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Asunto:[encuentrohumboldt] 57/04 - NUEVAS TERRITORIALIDADES DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION
Fecha:Miercoles, 10 de Marzo, 2004  12:35:08 (-0300)
Autor:Humboldt <humboldt @............ar>

NUEVAS TERRITORIALIDADES DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION.

UN NUEVO CAPITULO EN LA ORGANIZACIÓN DE LOS TERRITORIO DEL MERCOSUR

 

Elsa LAURELLI

Investigador Principal CONICET-CEUR

Mariana SCHWEITZER

Investigador Asistente CONICET-CEUR

 

 

INTRODUCCIÓN: UNA NUEVA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO

 

El proceso de integración que acompaña en su evolución a este período en el Cono Sur de América, ha alcanzado avances significativos desde el punto de vista económico Esta situación está afectando, directa e indirectamente, la vida de la población, tanto en las metrópolis -donde está en juego la concepción de ciudad- como en las periferias de los territorios nacionales en los países signatarios del Tratado de Asunción.

 

Nuevas formas de gestión, inducidas o espontáneas, están emergiendo como respuesta, a las transformaciones en el uso y la apropiación del territorio como consecuencia de la integración MERCOSUR.

 

Mutaciones industriales, reconversiones en los procesos productivo, relocalización de la base industrial hacia zonas fronterizas y/o periféricas, describen –entre otros factores- el proceso de reestructuración económica que se desarrolla a partir de la década de los ochenta en el sur de América Latina.

 

La regresividad económica estructural que acompaña al proceso se manifiesta en un nuevo perfil de sociedad donde cada vez resulta más clara la presencia de quienes participan y la funcionalidad de los excluidos.

 

Este proceso de crisis que caracteriza el fin del siglo tiene su correlato en los compromisos territoriales que, desde el escenario mundial a los regionales y locales, incluyen imágenes comunes pero diferentes: fragmentación, centralización, concentración, segregación, etc.

 

Nuevas territorialidades, en las que se manifiesta la heterogeneidad de la nueva pobreza, la miseria, los fenómenos de exclusión, mas allá de lo económico, la ausencia de gasto social, en general la “modernización excluyente”, contrastan con la materialización de redes transfronterizas y estrategias de vinculación bioceánicas, los Nuevos Grandes Proyectos que caracterizan y definen este fin de siglo[1].

 

La observación realizada sobre la dinámica territorial en el período reciente, que denominamos un nuevo capítulo en la historia de la integración, manifiesta un compromiso espacial cada vez mayor que involucra a toda la región, en el marco de una creciente vulnerabilidad de ambientes y sociedades cada vez más sensibles a las disputas internas y externas de y por estos territorios.

 

La experiencia y la evolución en cuanto a la gestión comercial que ha definido la compleja relación y reposicionamiento de los mercados ampliados a nivel mundial, se acompañan -para la región- de la incorporación de espacios que hasta hace pocos años se mantenían sin integrarse en el conjunto de los territorios del MERCOSUR, como la Patagonia en Argentina y la Amazonia en Brasil. En este proceso no está ausente el auge a escala mundial que han cobrado las actividades minero-extractivas.

 

Los impactos de la inevitable inserción de la región del MERCOSUR en este contexto con nuevas imposiciones relativas a demandas, tecnologías y productos, son sentidos en diferentes lugares de sus territorios. Donde quiera que actúen los imperativos de competitividad, desencadenan conflictos entre viejos y nuevos actores, entre intereses establecidos y aquellos que intentan consolidarse.

 

El momento es, por tanto, propicio para indagar sobre los impactos de los nuevos intereses, las nuevas estrategias de integración y de competencia y el potencial de transformación en el espacio regional. En este sentido, la complejidad actual de las respuestas posibles de las organizaciones sociales, económicas, políticas y locales en los territorios sensibles a los imperativos de la integración, exige la reflexión y elaboración de nuevos marcos conceptuales, capaces de explicar estas respuestas y de identificar las variables analíticas más significativas de su dinámica y de predecir escenarios alternativos.

 

 

1.     LA PROBLEMÁTICA DE LOS ESTADOS FRENTE AL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ECONOMICA MUNDIAL

 

Los países del MERCOSUR se ven inmersos en fenómenos que tienden a imprimir profundas modificaciones en la conformación de sus territorios, en los aspectos económicos, sociales, políticos, ambientales, culturales, etc. Se trata de una serie de procesos que, partiendo de modificaciones en la dinámica económica de los países centrales -tanto en las actividades productivas como en el comercio internacional-, se despliega sobre todo el planeta, incidiendo en otros aspectos como los citados, tanto o más importantes que los económicos.

 

Estos países, en general a nivel mundial, participan en iniciativas de integración de asociaciones regionales que llevan a la formación de instancias de articulación supra-estatales, como la Unión Europea, o inter-estatales, como el MERCOSUR, así como también en iniciativas de integración física. Se vinculan territorios con fuertes asimetrías en diferentes aspectos económicos, sociales y políticos, aprovechando ventajas de complementariedad, vecindad, relaciones de subordinación y dependencia, etc. Estos procesos de integración y los proyectos que los caracterizan se materializan fundamentalmente en las regiones fronterizas, en los nuevos grandes proyectos de infraestructura de transporte y energía y en las actividades asociadas que definen una nueva organización territorial para el conjunto de la región. 

 

Los procesos de integración, que se caracterizan por la definición de estrategias de corredores de transporte bioceánico, de redes transfronterizas de energía y de atracción de nuevas localizaciones de actividades dinamizadoras y asociadas, muestran los niveles más avanzados de las nuevas estrategias de inserción de los países latinoamericanos en estas tendencias mundiales, siempre condicionados por las nuevas modalidades de producción y circulación, por la continuidad en la entrada de capitales externos y la estabilidad de las políticas de apertura y liberalización comercial.

 

A estos niveles de integración de las actividades más dinámicas, de los sectores sociales involucrados y de los territorios de soporte de las nuevas localizaciones les corresponden las contracaras de la pobreza que permanece sin resolución alguna.

 

Estos procesos están siendo hegemonizados por sus actores y agentes más dinámicos, fundamentalmente por las empresas transnacionales –cuyas sedes se localizan en las principales ciudades de los países centrales- y solo es en ellos donde los Estados reúnen las condiciones para mantener políticas sociales en mayor o menor medida efectivas y atenuar los efectos negativos de la reestructuración. Las corporaciones multinacionales procuran mejorar su posicionamiento en los mercados mundiales, creando nuevas condiciones para el aprovechamiento de recursos y desarrollando nuevas pautas de localización, como una nueva manera de optimizar en una escala mundial las modalidades de producción, tendientes a la disminución de costos. Estas condiciones son generadas –en teoría y al menos en los discursos oficiales-, por los avances en las telecomunicaciones y en la informatización, que posibilitan obras de infraestructura de transporte y energía y facilitan la liberalización del comercio internacional.

 

 

Las salidas a la crisis entrevistas a inicios de los 90 se habrían dado en forma combinada, donde las particularidades nacionales dependerían mas bien de la diversidad de mecanismos utilizados, resultantes de las relaciones de fuerzas de los actores al interior de los aparatos estatales nacionales y regionales. En términos generales para América Latina y gran parte de los países en vías de desarrollo, las estrategias habrían estado orientadas, durante los últimos años de la década del 80 e inicios de los 90, a la estabilización de las economías por la superación de los condicionantes impuestos por la crisis de la deuda externa y los estallidos hiperinflacionarios frecuentes, y la recuperación del crecimiento por mejora de la competitividad internacional y la apertura de los mercados internos.

 

Estas políticas habrían sido acompañadas por la reforma del Estado, que incluyó tanto la desregulación del sector privado, la aplicación de reformas financieras y monetarias, la reducción del empleo y privatización de empresas públicas y la descentralización de parte de las funciones del Estado nacional hacia los gobiernos regionales, provinciales y locales.

 

 

1.1  La integración de los Estados

 

La conformación de un espacio mundo regulado por el mercado impone condiciones de inserción cada vez más restringidas, las cuales acaban provocando mayores niveles de exclusión social, que se convierten en problemas mundiales cuando amenazan la estabilidad de los que se mantienen incluidos.

 

Sin embargo el poder creciente de parte de los actores transnacionales se expresa también, todavía, por medio de los aparatos de los Estados, esencialmente en lo que hace a los procesos de conformación de los mercados ampliados y a las funciones de « policía », garantía de mantenimiento del control social, del libre acceso a los recursos naturales mundiales y la libre circulación de las mercancías.

 

Los procesos de integración económica están regulados y basados en acuerdos económicos de los estados miembros de las asociaciones regionales, con el objetivo de eliminar condiciones a la aceleración de la circulación de capital, de aumentar el intercambio comercial y la producción, y mejorar las condiciones para la inserción en el escenario internacional y por lo tanto la posición relativa de los países integrantes. Se genera una nueva especialización y división del trabajo, a nivel internacional y entre las regiones de cada bloque.

 

Podría plantearse que el Estado, en cualquiera de sus niveles, mantendrá las actividades ligadas a asegurar reproducción de las condiciones  necesarias para el mantenimiento del actual modelo hegemónico mundial.  Respecto al rol del Estado deberían incluirse también la adopción de políticas de reforma del Estado, privatizaciones, descentralización, apertura de la economía, etc. Estas actúan muchas veces como mecanismos de ejecución del despliegue de los procesos al interior de los territorios nacionales, permitiendo la penetración del mercado y la adecuación de las políticas de las instancias inferiores a los criterios del mercado.

1.2 La disputa de los territorios

 

El advenimiento de la actual fase de mundialización significa nuevos cambios en la división internacional del trabajo, aumentando la brecha entre los países centrales y las periferias subdesarrolladas, no sólo en materia de tecnología, sino en la participación en el comercio y en la producción a nivel mundial. Estos mismos fenómenos se despliegan, por medio de diferentes mecanismos, hacia el interior de cada país, generando alteraciones más o menos profundas en las economías regionales y en las relaciones entre los distintos sectores sociales.

 

Los nuevos criterios de localización impulsan a la formación de nuevos polos de concentración de actividades, con alto nivel de desarrollo tecnológico, asociados a empresas de servicios, de investigación+desarrollo, etc. En los países centrales el avance científico-tecnológico se acentúa y se definen nuevos modelos de localización, con el objeto de desarrollar los territorios de modo de soportar las demandas de las sociedades post-industriales.

 

Incluso en las regiones relativamente más desarrolladas, no se trataría de una serie de procesos equilibrados, sino más bien de un conjunto de tendencias, no coordinadas, que expresan estas nuevas dinámicas. En este marco, ciertas regiones lograrán integrarse en las redes mundiales -las “regiones que ganen”- mientras que al mismo tiempo, al interior de esas mismas regiones aparecerán fenómenos de polarización social. Por otro lado, en las regiones “que pierdan” en la competencia por la integración, estos mismos fenómenos se verán todavía más acentuados.

 

Actualmente tanto los fenómenos que expresan estas situaciones críticas como las medidas que se intentan aplicar para hacerles frente se articulan fuertemente en las dinámicas de las sociedades y se despliegan sobre el conjunto de sus territorios.

 

El período 1970-1990 trajo aparejado para los países del Cono Sur, entre otros aspectos, la modificación de las lógicas de organización de los territorios. Las dinámicas propias del largo periodo de vigencia del “modelo fordista”, con fuerte presencia del Estado, fueron dando paso a las nuevas condiciones impuestas por los fenómenos de la actual ola de la mundialización.

 

La localización de las actividades más dinámicas había estado, durante los años de vigencia de la sustitución de importaciones, concentrada en las grandes aglomeraciones urbanas, alejadas de las regiones fronterizas, como es el caso de Sao Paulo, Córdoba, Belo Horizonte y otras grandes ciudades, y a excepción de Buenos Aires y Montevideo y en cierta medida Porto Alegre.

 

El pasaje del modelo sustitutivo a las actividades productivas destinadas a la exportación generó el desarrollo de nuevas relaciones entre las regiones, llevando a la formación de nuevas divisiones regionales. Significó también la aparición de nuevas demandas para los territorios, la modificación de los criterios de localización de las actividades, de la mano de obra, los ejes de los flujos de mercancías, etc. Durante los años 80 sufrieron también modificaciones las dinámicas de los mercados internos y aquellas del comercio intra-regional. Los productos industriales sufrieron los impactos de las políticas de apertura unilateral.

 

Las modificaciones en las dinámicas territoriales se expresan también en los intercambios comerciales entre los países de la región. De los periodos anteriores, de vigencia de mercados internos cerrados, se fue pasando a la complementación progresiva en algunos de los circuitos productivos más dinámicos.

 

Estos procesos se expresan también en la extensión de las áreas de cultivo y las fronteras agrarias, verdaderos frentes de colonización interna, en particular en la región del Centro Oeste del Brasil y la posible reactivación de las fronteras agrarias en algunas regiones de la Argentina y el Paraguay. Los cambios de los productos comercializados al interior del MERCOSUR  y el aumento de los intercambios intraregionales a partir de 1991 significan el desencadenamiento de nuevos procesos de reconversión de actividades y modalidades de ocupación, utilización y explotación de los territorios.

 

En las últimas décadas se dieron profundas modificaciones en el comercio internacional, tanto en los tipos de productos como en los volúmenes de intercambio y las direcciones de los flujos. Los avances en las nuevas tecnologías modificaron los patrones de consumo con la aparición de nuevos productos, en un proceso de progresiva diferenciación de la demanda global y de creciente incorporación de tecnología en los bienes y servicios que se comercializan, solo posibles con la adopción de las nuevas formas flexibles.

 

Paralelamente se produjo la saturación de la demanda de ciertos productos en los principales mercados, el cuestionamiento de alguna prácticas productivas propias del modelo fordista, la posibilidad de contar con fuerza de trabajo de menores costos y la maduración de otras industrias, que resultó en la generación de factores que apuntaban al desplazamiento de estas actividades a otros países, como otras y  nuevas formas de ventajas comparativas.

 

Como resultado se produjo un cambio en la estructura de la industria manufacturera de los países de reciente industrialización, que basados en la retracción de sus mercados internos y los bajos salarios se convirtieron en fuertes exportadores, con la consecuente modificación en las direcciones del intercambio y en el origen de los bienes demandados y el desplazamiento del centro del comercio hacia áreas como, por ejemplo, la del Pacífico. Al mismo tiempo las tendencias a la mundialización, concentración y regionalización de la economía mundial asociadas a la formación de bloques, tienen su correlato en el intercambio de mercaderías reproduciendo también las mismas tendencias en la dirección de los flujos.

 

Entre las nuevas características que asume el comercio internacional está entonces la alteración de los tipos de productos originados en cada país. En los países industrializados se expandieron las exportaciones de productos intensivos en capital y tecnología, y se contrajeron las de productos intensivos en mano de obra y recursos naturales. Los nuevos productos de alta tecnología se impusieron rápidamente en el mercado en detrimento de los bienes primarios y de los productos masificados, que eran por lo general productos tradicionales de los países menos industrializados, tanto para sus propios mercados internos como componentes esenciales en sus exportaciones[2].

 

 

2. LOS PROCESOS FORMADORES EN EL MARCO DEL DESPLIEGUE TERRITORIAL DE LA REESTRUCTURACION ECONOMICA Y LOS PROCESOS DE INTEGRACION REGIONAL

 

Los últimos cuarenta años fueron testigos del auge, desarrollo y estancamiento del modelo económico que produjo los denominados “polos de desarrollo”, “focos industriales y/o energéticos” o “Grandes Proyectos” y “Proyectos de Desarrollo Integral de Cuencas”. Todo ello constituyó una modalidad significativa de intervención del Estado -con escasa participación del capital privado- en función del logro del objetivo de un “desarrollo equilibrado”. Productos característicos de una primera etapa de internacionalización del capital, de apropiación y dependencia de tecnologías de una región a otra y de producción de bienes a partir de la definición -a nivel mundial- de las áreas predominantemente denominadas “consumidoras” y las asignadas como “productoras”.

 

A lo largo del período reciente se comienzan a manifestar los elementos de una nueva configuración territorial, un nuevo mapa, que se va construyendo a lo largo de los últimos treinta años. En este escenario se van a ubicar las nuevas transformaciones territoriales producto de la aplicación de estas políticas.

 

Estos efectos se producirán alterando su dinámica y/o su propia estructura -en aquellos que ya existen en regiones dentro de su país, o comparten países vecinos o son parte de un circuito transnacional-, produciendo consecuencias que van de un desarrollo expansivo a su reconversión y/o desaparición.

 

Este proceso se ve acompañado de nuevos requerimientos de infraestructuras regionales y aún locales, tanto de comunicaciones y transporte como de energía, con iniciativas para la construcción de nuevas grandes obras, las que podrán o no asociarse espacialmente a nivel de la localización de los procesos antes señalados.  

 

El nuevo rol que asume el Estado en el marco de la reformulación de sus funciones y la disminución de su capacidad de regulación incidirá sobre la modalidad de gestión de las obras de infraestructura, en la inserción del sector privado en ellas y en la disposición de mecanismos destinados a la satisfacción de las demandas sociales que estas nuevas implantaciones produzcan, tanto en cuanto al nivel de satisfactores urbanos como de atención a la problemática de empleo, salud, educación, seguridad, ambiental, migraciones, etc..

 

Los efectos territoriales de la reestructuración económica en los países del MERCOSUR, condujeron a la concentración que se manifiesta ya desde los años 30 y 40 en la consolidación de los grandes centros metropolitanos industriales de Sao Paulo, Río de Janeiro y Buenos Aires, para el aprovechamiento de las economías de escala y de aglomeración, a la vez que se constituían en grandes mercados de consumo y reserva de mano de obra. Esto llevó tanto a la ruptura de las economías regionales dedicadas a la producción de bienes locales por ventajas comparativas naturales, como al desencadenamiento de nuevas oleadas migratorias, esta vez del campo a la ciudad y, en el caso argentino también desde países vecinos.

 

Grandes áreas de los centros metropolitanos y otras ciudades con localización de actividades industriales fueron equipadas con la infraestructura básica y mínima para el mantenimiento del creciente número de habitantes, garantizando las condiciones generales de producción y reproducción de la fuerza de trabajo.

 

Las nuevas formaciones territoriales terminaron fragmentando todavía más los territorios nacionales, con cada vez mayores desigualdades en el desarrollo de las regiones. En los países de mayor tamaño del continente los estados nacionales impulsaron además el desarrollo de la industria siderúrgica y metalúrgica y la exploración y explotación de petróleo, ante los requerimientos de los sectores industriales en expansión. En México antes de la guerra, en Brasil y Argentina durante ésta y en los años posteriores. Por otro lado, se comenzaron a desarrollar los primeros proyectos de aprovechamiento de los ríos para la generación de la energía hidroeléctrica necesaria para las actividades industriales.

 

Las poblaciones que acompañaron en general a estos proyectos continuaron dependiendo de actividades productivas marginales -con dinámicas recesivas o estancadas-, habitando territorios poco dotados, casi sin ninguna ventaja competitiva, e incluso ambientes degradados por la sobreexplotación a que fueron sometidos en períodos históricos anteriores.

 

Estos escenarios se caracterizan por las mutaciones industriales, y económico-sociales en general. Los nuevos territorios manifiestan una diferenciación cada vez más fuerte en los grados de inserción internacional hacia el interior de los territorios nacionales, por modificaciones de la asignación de los recursos nacionales -y de los criterios de decisión que guían tal asignación- y por nuevas desigualdades en los niveles de oferta de servicios a las poblaciones y a la producción.

 

De las situaciones planteadas, donde ya se manifiestan decisiones de compromiso territorial desde el modelo económico actual es, indudablemente, en el caso de regiones afectadas por grandes obras de infraestructura. De manera similar, los territorios fronterizos concentran actualmente efectos en los aspectos ambientales, en las actividades económicas, en la ocupación, utilización y apropiación del suelo, en la construcción de viejos y nuevos proyectos de infraestructura de transporte y en la generación y distribución de energía.

 

Estos territorios conocen paralelamente cambios en las dinámicas poblacionales, en la calidad de vida de los diferentes sectores sociales, en las articulaciones de los actores de los dos lados de las fronteras y entre políticas locales, regionales, nacionales y supranacionales. Es en estos territorios donde en los últimos años comienzan a emerger alianzas que en las escalas locales de ambos lados de las fronteras buscan resistir los efectos negativos de la integración del MERCOSUR, la que según estos actores, se estaría realizando de arriba hacia abajo.

 

Las características enunciadas en estos párrafos resultan amplificadas en la medida que es en estos mismos territorios donde se fueron desplegando los efectos de la reestructuración económica, en la forma de los procesos formadores ya analizados y expuestos arriba.

 

 

2.1 Las regiones de la primera fase

 

Los territorios resultantes del despliegue de estos procesos formadores se sitúan en gran parte en la denominada “Franja Central” del MERCOSUR. En esta macro-región, que engloba los territorios situados aproximadamente entre los paralelos 15° y 35° Sur, se localizan las capitales de los cuatro países miembro del MERCOSUR y sus dos asociados.

 

Desde el este, sobre el litoral atlántico, se despliegan casi linealmente el eje del MERCOSUR, donde se localizan ocho grandes ciudades, con más de un millón de habitantes, de las cuales tres: Rio de Janeiro, São Paulo y Buenos Aires, superan los diez millones, situándose entre las ciudades más pobladas del planeta. Este mismo eje se prolonga hacia el oeste y el Pacífico por sus varias derivaciones, vinculando no solo los dos océanos sino incorporando además a grandes ciudades del interior del Brasil y la Argentina, sumando también a Santiago de Chile y Asunción. A excepción del Nordeste brasileño, estos territorios concentran la mayor parte de la población de los países miembro.

 

Son los actores hegemónicos, que orientan las políticas públicas en estos mismos grandes centros urbanos y las mismas regiones, los que protagonizan la disputa por mejores condiciones de inserción en las dinámicas de la mundialización y la globalización de las economías.

 

En esta Franja Central se sitúan los mayores aprovechamientos de los recursos naturales para la generación de energía y mineros, tanto en la Cordillera de los Andes como en los ríos de la Cuenca del Plata, así como la mayor parte de las tierras cultivables, que tienen a las pampas argentinas, uruguayas y brasileñas como exponentes más importantes. Es en esta franja donde los ríos interiores y los que sirven de soporte físico de las fronteras nacionales fueron objeto de aprovechamientos múltiples, ya en tiempos de los modelos económicos orientados a la sustitución de importaciones y mercado-internistas, y los que actualmente, en el marco del modelo económico neoliberal, que impone la apertura de las fronteras, reciben nuevamente equipamientos y son lugar de realización de iniciativas de cooperación y facilitación del pasaje de las cargas en el marco de la integración comercial.

 

Respecto a la las tendencias en los proyectos de transporte en la Franja Central, se aceleraría el flujo de bienes tanto hacia los actuales mercados de colocación de exportaciones en los países europeos como a los mercados potenciales como los del Sudeste Asiático. La presencia de agencias internacionales como el BID y el BIRF, los organismos de cooperación de Japón y Comunidad Europea y grupos económicos de diversos países han generado un avance significativo en el desarrollo de los proyectos que las componen y su puesta en marcha.

 

Así, los proyectos de grandes obras de infraestructura de transporte están vinculados a dos tipos de estrategias, que los países de la macrorregión desarrollan en forma combinada en torno al concepto general de corredores bioceánicos:

 

- La mejora en la accesibilidad a puertos oceánicos de la producción de los centros mediterráneos, en particular de la región Centro-Oeste de Brasil, el Noroeste, Nordeste, Cuyo y la Provincia de Córdoba en la Argentina y de Paraguay y Bolivia;

- El transporte interoceánico entre puertos Atlántico y Pacífico, con múltiples alternativas de pasaje entre puertos del Brasil y sur del Perú, hasta Chile y Argentina, teniendo en cuenta la necesidad de minimizar los tiempos de transporte y transferencia de cargas;

- La aparición, en los últimos años, de nuevas estrategias de integración de sistemas portuarios en cada una de las costas por medio de los corredores de transporte terrestre.

 

Siendo uno de los principales objetivos de desarrollo de las estrategias de vinculación bioceánica la salida de productos exportables, estos puntos de salida, las infraestructuras portuarias y de navegación, determinan los trazados de los corredores de transporte ferroviario o carretero.

 

En estos últimos años, relacionados con las nuevas estrategias de transporte a escala mundial, está cobrando vigencia el transporte de cargas por vía marítima y fluvial, articulado con el ferrocarril y el camión en el transporte multimodal, por lo cual se están impulsando nuevas iniciativas de obras portuarias y de agilización del transporte por medios fluviales desde el interior del continente sudamericano hacia los puertos de aguas profundas ubicados sobre los océanos Atlántico y Pacífico. Entre estas resaltan los proyectos vinculados a la Hidrovía Paraguay-Paraná, en la Cuenca del Plata.

 

 

2.2 Las regiones de la Segunda fase

 

El vertiginoso incremento del movimiento comercial en el Cono Sur y ha obligado a los países del área a iniciar un proceso de modernización y de construcción de numerosos proyectos de infraestructura, para adaptarse al nuevo contexto económico.

 

Esta nueva fase está caracterizada por la convergencia de políticas nacionales hacia una mayor participación del sector privado en el financiamiento, desarrollo y operación de los servicios de infraestructura y con un alcance regional. Se realizan y proyectan, entonces, importantes inversiones en infraestructura de transporte, energía y comunicaciones a fin de generar nuevos ingresos y atender las demandas de otros sectores.

 

El perfeccionamiento de la infraestructura al nivel regional está siendo motorizado por la proyección y construcción de gasoductos, la puesta en práctica de diversos proyectos hidroeléctricos y la inversión en transporte, de manera de facilitar las condiciones tanto para la implantación de nuevas actividades productivas como para la transformación de la materia bruta -situada en lugares poco accesibles- en recurso natural, por medio de la facilitación de la accesibilidad, la disminución de los costos de transporte y la eliminación de trabas al pasaje de las fronteras.

 

En esta fase es todavía difícil identificar procesos que le sean específicos y la caractericen. Por el momento se detectan fenómenos similares a los que actuaron en la primera fase, que en este caso estarían actuando sobre territorios que si bien no son nuevos y en algunos casos tampoco son de ocupación reciente, en la medida que el despliegue territorial de la reestructuración económica se venía realizando prácticamente sobre la Franja Central, recién en estos últimos tiempos se estarían incorporando a las dinámicas de la mundialización. Se trata de las regiones que podrían englobarse, un tanto forzado en algunos casos, en las denominadas “Franja Amazónica” y “Franja Patagónica”, completando así hacia el norte y hacia el sur la totalidad de los territorios de los países miembros del MERCOSUR y los países asociados.

 

Algunos de estos territorios ya fueron objeto de procesos similares en otras épocas, ya fueron parte de fenómenos impulsados por dinámicas externas, como el caso de los ya viejos ciclos del caucho en la Amazonia o los buscadores de oro en la Patagonia austral. En gran parte resultaron lugares de poco equipamiento, lugares de los grandes “vacíos” de población y actividades, creados por las “conquistas del desierto” y mantenidos en el marco de las doctrinas de la seguridad nacional [3].

 

De manera similar, en términos de diferenciales en el poblamiento, en las dinámicas de las actividades, de la ocupación y equipamientos, se encuentran los vacíos de los territorios “interiores” del corazón de la Franja Central Cono Sur, como son el Chaco o el Mato Grosso, respecto al conjunto de los territorios centrales.

 

En la Franja Amazónica esta especie de “recolonización” comprende la entrada en explotación de enormes yacimientos mineros, acompañada por nuevas implantaciones industriales, donde las condiciones generales son provistas con la construcción de hidroeléctricas, de ramales ferroviarios e instalaciones portuarias que se encuentran entre los proyectos más recientes en el caso brasileño, y que en el caso de los puertos, disputan los lugares más importantes en tanto movimiento de cargas, apuntando a su mayor cercanía de los puertos europeos y desviando la tradicional orientación que concentraba los flujos sobre Salvador, Rio de Janeiro o São Paulo.

 

En la Patagonia, donde el despliegue de estas dinámicas parecería ser todavía más reciente, se destacan las explotaciones recursos mineros energéticos de petróleo y gas. Estos recursos, si como se indicaba anteriormente no son nuevos, se abren a mayores niveles de explotación con la privatización del subsuelo y la apertura a la penetración de capitales extranjeros. Lo mismo ocurre en el caso de otros minerales no energéticos como entre otros el oro y la plata.

 

A partir de los cambios descriptos, siguiendo el nuevo posicionamiento del sector minero- extractivo, nuevos proyectos de corredores de transporte se plantean en otras subregiones con escasa dinámica de vinculación bioceánica, como son el Corredor de la Patagonia Austral, que vincula la región de Aisen, en Chile, con el Puerto de Comodoro Rivadavia en forma transversal. Idéntica situación ocurre con la propuesta del corredor que vincula desde Belem, en Brasil, al Pacífico, a través de puertos en los países andinos, a Santarem y Manaos con Venezuela y puertos del Caribe.

 

 

3. LOS ESCENARIOS EMERGENTES, A MANERA DE CONCLUSIÓN

 

En este contexto, de búsqueda de inserción de la región en la circulación económica mundial, estas redes no sólo refuerzan la integración de las regiones involucradas, sino también el reposicionamiento ante los cambios que se están produciendo a nivel mundial en las asociaciones de países.

 

Cobra vigor el hipotetizar en torno al rol de la región en el escenario mundial, que explicaría compromisos territoriales cada vez más significativos, así como la pérdida de capital social en esos compromisos.

 

En lo que respecta a la validación de la hipótesis de la estrategia de vinculación bioceánica, todavía resulta difícil explicar el alto costo de inversiones programados cuando los valores alcanzados en los intercambios aún no los justifican en lo inmediato. Sólo se presentan aproximaciones a los comportamientos de comercio exterior desde los países del mercado, pero no se han alcanzado aún estadísticas firmes del paso de mercaderías desde los otros mercados por el territorio.

 

 

3.1 El desarrollo de las regiones

 

Las teorías sobre desarrollo regional elaboradas a partir de la década del 60 para interpretar y movilizar el proceso dinámico de las economías nacionales en los últimos años, ya no responden a los desafíos contemporáneos. Estos residen cada vez más en el dominio de las técnicas del control de la distancia, en la densidad informacional o relacional de los territorios, en su dimensión interorganizacional, en la intencionalidad y en las nuevas estrategias que modifican sustancialmente los atributos definidores del potencial y la atractividad de una región o territorio.

 

La emergencia de nuevas tecnologías ha contribuido a una incesante renovación de las estructuras económicas, productivas y de consumo. El ambiente productivo mundial se ha alterado profundamente tanto como el mercado mundial se ha expandido en una gama amplia y variada de productos. Con la globalización de la economía, la intensificación de las interacciones entre lo local y lo global hacen que el sistema productivo global tenga cada vez más la apariencia de un mosaico de subsistemas territoriales de producción flexible y especializada en concurrencia unos con los otros.

 

Desde una perspectiva regional, los impactos de estas transformaciones son absorbidos de modo diferenciado por el sistema productivo y la diferencia resulta menos de las dinámicas específicas del territorio, que de los fenómenos de distribución. En otras palabras, comprender la dinámica del desarrollo territorial reciente requiere comprender su naturaleza endógena, o sea, comprender las condiciones que son propicias a la innovación y a las acciones de los agentes locales.

 

La perspectiva del territorio como un sistema de producción está tomada de Maillat, que advierte sobre la necesidad de modificar la visión del territorio, propia de las teorías del desarrollo regional de los años 70, como soporte pasivo destinado a albergar actividades móviles por otra que perciba a éste como un sistema de organizaciones activas capaces de generar un proceso de innovación[4]. Se pasa entonces de la noción de territorio soporte de recursos pasivos y estáticos a aquella de territorio productor de recursos estratégicos y específicos. También para Aydalot los mayores componentes que determinan la capacidad de suscitar innovaciones en un determinado territorio son la historia de su medio, de su organización, de los comportamientos colectivos que aseguran su coherencia y el consenso que lo estructura[5].

 

De acuerdo a la experiencia de los países centrales y también de los periféricos es posible afirmar que el territorio se torna una variable crucial para explicar las diferencias entre las dinámicas económicas relativas de los diferentes espacios. Sin embargo, incluir al territorio en la problemática del desarrollo apunta a la necesidad de considerar la dinámica de los sistemas territoriales de producción. En otras palabras, el territorio es el resultado de un proceso de construcción social originado en las estrategias de los actores y en los fenómenos de aprendizaje colectivo, por lo que no está dado a priori. Cada territorio posee una estructura que está vinculada a un sistema territorial de producción, o sea, a una configuración de agentes y de elementos económicos socioculturales, políticos e institucionales que poseen modos de organización y de regulación específicos.

 

De acuerdo a la propuesta ya mencionada, más importante que los tradicionales criterios y factores de localización, como presencia de mano de obra calificada, centros de investigación, aeropuertos, ofertas culturales y residenciales, clima agradable, etc. es la acción de los medios disponibles en los territorios específicos, en los cuales se tejen variadas relaciones de cooperación entre empresas, clientes y proveedores, centros de investigación y de formación de redes organizacionales, así como los niveles de riesgo y vulnerabilidad social y ambiental.

 

Los nuevos enfoques teóricos, dan cuenta de la evolución o superación de los paradigmas existentes y de la emergencia –o recuperación- de otros nuevos. Se plantean críticas respecto a las categorías de organización de los territorios, a veces un tanto esquemáticas, que pretendían formalizar tipologías más o menos cerradas, cuestiones referentes a las relaciones entre territorios y redes –los nuevos “territorios en red”, contrapuestos a la organización clásica del “territorio-zona”-, de las relaciones entre crisis del principio de territorialidad y control del espacio,  o del enfoque de las formaciones territoriales como resultantes de la superposición y articulación de modalidades de organización de los territorios heredadas de períodos históricos anteriores y del rol determinante de la infraestructura económica sobre las otras esferas de la organización de las sociedades.

 

 

3.2 Escenarios alternativos

 

La presencia de mercados débiles, en un contexto de oferta de recursos naturales, de una sociedad, en general, caracterizada por su pobreza y cuyos espacios de reproducción económica y social presentan pérdidas y degradación del hábitat humano y natural, permiten definir con certeza condiciones de vulnerabilidad, tanto ambientales como sociales.

 

Así de frágil y débil se presenta la región para recibir los cambios que impongan las alternativas de las posiciones políticas y sus decisiones conformando el marco en el cual se desarrollarán los escenarios predecibles del futuro de las regiones.

 

Teniendo en cuenta todos los elementos analizados y sintetizados, se plantean escenarios que representan más radicalmente las distintas posiciones sin que estos excluyan al conjunto de posibilidades.

 

Un  primer escenario a imaginar es el escenario tendencial, en el que se mantenga sin alterar la situación actual o sea, que los actores y las acciones permanecerán en el camino iniciado sin grandes cambios, con las modalidades actuales de gestión de los territorios. El Estado se mantiene en un rol de regulación de mediana intensidad. Los proyectos productivos y de equipamiento del territorio, la continuación de las inversiones y proyectos iniciados, tanto productivos como de servicios, entre otros más globales, avanzarán en forma inorgánica.

 

En este caso sería muy difícil lograr objetivos de desarrollo regional, ya que la situación actual reviste un carácter de falta de equidad en la atención a la sociedad y una ausencia de intervenciones en los peligros a que están expuestos los ambientes. En este caso se plantea:

 

·       las Grandes Obras, corredores, ductos y represas, continuarán concretándose y los impactos que generen se percibirán una vez que se avancen en ellas. Los períodos de anuncio de obras y de proyectos generarán corrientes migratorias desde las zonas expulsoras, dentro y fuera de la región y del país. Los efectos, que se manifestarán en las etapas de construcción, si bien ampliarán el mercado de trabajo incrementarán las expectativas de migrantes para luego, en la etapa de operación de las obras, culminar el proceso con una fuerte restricción en el número de puestos de trabajo.

·       Los flujos migratorios intrarregionales se incrementarían y modificarían su sentido pudiendo afectar la producción en las áreas rurales. Pequeños propietarios o población campesina, con derecho o no a tenencia de la tierra, podrían incorporarse al trabajo formal produciéndose una transferencia hacia nuevos migrantes o un aumento de los vacíos territoriales. Este proceso, que puede insumir varios años, para los proyectos que se relacionan con el mercado ampliado, no tendrá, en este escenario, posibilidades de mitigar efectos al no haber un proceso de planificación que aminore sus consecuencias[6].

·       La atención de actividades productivas y de mejoramiento de la calidad de vida quedarán reducidas a acciones de carácter asistencial provistas por los gobiernos nacionales y/o provinciales, organismos internacionales, etc.

·       Las expectativas de mejorar la posición relativa de las distintas microrregiones, fundamentalmente de aquellas mejor posicionadas, hará imposible cualquier intento de integración regional impulsado desde los estados provinciales. Se mantendrá la situación de aislamiento físico y social de las comunidades menos favorecidas y se profundizarán los conflictos por el control y manejo de los recursos entre intereses exógenos a la región y las poblaciones regionales y locales.

·       El fortalecimiento requerido por las autoridades provinciales y estatales, por los municipios y las organizaciones de base quedará reducido a apoyos que puedan brindarse en forma esporádica, desde los distintos niveles, con la posibilidad de que se aumente su debilidad llegando a un comportamiento más anárquico en el seno de los poderes locales o de mayor dependencia y profundización del clientelismo.

 

En definitiva, se agudizarán las tendencias manifiestas de exclusión social y económica, la fragmentación territorial, los peligros en los ambientes a preservar, etc. ya señalados.

 

Un segundo escenario voluntarista, siguiendo los lineamientos del actual modelo,  correspondería a la posibilidad de enfatizar como objetivos la integración de la región del MERCOSUR -en el marco del despliegue territorial, producto de la reestructuración económica- teniendo en cuenta que no todas las iniciativas de obras, regulaciones o desarrollo de actividades o políticas regionales pueden ser consideradas como iniciativas desarrollo de las regiones receptoras.

 

En este escenario restaría el completamiento de una vigorosa presencia política que permitiría llevar a cabo la planificación que requeriría la implementación racional de las acciones necesarias para lograr estos objetivos y aminorar las tendencias negativas entrevistas en el escenario tendencial.

 

Un tercer escenario sería el escenario integrador, en este caso voluntarista en sentido anticíclico e integrador, resultante de la planificación de políticas regionales de desarrollo y el logro de acciones de intervención cuyos objetivos incluyan, entre otros, la integración de las regiones y las sociedades. En esta situación, podríamos suponer la posibilidad de dos escenarios en este marco, según se impacte la región por decisiones de macrointervenciones.

 

 

 

 

Desde la evaluación que se ha realizado resulta posible ampliar y diseñar nuevos escenarios de desarrollo regional que contengan diferentes posicionamientos, teniendo en cuenta el grado de complejidad de la región del MERCOSUR y el alcance, características y naturaleza de las políticas y de las acciones de intervención.

 

Estos escenarios deberán tener también en consideración las modalidades de organización de estas políticas y el nivel de articulación de los actores comprometidos en sus realizaciones, teniendo en cuenta las historias regionales, las identidades colectivas y la fortaleza de las tramas y redes sociales regionales y locales.

 

En la búsqueda de los objetivos de desarrollo habrá que tener en cuenta que este tipo de propósitos solo podrán lograrse si intervienen tanto los actores locales como los regionales y nacionales, desde sus distintas posiciones en la sociedad. Esto será posible en un marco de concertación de políticas y de intermediación de los actores de todos los niveles involucrados, ya que sus acciones han de converger sobre sus territorios.

 

 

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

 

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 VELTZ, Pierre (1996), Mondialisation, Villes et territoires. L’économie d’archipel, Paris, PUF (Economie en liberté).

 


[1] Esta denominación hace referencia a los Grandes Proyectos de los años 60 y 70.

[2] A lo anterior se sumó otro fenómeno, derivado por un lado de la aplicación de los avances en biotecnología y por otro en el resurgimiento de los mecanismos proteccionistas en los bloques económicos en formación, como es el de la exportación de productos primarios por parte de algunos países industrializados, como es el caso de la venta de productos subsidiados por Francia, Canadá y los Estados Unidos de América, que compiten en el mercado internacional con mejores condiciones que los países tradicionalmente exportadores.

[3] Tan solo el Nordeste, en el caso brasileño, territorio de los primeros europeos y de la primera explotación del pau brasil, que se prolonga hasta comienzos del siglo XX con el azúcar y el cacao, y en menor medida el Comahue en los 60 y 70 en la Argentina, pueden escapar a esta caracterización.

[4] MAILLAT M. et all. (1993) Milieu innovateur et réseaux d´innovation: un défi pour le développement régionale, Neuchâtel, EDES.

[5] AYDALOT, Philippe (1976) Dynamiques spatiales et développement inégale, Paris, Economica.

[6] Por ejemplo, el empleo podría sufrir las vicisitudes planteadas y el desarrollo de la población económicamente activa quedaría, tanto en ámbitos locales como regionales, condicionado a las políticas que planteen los gobiernos de turno.


Ponencia presentada en el Segundo Encuentro Internacional Humboldt. Mar del Plata, Octubre de 2000.