EFECTOS
SOCIOTERRITORIALES DEL PROCESO DE AJUSTE EN UNA PROVINCIA ARGENTINA:
EL CASO NEUQUÉN
Dra. Colantuono, María
Rosa
Lic. Vives, Graciela (*)
El trabajo ofrece una lectura de los efectos
socioterritoriales de la transformación ocurridos en nuestro país en la presente
década. El análisis se centra en la provincia del Neuquén, la cual se vio
particularmente involucrada y afectada como consecuencia de sus recursos
naturales, de su perfil productivo y de políticas nacionales y locales aplicadas
en el período 1960-1990. La transformación de agentes económico-políticos claves
y cambios en la esfera social colocan, hoy, a la provincia del Neuquén en una
etapa de transición en búsqueda de una nueva identidad regional.
La articulación de un nuevo proyecto
político-económico en Argentina a partir de 1991 provocará efectos diferenciales
a escalas regional y local según las estructuras preexistentes. Es propósito de
este artículo presentar una serie de notas preliminares acerca de la situación
de una provincia argentina de base económica eminentemente energética, que se ve
particularmente involucrada en el proceso de reestructuración. Es el caso de
Neuquén, provincia patagónica, que alcanza un particular desarrollo en el
período 1960-1990 dentro del contexto nacional. La convergencia de varios
factores crearon en esos años condiciones para que se lleve a cabo un modelo
típico de Estado Benefactor: actividades productivas de enclave, estado
provincial de gran riqueza derivada de la renta de esas actividades -
energéticas - , diseño de un modelo de desarrollo en la década del sesenta con
eje en el rol del Estado como dinamizador del sector privado y continuidad
política para ejecutar ese modelo.
A partir de los años noventa con las políticas que
impulsa el Gobierno Central - uno de cuyos ejes es la privatización de las
empresas estatales, que han tenido una fuerte presencia en la región - y con un
gobierno local que cambia su orientación, el modelo de desarrollo vigente hasta
entonces entra en crisis. Dentro del nuevo escenario se observan las siguientes
tendencias:
- Profundización de los mecanismos de exclusión y
pobreza.
- Acentuación de situaciones de marginalidad y
aislamiento en algunas áreas.
- Pérdida de dinamismo de otras antes
privilegiadas por el accionar estatal.
- Cambios en los patrones de movilidad
territorial.
- Valorización del nivel local, ya sea mediante
nuevos roles que asumen los municipios, o con nuevas y más activas formas de
participación de la comunidad.
- Intensificación de los problemas ambientales.
A modo de hipótesis central, se puede sostener que
se insinúan procesos de diferenciación intrarregional con reacomodamientos
singulares y contrastados con el período anterior:
Se diluyen mecanismos de solidaridad
territorial
Las condiciones actuales acentúan situaciones de
marginalidad y aislamiento en áreas dominadas por la actividad ganadera. El
gobierno provincial impulsó desde la década de los sesenta la participación de
productores pecuarios en Asociaciones de Fomento Rural, con el objetivo de
mejorar sus relaciones de producción y comercialización. La posterior creación
de Cooperativas de Acopio y Comercialización de Cueros y Lanas buscó la mejora
de los precios de venta mediante la oferta en el mercado nacional de volúmenes
de magnitud mayor. La implementación en 1975 del Plan Esquila y Comercialización
de Lanas constituyó una medida específica de apoyo a la producción, con
participación estatal en los procesos de esquila, acopio, clasificación y venta
de lanas y cueros.
La suma de estas iniciativas conformó un verdadero
programa pecuario con intervención directa en toda la faja occidental de la
provincia, definida por la actividad ganadera y orientó un esfuerzo sostenido
para mejorar los condicionantes sociales y económicas de la región, donde los
pequeños productores se ven envueltos en una crisis estructural.
En el momento actual el apoyo estatal a las
actividades pecuarias no está claramente definido, y en el discurso oficial
parece haber sido sustituido por el interés en la agricultura intensiva de
mercado, orientada al abastecimiento local y a la exportación, que encuentra su
localización más favorable en el sector opuesto a la faja ganadera tradicional,
en los oasis de riego del vértice oriental de la provincia. La década de los
noventa anuncia entonces la desaparición de mecanismos estatales que buscaban la
integración de economías históricamente deprimidas.
Pierden dinamismo áreas antes privilegiadas por el
Estado
Estos años atestiguan además la pérdida de
dinamismo de centros urbanos vinculados a las actividades hidrocarburíferas, tal
es el caso de las localidades petroleras Cutral Co y Plaza Huincul que crecen y
se desarrollan a impulsos del accionar de YPF. La desregulación de la actividad
y del mercado petrolero que culminó en septiembre de 1992 con la privatización
de YPF significó un fuerte impacto para esta tradicional comarca petrolera de
45.000 habitantes. El fuerte redimensionamiento previo a su venta desmembró la
empresa, que se desprendió de una proporción significativa de su personal - de
4.000 agentes que tenía quedaron 500 (Diario La Mañana del Sur, 7-2-1996) - y de
infraestructuras y actividades conexas (talleres, provedurías, etc.). La
ausencia de la empresa pública ha provocado una discontinuidad en la estructura
económica y social de la región donde, a su vez, no se visualizan líneas de
desarrollo alternativas.
Se valoriza el protagonismo de las sociedades
locales
Las tensiones sociales movilizan a los grupos
humanos en búsqueda de soluciones mediante formas de participación más o menos
formales. Dos veces la sociedad de Cutral Co - Plaza Huincul se volcó a las
calles y logró la paralización total del asentamiento y su aislamiento mediante
el corte de todas las vías de circulación, cuando la mitad de la población -
20.000 vecinos - impidió el tránsito de personas y vehículos y la distribución
de combustibles. En mayo de 1996 se exigió del poder ejecutivo provincial
solución laboral para un número de desocupados calculado en 5.000 personas que
significa un índice de desempleo de aproximadamente el 20%. En abril de 1997 se
reclamó por promesas consideradas incumplidas, en un levantamiento espontáneo y
apolítico, que es la mayor movilización popular que registra la historia
reciente de Neuquén. Como actores sociales se constituyeron dos nuevas fuerzas
autodefinidas como:
- piqueteros, que protagonizaron el primer
levantamiento y que luego adoptaron una actitud de "diálogo" frente a la
estructura estatal; y
- fogoneros, grupo más pequeño que asumió
durante la segunda "pueblada" una postura de reclamo extrema y disociada de la
anterior.
Este modo de protesta popular más tarde se repite
en otras ciudades del país.
Vemos así que en la ciudad se materializan los
conflictos que se suceden en la presente transición, por lo tanto, aparece el
municipio como el principal interlocutor de estos grupos que manifiestan
posiciones políticas, religiosas y culturales de carácter diverso.
Se alteran patrones tradicionales de
movilidad
Los fenómenos sociales y económicos que se han
sucedido en Neuquén desde comienzos de los noventa tienen su correlato espacial
en impulsos de freno o aceleración de las dinámicas locales y están produciendo
nuevos puntos de equilibrio en la estructura territorial de la región.
Expresiones de estos ajustes son las alteraciones de los flujos migratorios
predominantes en el período 1960 - 1990. Se insinúan cambios en la intensidad y
dirección de los patrones tradicionales de movilidad, como lo indica la
moderación del poder de atracción de la ciudad de Neuquén y su área de
influencia más directa. Como alternativa, los habitantes parecen buscar las
ciudades cabeceras de los departamentos, que aseguran una prestación mínima de
servicios a la población dispersa que se localiza en sus proximidades. Este
movimiento ha empujado la participación porcentual de la población urbana de la
provincia hasta alcanzar un 90% del total, cifra que supera a la media nacional
que en 1991 se situó en el 84% (Kloster, E., 1995). Los flujos interurbanos
reflejan la búsqueda de soluciones laborales. Desde Cutral Co y Plaza Huincul la
población se dirige a lugares como Chos Malal o Rincón de los Sauces, sin pasar
ya por la capital de la provincia. Una variación importante de los flujos
tradicionales estaría indicada por aquellos que emprenden su regreso al área
metropolitana de Buenos Aires o eligen como nuevo destino a algunas de las
ciudades del sur de Chile.
El mercado laboral pierde su "equilibrio"
El proceso de transformación que atraviesa el país
en la década de los noventa provoca un fuerte impacto en el mercado laboral.
Marcando la emergencia de un problema social de magnitud, el aumento del número
de personas que enfrentan dificultades ocupacionales ha seguido una tendencia
sostenida.
La provincia del Neuquén no escapa a esa
situación. Finalizando los ochenta, el aglomerado neuquino "presentaba un
esquema de funcionamiento económico y ocupacional que permitía el desarrollo de
un mercado laboral con escasos desajustes entre oferta y demanda. No se
presentaban graves problemas de desocupación urbana e incluso las tasas de
desempleo y subempleo eran en general inferiores a las de los restantes
aglomerados" (Holubica, S y otros, 1993). Esa tendencia se abandonó en los
noventa y la ciudad pasó a tener niveles altos de población con problemas
laborales, con porcentajes equiparables a los del total de los 25 aglomerados
urbanos relevados en la Encuesta Permanente de Hogares (Mayo de 1995: Neuquén,
16,7 por ciento; el total de los 25, 18,4 por ciento). Los valores neuquinos
sólo son superados por los correspondientes a Bahía Blanca; Gran La Plata, Gran
Rosario; Santa Fe y Santo Tomé; Tucumán y Tafí Viejo.
Dentro de este nuevo contexto laboral, en el resto
de la provincia no se cuenta con información debidamente actualizada y
sistematizada. Dos relevamientos parciales indican:
Tasa de Desocupación por zonas - Abril 1993
ZONA |
TASA DE DESOCUPACIÓN |
Norte |
11,0% |
Sur |
7,1% |
Centro |
12,5% |
Localidades comprendidas en cada zona:
Norte: Aluminé, Loncopué, Las Lajas, El Huecú, Andacollo, Chos Malal.
Sur: Junín de los Andes, San Martín de los Andes, Villa La Angostura.
Centro: Zapala.
Fuente: Holubica, S, y otros, 1993.
De acuerdo a la medición, la tasa de desocupación
del área lacustre - sur - aparece como la menor de la provincia y reflejaría el
peso de la actividad turística en la estructura económica local.
El segundo relevamiento es el efectuado en
diciembre de 1992 en la zona de Cutral Co - Plaza Huincul, que arrojó un
porcentaje de desocupados del 18%, vinculado a la retracción de las actividades
hidrocarburíferas. Además de estas mediciones, las municipalidades cuentan con
registros propios que intentan proporcionar valores más
actualizados:
Localidades de la provincia del Neuquén.
Población total y desocupada
LOCALIDAD |
POBLACIÓN
TOTAL (1) |
POBLACIÓN DESOCUPADA
(2) |
Neuquén |
228.306 |
15.045 |
San Martín de los Andes |
17.902 |
203 |
Villa la Angostura |
3.807 |
121 |
Zapala |
31.015 |
2.000 |
Chos Malal |
10.359 |
600 - 700 |
Rincón de los Sauces |
4.595 |
400 - 600 |
Cutral Co |
37.192 |
2.500 |
Total Provincial |
|
40.000
(3) |
Fuente: (1) Estimado al 30 - 06
- 1995 por la Dirección Provincial de Estadísticas, Censos y Documentación,
Provincia del Neuquén en base al método de incremento relativo. (2)
Suministrado por las respectivas municipalidades. Estimada de acuerdo a sus
listas de desempleados, abril de 1996. En el caso de la ciudad de Neuquén los
datos están tomados de la Encuesta Permanente de Hogares, octubre 1995.
(3) Estimada por CTA. Filial Neuquén, abril de 1996.
Elaboración propia.
Una respuesta Estatal: el caso de la Ley 2128 -
Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional.
En 1995 el gobierno provincial promulgó esta ley
que establece un subsidio mensual de 150 pesos para jefes de hogares sin ningún
otro tipo de ingresos. Según datos correspondientes al mes de noviembre de 1995,
11.000 personas reciben tal beneficio. Su recepción obliga a una
contraprestación consistente en la realización de una tarea de tipo comunitario
con un régimen de jornada laboral reducida, de cuatro horas; tal exigencia
vuelca a la calle - para la limpieza de áreas recreativas, veredas, etc.- a un
número creciente de personas.
El relevamiento de la EPH de abril de 1996
consideró como "ocupados" a los beneficiarios de este subsidio. En consecuencia
la disminución de la desocupación en el aglomerado Neuquén - del 16,7% en mayo
de 1995 al 13% en abril de 1996 - debe ser relativizada. "Los 2128, como se los
conoce, probablemente bajaron la desocupación pero empujaron hacia arriba los
índices de subocupación que en un año creció un 32,6% ... las proyecciones sin
‘los 2128’ hacen subir el índice al 16,2%" (Diario Río Negro, 29-6-1996), y en
este caso, el desempleo en Neuquén se mantiene en niveles similares a los de
octubre de 1995 y al promedio del país.
Esta crisis laboral estaría vinculada
a:
- el reordenamiento y privatización de empresas
públicas relacionadas con la explotación de recursos energéticos - esencialmente
YPF y con consecuencias centradas particularmente, como vimos, en la comarca
petrolera de Cutral Co y Plaza Huincul-;
- la paralización de la obra pública y la
consecuente desaparición de su efecto multiplicador en la economía;
- las oscilaciones del sector privado que
atraviesa su propio proceso de reestructuración.
Los problemas sociales se acentúan
Además de los efectos directos que la
reestructuración trae para Neuquén en el mercado laboral - aumento de la tasa de
desocupación - aparecen efectos indirectos (Quintar, A., 1995):
- Deterioro de los servicios públicos,
particularmente hospitales y centros asistenciales, debido a una
sobreutilización de los mismos por parte de la población que perdió sus
beneficios sociales al ser expulsada del circuito laboral y de la franja media
empobrecida que abandona la contratación de servicios privados de
salud.
- Multiplicación de situaciones psicopatológicas,
por aumento del alcoholismo, la drogadicción, la prostitución y la violencia en
general - en la actualidad "la población carcelaria es 5 veces mayor que la que
existía diez años atrás y del total de la población carcelaria el 50, 3 % es
menor de 25 años". (COPADE,1996) - .
- "Incremento del desaliento de la comunidad que
no encuentra los canales para retomar una senda de crecimiento y cuya población
joven busca la salvación individual intentando migrar a otros territorios de la
nación o del exterior".
Los problemas ambientales se
intensifican
La ausencia y a veces la insuficiente aplicación
de las normas legales que rigen la esfera ambiental en relación a la explotación
de hidrocarburos en la provincia, facilita la reiteración de conflictos en una
actividad prácticamente desregulada. Numerosos derrames de petróleo escapados de
estructuras de conducción y almacenamiento han ocurrido en Rincón de los Sauces
- localidad de 7.000 habitantes en torno a la cual se centraliza la porción más
dinámica del circuito -. Estos derrames alcanzan las aguas subterráneas y
superficiales - río Colorado -, y comprometen la salud de la población. Los
hogares reciben mediante la red pública agua con un grado tan alto de
contaminantes que la hacen no potable. Además del impacto negativo producido en
el recurso hídrico, los derrames provocan daños en suelos con aptitud agrícola,
limitando de tal manera potenciales actividades agrícolas que pueden constituir
alternativas para la diversificación económica regional.
A modo de cierre
Hoy la provincia está gobernada por el mismo
partido político que ha ejercido su conducción en distintos periodos
democráticos, prácticamente desde el mismo momento en que Neuquén se convierte
en provincia. Más aún, el gobernador actual, que cumple su cuarto mandato
constitucional, es el mismo que asumió en 1963 su primera gobernación. A través
de sus primeras gestiones de gobierno impulsó un modelo de desarrollo con fuerte
acento en lo social y una firme intervención del estado. Hoy, de la lectura de
sus mensajes se desprende, por una parte, el deseo de preservar algunos aspectos
del anterior modelo, pero a la vez y justificadamente o no, hay concesiones al
modelo nacional. "... Neuquén está en una gravísima situación económica y social
... la desocupación, dura, cruel e implacable, abarca todo el país y aquí nos
afecta especialmente ... la economía del gobierno estaba en quiebra ... en los
últimos dos años apareció de la nada un increíble déficit estructural de 15
millones de pesos mensuales ... quedó al desnudo de esa manera que el déficit de
15 millones mensuales nos llevaba al abismo. El retraso o directamente el no
pago de los sueldos, la destrucción de los sistemas de salud y educación, la
desaparición de los servicios de justicia y seguridad, calamidades que ya han
ocurrido en otras provincias, aparecían inexorablemente en nuestro horizonte.
Cuando se llega a esta penosa situación la provincia pierde su dignidad, porque
queda indefensa frente a la voracidad de la ideología liberal de mercado. ... el
tema del ajuste es de aceptación difícil. Pero es inevitable. En conseguir
anular el déficit nos va la supervivencia." Simultáneamente se sostiene "...Por
más que cambien los métodos políticos, la tecnología imponga revoluciones todos
los días, los mercados se mundialicen, las ideologías tambaleen, nosotros no
cejaremos en nuestros objetivos de justicia social. Hoy esa bandera consiste en
darles a todos los neuquinos iguales oportunidades de salud, educación y empleo,
en un escenario de respeto de los derechos humanos" (mensaje del Sr. Gobernador
Felipe Sapag en la apertura del XXV Período de Sesiones de la Legislatura
Provincial -1°de mayo de 1996-).
Hasta ahora el estado provincial ha avanzado con
una serie de acciones tendientes a contener la crisis social: el mencionado
subsidio al desempleo por Ley 2128, instalación en distintos puntos del
territorio de comedores para niños, ancianos y pobladores carenciados, albergues
para ancianos y estudiantes, hogares para menores con problemas de conducta,
entre otras.
Pero el gran desafío pendiente para el estado y la
sociedad en su conjunto, capaz de conducir a una solución estructural, es la
diversificación económica; y dar así cumplimiento al Artículo 232 de la
Constitución Provincial que dice "las utilidades provenientes de la explotación
del petróleo, gas, carbón, energía hidroeléctrica y distintos minerales, deberán
emplearse en la realización de obras productivas que constituyan beneficio
permanente para la provincia del Neuquén, que favorezcan especialmente a la
región donde se encuentra ubicada la respectiva industria extractiva, o a otras
zonas con posibilidades especiales".
En este marco surgen algunos
interrogantes:
- ¿Cómo compatibilizará el estado provincial su
decisión de sostener estrategias de desarrollo propias del antiguo modelo con la
necesidad de realizar un ajuste?
- Ante una situación de crisis económica como la
que nos envuelve ¿se podrá revertir el perfil productivo de una provincia que
por sus características naturales demandaría importantes inversiones, como sería
el caso de incorporar superficie a las prácticas agrícolas, según el proyecto
enunciado por el organismo de planificación de la provincia?
- ¿Cómo reaccionará la sociedad en su conjunto
ante la incorporación de actividades productivas que modificarían una tradición
cultural fuertemente consolidada e identificada con el empleo
público?
- Teniendo en cuenta el fracaso de numerosas
iniciativas privadas alentadas por el mismo estado a través de créditos ¿no
debería el estado provincial tener una activa participación en la capacitación,
asesoramiento y orientación de la población que se incorpora a pequeños o
medianos emprendimientos?
La complejidad de la crisis en curso, la ausencia
de estudios sistemáticos sobre aspectos concretos de la misma, y una
visualización demasiado abarcativa, hacen que este trabajo esté limitado a un
primer intento de comprensión de la actual problemática regional neuquina. Sin
embargo, creemos que quedan planteados algunos de los principales ejes temáticos
que abren interrogantes acerca de la redefinición socioeconómica y territorial
de la provincia, y que conducirían a futuros estudios y propuestas de
solución.
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Ponencia presentada en el Primer Encuentro
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