DESARROLLO LOCAL Y
GESTIÓN MUNICIPAL
EN DOS CENTROS
PETROLEROS DE LA CUENCA NEUQUINA
Gabriela A.
Perez
Graciela
Vives
Universidad Nacional del Comahue
Dinámica regional y
petróleo.
La cuenca
neuquina es una extensa comarca petrolera que se extiende sobre el territorio de
cuatro provincias argentinas. A la provincia de Neuquén le corresponden
específicamente unos noventa yacimientos de gas y petróleo, con el 65 por ciento
de su superficie -61.000 km2- afectada por alguno de los distintos
tipos de tareas vinculadas a la explotación de
hidrocarburos.
Los primeros
antecedentes de la actividad en el área se remontan a 1918, cuando el
descubrimiento del petróleo en la zona central de la provincia impulsó la
conformación del asentamiento Plaza Huincul. Poco tiempo después, con la
creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales -YPF- se inicia una etapa de
creciente intervención estatal en la actividad petrolera, con lo cual la
exploración en el área se vió intensificada aumentando considerablemente la
cantidad de pozos perforados. Esta circunstancia, sumada a la presencia
creciente de trabajadores -algunos solos, otros con sus familias- señalarían el
nacimiento de una pequeña población marginal a unos 4 Km al oeste de Plaza
Huincul, origen de la localidad de Cutral Có. A partir de entonces, el ente
estatal se constituirá en una herramienta decisiva para el desarrollo de la
actividad, con fuerte gravitación en la vida económica y social de la que,
paulatinamente, se transformaría en tradicional comarca petrolera
neuquina.
La sucesión de
descubrimientos hasta fines de la década de 1950 ocurrió en esta porción del
ámbito provincial, pero a partir de 1960 se produce la expansión de las
actividades extractivas hacia el norte, sobre la cuenca del río Colorado,
permitiendo la puesta en explotación de alguno de los yacimientos más
productivos del país. En este contexto, nace en 1971, la localidad de Rincón de
los Sauces.
De este modo,
la faja oriental de la provincia, identificada como el "Neuquén energético" por
su estrecha vinculación a la explotación de los hidrocarburos y la
hidroelectricidad, es en la actualidad asiento de poblaciones que han nacido y
se desarrollan en función de los vaivenes del sector:
- Plaza Huincul
y Cutral Có, emplazadas dentro de la faja semidesértica de la provincia y con un
carácter netamente urbano, conforman hace varias décadas una sola
aglomeración.
Pese a que en
1991 Cutral Có -con 33.960 habitantes- continuaba posicionada como el segundo
centro provincial, y junto con Plaza Huincul sumaban 45.390 habitantes, el área
viene perdiendo población: el desplazamiento de la frontera petrolera hacia el
norte de la cuenca neuquina, la privatización de YPF y la falta de una matriz
económica local sólida están provocando, desde hace algunos años, la
transferencia de población hacia Rincón de los Sauces, Neuquén capital y otros
centros de la región.
- Por su parte
Rincón de los Sauces, situada sobre la margen sur del río Colorado, se distingue
por estar acompañando la expansión de la explotación hidrocarburífera que ocurre
en el norte de la provincia. Prueba de ello es que los yacimientos del área
aportan diariamente el 80 por ciento de la producción provincial de petróleo y
el 26 por ciento de la nacional.
Con 3.982 habitantes en
1991, la localidad refleja la evolución de las ciudades petroleras en etapa de
desarrollo: crecimiento explosivo de la población; flujos
migratorios sostenidos, elevadas tasas de masculinidad y dinámica urbana
estructurada en función del recurso energético.
Estrategias y
gestiones locales en el nuevo contexto.
Los cambios
ocurridos en la presente década han afectado la relación de las formas
socioorganizativas, dando un nuevo giro en la articulación de las expresiones
"locales" y "globales" de la sociedad. La corrosión de la concepción centralista
ha conducido al cuestionamiento del Estado-nación tradicional: uniformador,
defensor del interés público frente al privado, recaudador, guardián de
mecanismos de redistribución de ingreso e impulsor de una mayor justicia social,
motor principal del proceso de desarrollo, responsable de políticas de promoción
regional y sectorial. Un estado que se contraponía a instituciones locales
débiles cuyo escaso poder de gestión abortaba toda pretensión de autonomía local
y de incidencia en la vida de la comunidad.
La ruptura
comentada plantea por el contrario el resurgimiento y la revalorización de la
institución organizativa local, con un municipio que reformula sus roles
tradicionales y expande sus funciones a campos ligados a la gestión de procesos
productivos y el trabajo.
Se abre
entonces una etapa de expectativas, iniciativas y aspiraciones. Ello es
comprensible considerando que dicho nivel de gobierno "constituye el referente
político-administrativo más territorializado y vinculado horizontalmente a las
necesidades, demandas e intereses de la población, al mismo tiempo que es un
órgano de representación y participación ciudadana que se supone hace de primera
escuela de la democracia" (MASSOLO, 1998:18). Asimismo, las ideas de cambio
estarán acompañados de un crítico reconocimiento de los puntos débiles de la
gestión municipal. Esencialmente, se verán cuestionados el perfil organizativo
institucional burocrático "sectorial-vertical" y el papel
pasivo circunscripto básicamente a la prestación de servicios elementales y a la
ejecución de obra pública.
Si bien en el
marco de los cambios emergentes a escala global, la provincia de Neuquén
emprende, a inicios de los años 90, acciones destinadas a redefinir el perfil y
papel del Estado tanto en el orden provincial como local, en los casos de Cutral
Có y Plaza Huincul fue la situación de emergencia socioeconómica, con motivo de
la privatización de YPF, la que señaló
la urgencia de una visión renovada de la gestión
municipal.
Desde ambas
comunas se coincidirá en la necesidad de revalorizar y fortalecer la gestión
local. De este modo, los municipios ampliaron sus ámbitos de acción tradicional
incorporando bajo su competencia nuevos temas y problemas de interés
público.
Debido al
desmembramiento de la estructura productiva local y sus derivaciones en el
tejido social -como ya se indicara, producto de la privatización de YPF- la
gestión municipal canalizó acciones en torno a las políticas de fomento
económico local. Al respecto cabe destacar las siguientes
iniciativas:
- El Instituto
Municipal de Promoción y Desarrollo Económico de Cutral Có (IMPRODE). Por medio
de este instrumento se procura fomentar emprendimientos productivos que lleven a
la reconversión de la economía local. En esta dirección le fueron conferidas las
atribuciones de:
·
Fijar la estrategia y planes
destinados a promover el desarrollo de actividades productivas y de
servicios.
·
Propiciar mecanismos de
promoción y apoyo a las pequeñas y medianas empresas.
·
Elaborar proyectos de
inversión, ofreciéndolos para su concreción, a
particulares.
·
Evaluar proyectos o ideas
-proyectos que presenten particulares-.
·
Prestar asistencia técnica,
asesoramiento e información a potenciales inversores.
·
Promover la creación,
fortalecimiento y desarrollo del sector cooperativo.
·
Promover cursos de
capacitación tanto a nivel empresarial como de oficios.
·
Propiciar nuevas formas
pedagógicas que interrelacionen el trabajo y la producción con el estudio,
análisis e investigación.
Al comienzo la
actividad del IMPRODE se encaminó a apoyar pequeños emprendimientos surgidos
desde la comunidad, aunque transcurrido un tiempo se abocó también a la
orientación de inversiones para medianos y grandes proyectos. En este caso, a
partir de una idea base elaborada por el organismo local, se deriva el estudio
técnico de factibilidad a distintas instituciones -en general, universidades y
consultoras-. De obtenerse resultados favorables, se diseñan los proyectos y se
buscan interesados en llevarlos a cabo.
Una evaluación
respecto a los resultados alcanzados por este organismo pone en evidencia el
relativo éxito de los pequeños emprendimientos debido
esencialmente a la falta de capacitación del microempresariado, la baja
productividad, las dificultades para insertarse en el mercado y, en algunos
casos, la escasa incorporación de tecnología.
- El Fondo para
la Reconversión Productiva de Cutral Có y Plaza Huincul (FOREPRO). Al igual que
el anterior, está abocado al asesoramiento, evaluación y financiamiento de
pequeños y medianos proyectos productivos.
La existencia
de un equipo de evaluación permite el asesoramiento y la corrección de las
propuestas, en su mayoría aportadas por particulares. El mismo se encuentra
integrado por representantes de ministerios de la Nación, de los municipios de
Cutral Có y Plaza Huincul y de las comisiones vecinales.
El perfil de
los emprendimientos se encuentra orientado hacia la producción de alimentos;
prestación de servicios industriales, petroleros y turísticos, y hacia la
fabricación de bienes de consumo familiar e industrial.
A diferencia de
lo ocurrido en el caso anterior, un balance realizado al promediar 1999 daba
cuenta que, de los 130 proyectos beneficiados por la línea crediticia del
FOREPRO, un 80 % se encontraba funcionando sin dificultades, representando en
términos laborales 400 nuevos puestos de trabajo.
- El Consejo
Asesor de Planificación y Desarrollo de Cutral Có (CAPLADE). Es el organismo
asesor del Ejecutivo y del Deliberante en temáticas vinculadas al desarrollo con
atribuciones para proponer estrategias, planes y programas de corto, mediano y
largo plazo. Su reciente creación impide realizar una evaluación, pero sí
algunas reflexiones. Esta nueva instancia coloca al municipio de Cutral Có en
situación de ventaja respecto a sus pares neuquinos, en virtud de que por un
lado representa un avance concreto hacia la consagración de la autonomía local,
al haberse dado cumplimiento a preceptos estipulados en la Carta Orgánica de la
ciudad.
Por otro lado,
el funcionamiento del CAPLADE sobre la base de representantes sindicales, de la
cámara empresarial, de colegios profesionales y de juntas vecinales, podría
impulsar la conformación de "redes" -grupos de individuos- articuladas en torno
a determinados temas de la sociedad local, uno de los pilares de la lógica
territorial-horizontal, pero aún débilmente desarrollado.
También
entendemos que el CAPLADE abre la posibilidad de conformar una agenda sobre el
desarrollo local, donde podrán articularse por un lado los distintos niveles de
la gestión pública, y por el otro la gestión
pública-privada.
En lo que
respecta a Rincón de los Sauces, y la luz de las experiencias de ciudades
mineras que han enfrentado la culminación de sus ciclos productivos -casos como
los de Cutral Có y Plaza Huincul-, la comunidad local toma conciencia de la
necesidad de encarar la reconversión productiva antes del agotamiento de los
yacimientos petrolíferos del lugar. Así, la administración municipal define
nuevas responsabilidades orientadas al área de las políticas de desarrollo
económico-productivo. A modo de ejemplo podemos citar:
- La Unidad
Ejecutora Municipal de Rincón de los Sauces (UEM), que a nivel local busca
reproducir las incumbencias de la Unidad Ejecutora Provincial. Entre las
iniciativas de la UEM se destaca la contratación de una consultora nacional,
bajo la financiación del Consejo Federal de Inversiones, que determinará las
potencialidades productivas de la Microrregión del Colorado, en la que se
inscribe Rincón de los Sauces.
Con el fin de
jerarquizar la gestión local del desarrollo, estimula iniciativas privadas que
tienden al despliegue de campos económicos alternativos al petrolífero, como la
agricultura, la ganadería y agroindustrias derivadas; brinda apoyo técnico y
capacitación y, procura la reconversión de la pequeña empresa expulsada del
circuito petrolero.
Hasta el
momento, la inclinación de la administración local es hacia la puesta en valor
de recursos naturales tradicionalmente ligados a la producción agrícola -agua,
suelo- disponibles en el área. El municipio gana protagonismo en la
configuración del nuevo rumbo productivo cuando:
§
extiende su acción de
gestión, asigna personal técnico y deriva parte de sus ingresos financieros a
las tareas de reconocimiento de esos recursos;
§
representa los intereses
locales ante entes de desarrollo de competencia nacional y provincial -CFI,
UEP-, en una articulación que hasta el momento no registra
antecedentes;
§
crea condiciones que
estimulan la participación de nuevos agentes en las actividades productivas. Es
en tal sentido que pretende facilitar el acceso del empresariado a la asistencia
técnica y crediticia, para la presentación y ejecución de proyectos de
diversificación económica alternativos a la explotación de
hidrocarburos.
- La Secretaría
Pymes es otra extensión del "aparato de gestión" municipal. Se constituye como
ente receptor de proyectos e inquietudes de personas que desean incorporarse a
las nuevas actividades productivas.
A ese fin:
asesora en la formulación de ante proyectos, habilita créditos, brinda
entrenamiento a través de capacitadores y organiza la evaluación de los
resultados finales. Contando con el respaldo de la UEM en aspectos
científico-técnicos, busca facilitar la adaptación y buen desempeño de los
emprendedores.
Sólo existen
dos antecedentes de este tipo en la provincia -Neuquén capital y San Martín de
los Andes-. La Secretaría Pymes se encuentra además enlazada a nivel nacional
con el Programa MICRO, que dispone de líneas específicas de crédito para
pequeños emprendimientos
Con la
concreción de estos entes, los municipios parecen estar dando alguno de los
pasos que Arocena (1995) considera conducentes al desarrollo local en cuanto es
posible reconocer:
-
La ampliación de las
funciones municipales hacia el área de las políticas de desarrollo
económico-productivo. Caben aquí todas las
acciones tendientes a la reactivación y reconversión económica por medio del
fomento de la pequeña y mediana empresa.
-
La creación y articulación
de instancias de negociación y concertación interinstitucional e
intersectorial. En este sentido se han
logrado algunos avances, tanto en la gestión público-privada como en la pública
en sus distintos niveles (local, provincial y nacional).
-
La intromisión de los
municipios en la gestión de los procesos de desarrollo local, esfera hasta
hace poco reservada a los niveles de decisión provincial y
nacional.
En síntesis,
los elementos citados indican que los municipios se encaminan hacia la asunción
de un rol de mayor protagonismo en los procesos que definen el desarrollo local,
bajo el imperio de una lógica de gestión territorial-horizontal (AROCENA,
op.cit.): participación en los proyectos de diversificación económica, mayor
articulación con otras estructuras de gobierno, ampliación de los propios
aparatos de gestión, son pautas que marcan la transición.
No obstante,
esta etapa de cambios no está exenta de dificultades. Existe una serie de
obstáculos que han conducido a que gran parte de las iniciativas locales
mencionadas reconozcan fallas y altibajos en el logro de sus objetivos. Uno de
ellos, es la escasa capacitación y experiencia de los distintos niveles de
gestión para ejercer un nuevo papel ante los desafíos del desarrollo. Pues
frecuentemente y pese a que en el seno de los municipios suelen generarse ideas
superadoras, éstos no encuentran la manera de librarse de la reproducción de
hábitos y tareas tradicionales.
Otro obstáculo
es el cuadro de desfinanciamiento que por lo general caracteriza a la mayoría de
las administraciones locales. Este hecho genera una fuerte dependencia de los
municipios respecto de las transferencias de los otros niveles gubernamentales,
condicionando así el desempeño de los mismos.
En tanto dentro
de las dificultades propias de la dinámica de cada comunidad podemos
citar:
En Cutral Có-Plaza
Huincul:
w La vulnerabilidad de la Gestión Municipal Cutralquense ante los
continuos y a veces violentos reclamos de los desocupados vinculados a la red de
empleo transitorio y subsidios al desempleo. Los primeros subsidios al desempleo
fueron implementados en 1995 (ley provincial 2128), en 1996 se sumaron los
amparados en el decreto 1821 y luego los del Plan Trabajar. Desde entonces, la
demanda por parte de los desocupados en referencia a la ampliación y renovación
de los cupos de subsidios no cesa, recurriendo en la mayoría de las veces a los
cortes de rutas, situación que en momentos críticos ha derivado en estados de
ingobernabilidad. En consecuencia, la Gestión Municipal ha estado en los últimos
años centrada en forma casi exclusiva en tratar de contener la protesta social.
Así se han visto prácticamente limitadas las posibilidades de que el municipio
dedique parte de sus esfuerzos a abordar procesos de reestructuración y
capacitación de manera orgánica y sostenida, aspectos fundamentales para lograr
la eficiencia de la Gestión local. El desafío para la comuna sería trascender la
crisis coyuntural proyectando acciones que apunten a soluciones
integrales.
w La falta de un
sistema integrado de actores a nivel de las gestiones municipales. Esta
circunstancia saca a la luz las limitaciones que, en general, tienen la mayoría
de los municipios y sus organismos para ejercer un nuevo rol ante los desafíos
del desarrollo. Pues pese a que hacia el interior de las Gestiones locales
suelen generarse ideas superadoras e innovadoras, es frecuente que no logren
librarse de la reproducción de hábitos y tareas tradicionales. Este obstáculo ha
influido en el predominio de lógicas de acción dispersas en torno a los
esfuerzos emprendidos por el IMPRODE y el FOREPRO, generando a su vez,
superposición de esfuerzos y desaprovechamiento de recursos financieros y
humanos. El desafío en este caso sería la construcción de un proyecto colectivo
de desarrollo local, producto de la participación del municipio, ciudadanía y
organizaciones sociales.
En Rincón de los
Sauces:
w Escasa
experiencia en la nueva modalidad de acción.
En la práctica,
la incorporación de nuevas funciones es una experiencia
reciente.
w Fragilidad
legal = normativa.
Pese a que en
diciembre de 1995 el municipio fue declarado de Primera Categoría, aún no se ha
sancionado la respectiva Carta Orgánica Municipal, respaldo legal necesario para
toda acción de la administración local. Por tal causa, las diversas estructuras
incorporadas al aparato de gestión -las nombradas, y otras como la "Oficina
Municipal de Empleo de Rincón de los Sauces"- no cuentan con la definición legal
de sus incumbencias, condicionando el alcance de sus
iniciativas.
Adicionalmente,
el incumplimiento, por parte del poder ejecutivo provincial, de tareas de
deslinde y amojonamiento, priva al municipio del ejercicio pleno de las
potestades que le son reconocidas. Impedido de tomar posesión de las tierras de
su propio ejido, el municipio es privado del gravado de impuestos y de la
definición de obligaciones legales sobre las actividades registradas en las
inmediaciones del asentamiento.
w Una posición
lábil ante los conflictos ambientales propios de la actividad
hidrocarburífera.
Las
contradicciones que surgen entre las políticas ambientales y
económico-productivas del gobierno nacional -en gran medida reproducidas por la
administración provincial- contribuyen al debilitamiento del rol del estado
municipal y a su fragilidad en las negociaciones ante intereses externos
(privados o nacionales). La sucesión de derrames de petróleo sacude a la
comunidad desde mediados de la década de 1990, pero tanto el estado nacional
como el provincial hacen un ejercicio poco vigoroso de la completa
reglamentación medioambiental que establece los parámetros bajo los que se debe
desarrollar la explotación de hidrocarburos. Intentos de la administración
rinconense para establecer mecanismos locales de control y penalización fueron
revertidos por la Secretaría de Energía de la Nación -que se instituye entonces
como autoridad de aplicación en la materia-.
w Ausencia de
una "red global compleja y localizada".
Entendiendo a
la "red global" (AROCENA, op.cit) como "el conjunto de los grupos -o colectivos-
que se constituyen para le tratamiento de un problema determinado", la noción de
localización de la red refiere específicamente a la incidencia de colectivos en
una red densa y compleja. En Rincón de los Sauces no se ha constituido una
diversidad de grupos sociales que aporten puntos de vista y formas de acción
propios para resolver problemáticas comunes -como la ambiental-. La pobreza de
colectivos conforma una red social simplificada y deslocalizada, que no se
estimula en el municipio el abandono de la lógica sectorial vertical propia de
los sistemas centralizados.
En síntesis, se
puede concluir que todavía son incipientes los pasos que ha realizado la
administración de la ciudad de Rincón de los Sauces para establecer un proceso
de desarrollo donde:
–
desplace a niveles
nacionales y provinciales de conducción para constituirse en principal "agente
del desarrollo";
–
se defina como entidad
jurídica y financiera autónoma;
–
establezca canales sólidos
para el control ciudadano de la actividad estatal;
–
agentes sociales emergentes
se consoliden como nuevas formas de acción u opinión.
Lo expuesto nos
lleva a reflexionar sobre la complejidad de los procesos de fortalecimiento
municipal. Procesos que deben trascender la mera creación de organismos, e
incentivar la democratización de las instituciones y la participación social.
Para ello, la gestión municipal debe construirse sobre la base de un arreglo
institucional adecuado a las competencias y atribuciones de los municipios en
estos tiempos, y a la creciente diversidad de intereses y demandas de las
sociedades locales (MASSOLO, op. cit.). Sólo así se alcanzará el paso "de
administración municipal a gobierno local" (CEPAL, 1993)
Para concluir,
hemos hecho referencia a los esfuerzos de los municipios en torno a la
reactivación económica. Sin embargo y pese a los difíciles momentos económicos
que atraviesan algunas de las realidades analizadas, toda gestión municipal que
pretenda consolidarse dentro de la lógica territorial-horizontal, debe
tener presente que los procesos de desarrollo local "no son simplemente procesos
de crecimiento económico, plantean siempre la articulación de la eficiencia
productiva con la equidad social" (AROCENA, op.cit.: 111).
Bibliografía
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51/04 - DESARROLLO
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