó un continuo debate e intercambio de información desde el inicio de las reuniones del SGT Nº 6 es el referido a la Competitividad y Medio Ambiente. El objetivo es contribuir para establecer en materia ambiental condiciones de adecuada competitividad entre los Estados Partes y entre éstos y terceros  países y/o esquemas de integración regional. Promover estudios que atiendan la valoración e inclusión del costo ambiental en el costo total del proceso productivo, de modo que permita condiciones ecuánimes de protección ambiental y competitividad. La justificación es que la tendencia mundial en materia ambiental, y sus resultados en términos de medidas de protección ambiental pueden afectar las ventajas comparativas de algunos países, creando barreras para el acceso en ciertos mercados o que alteran su competitividad por la elevación de los costos de producción. El principal impacto socio-económico resultante de un conjunto de restricciones ambientales es la posibilidad de incremento de los precios relativos de los productos. Así han de inducirse cambios estructurales en los procesos productivos de los Estados Partes, que al mismo tiempo atienda las necesidades de control ambiental y aseguren la competitividad[24]. Si bien para este punto se fijó un plazo de tratamiento, debiendo finalizar en diciembre de 1997, este tema se continúo debatiendo en las subsiguientes reuniones del Subgrupo.

La competitividad y medio ambiente fue uno de los temas más estudiados por el subgrupo, ya que cuando se usa menos materia prima, menos energía, o sea cuando se adoptan cuidados ambientales, la mayoría de los sistemas industriales se torna más competitivo. De la misma forma, los países del Mercosur pasaron a acompañar la preparación de normas ISO 14000, sobre Medio Ambiente, para evitar ser afectados por barreras artificiales al comercio internacional[25].

CONCLUSIONES

Desde la firma del Tratado de Asunción, que conforma el Mercado Común del Sur ya se establece en uno de los considerandos básicos “la ampliación de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales lo que constituye una condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo con justicia social”.

“Entendiendo que ese objetivo debe ser alcanzado mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio”[26].

El tema de la preservación del medio ambiente es considerado como uno de los tópicos a considerar en el proceso de integración regional. Si bien el tema no tuvo un tratamiento inmediato en el proceso de negociación, paulatinamente a través de distintos estamentos el tema ambiental fue cobrando impulso en el proceso de integración.

En el Mercosur, los aspectos ambientales se circunscribieron inicialmente a la comparación de las legislaciones nacionales, estatales y provinciales, y a las regulaciones ambientales, con el fin de constatar la existencia de diferencias (asimetrías) ya sea para proponer su armonización o la eliminación de aquella que inciden negativamente en la competitividad intra y extra-Mercosur[27].

La pretensión de igualar costos ambientales entre las Partes, sin considerar cómo la legislación, la política y las regulaciones afectan cada medio y la calidad del mismo, no es una preocupación ambiental sino comercial. El argumento que está por detrás es el temor a la aplicación de políticas y regulaciones con fines proteccionistas (por el importador), o de ganancias indebidas de competitividad (dumping ecológico) por el lado del exportador.

Con respecto al intento de utilizar criterios de sustentabilidad y su vinculación con la protección ambiental, únicamente para el sector agropecuario, tampoco es lo más recomendable si el enfoque no se extiende a otros sectores, al menos los más relacionados, y no se define con claridad qué recursos involucra. En verdad no deberíamos hablar de sectores sino de sistemas productivos y su relación con los diferentes ecosistemas[28].

En 1992 se crea la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) creada por Resolución 22/92 y tuvo su primer encuentro a fines de noviembre de 1993, es decir casi dos años después del inicio de los primeros SGT. Esta es una indicación, entre otras muchas, de que el tema ambiental no recibió en el Mercosur la atención que se merecía, al menos en esta etapa preparatoria. Posteriormente en 1995 a través de la Declaración de Taranco se resuelve revitalizar la negociación referida a los temas competentes al Medio Ambiente y se entiende que la temática ambiental sea incluida en el más alto nivel de discusión, por lo cual los representantes de los Países Miembros responsables del área del Medio Ambiente deciden transformar la REMA en un Subgrupo de Trabajo del Grupo Mercado Común.

En mayo de 1996 se realiza la primera reunión del Subgrupo de Trabajo Nº 6 responsable de abordar la temática ambiental cuyas reuniones se sucedieron en forma ininterrumpidas hasta la fecha.

Si bien el proceso de negociación cuatripartito es arduo y complejo debido a las asimetrías entre los estados miembros reflejado, no sólo, en los temas referentes a la  problemática ambiental, sino también a la diferente capacidad de negociación de sus actores, en virtud que el Mercosur no cuenta con una organización supranacional, que garantice una igualdad entre los actores, hace que las convenios se manejen con la forma de una “diplomacia de cumbres” de naturaleza contractual y negociada, en donde el peso relativo de países se refleje en la toma de decisiones.

Así es que uno de los temas fijado como meta prioritaria, que es la elaboración de un Instrumento Jurídico de Medio Ambiente en el Mercosur, no se haya podido aprobar hasta la fecha.

Los Estados Miembros del Mercosur tendrán la obligación de adoptar la práctica de desalentar todas las actividades productivas perniciosas al ambiente, a través de los informes de impacto ambiental. También defenderán la adopción de tecnologías limpias y de reciclaje, además del tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos. Los socios del Mercosur se comprometerán a promover el fortalecimiento de las instituciones para la gestión ambiental mediante el aumento de información necesaria para tomar decisiones, la mejora de la capacidad de evaluación y de las instituciones de enseñanza, capacitación e investigación[29].

Si bien los principios enunciados por los países miembros del Mercosur es un avance alentador en la preservación del medio ambiente de la región, demostrado por la voluntad de cooperación en la materia, es difícil, que los distintos Estados puedan aplicar efectivamente las medidas en un corto plazo.

En la Argentina sólo toman relevancia aquellas situaciones en donde los problemas medioambientales, llegan a un estado crítico en donde se pone en riesgo la salud de la población; estas cuestiones se presentan generalmente en lugares puntuales relacionados con determinados establecimientos y depósitos industriales, localizados en los grandes conglomerados urbanos, esporádicamente se suscitan conflictos en el ámbito rural y desastres naturales, muchas de las cuales se producen por la actividad antrópica.

Si bien la Argentina cuenta con una difusa normativa respecto a la preservación del medio ambiente; inclusive en el texto constitucional la considera, todavía la superposición de leyes entre los distintos estados provinciales y la legislación nacional, agravado por la imperfección del control y en muchos casos una marcada falta de voluntad política para aplicar la normativa, hace ineficiente su cumplimiento.

La nueva tendencia elaborada por los países del Mercosur, obliga a la Argentina a comenzar a replantear su posición respecto a la temática ambiental y su relación con el comercio internacional entre los estados miembros, sobre todo con el Brasil.

Por otra parte en la actualidad el sector empresarial no está lo sufientemente concientizado, a pesar de participar activamente en los debates a través de sus representantes del SGT Nº6, sobre la importancia de considerar a la variable ambiental dentro de su sistema productivo, ya sea en la regulación del producto como del proceso. Solamente algunas grandes empresas la han incorporado en el países, y las subsidiarias de las multinacionales, aplican las nuevas normas internacionales al respecto.

Un párrafo aparte merecen las pequeñas y medianas empresas, que agobiadas por la crisis estructural de la economía argentina, todavía no consideran relevante (sea ésta por la restricción económica-financiera, o bien por el desconocimiento de las ventajas que le puede aportar a su competitividad) la incorporación de nuevos procesos productivos para la elaboración de sus productos, reduciendo el consumo de energía y materias primas e incorporando la técnica del reciclado, lo que redundará en una mayor competitividad y en un menor impacto ambiental del proceso y del producto. Dicha percepción deberá ir cambiando paulatinamente en los empresarios al acentuarse la aplicación de las restricciones al comercio internacional de productos que no cumplan con los requisitos ambientales del país importador, este tema ya se evidencia en las restricciones al comercio de determinados productos agropecuarios e industriales, sobre todo por aquellos países cuyos stándares ambientales son más elevados que los que rigen en la Argentina. También se puede utilizar al medio ambiente como una protección a determinados sectores productivos, sobre todo en países desarrollados, aduciendo que las empresas radicadas en otros estados están cometiendo el denominado dumping ecológico, pero dicho aspecto se está debatiendo en distintos foros internacionales como fue la Ronda Uruguay del GATT y en la OMC.

La incorporación de los temas ecológicos, auditorías ambientales, ecomarketing, ecoetiquetado, atender al cambio de la demanda de los consumidores, de la tecnología y la legislación; con el compromiso por parte del Estado de fomentar los cambios paulatinamente durante un tiempo razonable, a fin de permitir un planeamiento realista teniendo en cuenta los diferentes ciclos de inversión, y promover el empleo de nuevos sistemas productivos utilizando “tecnologías limpias” con incentivos fiscales, y el aumento de las inversiones en recursos energéticos renovables, asesoramiento a la pequeña y mediana empresa y la formación de recursos humanos idóneos en la temática, etc. son los nuevos desafíos y compromisos por los que debe atravesar el Estado y el empresariado local para poder hacer realidad el tan mentado “desarrollo sustentable”.

BIBLIOGRAFIA

Anderson, Kim y Blackhurst, Richard. El comercio mundial y el medio ambiente. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, 1992.

Bec, Eugenia. Comercio Internacional y medio Ambiente. Derecho, Economía y Política. Editorial Espacio. Buenos Aires, 1995.

Morán, Alberto (compilador). Agenda 21 en el Mercosur ¿una opción para el medio ambiente?. Konrad Adenauer Stifutung A. C. Buenos Aires, 1997.

Muñoz, Heraldo. Política Internacional de los Nuevos Tiempos. Editorial los Andes. Santiago de Chile, 1996.

Novara, Juan. Integración Económica, Comercio Internacional y Medio Ambiente: Enseñanzas para el Mercosur. Fundación Mediterránea-Fundación Konrad Adenauer. Córdoba, 1994.

OCDE. Desarrollo sustentable. Estrategias de la OCDE para el Siglo XXI. OCDE. París, 1997.

Piernes, Guillermo. Proyecto de defensa del medio ambiente. Ed. Gazeta mercantil latinoamericana. Año 2 - Nº 71. Buenos Aires, 1997.

Revista Empresa & Medioambiente. “Mercosur: vidriera ambiental de América Latina”. Buenos Aires, 1998. Año 5 Nº 32 y 33.

SELA-UNCTAD. Comercio y medio ambiente. El debate internacional. SELA, UNCTAD y Editorial Nueva Sociedad. Caracas, 1995.

Páginas de internet:

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/actas/acta01.htm

sigue la misma denominación, cambiando solamente el número de acta hasta el acta 12.

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/XII/acta01.htm

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/XIV/acta02.htm

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/t_prioritarias.htm

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/declaracion_taranco.htm

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/funciones.htm

www.medioambiente.gov.ar/organiza/sdsypa/mercosur/decisiones/decision3_94.htm

Abstrac

El propósito del trabajo es analizar las consecuencias que trae aparejada la liberalización comercial dentro de los países que integran el Mercosur y sus alcances sobre las políticas ambientales de los estados miembros y la tendencia a consensuar una normativa uniforme para la región.

Para tales efectos es imprescindible identificar las políticas que los Estados miembros desarrollarán para abordar la nueva temática en la agenda regional, y facilitar su comprensión para los sectores involucrados, tanto a nivel estatal como privado, en la década de los noventa.

La hipótesis a desarrollar es que el tratamiento del problema ambiental a nivel regional se ha comenzado a considerar en los debates entre los miembros del Mercosur, si bien éste se ha iniciado en forma tardía, implicará una fase de coordinación interestatal que luego comprometerá cambios sustantivos en el comercio intrarregional, sobre todo en la pequeña y mediana empresa que deberá adecuar sus sistemas productivos en pos del cumplimiento de las nuevas directrices ambientales que se aplicará en la región al incorporar las metas que promueve el “desarrollo sustentable”.

Por otra parte la adopción de una normativa común, que cada Estado miembro deba reglamentar, seguramente traerá aparejado conflictos referidos a la competitividad, la certificiación y el medio ambiente. Estos temas deberán superarse para alejar las controversias de las medidas para-arancelancelarias, porque desde la óptica de la economía se piensa que cualquier norma ambiental se puede transformar en una medida no arancelancelaria.