EL CASO NEUQUÉN

Dra. Colantuono, María Rosa

Lic. Vives, Graciela ^(*)

El trabajo ofrece una lectura de los efectos socioterritoriales de la transformación ocurridos en nuestro país en la presente década. El análisis se centra en la provincia del Neuquén, la cual se vio particularmente involucrada y afectada como consecuencia de sus recursos naturales, de su perfil productivo y de políticas nacionales y locales aplicadas en el período 1960-1990. La transformación de agentes económico-políticos claves y cambios en la esfera social colocan, hoy, a la provincia del Neuquén en una etapa de transición en búsqueda de una nueva identidad regional.

La articulación de un nuevo proyecto político-económico en Argentina a partir de 1991 provocará efectos diferenciales a escalas regional y local según las estructuras preexistentes. Es propósito de este artículo presentar una serie de notas preliminares acerca de la situación de una provincia argentina de base económica eminentemente energética, que se ve particularmente involucrada en el proceso de reestructuración. Es el caso de Neuquén, provincia patagónica, que alcanza un particular desarrollo en el período 1960-1990 dentro del contexto nacional. La convergencia de varios factores crearon en esos años condiciones para que se lleve a cabo un modelo típico de Estado Benefactor: actividades productivas de enclave, estado provincial de gran riqueza derivada de la renta de esas actividades - energéticas - , diseño de un modelo de desarrollo en la década del sesenta con eje en el rol del Estado como dinamizador del sector privado y continuidad política para ejecutar ese modelo.

A partir de los años noventa con las políticas que impulsa el Gobierno Central - uno de cuyos ejes es la privatización de las empresas estatales, que han tenido una fuerte presencia en la región - y con un gobierno local que cambia su orientación, el modelo de desarrollo vigente hasta entonces entra en crisis. Dentro del nuevo escenario se observan las siguientes tendencias:

- Profundización de los mecanismos de exclusión y pobreza.

- Acentuación de situaciones de marginalidad y aislamiento en algunas áreas.

- Pérdida de dinamismo de otras antes privilegiadas por el accionar estatal.

- Cambios en los patrones de movilidad territorial.

- Intensificación de los problemas ambientales.

A modo de hipótesis central, se puede sostener que se insinúan procesos de diferenciación intrarregional con reacomodamientos singulares y contrastados con el período anterior:

Las condiciones actuales acentúan situaciones de marginalidad y aislamiento en áreas dominadas por la actividad ganadera. El gobierno provincial impulsó desde la década de los sesenta la participación de productores pecuarios en Asociaciones de Fomento Rural, con el objetivo de mejorar sus relaciones de producción y comercialización. La posterior creación de Cooperativas de Acopio y Comercialización de Cueros y Lanas buscó la mejora de los precios de venta mediante la oferta en el mercado nacional de volúmenes de magnitud mayor. La implementación en 1975 del Plan Esquila y Comercialización de Lanas constituyó una medida específica de apoyo a la producción, con participación estatal en los procesos de esquila, acopio, clasificación y venta de lanas y cueros.

La suma de estas iniciativas conformó un verdadero programa pecuario con intervención directa en toda la faja occidental de la provincia, definida por la actividad ganadera y orientó un esfuerzo sostenido para mejorar los condicionantes sociales y económicas de la región, donde los pequeños productores se ven envueltos en una crisis estructural.

En el momento actual el apoyo estatal a las actividades pecuarias no está claramente definido, y en el discurso oficial parece haber sido sustituido por el interés en la agricultura intensiva de mercado, orientada al abastecimiento local y a la exportación, que encuentra su localización más favorable en el sector opuesto a la faja ganadera tradicional, en los oasis de riego del vértice oriental de la provincia. La década de los noventa anuncia entonces la desaparición de mecanismos estatales que buscaban la integración de economías históricamente deprimidas.

Estos años atestiguan además la pérdida de dinamismo de centros urbanos vinculados a las actividades hidrocarburíferas, tal es el caso de las localidades petroleras Cutral Co y Plaza Huincul que crecen y se desarrollan a impulsos del accionar de YPF. La desregulación de la actividad y del mercado petrolero que culminó en septiembre de 1992 con la privatización de YPF significó un fuerte impacto para esta tradicional comarca petrolera de 45.000 habitantes. El fuerte redimensionamiento previo a su venta desmembró la empresa, que se desprendió de una proporción significativa de su personal - de 4.000 agentes que tenía quedaron 500 (Diario La Mañana del Sur, 7-2-1996) - y de infraestructuras y actividades conexas (talleres, provedurías, etc.). La ausencia de la empresa pública ha provocado una discontinuidad en la estructura económica y social de la región donde, a su vez, no se visualizan líneas de desarrollo alternativas.

Las tensiones sociales movilizan a los grupos humanos en búsqueda de soluciones mediante formas de participación más o menos formales. Dos veces la sociedad de Cutral Co - Plaza Huincul se volcó a las calles y logró la paralización total del asentamiento y su aislamiento mediante el corte de todas las vías de circulación, cuando la mitad de la población - 20.000 vecinos - impidió el tránsito de personas y vehículos y la distribución de combustibles. En mayo de 1996 se exigió del poder ejecutivo provincial solución laboral para un número de desocupados calculado en 5.000 personas que significa un índice de desempleo de aproximadamente el 20%. En abril de 1997 se reclamó por promesas consideradas incumplidas, en un levantamiento espontáneo y apolítico, que es la mayor movilización popular que registra la historia reciente de Neuquén. Como actores sociales se constituyeron dos nuevas fuerzas autodefinidas como:

- piqueteros, que protagonizaron el primer levantamiento y que luego adoptaron una actitud de "diálogo" frente a la estructura estatal; y

- fogoneros, grupo más pequeño que asumió durante la segunda "pueblada" una postura de reclamo extrema y disociada de la anterior.

Este modo de protesta popular más tarde se repite en otras ciudades del país.

Vemos así que en la ciudad se materializan los conflictos que se suceden en la presente transición, por lo tanto, aparece el municipio como el principal interlocutor de estos grupos que manifiestan posiciones políticas, religiosas y culturales de carácter diverso.

Los fenómenos sociales y económicos que se han sucedido en Neuquén desde comienzos de los noventa tienen su correlato espacial en impulsos de freno o aceleración de las dinámicas locales y están produciendo nuevos puntos de equilibrio en la estructura territorial de la región. Expresiones de estos ajustes son las alteraciones de los flujos migratorios predominantes en el período 1960 - 1990. Se insinúan cambios en la intensidad y dirección de los patrones tradicionales de movilidad, como lo indica la moderación del poder de atracción de la ciudad de Neuquén y su área de influencia más directa. Como alternativa, los habitantes parecen buscar las ciudades cabeceras de los departamentos, que aseguran una prestación mínima de servicios a la población dispersa que se localiza en sus proximidades. Este movimiento ha empujado la participación porcentual de la población urbana de la provincia hasta alcanzar un 90% del total, cifra que supera a la media nacional que en 1991 se situó en el 84% (Kloster, E., 1995). Los flujos interurbanos reflejan la búsqueda de soluciones laborales. Desde Cutral Co y Plaza Huincul la población se dirige a lugares como Chos Malal o Rincón de los Sauces, sin pasar ya por la capital de la provincia. Una variación importante de los flujos tradicionales estaría indicada por aquellos que emprenden su regreso al área metropolitana de Buenos Aires o eligen como nuevo destino a algunas de las ciudades del sur de Chile.

El proceso de transformación que atraviesa el país en la década de los noventa provoca un fuerte impacto en el mercado laboral. Marcando la emergencia de un problema social de magnitud, el aumento del número de personas que enfrentan dificultades ocupacionales ha seguido una tendencia sostenida.

La provincia del Neuquén no escapa a esa situación. Finalizando los ochenta, el aglomerado neuquino "presentaba un esquema de funcionamiento económico y ocupacional que permitía el desarrollo de un mercado laboral con escasos desajustes entre oferta y demanda. No se presentaban graves problemas de desocupación urbana e incluso las tasas de desempleo y subempleo eran en general inferiores a las de los restantes aglomerados" (Holubica, S y otros, 1993). Esa tendencia se abandonó en los noventa y la ciudad pasó a tener niveles altos de población con problemas laborales, con porcentajes equiparables a los del total de los 25 aglomerados urbanos relevados en la Encuesta Permanente de Hogares (Mayo de 1995: Neuquén, 16,7 por ciento; el total de los 25, 18,4 por ciento). Los valores neuquinos sólo son superados por los correspondientes a Bahía Blanca; Gran La Plata, Gran Rosario; Santa Fe y Santo Tomé; Tucumán y Tafí Viejo.

Dentro de este nuevo contexto laboral, en el resto de la provincia no se cuenta con información debidamente actualizada y sistematizada. Dos relevamientos parciales indican:

Fuente: Holubica, S, y otros, 1993.

De acuerdo a la medición, la tasa de desocupación del área lacustre - sur - aparece como la menor de la provincia y reflejaría el peso de la actividad turística en la estructura económica local.

El segundo relevamiento es el efectuado en diciembre de 1992 en la zona de Cutral Co - Plaza Huincul, que arrojó un porcentaje de desocupados del 18%, vinculado a la retracción de las actividades hidrocarburíferas. Además de estas mediciones, las municipalidades cuentan con registros propios que intentan proporcionar valores más actualizados:

Fuente: ⁽¹⁾ Estimado al 30 - 06 - 1995 por la Dirección Provincial de Estadísticas, Censos y Documentación, Provincia del Neuquén en base al método de incremento relativo. ⁽²⁾ Suministrado por las respectivas municipalidades. Estimada de acuerdo a sus listas de desempleados, abril de 1996. En el caso de la ciudad de Neuquén los datos están tomados de la Encuesta Permanente de Hogares, octubre 1995. ⁽³⁾ Estimada por CTA. Filial Neuquén, abril de 1996. Elaboración propia.

Una respuesta Estatal: el caso de la Ley 2128 - Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional.

En 1995 el gobierno provincial promulgó esta ley que establece un subsidio mensual de 150 pesos para jefes de hogares sin ningún otro tipo de ingresos. Según datos correspondientes al mes de noviembre de 1995, 11.000 personas reciben tal beneficio. Su recepción obliga a una contraprestación consistente en la realización de una tarea de tipo comunitario con un régimen de jornada laboral reducida, de cuatro horas; tal exigencia vuelca a la calle - para la limpieza de áreas recreativas, veredas, etc.- a un número creciente de personas.

El relevamiento de la EPH de abril de 1996 consideró como "ocupados" a los beneficiarios de este subsidio. En consecuencia la disminución de la desocupación en el aglomerado Neuquén - del 16,7% en mayo de 1995 al 13% en abril de 1996 - debe ser relativizada. "Los 2128, como se los conoce, probablemente bajaron la desocupación pero empujaron hacia arriba los índices de subocupación que en un año creció un 32,6% ... las proyecciones sin ‘los 2128’ hacen subir el índice al 16,2%" (Diario Río Negro, 29-6-1996), y en este caso, el desempleo en Neuquén se mantiene en niveles similares a los de octubre de 1995 y al promedio del país.

Esta crisis laboral estaría vinculada a:

- el reordenamiento y privatización de empresas públicas relacionadas con la explotación de recursos energéticos - esencialmente YPF y con consecuencias centradas particularmente, como vimos, en la comarca petrolera de Cutral Co y Plaza Huincul-;

- la paralización de la obra pública y la consecuente desaparición de su efecto multiplicador en la economía;

- las oscilaciones del sector privado que atraviesa su propio proceso de reestructuración.

Además de los efectos directos que la reestructuración trae para Neuquén en el mercado laboral - aumento de la tasa de desocupación - aparecen efectos indirectos (Quintar, A., 1995):

- Deterioro de los servicios públicos, particularmente hospitales y centros asistenciales, debido a una sobreutilización de los mismos por parte de la población que perdió sus beneficios sociales al ser expulsada del circuito laboral y de la franja media empobrecida que abandona la contratación de servicios privados de salud.

- Multiplicación de situaciones psicopatológicas, por aumento del alcoholismo, la drogadicción, la prostitución y la violencia en general - en la actualidad "la población carcelaria es 5 veces mayor que la que existía diez años atrás y del total de la población carcelaria el 50, 3 % es menor de 25 años". (COPADE,1996) - .

- "Incremento del desaliento de la comunidad que no encuentra los canales para retomar una senda de crecimiento y cuya población joven busca la salvación individual intentando migrar a otros territorios de la nación o del exterior".

La ausencia y a veces la insuficiente aplicación de las normas legales que rigen la esfera ambiental en relación a la explotación de hidrocarburos en la provincia, facilita la reiteración de conflictos en una actividad prácticamente desregulada. Numerosos derrames de petróleo escapados de estructuras de conducción y almacenamiento han ocurrido en Rincón de los Sauces - localidad de 7.000 habitantes en torno a la cual se centraliza la porción más dinámica del circuito -. Estos derrames alcanzan las aguas subterráneas y superficiales - río Colorado -, y comprometen la salud de la población. Los hogares reciben mediante la red pública agua con un grado tan alto de contaminantes que la hacen no potable. Además del impacto negativo producido en el recurso hídrico, los derrames provocan daños en suelos con aptitud agrícola, limitando de tal manera potenciales actividades agrícolas que pueden constituir alternativas para la diversificación económica regional.

Hoy la provincia está gobernada por el mismo partido político que ha ejercido su conducción en distintos periodos democráticos, prácticamente desde el mismo momento en que Neuquén se convierte en provincia. Más aún, el gobernador actual, que cumple su cuarto mandato constitucional, es el mismo que asumió en 1963 su primera gobernación. A través de sus primeras gestiones de gobierno impulsó un modelo de desarrollo con fuerte acento en lo social y una firme intervención del estado. Hoy, de la lectura de sus mensajes se desprende, por una parte, el deseo de preservar algunos aspectos del anterior modelo, pero a la vez y justificadamente o no, hay concesiones al modelo nacional. "... Neuquén está en una gravísima situación económica y social ... la desocupación, dura, cruel e implacable, abarca todo el país y aquí nos afecta especialmente ... la economía del gobierno estaba en quiebra ... en los últimos dos años apareció de la nada un increíble déficit estructural de 15 millones de pesos mensuales ... quedó al desnudo de esa manera que el déficit de 15 millones mensuales nos llevaba al abismo. El retraso o directamente el no pago de los sueldos, la destrucción de los sistemas de salud y educación, la desaparición de los servicios de justicia y seguridad, calamidades que ya han ocurrido en otras provincias, aparecían inexorablemente en nuestro horizonte. Cuando se llega a esta penosa situación la provincia pierde su dignidad, porque queda indefensa frente a la voracidad de la ideología liberal de mercado. ... el tema del ajuste es de aceptación difícil. Pero es inevitable. En conseguir anular el déficit nos va la supervivencia." Simultáneamente se sostiene "...Por más que cambien los métodos políticos, la tecnología imponga revoluciones todos los días, los mercados se mundialicen, las ideologías tambaleen, nosotros no cejaremos en nuestros objetivos de justicia social. Hoy esa bandera consiste en darles a todos los neuquinos iguales oportunidades de salud, educación y empleo, en un escenario de respeto de los derechos humanos" (mensaje del Sr. Gobernador Felipe Sapag en la apertura del XXV Período de Sesiones de la Legislatura Provincial -1°de mayo de 1996-).

Hasta ahora el estado provincial ha avanzado con una serie de acciones tendientes a contener la crisis social: el mencionado subsidio al desempleo por Ley 2128, instalación en distintos puntos del territorio de comedores para niños, ancianos y pobladores carenciados, albergues para ancianos y estudiantes, hogares para menores con problemas de conducta, entre otras.

Pero el gran desafío pendiente para el estado y la sociedad en su conjunto, capaz de conducir a una solución estructural, es la diversificación económica; y dar así cumplimiento al Artículo 232 de la Constitución Provincial que dice "las utilidades provenientes de la explotación del petróleo, gas, carbón, energía hidroeléctrica y distintos minerales, deberán emplearse en la realización de obras productivas que constituyan beneficio permanente para la provincia del Neuquén, que favorezcan especialmente a la región donde se encuentra ubicada la respectiva industria extractiva, o a otras zonas con posibilidades especiales".

En este marco surgen algunos interrogantes:

- ¿Cómo compatibilizará el estado provincial su decisión de sostener estrategias de desarrollo propias del antiguo modelo con la necesidad de realizar un ajuste?

- Ante una situación de crisis económica como la que nos envuelve ¿se podrá revertir el perfil productivo de una provincia que por sus características naturales demandaría importantes inversiones, como sería el caso de incorporar superficie a las prácticas agrícolas, según el proyecto enunciado por el organismo de planificación de la provincia?

- ¿Cómo reaccionará la sociedad en su conjunto ante la incorporación de actividades productivas que modificarían una tradición cultural fuertemente consolidada e identificada con el empleo público?

- Teniendo en cuenta el fracaso de numerosas iniciativas privadas alentadas por el mismo estado a través de créditos ¿no debería el estado provincial tener una activa participación en la capacitación, asesoramiento y orientación de la población que se incorpora a pequeños o medianos emprendimientos?

La complejidad de la crisis en curso, la ausencia de estudios sistemáticos sobre aspectos concretos de la misma, y una visualización demasiado abarcativa, hacen que este trabajo esté limitado a un primer intento de comprensión de la actual problemática regional neuquina. Sin embargo, creemos que quedan planteados algunos de los principales ejes temáticos que abren interrogantes acerca de la redefinición socioeconómica y territorial de la provincia, y que conducirían a futuros estudios y propuestas de solución.

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