LOS MUNICIPIOS Y EL DESARROLLO LOCAL HACIA EL FIN DEL MILENIO

Pereyra Adriana* y Soria Lidia**

Resumen

Las transformaciones económicas y sociales desarrolladas a escala mundial han repercutido de diferentes maneras en el orden nacional, provincial y municipal. La ciudad de fines de este siglo constituye un espacio dinámico, en constante cambio, atractivo y multifuncional. En ella se generan espacios de producción y socialización, como de conflicto y tensión. Varios municipios han visto decaer su economía local producto de diferentes procesos tales como privatizaciones, descentralizaciones y desburocratización. Es en este marco que nos proponemos presentar un panorama de la situación de los Municipios, los paradigmas que han llevado a la reconversión del Estado y las nuevas estrategias alternativas que se orientan al Desarrollo Local (D.L.). Intentaremos la identificación de los aspectos coyunturales políticos y económicos que enmarcan el nuevo rol de los Municipios, la caracterización del Estado Municipal y de las relaciones que condicionan el nuevo estamento y finalmente el análisis del rol del D.L. como factor de crecimiento y estrategia de gestión.

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*Pereyra A, Universidad Nacional de Luján. Alsina 892. 1642-. San Isidro, telefax: 011-47233263. E-mail: adriper@ciudad.com.ar

**Soria M, Universidad Nacional de Luján. Gorriti 1254. 1665, José C. Paz, tel. 02320-430333.E-mail: lidiasor@infovia.com.ar

Introducción

Diferentes momentos se han desarrollado a lo largo de este siglo en la economia mundial, situación que ha traído aparejada modificaciones sustanciales en el rol del Estado. Desde la intervención estatal directa entre las décadas del ´30 y mediados de los ´70, orientada a promover la industrialización y el crecimiento regional, pasando por el Estado de carácter neutral y subsidiario que regula el libre juego de las fuerzas del mercado y asegura el orden económico monetario y fiscal, hasta llegar en la década del ´90 a establecerse una regulación focalizada en el juego del mercado, complementada por políticas públicas selectivas que tienen por objetivo el crecimiento interno. En otro orden, debemos resaltar que es en esta década cuando cobra furor la internacionalización de la economía.

Ese proceso de globalización del capital ha convertido a las ciudades centrales o más importantes de los países en internacionales, esto sumado a la apertura a las inversiones externas, las condiciones de estabilidad, la mano de obra a bajo costo configuran algunos de los factores que contribuyen a aumentar la brecha entre estas ciudades y otras de menor porte, entre los que se encuentran los Municipios pequeños que tratan de sobrevivir en la economía-mundo.

Ciudad y crisis, el caso argentino

El panorama que enuncian para el Sur algunos autores es crítico, pero habría que distinguir el Sur propiamente dicho de países como Argentina, Uruguay y Chile que demográficamente tienen un comportamiento diferenciado. En el caso argentino, no se ha elevado la tasa de natalidad como en otros países latinoamericanos aunque al igual que en estos aparecen brechas entre sectores de la población pobres y de mayor poder económico. Esta segregación se manifiesta, al igual que en otros lugares con nuevas estrategias sociales y hábitos de consumo. Estas estrategias sociales, siguiendo a De Mattos (1996), pueden clasificarse en empresariales y en individuales o familiares. Las primeras tienen como objetivo la producción de la ciudad citando como ejemplos la construcción de infraestructuras y negocios inmobiliarios. Las estrategias individuales o familiares son diferentes, según el poder adquisitivo de la población. Los sectores pudientes buscarán los lugares privilegiados de la periferia, conocidas actualmente como nuevas urbanizaciones, countries, clubes de campo, etc., mientras que los sectores de menores ingresos ocupan las tierras de menor valor, por lo tanto, sin servicios, infraestructura y en algunos casos en forma ilegal.

Ese proceso de expansión conocido con el nombre de suburbanización y/o periurbanización se desarrolla en el caso del conurbano bonaerense y en el Distrito federal, en relación a nuevas formas de asentamiento como los countries y barrios cerrados y nuevos hábitos de consumo, con la proliferación de shoppings e hipermercados que han modificado la distribución de los servicios con efectos diversos. Por ejemplo la construcción de nuevas vías de acceso a los hipermercados trae aparejado la decadencia de sectores comerciales tradicionales, concentrando además el impacto del congestionamiento, ruido, accidentes de tránsito, etc.

Por otra parte la ocupación del espacio por el transporte, el otorgamiento en concesión de los accesos viarios al distrito federal y su configuración en autopistas han creado vallas entre uno y otro lado de las mismas, ocasionando la desaparición de otras funciones urbanas y convertido este espacio en monofuncional, con mayor riesgo, menor accesibilidad debido al cobro de peaje, mayor distanciamiento entre cruces transversales alejando barrios con la respectiva desaparición del espacio público. Este último sometido al proceso de privatización hace que su número sea cada vez menor, entorpeciendo el orden y aumentando la presión sobre aquellos que aún continúan siendo públicos.

Como ya se dijo en el espacio metropolitano bonaerense, actualmente en expansión, se identifican elementos claves del modelo productivo territorial: transporte, telecomunicaciones y energía con su consecuente impacto territorial porque, por ejemplo, a nivel individual ha existido la posibilidad de acceder a un automóvil a través del financiamiento, las distancias a recorrer por sus habitantes son aún mayores estableciendo migraciones pendulares, problema que se individualiza en el congestionamiento de las vías de acceso y autopistas en horas pico y fines de semana como parte del éxodo urbano-periurbano de determinados sectores de la población.

Por lo tanto, los problemas surgidos del "desorden" (Fernández Durán 1994) se traducen en dos grandes grupos los incluídos y los excluídos, como parte de la polarización de la megaciudad en que se constituyó el área metropolitana bonaerense.

En ese contexto de crisis social y económica, los municipios, hacia fines del siglo XX y ante la irrupción del proceso de globalización, no han sido ajenos a la realidad de la denominada fertilidad territorial y la competencia mundial, por el contrario alguno de ellos necesariamente intentarán resolver sus problemas a través de la mercadotecnia y para ello la metodología se basará en la participación y elaboración de etapas y objetivos a corto, mediano y largo plazo. Sin dejar de lado para lograr el cambio las nuevas formas de organización social que pueden ser significativas al momento de manifestar la presencia y reclamo por parte de la población, ésta pasaría entonces a fortalecer las ONGs, Sociedades de Fomento y otras organizaciones de cooperación. Es entonces cuando la gestión del desarrollo local comienza a ocupar un lugar preferencial en este nuevo marco de análisis.

Los Municipios, Actualidad y Futuro

Concepto, dimensiones y componentes.

El Municipio es el principal agente promotor del D. L. ya que si bien la iniciativa puede ser tomada por los agentes locales privados, es el Municipio quien decide sobre los planes de ordenamiento del territorio y las políticas a desarrollar.

Entendemos al Municipio a los fines del presente trabajo como la célula fundamental de la organización social, política y administrativa de una nación.

El Municipio sienta sus bases sobre un territorio, una población y una acción definida, que denominaremos dimensiones, estas son la espacial, la social y la gubernamental. Una dimensión espacial en cuanto ocupa una fracción territorial con límites, definida y que a su vez integra el territorio nacional. Una dimensión gubernamental ya que ejerce su competencia y atribuciones sobre una determinada extensión territorial que a su vez se acerca a la comunidad. La dimensión social caracterizada por las actividades sociales, políticas y económicas que lleva a cabo la población en el territorio.

La administración pública local, se halla a cargo del gobierno municipal e inserta institucionalmente en otros niveles del Estado, los cuales deben articular sus decisiones, para evitar conflictos de poderes a nivel nacional, provincial y municipal. En ese contexto el Municipio ejerce el gobierno y la administración dentro de su jurisdicción territorial y asume las competencias, funciones, atribuciones y responsabilidades que le asignan la Constitución Provincial y su respectiva Carta Orgánica Municipal (García Delgado y Garay A., 1989).

Funciones y Objetivos

La obtención de una respuesta a cuáles son las funciones de los Municipios plantea una serie de interrogantes, quizás porque la observación de la realidad nos permite advertir entre que es lo que realizan y qué deberían realizar, así como también inferir acerca del modelo Municipio, es decir, tradicional o renovado y entonces comparar las diferentes realidades para observar éxitos o fracasos de procesos de gestión, de proyectos u otros.

A nivel de la Provincia de Buenos Aires y de acuerdo a la Ley Orgánica Municipal le corresponde al Departamento Deliberativo la sanción de ordenanzas y disposiciones del Municipio (art.24) y al Departamento Ejecutivo la ejecución de las ordenanzas y la administración general (art. 107 al 224).

El tradicional y nuevo rol de los Municipios

Puede afirmarse a partir de las experiencias observadas y la ampliación de la lectura bibliográfica que el rol tradicional de los Municipios se ha orientado a la obra pública y los servicios básicos urbanos. Históricamente el Municipio se ha dedicado a la producción de suelo urbano, infraestructura, equipamientos colectivos y servicios públicos (Tecco,1997). Otros autores consideran en su análisis del tema a las citadas obras locales, caminos, ciertos servicios, tránsito y construcción. El Municipio en su forma tradicional se ha caracterizado por la concepción taylorista burocrática de la administración pública, del clientelismo y el populismo, a su vez también el centralismo y la concepción jerárquica del Estado piramidal.

Los paradigmas han evolucionado, el planteo actual considera a los seres humanos como los actores de su propio desarrollo con la finalidad de proponer un plan o acción con el objetivo de mejorar algo en forma individual o colectiva.

G.Delgado (1997), compara el rol del Estado Municipal a través de las orientaciones, políticas e instrumentos considerando a lo antiguo como pasivo subsidiario y a los nuevos paradigmas como activos, catalizadores e inductores. De esta comparación surge que las orientaciones básicas en el Estado pasivo subsidiario son: alumbrado y limpieza, barrido, cordón cuneta, obra pública, vinculación instrumental con el medio ambiente, mientras que en el Estado activo se centran en la mejora de la competitividad, la promoción de redes productivas y la preocupación por el medio ambiente.

En el marco de las políticas el Estado pasivo presenta limitaciones para afrontar los desafíos productivos y escasa información gerencial para la toma de decisiones, el instrumento es la planificación tecnocrática. El Estado activo establece políticas de empleo y promoción de la inversión, generación de infraestructura educativa y tecnológica mediante la planificación estratégica, la vinculación con cámaras, universidades, concertación horizontal incentivando la internacionalización del Municipio.

Los cambios de la política social pueden advertirse al comparar el modelo residual y el de gerencia social. En primera instancia el rol en el modelo residual se caracteriza por una política social a nivel nacional con financiamiento público. Las instituciones se encargan de financiar la oferta y la lógica se basa en la petición y por lo tanto en el monopolio de la política social. En el modelo de gerencia social la política social está focalizada a nivel provincial y local a través del cofinanciamiento. Las instituciones se traducen en consejos, talleres, planificación estratégica, audiencias públicas y mecanismos de control. La lógica de este modelo se sustenta en la participación comunitaria, en el diseño, gestión y evaluación de la política social. Se desarrollan nuevas formas de vinculación y fortalecimiento de la sociedad civil (G.Delgado,1997).

El cambio de los paradigmas establece y justifica el proceso de transformación dando lugar a un Municipio que en el ámbito de la Reforma y Reestructuración del Estado busca encontrar un espacio, un mercado y una estrategia para articular su desarrollo. En este ámbito puede afirmarse que el cambio no está aislado de los diferentes niveles jerárquicos estatales y es desde el Estado Nacional que se encara el proceso manifestándose tanto en la jurisdicción provincial como municipal. Esta medida de cambio trascendental en que se constituyó la Reforma del Estado trajo aparejada una serie de efectos esperados y otros no deseados. Entre ellos mencionamos los siguientes efectos derivados:

*Económicos: cambios en la producción de bienes y servicios por parte del Estado, presión y rol de mayor trascendencia de los actores económicos tanto locales como nacionales o extranjeros, convertibilidad, concentración económica, desestructuración espacial, distribución desigual del ingreso, etc.

*Sociales: desempleo y terciarización de la fuerza de trabajo, abandono del sector público por parte de los recursos humanos bien preparados, distribución desigual del ingreso, flexibilización laboral entre otros.

*Legales: modificaciones en las pautas de regulación o control por parte del Estado, en muchos casos dejando de lado a la población al momento de beneficiar al sector privado Ej. EDESUR, febrero de 1999 en Bs.As y la Reforma de la Constitución Nacional de 1994 con mayor participación democrática.

*Políticos y administrativos: achicamiento del Estado, desaparición de Secretarías, Instituciones, Dependencias y personal. Creación de Nuevos Municipios en la Provincia de Bs.As. Aparición de nuevas instituciones con mayor grado de especialización, absorción por parte de otras instituciones con mayor grado de especialización y rol protagónico de las dependencias responsables de la Reforma Estatal.

Ante algunas de las consecuencias operadas a partir de la Reforma podemos afirmar que es necesario mantener un proceso continuo de actualización del Estado y que ello debe responder a una planificación previa, con el objetivo de lograr exitosamente los cambios propuestos, el D.L. puede ser el incentivo que permita alcanzar estos objetivos.

El Desarrollo Local, la nueva cara de los municipios

El escenario planteado a partir de lo descripto en los puntos anteriores nos muestra que es un hecho el cambio en los roles de los municipios yendo desde lo tradicional hacia lo innovador, buscando un lugar protagónico en el marco provincial, nacional y por qué no en el internacional. Es allí donde el D.L. es una de las alternativas para salir adelante.

Alburquerque(1997), define al "Desarrollo Económico local como un proceso de transformación de la economía y la sociedad locales, orientado a superar las dificultades y retos existentes, que busca mejorar las condiciones de vida de su población, mediante una actuación decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos locales (públicos y privados), para el aprovechamiento más eficiente y sustentable de los recursos endógenos existentes, mediante el fomento de las capacidades de emprendimiento empresarial locales y la creación de un entorno innovador en el territorio". Es aquí donde comienzan a tomar un valor significativo: la revalorización local, el acceso a la información, las potencialidades del territorio o fertilidad territorial, la planificación estratégica y la participación ciudadana.

Sin embargo, autores como Rosales, 1994 definen al Desarrollo Institucional Municipal como "un proceso de carácter integral y permanente que involucra a los Municipios y su entorno mediante el cual se introducen y consolidan cambios planificados que posibilitan la evolución de los Municipios, de la situación y rol de meras administradoras de servicios urbanos, a la calidad de auténticos órganos de gobierno local, en el contexto de una gestión eficiente y eficaz que se legitime y sustente en la participación democrática activa de la población organizada en torno a sus genuinos intereses". Como puede advertirse ambas definiciones presentadas tienen un carácter común, la sociedad, simplemente están analizadas desde perspectivas diferentes, la económica y la institucional.

Si bien no es objetivo de este trabajo ahondar en detalle sobre las metodologías adecuadas para llevar adelante el D.L. algunos de los elementos que ayudan a generarlo son: los objetivos, los recursos disponibles (físicos y socioeconómicos), identificación de los agentes de desarrollo y el proceso de planificación, por lo que se busca responder a: ¿Qué es lo que persigue con el Desarrollo Económico Local? ¿Con qué se cuenta para acceder a ello? ¿Quienes son los agentes identificados en el proceso de Desarrollo Económico Local tanto públicos como privados o civiles? ¿Cómo se planifica el D.L.? Una vez establecidos estos parámetros el proceso de planificación debe orientarse hacia un enfoque integral que contemple la coordinación y la integración de los componentes y líneas de actuación coherentes con el objetivo final del D.L. Metodológicamente existen una serie de fases que forman parte de la planificación del D.L. como la recogida de información, análisis y diagnóstico, elaboración de objetivos, diseño de un plan de acción, selección y gestión de proyectos, ejecución de proyectos seleccionados y finalmente control y evaluación.

Una vez finalizada la etapa de planificación ¿Qué es lo significativo para generar el D.L.? la revalorización de lo local, justamente de las potencialidades naturales, ambientales, socioculturales, técnicas, recursos humanos y económicos financieros, la información que acerca de estos componentes se rescate o elabore, el análisis de los objetivos que persiguen los actores sociales, las interrelaciones existentes y los conflictos que pudieran surgir entre sí. La disponibilidad de información para brindar a cualquier agente o inversor que lo solicite configura otro de los elementos trascendentes, un Municipio que no conoce que no conoce que ocurre en su interior, difícilmente pueda resultar atractivo para los agentes interesados.

Obviamente la planificación estratégica concertada entre los diferentes actores, puede ser difícil de lograr en el marco de las diversidades existentes pero si puede lograr hacer confluir los intereses en un beneficio común, en donde la participación ciudadana es fundamental.

La capacitación y gestión empresarial, la adecuada preparación y generación de servicios especializados para responder a demandas futuras, debe tenerse en cuenta al momento de planificar en el largo plazo.

El destino de la gestión estratégica del D.L. incluye los recursos reales y potenciales y en otro orden las necesidades de la sociedad local. Desde otro punto uno de los elementos clave para el D.L. es el compromiso entre los diferentes actores sociales movidos a participar por diferentes lógicas, la del voluntariado, la militante, la política y la profesional. Otro instrumento relevante es la posibilidad de la participación abierta que lleve al logro del acondicionamiento del territorio, la coherencia, entre sus diferentes componentes, la cooperación lograda a través de la concertación social teniendo al territorio como lugar donde confluyen todos los parámetros más allá de su dimensión espacial.

Otro de los elementos claves es, la concertación entre los diferentes actores sociales tanto desde el punto de vista horizontal como vertical creando un tejido de relaciones entre la sociedad y las instituciones que da lugar al fortalecimiento de las estrategias que apuntan al D.L. La concertación local se logra a partir de una realidad concreta y este debe ser el marco de referencia para movilizar a la sociedad. Muchas veces quien inicia el proceso de promoción es el agente público local, puede ser un Municipio o una institución pero necesariamente depende de los demás actores el avanzar en este proceso.

Como ejemplo de concertación entre agentes locales, en este caso, Municipio y Universidades podemos citar a la relación entre el Municipio de José C. Paz y la UBA para la realización del Código de Ordenamiento Urbano y de José C. Paz y Malvinas Argentinas con la Universidad de Gral. Sarmiento para la confección del Diagnóstico Ambiental. En cuanto a la concertación entre Municipios, durante varios años antes de la privatización de los ferrocarriles los Partidos de Tigre, San Fernando, San Isidro y V. López trabajaron en una Comisión conjunta para definir criterios de uso y ocupación de suelo, así como también condiciones que deberían contemplarse en el caso de que se rehabilitara el Ex Ramal Mitre Delta, hoy denominado Tren de La Costa. Sin embargo la privatización determinó que este emprendimiento se lleve a cabo por capitales de origen privado.

Costa Campi, 1998 destaca el papel de los modelos de desarrollo endógeno, de acuerdo con este enfoque el éxito o fracaso se vincula con la fertilidad del territorio. En cambio Maravillas Rojo incorpora los principios de subsidiaredad y proximidad tradicionalmente europeos, como claves en la acción local. Algunos ejemplos de Municipios pequeños en la promoción de las actividades económicas como Vitoria Gasteiz en el País Vasco, Rafaela en la Argentina muestran la trascendencia de la planificación estratégica concertada entre el sector público y privado, el desarrollo de mecanismos de articulación y la creación de áreas industriales para Pymes, también el rol de la capacitación continua y el desarrollo de acciones de rehabilitación urbana.

A modo de ejemplo algunos Municipios han realizado acciones que contribuyen al D.L.

1-Pilar, pcia. de Bs.As. con políticas de ocupación y producción del espacio urbano ha desarrollado un moderno parque industrial y se ha consolidado urbanísticamente durante esta última década, a través de la proliferación de countrys y barrios cerrados.

2-Malvinas Argentinas, pcia. de Bs.As. como nuevo Municipio ha solicitado a las autoridades provinciales la autorización para convertir una zona industrial en parque industrial, no solo para fortalecer al D.L. sino también para lograr la reproducción de la fuerza de trabajo en su Distrito.

3-Concordia, Concepción del Uruguay y Gualeguaychú, prov. de E. Ríos revalorizan el aprovechamiento de los recursos hídricos a través de los proyectos de desarrollo turístico asociados a aguas termales.

Conclusiones

La ciudad en el marco de la globalización ha debido replantear y redefinir su territorio, sus usos, el aprovechamiento de sus componentes así como sus potenciales existentes y por lo tanto reacomodarse a los nuevos roles y vínculos tanto en el orden local, provincial, nacional e internacional.

La transformación institucional dada a través del proceso de Reforma del Estado modifica el rol del Municipio con implicancias económicas, sociales, políticas, administrativas y legales.

Algunos Municipios en este contexto han elaborado proyectos de Desarrollo local en donde pasan de ser meros administradores a plantear planificaciones empresariales y estratégicas. Es aquí donde el nuevo paradigma logra un lugar clave en la generación de nuevas modalidades para el Desarrollo local.

Desde el punto de vista teórico el Desarrollo local, resulta una alternativa ideal, en cambio desde lo práctico significa romper con estructuras tradicionales de muchos años. Los períodos de gobierno son cortos y en algunos casos se corre el riesgo de que la carencia de continuidad lleve al fracaso. En relación con la participación ciudadana, la cultura de la participación y la solidaridad las experiencias de microplanificación por ejemplo en Córdoba tuvieron un muy buen punto de partido pero no se han continuado.

El Desarrollo local no sólo implica romper con estructuras, sino también adoptar un cambio de mentalidad para enfrentar el desafío, considerar a la participación ciudadana como eje para avanzar en los procesos de gestión.

Para llegar al logro de los objetivos definidos en el proyecto de Desarrollo no sólo es necesario elaborar estrategias y movilizar a los actores sino también destacar que el área de planeamiento debe ocupar un lugar estratégico, con poder en la toma de decisiones dentro del Municipio. Sin estos elementos difícil será su implementación.

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