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Asunto:[encuentrohumboldt] 39/04 - LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: UNA NUEVA FORMA DE CONCERTACIÓN POLÍTICA DE LOS AÑOS NOVENTA
Fecha:Lunes, 23 de Febrero, 2004  00:15:51 (-0300)
Autor:Humboldt <humboldt @............ar>

 
  

LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS:

UNA NUEVA FORMA DE CONCERTACIÓN POLÍTICA DE LOS AÑOS NOVENTA

Prof. Quintanar, Silvia;

Prof. López, Rodolfo;

Prof. Romegialli, Mónica.

Departamento de Relaciones Internacionales y Maestría en Relaciones Internacionales,

Facultad de Ciencias Humanas,

Universidad Nacional del Centro.

Abstract

Durante los años ochenta se sucedieron en América latina algunos mecanismos de concertación política regional (Contadora, Grupo de Apoyo, Consenso de Cartagena, Grupo de Río). Este proceso tuvo aciertos, tropiezos y debilidades.

Con el fin de la guerra fría América Latina se encontró más acotada que en el pasado bipolar al contexto hemisférico. La nueva política exterior de los Estados Unidos quedaba plasmada en la Iniciativa de las Américas.. La incorporación de México al TLC, provocaba la primera gran escisión en América Latina. En este contexto surgieron nuevos ámbitos de diplomacia de cumbres como la Conferencia Iberoamericana y posteriormente la Cumbre de las Américas.

La historia común, cultura y valores compartidos entre España y Portugal y los Estados independientes de América Latina de idioma castellano y portugués, permiten identificar la existencia de una comunidad iberoamericana que se propone potenciar lo específicamente propio y construir un espacio de diálogo, reflexión y de cooperación.

El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la Conferencia Iberoamericana y sus eventos anuales, las "Cumbres", desde su creación hasta el presente para revisar sus logros y dificultades y si ella se inscribe en una nueva forma de concertación política entre países sin contigüidad geográfica, una nueva instancia de diálogo Norte-Sur, un ejercicio político con capacidad de cambiar las predisposiciones de sus miembros y orientar una política exterior relativamente coordinada, un instrumento para mejorar la inserción internacional de América Latina y el surgimiento de un renovado rol para Europa en el hemisferio.


Introducción

Durante los años ochenta y a pesar de los esfuerzos de recuperación hegemónica de la administración Reagan, se sucedieron en América Latina algunos intentos de organización de nuevos foros de análisis y seguimiento de los problemas que afectaban a la región. En ese proceso de reaprendizaje de los mecanismos de concertación política regional (Contadora, Grupo Apoyo, Consenso de Cartagena, Grupo de Río), participó un número significativo de países de América Latina con coincidencias políticas en objetivos concretos (no intervención de los Estados Unidos en los conflictos centroamericanos, consolidación democrática, soluciones al problema de la deuda externa). Como todo proceso de aprendizaje tuvo aciertos, tropiezos y debilidades. Algunos fueron fruto de la propia crisis de redefinición interna. Otros se fueron dando por el muro de intransigencia levantado por la administración Reagan en temas claves como Centroamérica y la deuda externa, y que se modificó sólo parcialmente al iniciarse el período presidencial de George Bush, a pesar de los cambios significativos que se desarrollaron en el escenario mundial.

El fin de la guerra fría introdujo nuevos parámetros políticos en el sistema internacional, entre ellos y fundamentalmente la reducción del impacto ideológico del conflicto Este-Oeste, pero paradójicamente también los derivados de las visiones Norte-Sur. El advenimiento de un mundo homogéneo, sin conflictos ideológicos, afectó los factores de agregación de demandas de los países latinoamericanos y la posibilidad de extender las vinculaciones de éstos hacia otros escenarios, en particular hacia la Unión Europea.

América Latina se encontró ahora más acotada que en el pasado bipolar al contexto hemisférico. La nueva política exterior de los Estados Unidos quedaba plasmada en la ambiciosa propuesta de George Bush, de crear una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego. La incorporación de México al TLC, provocaba la primera gran escisión en América Latina. En este contexto surgieron nuevos ámbitos de diplomacia de cumbres como la Conferencia Iberoamericana y posteriormente la Cumbre de las Américas. El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la Conferencia Iberoamericana como nueva forma de concertación política de los años ’90.

La experiencia regional de participación en foros multilaterales regionales y mundiales que marcaron los esfuerzos de los años sesenta, setenta y ochenta, permiten echar una nueva mirada que contribuya a no repetir los errores: no crear falsas expectativas ni imaginar diseños faltos del pragmatismo y del realismo político necesarios.

 

La existencia de una comunidad iberoamericana.

La historia común, cultura y valores compartidos de los pueblos de España, Portugal y los Estados independientes de América Latina de idiomas castellano y portugués pueden otorgar contenido a la autopercepción de éstos de formar una comunidad iberoamericana.

La consideración clave en el análisis de comunidad internacional es el grado de identidad mutua entre los actores, es decir la autoconciencia de pertenencia; y las interacciones regulares y de cierta intensidad en forma diferente al proceso general. En la comunidad priman los valores convergentes, sin embargo, los rasgos económicos y políticos comunes no son requisitos definitorios. (Atkins, 1991:47).

Nuestro perfil sano y reconocible es cultural, aunque estos contenidos pueden ser menos reconocidos en la visión de otros actores externos, por ejemplo, Estados Unidos.

Las unidades de una comunidad internacional interactúan significativamente con otras unidades y subsistemas más allá de sus fronteras, y los actores de la comunidad, en este caso la ibérica, pueden formar parte de otros subsistemas internacionales. En el caso de considerar a Iberoamérica como una comunidad internacional, el principal actor exterior al mismo es Estados Unidos. En cuanto a la pertenencia a otros subsistemas, puede mencionarse por ej. el caso de México integrando el TLC y de España y Portugal como miembros de la Unión Europea.

Los actores exteriores contribuyen a aumentar la cohesión de la comunidad iberoamericana con su sola presencia. No hubo Estado iberoamericano que fuera un gran poder dentro de la corriente política mundial contemporánea; todos operaron desde una posición débil con respecto a las potencias mundiales. Tanto los países latinoamericanos como los ibéricos se han percibido como periferias.

 

La Conferencia Iberoamericana, un nuevo foro para el diálogo Norte-Sur?

En este tipo de encuentros internacionales, distintos actores analizan situaciones, reaccionan frente a motivaciones y aspiraciones, formulan intereses, objetivos y deciden cursos de acción en forma coordinada. En lo específico, por el tema que nos ocupa, el carácter multilateral está dado por las interacciones Norte-Sur, en la medida que –aceptando las "cumbres" como foro- en éstas participan Estados desarrollados o pertenecientes a su vez a subsistemas de desarrollo (ejemplo, Unión Europea) y Estados en desarrollo (de América Latina).

España y Portugal, con sus democracias restablecidas ingresan en la nueva arquitectura europea y están hoy integrados en uno de los polos de mayor desarrollo mundial. Tienen acceso a las tecnologías más avanzadas y tienen voz y voto en las instancias comunitarias europeas.

Uno de los aspectos que subrayan la importancia de aplicarse al análisis de foros como el que nos ocupa radica en la preocupación por estudiar la viabilidad, funciones y naturaleza de comunidades internacionales de Estados no vinculados por la contigüidad geográfica (lo que los diferencia también de los regionalismos o subsistemas regionales), en el contexto del sistema internacional emergente.

Se trata de determinar cómo unidades de análisis que participan con diferentes grados de identidad propia en el sistema internacional en su conjunto, que desarrollan canales y pautas de interacción particularmente intensa entre sus miembros, podrían ser capaces de desplegar una política exterior relativamente coordinada.

 

Las experiencias del pasado y la situación actual

Gracias a la descolonización el sistema de Naciones Unidas, en particular la Asamblea General, absorbió una avalancha de nuevos actores (los pueblos descolonizados del mundo afro-asiático) suponiendo una ampliación notable y a la vez un cambio de énfasis de la idea original de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, hacia el compromiso con el desarrollo de todos los pueblos.

El desarrollo económico fue la demanda esencial que los países latinoamericanos plantearon a los Estados Unidos en el seno de la OEA. "Ya en la década del 50 se hizo evidente que Washington era renuente a incluir aspectos económicos en la agenda interamericana". El "Consenso de Viña del Mar" elaborado en 1969, dentro del contexto de la CECLA (Comisión Especial para la Coordinación Latinoamericana) afirmó que existía "una profunda crisis en los hechos e instituciones del sistema interamericano", que los intereses de América Latina no eran idénticos a los de Washington (por el contrario afirmaba el documento, mostraban la tendencia a ser "progresivamente contradictorios"), y que América Latina estaba entregando más de lo que recibía de los Estados Unidos."

La CECLA precisamente tenía que ver con los esfuerzos, que a nivel internacional en el ámbito de la UNCTAD, se venían planteando en pos del desarrollo.

A partir de mediados de los años sesenta hubo una línea de ideas que permitió establecer ciertas coincidencias en materia de política internacional, como aquellas identificadas en los intentos por alcanzar un nuevo orden económico internacional (NOEI), siguiendo la elaboración de ideas del pensamiento latinoamericano y de la CEPAL, gracias a lo cual algunos países latinoamericanos se integraron al conglomerado del Grupo de los 77 que participaban en agrupaciones como el Movimiento de No Alineados y OPEP e hicieron sentir su voz en las sesiones especiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas,en las conferencias de la UNCTAD y en la Conferencia Internacional de Cooperación Económica de París.

Diversas causas, de orden internacional e interno, llevaron pocos años después a una desilusión y pérdida de interés por las acciones colectivas en los foros internacionales de negociación, con lo cual el decenio de 1970, que había caracterizado los esfuerzos realizados por los países en desarrollo para lograr una reestructuración profunda de la economía internacional, finalizó con un significativo deterioro de los ideales de la cooperación internacional (y también de los ideales integracionistas a nivel latinoamericano).

Sin embargo, estos esfuerzos multilaterales de carácter Norte-Sur fueron abandonados y desestimados, definitivamente, por la administración Reagan, en la reunión de Cancún (1981).

Es evidente que los años ochenta incorporaron profundas necesidades de orden político, como la democratización o la concertación para la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos y por la no intervención de las grandes potencias en los conflictos regionales. Sin embargo, estas preocupaciones no eliminaron las demandas por el desarrollo económico y más bien quedaron asociadas a éstas en un mix que conjugó la agenda internacional latinoamericana económica y política.

Es éste entonces el marco en que es posible analizar la evolución, los alcances y las perspectivas de la "Cumbres Iberoamericanas" como nuevo foro de los años ’90 para el diálogo Norte Sur. En tal sentido la Conferencia Iberoamericana en la Declaración de Guadalajara denuncia "la persistencia de una situación que puede llevar a una división entre el Norte, rico en capitales y tecnología, y el Sur, pobre y sin perspectivas" y sus miembros reafirman su "compromiso con el desarrollo económico y social de nuestros pueblos". Expresiones similares completan un discurso tendiente a erradicar el flagelo de la pobreza en consonancia con las Estrategias Internacionales del Desarrollo de las Naciones Unidas.

La diplomacia multilateral de alto nivel es una forma de concertación política directa entre gobiernos de una región, así como de vinculaciones interregionales -en las que corresponde incluir a las Cumbres Iberoamericanas que tiende más bien a facilitar el manejo colectivo de problemas internacionales de importancia critica para la región, o para determinados grupos de países en un momento dado.

Estas experiencias mostraron en la década que finaliza un sesgo marcadamente informal y evolutivo que se proyecta al próximo milenio.

En este caso concreto, la agenda de las "cumbres" permite hacer justamente el seguimiento de los temas que los países de la región han venido buscando enfrentar, conjuntamente, en este nuevo foro. El análisis de este proceso ayuda a evaluar en qué medida esos procesos han contribuido al surgimiento de un subsistema en que las relaciones de cooperación predominan sobre las de conflicto, se aprovechen cada vez más las ventajas que ofrece la complementación económica, política y cultural entre esos países, y se dé impulso a la proyección de sus intereses externos en un mundo fraguado en diversos circuitos productivos, tecnológicos y financieros, y dividido en sólidos bloques comerciales.

Como señaló Mónica Hirst, tanto la profundización de los procesos de regionalización y de globalización como la emergencia de una nueva agenda política estimulada por la posguerra fría repercutieron en los comportamientos externos de los países latinoamericanos. No obstante, no se ha producido una reacción coordinada de los países de la región, basada en la identificación de intereses convergentes, sino una serie de iniciativas unilaterales que reflejan más bien aspiraciones nacionales individuales (Hirst,1993:.65).

Las Cumbres Iberoamericanas son sin embargo, un foro que marca el interés de los países latinoamericanos en la búsqueda de coincidencias en un espacio propio y en un intento de ampliar su proyección externa, convoca a los Jefes de Estado latinoamericanos con la presencia de Fidel Castro junto a otros mandatarios elegidos democráticamente. "De algún modo estas reuniones sustituyen a la Organización de Estados Americanos (OEA), de la que el gobierno actual (Cuba) ha sido excluido y forman parte de un sueño regional, esto es reunirse sin la presencia del habitante de la Casa Blanca". Esto por supuesto, sin que Estados Unidos se sienta necesariamente desplazado a partir de la legitimación y prudente inspiración de la diplomacia ibérica.

"En el plano político, el fin del conflicto bipolar tuvo su efecto sobre la inserción internacional latinoamericana. Por un lado, el proceso generalizado de desideologización de la política favoreció la convivencia democrática de la región. Los nuevos patrones de relaciones cívico-militares posibilitaron crear mayores condiciones de estabilidad institucional, generándose un nuevo escenario de pluralismo político en América Latina. Por el otro, el fin de la guerra fría hizo a la región más vulnerable a la política de poder de la coalición vencedora. Las ventajas creadas por el proceso de declinación de la hegemonía de Estados Unidos a partir de los años setenta, en el sentido de crear espacios más autónomos de actuación para algunos países de la región, fueron sensiblemente reducidas por el impacto del "triunfo" norteamericano en el conflicto bipolar. La erosión de las fronteras entre el mundo de la política y de la economía se suma a este cuadro, profundizándose la estructura asimétrica de las relaciones Estados Unidos-América Latina en un contexto de mayor globalización". (Hirst,1993:71-72).

En este sentido, la profundización de las "interacciones regulares" con España y Portugal, en el ámbito de las Cumbres, marca un vuelco en el proceso de restricción de las relaciones interestatales extra-regionales que había venido produciéndose como consecuencia de la desaparición de la URSS y del bloque soviético ya que el impacto de esta desintegración sobre Europa también condujo a una reducción del espectro de relaciones interestatales para América Latina. "Naturalmente, la agenda centro-europea adquirió mayor peso para los países de Europa Occidental. La ampliación de las funciones políticas de la Comunidad Económica Europea (CEE) al transformarse en la Unión Europea, desdibujó las agendas políticas bilaterales de estados como Italia, España, Portugal o Francia con actores gubernamentales y no gubernamentales latinoamericanos. El hecho de que la relación con Europa sea cada vez más conducida por la Unión Europea ha producido como resultado la búsqueda de interlocutores semejantes del lado latinoamericano (Mercosur, Grupo de Río o Grupo Andino)".

Es precisamente esa relación especial que España y Portugal construyeron con sus ex-colonias, las razones culturales heredadas, y la aún fuerte persistencia de lazos familiares, la destinada a cumplir una doble función. Por una parte a contribuir al posicionamiento de España y Portugal dentro de la Unión Europea, como bisagra interregional. Por la otra mostrar a Europa otras prioridades que el compromiso del Viejo Continente con el éxito de las reformas de Mijail Gorbachov .

Una política de pequeños avances, buscando en la agenda los puntos que podrían atraer a países desarrollados a negociaciones específicas, en particular a aquellos que por lazos histórico-culturales o por los objetivos de política exterior tienen una vinculación (posible o eventual) con objetivos de política exterior de los países latinoamericanos, podría favorecer una recuperación de las alternativas del frente externo de la región, para buscar, en una segunda instancia, coincidencias más amplias que posibiliten mejorar las oportunidades para negociaciones más globales, sin que esto signifique el abandono de organismos internacionales multilaterales como foros de exposición de sus objetivos específicos.

 

Las Cumbres Iberoamericanas: ¿un ejercicio político con capacidad para cambiar las predisposiciones de sus miembros?

1.Origen y evolución

La idea de la celebración de las Cumbres Iberoamericanas surge de España, con ocasión de la conmemoración del V Centenario del Descubrimiento de América y en este sentido, el Presidente de México, Carlos Salinas de Gortari, invitó durante la Cuarta Reunión del Grupo de Río en Venezuela, en octubre de 1990 a los Jefes de Estado y Gobierno de los países de América Latina, así como a los de España y Portugal, a un encuentro de reflexión y diálogo.

La Conferencia Iberoamericana nace así en la histórica Cumbre de Guadalajara que se celebró el 18 y 19 de julio de 1991 cuando los Jefes de Estado y de Gobierno de 21 países de Europa y América resolvieron crear este mecanismo de diálogo político, de instancia de reflexión y de instrumento de cooperación.

A ella siguieron las cumbres de Madrid (1992), Salvador de Bahía (1993), Cartagena de Indias (1994), San Carlos de Bariloche (1995), Santiago de Chile y Viña del Mar (1996) Isla Margarita (1997), siendo la octava y última la realizada en Oporto (1998). Cuba será sede en 1999 de la IX Cumbre Iberoamericana.

La "Conferencia Iberoamericana" –nombre original de las cumbres- es una institución bastante joven, que aún se encuentra en su etapa creativa o de desarrollo político-institucional.

Las Cumbres iberoamericanas contribuyen al entendimiento y el clima de confianza mutuo. Permiten el diálogo político y el intercambio franco de opiniones entre los Jefes de Estado y de Gobierno, sobre diversos temas de interés ya sea el tema central o los temas de la coyuntura.

El consenso alcanzado por los Jefes de Estado y de Gobierno se expresa en la Declaración final de cada cumbre, y es una declaración doctrinaria que sirve de orientación para los países.

A partir de Guadalajara cada cumbre tiene un tema central propuesto por la sede.

A los encuentros de periodicidad anual se agregan las dos reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores, una con motivo del período ordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y otra que precede a la Cumbre Iberoamericana.

La Secretaría Pro Tempore corresponde al país sede de la cumbre anual, es la encargada de dirigir los trabajos de los países miembros de la Conferencia y de representarlos en la escena internacional. En su desempeño, la Secretaría Pro Tempore cuenta con el apoyo de la Comisión de Coordinación, grupo de ocho funcionarios encargados de dirigir más cercanamente los trabajos de la conferencia y también con la Reunión de los Coordinadores Iberoamericanos.

No se han creado instancias precisas de concertación a la luz de la pertenencia de los países a otros foros multilaterales constituidos.

Como señala Fabio Vio Ugarte "La Conferencia Iberoamericana es un mecanismo que favorece el diálogo político pero no constituye necesariamente una instancia única de concertación, pues este papel, fundamental en este aspecto, le corresponde a la Unión Europea, en el caso de España y Portugal y al Grupo de Río en el caso de los países Latinoamericanos y del Caribe".

El fin de la guerra fía y los vientos de "nuevo orden" determinaron la necesidad y oportunidad de participar –colectivamente- en la revisión y configuración de los nuevos ordenamientos multilaterales. Por ello los países miembros de la comunidad iberoamericana "aspiramos a convertirnos en un interlocutor pleno en el escenario mundial ante las apremiantes cuestiones globales" y a "participar activamente en la reestructuración de los foros multilaterales, en particular del Sistema de Naciones Unidas, con el fin de alcanzar un orden internacional más justo y democrático".

La novedad que se introduce en Guadalajara consiste en la concertación entre los países miembros, una especie de "GRULA ampliado", el Grupo Latinoamericano más España y Portugal, para llevar adelante posturas convergentes, impulsar coincidencias políticas fundamentales y acciones comunes en los foros internacionales multilaterales. En tal sentido, el papel de España y Portugal como miembros de la Unión Europea y el de Cuba, influyente en el Movimiento de No Alineados es de suma importancia.

El compromiso asumido de "Apoyar; la propuesta de México, la candidatura del señor Carlos Solchaga de España como presidente del Comité Interino del Fondo Monetario Internacional". es un ejemplo de tal estrategia.

La Conferencia Iberoamericana comenzó privilegiando un perfil en el plano de la cooperación cultural consistente en programas e iniciativas que favorecen el desarrollo de un sentimiento de identidad iberoamericana (programas de alfabetización y educación básica, televisión educativa, programa MUTIS para becas de posgrado, Fondo para el desarrollo de los pueblos indígenas), avanzando hacia formas de cooperación científica y tecnológica (Fondo Iberoamericano de Integración Científica y Tecnológica Red Informática Iberoamericana). El fortalecimiento de estos proyectos constituye asimismo una manera de asegurar la "visibilidad" de la Conferencia Iberoamericana.

La cooperación política nació con las Cumbres Iberoamericanas y gradualmente se ha dado pasos en el terreno de la cooperación e integración económicas interregionales.

Como ha señalado un funcionario gubernamental español, las cumbres han tenido logros indudables, siendo el más importante el servir de instrumento de concertación interna e internacional y que se expresa en las elecciones a los puestos del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el apoyo a los procesos de paz en Centroamérica y en las declaraciones en contra de los intentos de golpe de Estado en Venezuela y Paraguay. Sin embargo, hay uno -que es de singular importancia política- que es el de haber sido el puente de retorno de Cuba a América Latina y haber contribuido a flexibilizar la política norteamericana vis-à-vis Cuba.

La comunidad iberoamericana "se asienta en la democracia, el respeto de los derechos humanos y en las libertades fundamentales", sin embargo estos principios no legitiman alguna presión por encima de la soberanía de los estados ya que a renglón seguido se expresa: "En este marco, se reafirman los principios de soberanía y de no intervención y se reconoce el derecho de cada pueblo a construir libremente su sistema político y sus instituciones."

Los avances democráticos en el ámbito iberoamericano coincidieron con la creciente preocupación internacional por la defensa y promoción de la democracia y de los derechos humanos en gran parte del mundo en la que el principio de la no intervención ya no constituye una barrera infranqueable en este terreno y para la cual "la democracia está dejando de ser una mera prescripción moral para convertirse en una obligación jurídica internacional."

Otros foros internacionales como la OEA (particularmente después de la reforma de su Carta), y el propio Grupo de Río tienen mayores compromisos con la defensa colectiva de la democracia. Sin embargo, la comunidad iberoamericana, sin renunciar a ese digno principio demostrada en sus esfuerzos por profundizar en los acuerdos para su definición y consecución, sigue dando primacía al principio de no intervención, y el "pluralismo ideológico".

El recurso al pluralismo ha permitido romper con el aislamiento internacional de Cuba, confiando en el diálogo y la persuasión para su transición pacífica hacia una economía de mercado y un régimen de pluralismo político. Cuando este liderazgo es moral su ejercicio no es, ni puede ser desarrollado mediante la imposición del mismo, aunque no faltan las presiones y los duelos verbales con los funcionarios más alineados con la política de hostigamiento de los Estados Unidos, como los mandatarios de Argentina, Panamá, Salvador y Nicaragua.

Por su parte, Castro ha hecho todo lo posible por no dañar su garantizado protagonismo en la celebración de las Cumbres Iberoamericanas. Mantiene su calma, sin concesiones a los llamamientos de sus pares.

En la reunión de Chile se declaró para sorpresa de muchos, totalmente de acuerdo con los contenidos de fuerte compromiso con la "democracia representativa" del documento final siendo calificado duramente por algunos mandatarios, entre ellos, por el español José María Aznar como una posición hipócrita.

La compleja relación del régimen cubano con los países de la Conferencia Iberoamericana, con la Unión Europea y con el Vaticano se convierte en una de sus últimas esperanzas. En lo político existe unanimidad de criterio para oponerse a las medidas restrictivas generadas por el Congreso de los Estados Unidos. Desde la Cumbre de Bariloche, Iberoamérica se sumó al rechazo de la Unión Europea y del Grupo de Río a la polémica Ley Helms-Burton generada por el congreso de los Estados Unidos. En lugar de provocar la asfixia de la economía cubana se proponen las reformas que producirían una gradual reforma política.

Los países de América Latina, a pesar de que tienen tradiciones de política exterior y trayectorias diferentes en sus relaciones internacionales han llevado adelante políticas de reforma similares que facilitan la identificación de variables más elásticas o flexibles sobre las cuales diseñar estrategias de cooperación económica en un mundo que se ha vuelto más globalizado.

En este sentido, la implementación de políticas de apertura y reforma seguida por la gran mayoría de los países de la región en los últimos años, que ha significado un cambio fundamental en las concepciones de la política económica y la política pública ha sido el principal determinante de las coincidencias en el comportamiento actual de los países de la región.

En términos económicos los países iberoamericanos se declararon "comprometidos en un proceso de profundo reajuste de nuestras economías con el objeto de lograr con eficiencia la recuperación y el crecimiento". Sin embargo a partir de la crisis mejicana se permitieron los primeros cuestionamientos a los principios del Consenso de Washington. Un vuelco más significativo se observa en la última Cumbre de Oporto cuyo documento final contiene un enérgico reclamo a los países más desarrollados y a los organismos financieros internacionales demandando medidas urgentes contra la crisis financiera internacional. El documento final alerta que esta crisis puede poner "en peligro los beneficios derivados de las profundas reformas estructurales encaradas por las naciones de la región".

"Estamos convencidos de que el origen de la crisis es ajeno a los países iberoamericanos", dice el texto, en el que asumen continuar con las políticas basadas en la disciplina fiscal y monetaria, la liberalización y las reformas estructurales", pero exigen también "la participación de las economías más avanzadas" en la adopción de medidas más eficaces contra la inestabilidad financiera.

La apelación está dirigida a los Estados Unidos, Japón y a los miembros de la Unión Europea, países a los que exigen la reducción de las tasas de interés, aportes al Fondo de Contingencias y medidas que faciliten el acceso de América Latina sus respectivos mercados".

En la reunión de Oporto, el presidente del gobierno español José María Aznar se comprometió a realizar un planteo de ayuda ante la Unión Europea a fin de paliar el daño ocasionado por la crisis financiera en el continente.

Pero no escapa al análisis, en términos "políticos" de la política internacional que las Cumbres Iberoamericanas contribuyen al propósito de permitir la diversificación de la inserción internacional de América latina y poner un nuevo marco contextual a las relaciones de la región con los Estados Unidos.

El Grupo de Río no había sido reconocido como interlocutor latinoamericano por los Estados Unidos aunque sí por la Unión Europea.

Entre sus principales objetivos del grupo latinoamericano se mencionaba "realizar gestiones conjuntas ante terceros países o conjuntos de países, especialmente la Comunidad Económica Europea, con fines de lograr una mayor cooperación en materia comercial y financiera".

Desde fines de los años `70 y principios de los `80, cuando la atención estaba focalizada en la escalada de las guerras civiles en América Central, pasando por la década perdida de la deuda, hasta los comienzos de las conversaciones diplomáticas y políticas de las cumbres se fueron reforzando los vínculos entre América Latina y Europa. Ciertamente se puede argumentar que es a nivel del apoyo diplomático y político que se han realizado los mayores apoyos.

A fines de los años ’90 "el renovado compromiso por parte de América Latina de expandir lazos comerciales y las inversiones entre la región y el sistema internacional creará oportunidades para que otros estados asuman un rol más importante en el hemisferio" "Y las complejidades del nuevo orden internacional emergente van a requerir de Washington que sea mucho menos exclusivo con respecto al involucramiento de estados no hemisféricos en los países más grandes de América del Sur."

En diciembre de 1990, los ministros de relaciones exteriores de la Comunidad Europea y sus contrapartes del Grupo de Río firmaron la Declaración de Roma, señalando su intención de desarrollar contactos políticos regulares y una mayor cooperación en las cuestiones vinculadas al comercio, el desarrollo económico, la ciencia y la tecnología, y de crear mecanismos para encarar el tráfico de drogas y el terrorismo. En julio de 1991 se realizaba la primera Cumbre Iberoamericana en Guadalajara.

En la reunión de Cartagena de junio de 1994 se consideró fundamental "reforzar las relaciones económicas y comerciales iberoamericanas, profundizar los diversos procesos de integración regional, propiciar su convergencia y ampliar los mercados mediante la liberalización comercial hemisférica,, la expansión de las relaciones económicas con todos los países y regiones como la Cuenca del Pacífico, así como promover mayores corrientes de comercio e inversión entre América latina y la Unión Europea, siendo España y Portugal, puntos privilegiados de enlace entre los dos continentes.

En la Cumbre de las Américas en diciembre del mismo año, Estados Unidos lanzaría la iniciativa ALCA. En el mismo mes y año, en la Cumbre de Essen, la Europa de los 15 redefiniría como prioridad a América Latina, particularmente su bloque más dinámico, el Mercosur. Desde entonces comenzaría una silenciosa guerra de cronogramas por la integración de las economías, entre Estados Unidos y la Unión Europea.

En la Cumbre de Margarita (noviembre de 1997), "los cancilleres plantearon una nueva perspectiva en los aprontes para la segunda Cumbre de las Américas convocada para abril del año siguiente en Chile. Hubo consenso para encarar la negociación en bloque y suscribir, a tales efectos, un acuerdo entre el Mercosur y la Comunidad Andina. De este modo, sería en la práctica una verdadera liga sudamericana la que negociaría con Washington en Santiago. Ajenas a esta idea, España y Portugal se consideraban, en cambio, como el puente para fortalecer la relación entre una disputada América Latina y Europa."

En el primer borrador de la Declaración de Margarita había una mención a la Cumbre de las Américas. El tema desaparecería en la versión final. En su lugar este último punto habla del encuentro entre los países de la América Latina, el Caribe y Europa, prevista para 1999, evento que se llevaría a cabo finalmente en Río de Janeiro en el mes de junio.

 

  1. Las razones del foro o del por qué actores estatales tan distintos confluyen allí:

Sin bien existen cerca de 90 foros donde participan de una u otra forma los miembros de la Conferencia Iberoamericana, cada uno de ellos tiene motivos diversos para participar, aunque hay uno que los unifica a todos: la oportunidad de participar en un nuevo foro de carácter multilateral que extiende el abanico de las relaciones internacionales y de las respectivas políticas exteriores.

Por siglos de acentuada decadencia de los pueblos peninsulares, España y Portugal vivieron de espaldas, enredados en el juego de alianzas y rivalidades de las potencias europeas que los querían divididos. Con las democracias restablecidas se reencontraron naturalmente.

España y Portugal tienen dos razones fundamentales para participar de la Conferencia Iberoamericana. La primera, de naturaleza política, es que ellos cargan tras de sí a los países de América Latina hacia el interior de la Unión Europea y son vistos por Europa como países de gran influencia al interior de nuestra región. Si la intención de servir de bisagra de los intereses latinoamericanos ante la Unión Europea puede ser un factor de importancia para nuestros países, no es menos cierto que esta situación y el papel que se asignan o se les asigna a los dos países europeos les otorga un grado de prestigio y fuerza adicional al interior de la propia Unión Europea. tratando de demostrar un peso específico en una región que sigue siendo importante para el Viejo Continente si se miden inversiones y comercio. Algunos analistas se han preguntado si -a través de su desembarco en las Cumbres- España será una potencia política capaz de desafiar, en el próximo siglo, la influencia de Estados unidos en la región. De hecho, en la reciente cumbre Unión Europea-América Latina (Río, 99), España afianzó su posición como eje de una alianza (aún poco definida) entre Europa y la región. Si los objetivos políticos de España son consolidarse como líder de una comunidad iberoamericana, es posible que asistamos a una profundización de los compromisos políticos y económicos de la madre patria con América Latina y a una mayor influencia de España al interior de la Unión Europea en pos de una profundización de vínculos que aún siguen siendo débiles en términos económicos y comerciales.

También es probable que la Unión Europea, a través de la presencia de España y Portugal en la Conferencia Iberoamericana, esté dispuesta a confrontar algunas de las estrategias hemisféricas norteamericanas.

La segunda razón es de orden económico y se vincula estrechamente al hecho que España y Portugal, en los últimos años se han transformado en los dos más importantes inversores externos en América Latina, en particular en el sector servicios y energéticos. Como éstos son segmentos de gran competencia internacional, las "cumbres" sirven para crear las condiciones políticas favorables a los dos países europeos. Coincidentemente con las fechas, desde 1990 España, a través de empresas como Telefónica, Endesa, Repsol, el Banco Santander, etc.; ha invertido más de 20.000 millones de dólares en América Latina.

Referido específicamente al papel que España ha jugado en relación a Cuba, algunas interpretaciones no exentas de crítica, refiriéndose a la relación "muy especial" que España mantiene con Cuba a riesgo de quedar aislada con respecto a sus pares europeos, desconfían de ese mensaje tardío, a partir de 1990, en que se presenta a la revolución cubana como defensora del legado español frente a los norteamericanos, y a España como sucesora de la URSS en el apoyo incondicional a Cuba.

Como ya se ha expuesto, en el caso cubano, el principal problema es el aislamiento internacional que impulsa Washington. Esto hace que la Conferencia sea un foro que permite a Cuba exponer sus diferencias y buscar apoyos, más allá de que no acepte "interlocutores" en sus relaciones con Estados Unidos.

Para México representa una continuidad de su política de ayuda a Cuba (en los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo supera España) y su discordancia original con la OEA Implica una oportunidad de resarcimiento frente a las acusaciones de haber vuelto la espalda a América Latina.

Tanto para México como para los países del Mercosur y la mayoría de los países latinoamericanos Europa es una opción disponible para incrementar su poder negociador frente a los Estados Unidos, y una oportunidad para diversificar las posibilidades de inserción internacional.

Finalmente para otros actores europeos el proceso de cumbre es un instrumento importante para el retorno de Europa a América Latina.

 

3. El futuro

En los años `90 la economía siguió hegemonizando la agenda regional y en una apuesta a ciegas casi todos los esfuerzos fueron consagrados a darle sustento a la economía, soslayando las consecuencias sociales y políticas de la empresa consistente en poner en sintonía las economías latinoamericanas con el llamado "consenso de Washington. Cerrando la década, lo que estaba oculto sale a la superficie y así la realidad agazapada de que la riqueza se ha concentrado y la pobreza aumenta, deberá convertirse en preocupación y debate para que los principios de Guadalajara no se agoten en lo retórico.

El énfasis en el reforzamiento de la democracia es un elemento que, a nivel de los discursos, puede ser un objetivo compartido con Estados Unidos, cuya política de "extensión de la democracia y los mercados" es un elemento sustancial de su política internacional.

Sin embargo, los matices son muy distintos: mientras Washington aplica un concepto de democracia fundamentalmente referido al sistema político y muy teñido por el esquema de su "novísimo orden" (para diferenciar del concepto de nuevo orden de su anterior presidente George Bush), la Conferencia Iberoamericana derivó rápidamente hacia el problema de la "gobernabilidad", entre cuyos componentes ha estado enfatizar la necesaria relación entre el modelo económico predominante, basado en el mercado, con la consolidación del sistema democrático, la equidad, la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales y culturales.

En continuidad con los lineamientos del Grupo de los Ocho, la Conferencia Iberoamericana considera más bien que el reforzamiento del proceso democratizador implica, además de la libre expresión de la voluntad popular, también una democratización de las condiciones socioeconómicas, y la consolidación de las instituciones políticas que garantizan la continuidad de las propia via democrática.

Quizás el más importante desafío de la Conferencia no sea su propio fortalecimiento político-institucional en sí mismo, sino cómo transformar esa evolución positiva en un foro de incidencia en la configuración de un orden multipolar post Guerra Fría, para lo cual debería pasar a ser la base de la plataforma de concertación de intereses económicos y políticos iberoamericanos, a su vez compatibles con la pertenencia de sus Estados miembros a otras organizaciones y subsistemas.

Como todo foro que aspira a alcanzar –o aportar al logro de- objetivos y valores comunes de la sociedad internacional, la Conferencia tiene diversos desafíos. Entre ellos deberían señalarse los siguientes: dar a la cooperación política –la gobernabilidad y la democracia- un tratamiento similar al que han alcanzado las cuestiones económicas, entre los Estados miembros de origen europeo y los países latinoamericanos y entre estos últimos entre sí y reafirmar el sentido y fundamentos de una pertenencia común ante un mundo en el cual los valores y las identidades tienden a ser licuadas en una uniformidad globalizada.

El otro gran desafío implica cómo hacer frente a las consecuencias de la redefinición estratégica de la OTAN y su impacto en la cohesión de la países latinoamericanos. Por una parte España y Portugal como miembros plenos de la OTAN, con decisión de actuar, si fuese necesario sin el aval de las Naciones Unidas y relativizando el principio de no intervención en aras del deber de injerencia y, por otra parte, los países latinoamericanos con su tradición de no intervención en los asuntos internos del Estado, sostenida por Brasil como líder regional. Estas diferencias pueden incrementarse con el transcurso de los acontecimientos en Colombia.

Los excesos de Milosevic, y la consecuente guerra de Kosovo pusieron en evidencia la subordinación de la capacidad de defensa europea a los designios de Estados Unidos. Finalizada la guerra, la necesidad de concentrar, la ayuda económica en la estabilización de Europa Oriental y los Balcanes, puede significar para América Latina una postergación en las prioridades de la agenda europea.

 

Conclusiones

Las "Cumbres Iberoamericanas" son ejemplo del tránsito de una diplomacia multilateral formalizada que se expresa en foros y organismos internacionales a esta otra, más flexible en las reglas, donde se expresan con mayor fuerza las asimetrías pero que permite un compromiso directo de los máximos representantes de los Estados.

La ausencia de basamento institucional que caracteriza a estos entendimientos directos entre gobiernos, puede acentuar su dependencia de las relaciones y de los protagonismos personales y su vulnerabilidad frente a cambios políticos e ideológicos en los gobiernos que lo integran. (Alegrett, 1988:40)

Como sucedió con el Grupo de los Ocho, los cambios políticos internos (por ejemplo Felipe González por José María Aznar en España) han obligado a la Conferencia Iberoamericana a reeditar los niveles de confianza recíproca y de consenso alcanzados en la etapa anterior.

Los niveles de diálogo y coordinación política que se han ido alcanzando han sido novedosos y auspiciosos, tratándose de un grupo tan amplio y relativamente diverso de países.

El nivel de compromiso con el foro no ha sido siempre parejo y equivalente, pero la flexibilidad del mecanismo permitió absorber estas diferencias, las cuales tampoco alcanzaron a traducirse en inconsistencias serias.

Los éxitos logrados por la "Conferencia Iberoamericana" pueden sintetizarse en el aumento de la cooperación cultural, científica, política, económica y social, la contención de Cuba y la gradual flexibilización del embargo norteamericano, y, finalmente el acercamiento de América Latina y el Caribe a Europa Éstos logros permiten un aporte en la línea de lo que L. Tomassini señaló al estudiar los procesos de concertación al inicio de los noventa (Tomassini,1990), en el sentido que los enfoques cartesianos o idealistas y formales del pasado subordinaron su estudio a patrones excesivamente ambiciosos y unívocos, y alentaron actitudes de descalificación o escepticismo frente a fórmulas menos nítidas de coordinación internacional entre determinados grupos de países, las que sin embargo han contribuido de hecho eficazmente a profundizar la interdependencia entre los estados miembros, aún perteneciendo a regiones distintas y a condiciones de desarrollo diversas.

Robert Kehoane explica cómo este tipo de acuerdos orienta la acción de los Estados, cambiando las expectativas y las predisposiciones de los actores: "Las convenciones son instituciones informales, con reglas y entendimientos implícitos, que configuran las expectativas de los agentes. Le permiten a los agentes entenderse y, sin reglas explícitas, coordinar su comportamiento..." (...) "donde conviene al interés de todos comportarse de una forma particular, en la medida que otros también lo hagan. Dado que la no conformidad, con las expectativas de los demás entraña costos, las convenciones suministran un cierto incentivo para no defeccionar, inclusive en situaciones en las cuales, sin la convención sería beneficioso hacerlo".

En la medida que los vínculos, la comunicación y la experiencia de trabajo conjunto de los países de ambos continentes aumenta, también se afirma su propia conciencia respecto de las posibilidades de concertación, así como el aumento de la identificación interna y externa del mismo, que favorece la proyección del conjunto sobre escenarios regionales (como el de la Unión Europea), en las relaciones con ALCA y sobre el sistema internacional en su conjunto. Pero, además, favorece la propia interacción de los países latinoamericanos.

En las posibilidades de éxito ciertamente tienen incidencia diversos factores, entre ellos la flexibilidad, el sentido de tolerancia y diversidad que han puesto de manifiesto los Jefes de Estado y de Gobierno y el hecho que las asimetrías entre los miembros no son tan extremas como las existentes en otros foros con características Norte-Sur.

 

 

 

 

Bibliografía citada

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Ponencia presentada durante el Primer Encuentro Internacional Humboldt. Buenos Aires, Argentina. Noviembre de 1999.