UN NUEVO
CAPITULO EN LA ORGANIZACIÓN DE LOS TERRITORIO DEL MERCOSUR
Elsa LAURELLI
Investigador Principal
CONICET-CEUR
Mariana SCHWEITZER
Investigador Asistente
CONICET-CEUR
INTRODUCCIÓN:
UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO
El proceso de integración que acompaña en
su evolución a este período en el Cono Sur de América, ha alcanzado avances
significativos desde el punto de vista económico Esta situación está afectando,
directa e indirectamente, la vida de la población, tanto en las metrópolis
-donde está en juego la concepción de ciudad- como en las periferias de los
territorios nacionales en los países signatarios del Tratado de
Asunción.
Nuevas formas de gestión, inducidas o
espontáneas, están emergiendo como respuesta, a las transformaciones en el uso y
la apropiación del territorio como consecuencia de la integración
MERCOSUR.
Mutaciones industriales, reconversiones
en los procesos productivo, relocalización de la base industrial hacia zonas
fronterizas y/o periféricas, describen –entre otros factores- el proceso de
reestructuración económica que se desarrolla a partir de la década de los
ochenta en el sur de América Latina.
La regresividad económica estructural que
acompaña al proceso se manifiesta en un nuevo perfil de sociedad donde cada vez
resulta más clara la presencia de quienes participan y la funcionalidad de los
excluidos.
Este proceso de crisis que caracteriza el
fin del siglo tiene su correlato en los compromisos territoriales que, desde el
escenario mundial a los regionales y locales, incluyen imágenes comunes pero
diferentes: fragmentación, centralización, concentración, segregación, etc.
Nuevas territorialidades, en las que se
manifiesta la heterogeneidad de la nueva pobreza, la miseria, los fenómenos de
exclusión, mas allá de lo económico, la ausencia de gasto social, en general la
“modernización excluyente”, contrastan con la materialización de redes
transfronterizas y estrategias de vinculación bioceánicas, los Nuevos Grandes
Proyectos que caracterizan y definen este fin de siglo.
La observación realizada sobre la
dinámica territorial en el período reciente, que denominamos un nuevo capítulo
en la historia de la integración, manifiesta un compromiso espacial cada vez
mayor que involucra a toda la región, en el marco de una creciente
vulnerabilidad de ambientes y sociedades cada vez más sensibles a las disputas
internas y externas de y por estos territorios.
La experiencia y la evolución en cuanto a
la gestión comercial que ha definido la compleja relación y reposicionamiento de
los mercados ampliados a nivel mundial, se acompañan -para la región- de la
incorporación de espacios que hasta hace pocos años se mantenían sin integrarse
en el conjunto de los territorios del MERCOSUR, como la Patagonia en Argentina y
la Amazonia en Brasil. En este proceso no está ausente el auge a escala mundial
que han cobrado las actividades minero-extractivas.
Los impactos de la inevitable inserción
de la región del MERCOSUR en este contexto con nuevas imposiciones relativas a
demandas, tecnologías y productos, son sentidos en diferentes lugares de sus
territorios. Donde quiera que actúen los imperativos de competitividad,
desencadenan conflictos entre viejos y nuevos actores, entre intereses
establecidos y aquellos que intentan consolidarse.
El momento es, por tanto, propicio para
indagar sobre los impactos de los nuevos intereses, las nuevas estrategias de
integración y de competencia y el potencial de transformación en el espacio
regional. En este sentido, la complejidad actual de las respuestas posibles de
las organizaciones sociales, económicas, políticas y locales en los territorios
sensibles a los imperativos de la integración, exige la reflexión y elaboración
de nuevos marcos conceptuales, capaces de explicar estas respuestas y de
identificar las variables analíticas más significativas de su dinámica y de
predecir escenarios alternativos.
1. LA
PROBLEMÁTICA DE LOS ESTADOS FRENTE AL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ECONOMICA
MUNDIAL
Los países del MERCOSUR se ven inmersos
en fenómenos que tienden a imprimir profundas modificaciones en la conformación
de sus territorios, en los aspectos económicos, sociales, políticos,
ambientales, culturales, etc. Se trata de una serie de procesos que, partiendo
de modificaciones en la dinámica económica de los países centrales -tanto en las
actividades productivas como en el comercio internacional-, se despliega sobre
todo el planeta, incidiendo en otros aspectos como los citados, tanto o más
importantes que los económicos.
Estos países, en general a nivel mundial,
participan en iniciativas de integración de asociaciones regionales que llevan a
la formación de instancias de articulación supra-estatales, como la Unión
Europea, o inter-estatales, como el MERCOSUR, así como también en iniciativas de
integración física. Se vinculan territorios con fuertes asimetrías en diferentes
aspectos económicos, sociales y políticos, aprovechando ventajas de
complementariedad, vecindad, relaciones de subordinación y dependencia, etc.
Estos procesos de integración y los proyectos que los caracterizan se
materializan fundamentalmente en las regiones fronterizas, en los nuevos grandes
proyectos de infraestructura de transporte y energía y en las actividades
asociadas que definen una nueva organización territorial para el conjunto de la
región.
Los procesos de integración, que se
caracterizan por la definición de estrategias de corredores de transporte
bioceánico, de redes transfronterizas de energía y de atracción de nuevas
localizaciones de actividades dinamizadoras y asociadas, muestran los niveles
más avanzados de las nuevas estrategias de inserción de los países
latinoamericanos en estas tendencias mundiales, siempre condicionados por las
nuevas modalidades de producción y circulación, por la continuidad en la entrada
de capitales externos y la estabilidad de las políticas de apertura y
liberalización comercial.
A estos niveles de integración de las
actividades más dinámicas, de los sectores sociales involucrados y de los
territorios de soporte de las nuevas localizaciones les corresponden las
contracaras de la pobreza que permanece sin resolución
alguna.
Estos procesos están siendo hegemonizados
por sus actores y agentes más dinámicos, fundamentalmente por las empresas
transnacionales –cuyas sedes se localizan en las principales ciudades de los
países centrales- y solo es en ellos donde los Estados reúnen las condiciones
para mantener políticas sociales en mayor o menor medida efectivas y atenuar los
efectos negativos de la reestructuración. Las corporaciones multinacionales
procuran mejorar su posicionamiento en los mercados mundiales, creando nuevas
condiciones para el aprovechamiento de recursos y desarrollando nuevas pautas de
localización, como una nueva manera de optimizar en una escala mundial las
modalidades de producción, tendientes a la disminución de costos. Estas
condiciones son generadas –en teoría y al menos en los discursos oficiales-, por
los avances en las telecomunicaciones y en la informatización, que posibilitan
obras de infraestructura de transporte y energía y facilitan la liberalización
del comercio internacional.
Las salidas a la crisis entrevistas a
inicios de los 90 se habrían dado en forma combinada, donde las particularidades
nacionales dependerían mas bien de la diversidad de mecanismos utilizados,
resultantes de las relaciones de fuerzas de los actores al interior de los
aparatos estatales nacionales y regionales. En términos generales para América
Latina y gran parte de los países en vías de desarrollo, las estrategias habrían
estado orientadas, durante los últimos años de la década del 80 e inicios de los
90, a la estabilización de las economías por la superación de los condicionantes
impuestos por la crisis de la deuda externa y los estallidos hiperinflacionarios
frecuentes, y la recuperación del crecimiento por mejora de la competitividad
internacional y la apertura de los mercados internos.
Estas políticas habrían sido acompañadas
por la reforma del Estado, que incluyó tanto la desregulación del sector
privado, la aplicación de reformas financieras y monetarias, la reducción del
empleo y privatización de empresas públicas y la descentralización de parte de
las funciones del Estado nacional hacia los gobiernos regionales, provinciales y
locales.
1.1 La integración de los Estados
La conformación de un espacio mundo
regulado por el mercado impone condiciones de inserción cada vez más
restringidas, las cuales acaban provocando mayores niveles de exclusión social,
que se convierten en problemas mundiales cuando amenazan la estabilidad de los
que se mantienen incluidos.
Sin embargo el poder creciente de parte
de los actores transnacionales se expresa también, todavía, por medio de los
aparatos de los Estados, esencialmente en lo que hace a los procesos de
conformación de los mercados ampliados y a las funciones de
« policía », garantía de mantenimiento del control social, del libre
acceso a los recursos naturales mundiales y la libre circulación de las
mercancías.
Los procesos de integración económica
están regulados y basados en acuerdos económicos de los estados miembros de las
asociaciones regionales, con el objetivo de eliminar condiciones a la
aceleración de la circulación de capital, de aumentar el intercambio comercial y
la producción, y mejorar las condiciones para la inserción en el escenario
internacional y por lo tanto la posición relativa de los países integrantes. Se
genera una nueva especialización y división del trabajo, a nivel internacional y
entre las regiones de cada bloque.
Podría plantearse que el Estado, en
cualquiera de sus niveles, mantendrá las actividades ligadas a asegurar
reproducción de las condiciones necesarias para el mantenimiento del
actual modelo hegemónico mundial.
Respecto al rol del Estado deberían incluirse también la adopción de
políticas de reforma del Estado, privatizaciones, descentralización, apertura de
la economía, etc. Estas actúan muchas veces como mecanismos de ejecución del
despliegue de los procesos al interior de los territorios nacionales,
permitiendo la penetración del mercado y la adecuación de las políticas de las
instancias inferiores a los criterios del mercado.
1.2
La
disputa de los territorios
El advenimiento de la actual fase de
mundialización significa nuevos cambios en la división internacional del
trabajo, aumentando la brecha entre los países centrales y las periferias
subdesarrolladas, no sólo en materia de tecnología, sino en la participación en
el comercio y en la producción a nivel mundial. Estos mismos fenómenos se
despliegan, por medio de diferentes mecanismos, hacia el interior de cada país,
generando alteraciones más o menos profundas en las economías regionales y en
las relaciones entre los distintos sectores sociales.
Los nuevos criterios de localización
impulsan a la formación de nuevos polos de concentración de actividades, con
alto nivel de desarrollo tecnológico, asociados a empresas de servicios, de
investigación+desarrollo, etc. En los países centrales el avance
científico-tecnológico se acentúa y se definen nuevos modelos de localización,
con el objeto de desarrollar los territorios de modo de soportar las demandas de
las sociedades post-industriales.
Incluso en las regiones relativamente más
desarrolladas, no se trataría de una serie de procesos equilibrados, sino más
bien de un conjunto de tendencias, no coordinadas, que expresan estas nuevas
dinámicas. En este marco, ciertas regiones lograrán integrarse en las redes
mundiales -las “regiones que ganen”- mientras que al mismo tiempo, al interior
de esas mismas regiones aparecerán fenómenos de polarización social. Por otro
lado, en las regiones “que pierdan” en la competencia por la integración, estos
mismos fenómenos se verán todavía más acentuados.
Actualmente tanto los fenómenos que
expresan estas situaciones críticas como las medidas que se intentan aplicar
para hacerles frente se articulan fuertemente en las dinámicas de las sociedades
y se despliegan sobre el conjunto de sus territorios.
El período 1970-1990 trajo aparejado para
los países del Cono Sur, entre otros aspectos, la modificación de las lógicas de
organización de los territorios. Las dinámicas propias del largo periodo de
vigencia del “modelo fordista”, con fuerte presencia del Estado, fueron dando
paso a las nuevas condiciones impuestas por los fenómenos de la actual ola de la
mundialización.
La localización de las actividades más
dinámicas había estado, durante los años de vigencia de la sustitución de
importaciones, concentrada en las grandes aglomeraciones urbanas, alejadas de
las regiones fronterizas, como es el caso de Sao Paulo, Córdoba, Belo Horizonte
y otras grandes ciudades, y a excepción de Buenos Aires y Montevideo y en cierta
medida Porto Alegre.
El pasaje del modelo sustitutivo a las
actividades productivas destinadas a la exportación generó el desarrollo de
nuevas relaciones entre las regiones, llevando a la formación de nuevas
divisiones regionales. Significó también la aparición de nuevas demandas para
los territorios, la modificación de los criterios de localización de las
actividades, de la mano de obra, los ejes de los flujos de mercancías, etc.
Durante los años 80 sufrieron también modificaciones las dinámicas de los
mercados internos y aquellas del comercio intra-regional. Los productos
industriales sufrieron los impactos de las políticas de apertura unilateral.
Las modificaciones en las dinámicas
territoriales se expresan también en los intercambios comerciales entre los
países de la región. De los periodos anteriores, de vigencia de mercados
internos cerrados, se fue pasando a la complementación progresiva en algunos de
los circuitos productivos más dinámicos.
Estos procesos se expresan también en la
extensión de las áreas de cultivo y las fronteras agrarias, verdaderos frentes
de colonización interna, en particular en la región del Centro Oeste del Brasil
y la posible reactivación de las fronteras agrarias en algunas regiones de la
Argentina y el Paraguay. Los cambios de los productos comercializados al
interior del MERCOSUR y el aumento
de los intercambios intraregionales a partir de 1991 significan el
desencadenamiento de nuevos procesos de reconversión de actividades y
modalidades de ocupación, utilización y explotación de los
territorios.
En las últimas décadas se dieron
profundas modificaciones en el comercio internacional, tanto en los tipos de
productos como en los volúmenes de intercambio y las direcciones de los flujos.
Los avances en las nuevas tecnologías modificaron los patrones de consumo con la
aparición de nuevos productos, en un proceso de progresiva diferenciación de la
demanda global y de creciente incorporación de tecnología en los bienes y
servicios que se comercializan, solo posibles con la adopción de las nuevas
formas flexibles.
Paralelamente se produjo la saturación de
la demanda de ciertos productos en los principales mercados, el cuestionamiento
de alguna prácticas productivas propias del modelo fordista, la posibilidad de
contar con fuerza de trabajo de menores costos y la maduración de otras
industrias, que resultó en la generación de factores que apuntaban al
desplazamiento de estas actividades a otros países, como otras y nuevas formas de ventajas comparativas.
Como resultado se produjo un cambio en la
estructura de la industria manufacturera de los países de reciente
industrialización, que basados en la retracción de sus mercados internos y los
bajos salarios se convirtieron en fuertes exportadores, con la consecuente
modificación en las direcciones del intercambio y en el origen de los bienes
demandados y el desplazamiento del centro del comercio hacia áreas como, por
ejemplo, la del Pacífico. Al mismo tiempo las tendencias a la mundialización,
concentración y regionalización de la economía mundial asociadas a la formación
de bloques, tienen su correlato en el intercambio de mercaderías reproduciendo
también las mismas tendencias en la dirección de los flujos.
Entre las nuevas características que
asume el comercio internacional está entonces la alteración de los tipos de
productos originados en cada país. En los países industrializados se expandieron
las exportaciones de productos intensivos en capital y tecnología, y se
contrajeron las de productos intensivos en mano de obra y recursos naturales.
Los nuevos productos de alta tecnología se impusieron rápidamente en el mercado
en detrimento de los bienes primarios y de los productos masificados, que eran
por lo general productos tradicionales de los países menos industrializados,
tanto para sus propios mercados internos como componentes esenciales en sus
exportaciones.
2. LOS PROCESOS FORMADORES
EN EL MARCO DEL DESPLIEGUE TERRITORIAL DE LA REESTRUCTURACION ECONOMICA Y LOS
PROCESOS DE INTEGRACION REGIONAL
Los últimos cuarenta años fueron testigos
del auge, desarrollo y estancamiento del modelo económico que produjo los
denominados “polos de desarrollo”, “focos industriales y/o energéticos” o
“Grandes Proyectos” y “Proyectos de Desarrollo Integral de Cuencas”. Todo ello
constituyó una modalidad significativa de intervención del Estado -con escasa
participación del capital privado- en función del logro del objetivo de un
“desarrollo equilibrado”. Productos característicos de una primera etapa de
internacionalización del capital, de apropiación y dependencia de tecnologías de
una región a otra y de producción de bienes a partir de la definición -a nivel
mundial- de las áreas predominantemente denominadas “consumidoras” y las
asignadas como “productoras”.
A lo largo del período reciente se
comienzan a manifestar los elementos de una nueva configuración territorial, un
nuevo mapa, que se va construyendo a lo largo de los últimos treinta años. En
este escenario se van a ubicar las nuevas transformaciones territoriales
producto de la aplicación de estas políticas.
Estos efectos se producirán alterando su
dinámica y/o su propia estructura -en aquellos que ya existen en regiones dentro
de su país, o comparten países vecinos o son parte de un circuito
transnacional-, produciendo consecuencias que van de un desarrollo expansivo a
su reconversión y/o desaparición.
Este proceso se ve acompañado de nuevos
requerimientos de infraestructuras regionales y aún locales, tanto de
comunicaciones y transporte como de energía, con iniciativas para la
construcción de nuevas grandes obras, las que podrán o no asociarse
espacialmente a nivel de la localización de los procesos antes señalados.
El nuevo rol que asume el Estado en el
marco de la reformulación de sus funciones y la disminución de su capacidad de
regulación incidirá sobre la modalidad de gestión de las obras de
infraestructura, en la inserción del sector privado en ellas y en la disposición
de mecanismos destinados a la satisfacción de las demandas sociales que estas
nuevas implantaciones produzcan, tanto en cuanto al nivel de satisfactores
urbanos como de atención a la problemática de empleo, salud, educación,
seguridad, ambiental, migraciones, etc..
Los efectos territoriales de la
reestructuración económica en los países del MERCOSUR, condujeron a la
concentración que se manifiesta ya desde los años 30 y 40 en la consolidación de
los grandes centros metropolitanos industriales de Sao Paulo, Río de Janeiro y
Buenos Aires, para el aprovechamiento de las economías de escala y de
aglomeración, a la vez que se constituían en grandes mercados de consumo y
reserva de mano de obra. Esto llevó tanto a la ruptura de las economías
regionales dedicadas a la producción de bienes locales por ventajas comparativas
naturales, como al desencadenamiento de nuevas oleadas migratorias, esta vez del
campo a la ciudad y, en el caso argentino también desde países
vecinos.
Grandes áreas de los centros
metropolitanos y otras ciudades con localización de actividades industriales
fueron equipadas con la infraestructura básica y mínima para el mantenimiento
del creciente número de habitantes, garantizando las condiciones generales de
producción y reproducción de la fuerza de trabajo.
Las nuevas formaciones territoriales
terminaron fragmentando todavía más los territorios nacionales, con cada vez
mayores desigualdades en el desarrollo de las regiones. En los países de mayor
tamaño del continente los estados nacionales impulsaron además el desarrollo de
la industria siderúrgica y metalúrgica y la exploración y explotación de
petróleo, ante los requerimientos de los sectores industriales en expansión. En
México antes de la guerra, en Brasil y Argentina durante ésta y en los años
posteriores. Por otro lado, se comenzaron a desarrollar los primeros proyectos
de aprovechamiento de los ríos para la generación de la energía hidroeléctrica
necesaria para las actividades industriales.
Las poblaciones que acompañaron en
general a estos proyectos continuaron dependiendo de actividades productivas
marginales -con dinámicas recesivas o estancadas-, habitando territorios poco
dotados, casi sin ninguna ventaja competitiva, e incluso ambientes degradados
por la sobreexplotación a que fueron sometidos en períodos históricos
anteriores.
Estos escenarios se caracterizan por las
mutaciones industriales, y económico-sociales en general. Los nuevos territorios
manifiestan una diferenciación cada vez más fuerte en los grados de inserción
internacional hacia el interior de los territorios nacionales, por
modificaciones de la asignación de los recursos nacionales -y de los criterios
de decisión que guían tal asignación- y por nuevas desigualdades en los niveles
de oferta de servicios a las poblaciones y a la producción.
De las situaciones planteadas, donde ya
se manifiestan decisiones de compromiso territorial desde el modelo económico
actual es, indudablemente, en el caso de regiones afectadas por grandes obras de
infraestructura. De manera similar, los territorios fronterizos
concentran actualmente efectos en los aspectos ambientales, en las actividades
económicas, en la ocupación, utilización y apropiación del suelo, en la
construcción de viejos y nuevos proyectos de infraestructura de transporte y en
la generación y distribución de energía.
Estos territorios conocen paralelamente
cambios en las dinámicas poblacionales, en la calidad de vida de los diferentes
sectores sociales, en las articulaciones de los actores de los dos lados de las
fronteras y entre políticas locales, regionales, nacionales y supranacionales.
Es en estos territorios donde en los últimos años comienzan a emerger alianzas
que en las escalas locales de ambos lados de las fronteras buscan resistir los
efectos negativos de la integración del MERCOSUR, la que según estos actores, se
estaría realizando de arriba hacia abajo.
Las características enunciadas en estos
párrafos resultan amplificadas en la medida que es en estos mismos territorios
donde se fueron desplegando los efectos de la reestructuración económica, en la
forma de los procesos formadores ya analizados y expuestos arriba.
2.1 Las regiones de la primera fase
Los territorios resultantes del
despliegue de estos procesos formadores se sitúan en gran parte en la denominada
“Franja Central” del MERCOSUR. En esta macro-región, que engloba los territorios
situados aproximadamente entre los paralelos 15° y 35° Sur, se localizan las
capitales de los cuatro países miembro del MERCOSUR y sus dos asociados.
Desde el este, sobre el litoral
atlántico, se despliegan casi linealmente el eje del MERCOSUR, donde se
localizan ocho grandes ciudades, con más de un millón de habitantes, de las
cuales tres: Rio de Janeiro, São Paulo y Buenos Aires, superan los diez
millones, situándose entre las ciudades más pobladas del planeta. Este mismo eje
se prolonga hacia el oeste y el Pacífico por sus varias derivaciones, vinculando
no solo los dos océanos sino incorporando además a grandes ciudades del interior
del Brasil y la Argentina, sumando también a Santiago de Chile y Asunción. A
excepción del Nordeste brasileño, estos territorios concentran la mayor parte de
la población de los países miembro.
Son los actores hegemónicos, que orientan
las políticas públicas en estos mismos grandes centros urbanos y las mismas
regiones, los que protagonizan la disputa por mejores condiciones de inserción
en las dinámicas de la mundialización y la globalización de las
economías.
En esta Franja Central se sitúan los
mayores aprovechamientos de los recursos naturales para la generación de energía
y mineros, tanto en la Cordillera de los Andes como en los ríos de la Cuenca del
Plata, así como la mayor parte de las tierras cultivables, que tienen a las
pampas argentinas, uruguayas y brasileñas como exponentes más importantes. Es en
esta franja donde los ríos interiores y los que sirven de soporte físico de las
fronteras nacionales fueron objeto de aprovechamientos múltiples, ya en tiempos
de los modelos económicos orientados a la sustitución de importaciones y
mercado-internistas, y los que actualmente, en el marco del modelo económico
neoliberal, que impone la apertura de las fronteras, reciben nuevamente
equipamientos y son lugar de realización de iniciativas de cooperación y
facilitación del pasaje de las cargas en el marco de la integración comercial.
Respecto a la las tendencias en los
proyectos de transporte en la Franja Central, se aceleraría el flujo de bienes
tanto hacia los actuales mercados de colocación de exportaciones en los países
europeos como a los mercados potenciales como los del Sudeste Asiático. La
presencia de agencias internacionales como el BID y el BIRF, los organismos de
cooperación de Japón y Comunidad Europea y grupos económicos de diversos países
han generado un avance significativo en el desarrollo de los proyectos que las
componen y su puesta en marcha.
Así, los proyectos de grandes obras de
infraestructura de transporte están vinculados a dos tipos de estrategias, que
los países de la macrorregión desarrollan en forma combinada en torno al
concepto general de corredores bioceánicos:
- La mejora en la accesibilidad a puertos
oceánicos de la producción de los centros mediterráneos, en particular de la
región Centro-Oeste de Brasil, el Noroeste, Nordeste, Cuyo y la Provincia de
Córdoba en la Argentina y de Paraguay y Bolivia;
- El transporte interoceánico entre
puertos Atlántico y Pacífico, con múltiples alternativas de pasaje entre puertos
del Brasil y sur del Perú, hasta Chile y Argentina, teniendo en cuenta la
necesidad de minimizar los tiempos de transporte y transferencia de
cargas;
- La aparición, en los últimos años, de
nuevas estrategias de integración de sistemas portuarios en cada una de las
costas por medio de los corredores de transporte
terrestre.
Siendo uno de los principales objetivos
de desarrollo de las estrategias de vinculación bioceánica la salida de
productos exportables, estos puntos de salida, las infraestructuras portuarias y
de navegación, determinan los trazados de los corredores de transporte
ferroviario o carretero.
En estos últimos años, relacionados con
las nuevas estrategias de transporte a escala mundial, está cobrando vigencia el
transporte de cargas por vía marítima y fluvial, articulado con el ferrocarril y
el camión en el transporte multimodal, por lo cual se están impulsando nuevas
iniciativas de obras portuarias y de agilización del transporte por medios
fluviales desde el interior del continente sudamericano hacia los puertos de
aguas profundas ubicados sobre los océanos Atlántico y Pacífico. Entre estas
resaltan los proyectos vinculados a la Hidrovía Paraguay-Paraná, en la Cuenca
del Plata.
2.2 Las regiones de la Segunda fase
El vertiginoso incremento del movimiento
comercial en el Cono Sur y ha obligado a los países del área a iniciar un
proceso de modernización y de construcción de numerosos proyectos de
infraestructura, para adaptarse al nuevo contexto económico.
Esta nueva fase está caracterizada por la
convergencia de políticas nacionales hacia una mayor participación del sector
privado en el financiamiento, desarrollo y operación de los servicios de
infraestructura y con un alcance regional. Se realizan y proyectan, entonces,
importantes inversiones en infraestructura de transporte, energía y
comunicaciones a fin de generar nuevos ingresos y atender las demandas de otros
sectores.
El perfeccionamiento de la
infraestructura al nivel regional está siendo motorizado por la proyección y
construcción de gasoductos, la puesta en práctica de diversos proyectos
hidroeléctricos y la inversión en transporte, de manera de facilitar las
condiciones tanto para la implantación de nuevas actividades productivas como
para la transformación de la materia bruta -situada en lugares poco accesibles-
en recurso natural, por medio de la facilitación de la accesibilidad, la
disminución de los costos de transporte y la eliminación de trabas al pasaje de
las fronteras.
En esta fase es todavía difícil
identificar procesos que le sean específicos y la caractericen. Por el momento
se detectan fenómenos similares a los que actuaron en la primera fase, que en
este caso estarían actuando sobre territorios que si bien no son nuevos y en
algunos casos tampoco son de ocupación reciente, en la medida que el despliegue
territorial de la reestructuración económica se venía realizando prácticamente
sobre la Franja Central, recién en estos últimos tiempos se estarían
incorporando a las dinámicas de la mundialización. Se trata de las regiones que
podrían englobarse, un tanto forzado en algunos casos, en las denominadas
“Franja Amazónica” y “Franja Patagónica”, completando así hacia el norte y hacia
el sur la totalidad de los territorios de los países miembros del MERCOSUR y los
países asociados.
Algunos de estos territorios ya fueron
objeto de procesos similares en otras épocas, ya fueron parte de fenómenos
impulsados por dinámicas externas, como el caso de los ya viejos ciclos del
caucho en la Amazonia o los buscadores de oro en la Patagonia austral. En gran
parte resultaron lugares de poco equipamiento, lugares de los grandes “vacíos”
de población y actividades, creados por las “conquistas del desierto” y
mantenidos en el marco de las doctrinas de la seguridad nacional [3].
De manera similar, en términos de
diferenciales en el poblamiento, en las dinámicas de las actividades, de la
ocupación y equipamientos, se encuentran los vacíos de los territorios
“interiores” del corazón de la Franja Central Cono Sur, como son el Chaco o el
Mato Grosso, respecto al conjunto de los territorios
centrales.
En la Franja Amazónica esta especie de
“recolonización” comprende la entrada en explotación de enormes yacimientos
mineros, acompañada por nuevas implantaciones industriales, donde las
condiciones generales son provistas con la construcción de hidroeléctricas, de
ramales ferroviarios e instalaciones portuarias que se encuentran entre los
proyectos más recientes en el caso brasileño, y que en el caso de los puertos,
disputan los lugares más importantes en tanto movimiento de cargas, apuntando a
su mayor cercanía de los puertos europeos y desviando la tradicional orientación
que concentraba los flujos sobre Salvador, Rio de Janeiro o São
Paulo.
En la Patagonia, donde el despliegue de
estas dinámicas parecería ser todavía más reciente, se destacan las
explotaciones recursos mineros energéticos de petróleo y gas. Estos recursos, si
como se indicaba anteriormente no son nuevos, se abren a mayores niveles de
explotación con la privatización del subsuelo y la apertura a la penetración de
capitales extranjeros. Lo mismo ocurre en el caso de otros minerales no
energéticos como entre otros el oro y la plata.
A partir de los cambios descriptos,
siguiendo el nuevo posicionamiento del sector minero- extractivo, nuevos
proyectos de corredores de transporte se plantean en otras subregiones con
escasa dinámica de vinculación bioceánica, como son el Corredor de la Patagonia
Austral, que vincula la región de Aisen, en Chile, con el Puerto de Comodoro
Rivadavia en forma transversal. Idéntica situación ocurre con la propuesta del
corredor que vincula desde Belem, en Brasil, al Pacífico, a través de puertos en
los países andinos, a Santarem y Manaos con Venezuela y puertos del
Caribe.
3. LOS ESCENARIOS EMERGENTES, A MANERA DE
CONCLUSIÓN
En este contexto, de búsqueda de
inserción de la región en la circulación económica mundial, estas redes no sólo
refuerzan la integración de las regiones involucradas, sino también el
reposicionamiento ante los cambios que se están produciendo a nivel mundial en
las asociaciones de países.
Cobra vigor el hipotetizar en torno al
rol de la región en el escenario mundial, que explicaría compromisos
territoriales cada vez más significativos, así como la pérdida de capital social
en esos compromisos.
En lo que respecta a la validación de la
hipótesis de la estrategia de vinculación bioceánica, todavía resulta difícil
explicar el alto costo de inversiones programados cuando los valores alcanzados
en los intercambios aún no los justifican en lo inmediato. Sólo se presentan
aproximaciones a los comportamientos de comercio exterior desde los países del
mercado, pero no se han alcanzado aún estadísticas firmes del paso de
mercaderías desde los otros mercados por el territorio.
3.1 El desarrollo de las
regiones
Las teorías sobre desarrollo regional
elaboradas a partir de la década del 60 para interpretar y movilizar el proceso
dinámico de las economías nacionales en los últimos años, ya no responden a los
desafíos contemporáneos. Estos residen cada vez más en el dominio de las
técnicas del control de la distancia, en la densidad informacional o relacional
de los territorios, en su dimensión interorganizacional, en la intencionalidad y
en las nuevas estrategias que modifican sustancialmente los atributos
definidores del potencial y la atractividad de una región o
territorio.
La emergencia de nuevas tecnologías ha
contribuido a una incesante renovación de las estructuras económicas,
productivas y de consumo. El ambiente productivo mundial se ha alterado
profundamente tanto como el mercado mundial se ha expandido en una gama amplia y
variada de productos. Con la globalización de la economía, la intensificación de
las interacciones entre lo local y lo global hacen que el sistema productivo
global tenga cada vez más la apariencia de un mosaico de subsistemas
territoriales de producción flexible y especializada en concurrencia unos con
los otros.
Desde una perspectiva regional, los
impactos de estas transformaciones son absorbidos de modo diferenciado por el
sistema productivo y la diferencia resulta menos de las dinámicas específicas
del territorio, que de los fenómenos de distribución. En otras palabras,
comprender la dinámica del desarrollo territorial reciente requiere comprender
su naturaleza endógena, o sea, comprender las condiciones que son propicias a la
innovación y a las acciones de los agentes locales.
La perspectiva del territorio como un
sistema de producción está tomada de Maillat, que advierte sobre la necesidad de
modificar la visión del territorio, propia de las teorías del desarrollo
regional de los años 70, como soporte pasivo destinado a albergar actividades
móviles por otra que perciba a éste como un sistema de organizaciones activas
capaces de generar un proceso de innovación. Se pasa entonces
de la noción de territorio soporte de recursos pasivos y estáticos a aquella de
territorio productor de recursos estratégicos y específicos. También para
Aydalot los mayores componentes que determinan la capacidad de suscitar
innovaciones en un determinado territorio son la historia de su medio, de su
organización, de los comportamientos colectivos que aseguran su coherencia y el
consenso que lo estructura.
De acuerdo a la experiencia de los países
centrales y también de los periféricos es posible afirmar que el territorio se
torna una variable crucial para explicar las diferencias entre las dinámicas
económicas relativas de los diferentes espacios. Sin embargo, incluir al
territorio en la problemática del desarrollo apunta a la necesidad de considerar
la dinámica de los sistemas territoriales de producción. En otras palabras, el
territorio es el resultado de un proceso de construcción social originado en las
estrategias de los actores y en los fenómenos de aprendizaje colectivo, por lo
que no está dado a priori. Cada
territorio posee una estructura que está vinculada a un sistema territorial de
producción, o sea, a una configuración de agentes y de elementos económicos
socioculturales, políticos e institucionales que poseen modos de organización y
de regulación específicos.
De acuerdo a la propuesta ya mencionada,
más importante que los tradicionales criterios y factores de localización, como
presencia de mano de obra calificada, centros de investigación, aeropuertos,
ofertas culturales y residenciales, clima agradable, etc. es la acción de los
medios disponibles en los territorios específicos, en los cuales se tejen
variadas relaciones de cooperación entre empresas, clientes y proveedores,
centros de investigación y de formación de redes organizacionales, así como los
niveles de riesgo y vulnerabilidad social y ambiental.
Los nuevos enfoques teóricos, dan cuenta
de la evolución o superación de los paradigmas existentes y de la emergencia –o
recuperación- de otros nuevos. Se plantean críticas respecto a las categorías de
organización de los territorios, a veces un tanto esquemáticas, que pretendían
formalizar tipologías más o menos cerradas, cuestiones referentes a las
relaciones entre territorios y redes –los nuevos “territorios en red”,
contrapuestos a la organización clásica del “territorio-zona”-, de las
relaciones entre crisis del principio de territorialidad y control del
espacio, o del enfoque de las
formaciones territoriales como resultantes de la superposición y articulación de
modalidades de organización de los territorios heredadas de períodos históricos
anteriores y del rol determinante de la infraestructura económica sobre las
otras esferas de la organización de las sociedades.
3.2 Escenarios
alternativos
La presencia de
mercados débiles, en un contexto de oferta de recursos naturales, de una
sociedad, en general, caracterizada por su pobreza y cuyos espacios de
reproducción económica y social presentan pérdidas y degradación del hábitat
humano y natural, permiten definir con certeza condiciones de vulnerabilidad,
tanto ambientales como sociales.
Así de frágil y
débil se presenta la región para recibir los cambios que impongan las
alternativas de las posiciones políticas y sus decisiones conformando el marco
en el cual se desarrollarán los escenarios predecibles del futuro de las
regiones.
Teniendo en
cuenta todos los elementos analizados y sintetizados, se plantean escenarios que
representan más radicalmente las distintas posiciones sin que estos excluyan al
conjunto de posibilidades.
Un primer escenario a imaginar es el escenario tendencial, en el que se
mantenga sin alterar la situación actual o sea, que los actores y las acciones
permanecerán en el camino iniciado sin grandes cambios, con las modalidades
actuales de gestión de los territorios. El Estado se mantiene en un rol de
regulación de mediana intensidad. Los proyectos productivos y de equipamiento
del territorio, la continuación de las inversiones y proyectos iniciados, tanto
productivos como de servicios, entre otros más globales, avanzarán en forma
inorgánica.
En este caso
sería muy difícil lograr objetivos de desarrollo regional, ya que la situación
actual reviste un carácter de falta de equidad en la atención a la sociedad y
una ausencia de intervenciones en los peligros a que están expuestos los
ambientes. En este caso se plantea:
·
las Grandes
Obras, corredores, ductos y represas, continuarán concretándose y los impactos
que generen se percibirán una vez que se avancen en ellas. Los períodos de
anuncio de obras y de proyectos generarán corrientes migratorias desde las zonas
expulsoras, dentro y fuera de la región y del país. Los efectos, que se
manifestarán en las etapas de construcción, si bien ampliarán el mercado de
trabajo incrementarán las expectativas de migrantes para luego, en la etapa de
operación de las obras, culminar el proceso con una fuerte restricción en el
número de puestos de trabajo.
·
Los flujos
migratorios intrarregionales se incrementarían y modificarían su sentido
pudiendo afectar la producción en las áreas rurales. Pequeños propietarios o
población campesina, con derecho o no a tenencia de la tierra, podrían
incorporarse al trabajo formal produciéndose una transferencia hacia nuevos
migrantes o un aumento de los vacíos territoriales. Este proceso, que puede
insumir varios años, para los proyectos que se relacionan con el mercado
ampliado, no tendrá, en este escenario, posibilidades de mitigar efectos al no
haber un proceso de planificación que aminore sus consecuencias.
·
La atención de
actividades productivas y de mejoramiento de la calidad de vida quedarán
reducidas a acciones de carácter asistencial provistas por los gobiernos
nacionales y/o provinciales, organismos internacionales,
etc.
·
Las
expectativas de mejorar la posición relativa de las distintas microrregiones,
fundamentalmente de aquellas mejor posicionadas, hará imposible cualquier
intento de integración regional impulsado desde los estados provinciales. Se
mantendrá la situación de aislamiento físico y social de las comunidades menos
favorecidas y se profundizarán los conflictos por el control y manejo de los
recursos entre intereses exógenos a la región y las poblaciones regionales y
locales.
·
El
fortalecimiento requerido por las autoridades provinciales y estatales, por los
municipios y las organizaciones de base quedará reducido a apoyos que puedan
brindarse en forma esporádica, desde los distintos niveles, con la posibilidad
de que se aumente su debilidad llegando a un comportamiento más anárquico en el
seno de los poderes locales o de mayor dependencia y profundización del
clientelismo.
En definitiva,
se agudizarán las tendencias manifiestas de exclusión social y económica, la
fragmentación territorial, los peligros en los ambientes a preservar, etc. ya
señalados.
Un segundo escenario voluntarista, siguiendo los
lineamientos del actual modelo,
correspondería a la posibilidad de enfatizar como objetivos la
integración de la región del MERCOSUR -en el marco del despliegue territorial,
producto de la reestructuración económica- teniendo en cuenta que no todas las
iniciativas de obras, regulaciones o desarrollo de actividades o políticas
regionales pueden ser consideradas como iniciativas desarrollo de las regiones
receptoras.
En este
escenario restaría el completamiento de una vigorosa presencia política que
permitiría llevar a cabo la planificación que requeriría la implementación
racional de las acciones necesarias para lograr estos objetivos y aminorar las
tendencias negativas entrevistas en el escenario
tendencial.
Un tercer
escenario sería el escenario
integrador, en este caso voluntarista en sentido anticíclico e integrador,
resultante de la planificación de políticas regionales de desarrollo y el logro
de acciones de intervención cuyos objetivos incluyan, entre otros, la
integración de las regiones y las sociedades. En esta situación, podríamos
suponer la posibilidad de dos escenarios en este marco, según se impacte la
región por decisiones de macrointervenciones.
Desde la
evaluación que se ha realizado resulta posible ampliar y diseñar nuevos
escenarios de desarrollo regional que contengan diferentes posicionamientos,
teniendo en cuenta el grado de complejidad de la región del MERCOSUR y el
alcance, características y naturaleza de las políticas y de las acciones de
intervención.
Estos
escenarios deberán tener también en consideración las modalidades de
organización de estas políticas y el nivel de articulación de los actores
comprometidos en sus realizaciones, teniendo en cuenta las historias regionales,
las identidades colectivas y la fortaleza de las tramas y redes sociales
regionales y locales.
En la búsqueda
de los objetivos de desarrollo habrá que tener en cuenta que este tipo de
propósitos solo podrán lograrse si intervienen tanto los actores locales como
los regionales y nacionales, desde sus distintas posiciones en la sociedad. Esto
será posible en un marco de concertación de políticas y de intermediación de los
actores de todos los niveles involucrados, ya que sus acciones han de converger
sobre sus territorios.
BIBLIOGRAFIA
CONSULTADA
AYDALOT, Philippe (1976) Dynamiques spatiales et développement
inégale, Paris, Economica.
BARBEITO, Alberto
y Rubén LO VUOLO (1992) La modernización excluyente. Transformación económica y
Estado de Bienestar en Argentina, Buenos Aires, UNICEF/CIEPP/Losada.
BASUALDO, Eduardo, Artemio LOPEZ y Claudio
LOZANO (1990), Modelo de Acumulación y
sistema político. El caso argentino, Buenos Aires, IDEP, ATE.
BENKO, Georges y
Alain LIPIETZ (2000) La richesse des
Régions: la nouvelle géographie socio-économique, Paris, PUF (Economie en
liberté).
FURTADO, Celso
(1999) O capitalismo global, Rio de
Janeiro, Paz e Terra.
LAURELLI, Elsa
(1999) La cuenca del Río Bermejo en el contexto
regional, Buenos Aires, Programa estratégico de acción para la Cuenca del
Río Bermejo-OEA-PNUMA-FMAM.
LOPEZ ECHAGÜE,
Hernán (1997) La frontera. Viaje al misterioso triángulo de Brasil, Argentina y
Paraguay, Buenos Aires, Planeta.
MAILLAT M. et all. (1993) Milieu
innovateur et réseaux d´innovation: un défi pour le développement régionale,
Neuchâtel, EDES.
POTTHAST, Barbara, Karl KOHUT et KOHLEPP,
Gerd (eds) (1999) El espacio interior de
América del Sur. Geografía, historia, política, cultura, Madrid,
Iberoamericana-Vervuert
RAMIREZ, Blanca y
Emilio PRADILLA COBOS (1993), “ El Tratado Norteamericano de Libre Comercio
y la integración territorial de México a Estados Unidos ”, Revista
Interamericana de Planificación, Vol. XXVI N° 103, julio-septiembre 1993,
San Antonio, Texas, SIAP.
REVEL-MOUROZ, Jean (1993) “ Méxique:
Révolution Saliniste et intégration aux Etats Unis ”, en ETIENNE, Gilbert y
Jean REVEL-MOUROZ Economies d’Asie et
d’Amérique latine: changements de cap, Ginebra, Olizane/Etudes Orientales
CRAM/IHEAL.
ROFMAN, Alejandro
(2000) Desarrollo regional y exclusión social. Transformaciones y crisis en la
Argentina comntemporanea, Buenos Aires, Amorrortu editores.
SALAMA, Pierre y Jacques VALIER (1991) “Le
retrait de l’Etat en Amérique latine”, Cahiers des Amériques latines
N°12, Paris, IHEAL.
SALVIA, Agustín y Marta PANAIA (Comp) (1997)
La Patagonia privatizada. Crisis, cambios, estructurales en el sistema
patagónico y sus impactos en los mercados de trabajo, Buenos Aires, PAITE-UBA y
UNPA, Colección CEA-CBC.
STORPER, Michel (1997) The Regional world. Territorial development in a
global economy, New York, The Guilford Press.
VELTZ, Pierre (1996), Mondialisation,
Villes et territoires. L’économie d’archipel, Paris, PUF (Economie en liberté).
AYDALOT, Philippe (1976) Dynamiques spatiales et développement
inégale, Paris, Economica.