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Asunto:[encuentrohumboldt] 120/12 - LA INICIATIVA PARA LA INTEGRACION DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL SUDAMERICANA (IIRSA)
Fecha:Sabado, 17 de Noviembre, 2012  22:10:40 (-0300)
Autor:Encuentro Humboldt <encuentro @..............org>

 

 

LA INICIATIVA PARA LA INTEGRACION DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL SUDAMERICANA (IIRSA).

UN PROYECTO PARA UN MUNDO GLOBALIZADO CON ESCASOS RESULTADOS

 

 

Dr. Rodolfo López*

 

 

Resumen

 

El proyecto IIRSA fue diseñado por la diplomacia brasileña para apuntalar sus planes de desarrollo nacionales, la influencia comercial y geopolítica en la región sudamericana, y su proyección a los mercados globales; reorientando su perfil exportador europeo hacia el mercado de los países del sudeste asiático, especialmente la República Popular China. Pero para alcanzar dichos objetivos, necesitó el aval de los restantes Estados sudamericanos y el aval académico y financiero de una institución crediticia internacional como es el Banco Interamericano de Desarrollo, siendo el responsable de editar el documento fundacional, a solicitud del gobierno brasileño, del nuevo diseño para el desarrollo de la infraestructura regional en América del Sur.

Pero el Informe del BID Evaluación de la Acción en la Infraestructura Regional Sudamericana, del año 2008, cuestionaba la supervivencia de la IIRSA más allá de su mandato original que iba hasta el 2010. Su premonición fue acertada, hoy en día asistimos a una elegante disolución de la IIRSA, ella se subsume en las estructuras de la UNASUR.

El objetivo del presente trabajo es analizar las causas por las cuales dicha iniciativa no produjo los impactos territoriales y objetivos estratégicos planteados en su lanzamiento.

 

 

 

Abtract

 

The IIRSA project was designed by Brazilian diplomacy to shore up their national development plans, commercial and geopolitical influence in the South American region, and its projection to global markets; reorienting its European export profile to the market of the countries of Southeast Asia, especially the People's Republic of China. But to achieve those objectives, needed the endorsement of the other South American States and the academic and financial backing of international credit institution such as the Inter-American Development Bank, and is responsible for editing the founding document, at the request of the Brasilian Government, the new design for the development of regional infraestructure in South America.

But the report of the BID evaluation of the action in the South American Regional infrastructure, of 2008, questioned the survival of the IIRSA beyond its original mandate that was until 2010. Your premonition was right, today we are witnessing an elegant solution of the IIRSA, it is subsumed by the structures of the UNASUR.

The objective of the present study is to analyze the causes for which this initiative did not produce strategic objectives raised in its launch and territorial impacts

 

 

 

Introducción

 

En Sudamérica, el acceso a mercados se dificulta por la presencia de importantes obstáculos geográficos que actúan como barreras naturales como son la Cordillera de los Andes, la selva amazónica y un extenso sistema de ríos y pantanos. La población y las grandes metrópolis se concentran principalmente en las áreas costeras presentando una baja densidad poblacional y urbana en las zonas internas. La combinación de estos factores implica que la articulación del territorio para generar acceso a mercados requiera de grandes inversiones en infraestructura, lo cual enfrenta la dificultad adicional que representan las restricciones financieras de los países de la región.

El tradicional diseño de la infraestructura en América del Sur obedeció a la etapa de exportación de bienes intensivos en recursos naturales y materias primas orientada al comercio extrarregional, básicamente con Europa. Además, la insuficiente conexión entre las infraestructuras de los países sudamericanos no sólo fue motivada por las dificultades geográficas. El proceso de sustitución de importaciones, que modificó las estructuras productivas de los países, y las políticas fuertemente proteccionistas que impulsaba no estimulaban el comercio dentro de la región y, por lo tanto, no hubo estímulos ni razones para crear una infraestructura funcional a ese objetivo. A esto hay que sumarle las tensiones diplomáticas con raíces geopolíticas, y que todos estos factores, junto al nacionalismo político, conspiraron contra la integración física entre ellos (López, 2010; Iglesias. 2008, 164).

La resolución de la agenda diplomática a partir de los años setenta, y la redemocratización en la década de los ochenta, permitieron avanzar en el diseño y la construcción de puntos de conexión de la infraestructura regional. Pero el crecimiento del comercio intrarregional en los noventa puso en claro la insuficiencia de enlaces adecuados en la infraestructura de transporte y mostró también la posibilidad de una integración energética.

Durante los años noventa tanto el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se destacaron como procesos de integración subregional, pero siguieron manteniendo como característica la preeminencia de una integración basada en el comercio intrarregional, sin considerar las características geográficas que condicionan y elevan considerablemente los costos de transporte para los intercambios comerciales.

Es en este contexto que el Gobierno de la República Federativa de Brasil le solicita al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) un estudio para apoyar el análisis de la problemática de la integración de la infraestructura en América del Sur para ser presentada a las más altas autoridades de la región en el marco de la convocatoria efectuada por Cardoso a la Reunión de Presidentes de América del Sur que se llevó a cabo en la ciudad de Brasilia, los días 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000 (BID, 2000).

El propósito de este artículo es realizar un balance de los resultados de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) a más de diez años de su lanzamiento y, precisamente, en el momento en que el proyecto original se subsume en las estructuras de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). No es ajeno a este propósito el analizar el rol e intereses de Brasil al definir un “nuevo regionalismo” de alcance sudamericano” basado en un “nuevo instrumento”: la integración de la infraestructura física del subcontinente.

 

 

El origen y fundamentos de la IIRSA

 

Como señala Mónica Hirst “la idea de que América del Sur constituía un espacio propio y separado del resto del territorio americano ganó impulso en Brasil desde mediados del siglo XX, primero en el pensamiento geopolítico y después en la diplomacia. No obstante, este tipo de percepción se diluía cuando se presentaban iniciativas que anhelaban fortalecer la voz latinoamericana y no sólo sudamericana” (Hirst, 2001).

La creación de un Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) había sido propuesta por el entonces presidente de Brasil, Itamar Franco, a mediados de octubre de 1993, en la VII Reunión del Grupo de Río, realizada en Santiago de Chile. La idea de Franco sorprendió e impactó a sus colegas latinoamericanos que no tomaron posición.

En la época de su gestión como canciller de Brasil, en 1992-95, el presidente Fernando Henrique Cardoso se refería a la meta de la “organización del espacio sudamericano” (de Seixas Correa, 2000). Y, en el programa de gobierno que el presidente Cardoso presentó al país en la campaña para su elección, planteaba como meta, el fortalecimiento de relaciones más nítidas y cooperativas con los países vecinos en las diversas esferas. Excepto el ejemplo más obvio del Mercosur, la progresiva intensificación de la interdependencia positiva con países andinos y amazónicos refleja la consolidación acelerada de una relación sólida de Brasil con su entorno sudamericano mediante una integración no solo comercial, sino también física, vial y energética. (Rizzo de Oliveira, 1999: 167).

La noción sudamericana evidenciaba la creciente preocupación de Brasil por la atracción que la propuesta norteamericana de conformar un área de libre comercio hemisférico ejercía sobre los países de la región, incluyendo su socio estratégico más importante: Argentina (Bernal Meza, 2000:341).

Con ella el gobierno de Brasilia reveló implícitamente un repliegue de lo latinoamericano a lo sudamericano por la percepción del impacto fragmentador que tuvo la adhesión de México al NAFTA[1], es en este sentido que Sudamérica se convierte en un “nuevo regionalismo” de alcance geográfico más restringido a las invocaciones latinoamericanistas del imaginario simbólico vigente.

Se asume la idea de que América del Sur permitirá Brasil una base más de apoyo para su estrategia de alcanzar reconocimiento de “potencia media mundial”, en virtud del liderazgo que ejercería al interior del bloque así como para su aspiración a una participación permanente en el Consejo de Seguridad. (Bernal Meza, 2000:346).

El tono de la propuesta era conciliador. En un seminario realizado en Lima los días 1 y 2 de junio de 1999, que contó también con la participación de las Cancillerías de los países de la Comunidad Andina, el presidente Cardoso pronunció una conferencia en la que anticipaba su iniciativa en los siguientes términos: “lo fundamental es la integración de América del Sur. Con esto no quiero decir una no integración al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), una no integración con Europa, una no integración con lo que sea, pero la realidad más cercana al Brasil es la realidad de América del Sur” (Alegrett, 2000).

A la luz de la misma evaluación, y por inspiración del propio presidente Fernando Henrique Cardoso, en febrero de 2000, se materializó la convocatoria a la Primera Reunión de Jefes de Estado de América del Sur. La agenda propuesta por el Brasil para el encuentro sudamericano de Brasilia seleccionaba con espíritu pragmático, un número de temas limitados en los que se imponía una perspectiva sudamericana entre los que se destacaba entre otros la integración de la infraestructura física.

La idea de fortalecer la infraestructura regional como factor esencial para la integración del espacio económico y el desarrollo fue lanzada en el marco de la Cumbre de Brasilia, realizada ente el 31 de agosto y el 1 de septiembre de 2000. La iniciativa fue presentada por el presidente Cardoso.

El país anfitrión cuidó que el plan encargado al BID y recibido por los presidentes convocados no fuese tomado como una imposición. En el Comunicado de Brasilia declaración final de la cumbre, los mandatarios simplemente “tomaron nota” y acordaron impulsar el Plan de Acción para la IIRSA, que contenía sugerencias y propuestas, con horizonte de 10 años para la ampliación y modernización de la infraestructura de América del Sur, en especial en las áreas de transporte, energía, y comunicaciones, con la finalidad de configurar ejes de integración y desarrollo económico y social para el futuro espacio económico ampliado teniendo presente, en particular, la situación de países que enfrentan dificultades geográficas para tener acceso por vía marítima a los mercados internacionales.

La IIRSA, fue dada a conocer en la cumbre de Brasilia y fue rápidamente acordada e implementada en la Reunión de ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía de América del Sur realizada en Montevideo en diciembre del 2000.

En ella se reconocía que la interrelación entre infraestructura y desarrollo debía ser explorada según una visión estratégica que se sintetizaba en los principios ordenadores de coordinación público-privada, regionalismo abierto y convergencia normativa, ejes de integración y desarrollo, sostenibilidad económica, social y ambiental, aumento del valor agregado de la producción y tecnologías de la información[2].

La iniciativa IIRSA consideraba imprescindible un determinado modo de planificación concertada, orientada por una visión estratégica sudamericana compatible con la economía de mercado y facilitadora de la iniciativa privada.

En un contexto de mayores restricciones financieras, que en los años del Estado desarrollista, en que el desarrollo de la infraestructura estuvo prácticamente monopolizado por la gestión e inversión estatales, la IIRSA contempló la participación de tres actores cuyo trabajo conjunto permitiría el financiamiento de los aportes de capital -gobiernos; bancos multilaterales y sector privado-, incluyendo tanto la promoción de asociaciones estratégicas público-privadas para el financiamiento de proyectos de inversión, así como consultas y cooperación para el desarrollo de un ambiente regulatorio adecuado para facilitar e incentivar la participación significativa del sector privado en las iniciativas de desarrollo regional e integración.

Desde principios de la década de los noventa en la región se avanzó en la inversión privada en infraestructura en el marco del proceso de privatizaciones, pero estas inversiones se dirigieron en su mayor parte a la adquisición de activos existentes y a la participación en concesiones. Se concentraron en los sectores más atractivos comercialmente y con menor percepción de riesgos: las telecomunicaciones y el sector energético.

En cuanto a las instituciones financieras internacionales, los mandatarios estaban conscientes que para lograr la integración física, las naciones sudamericanas debían reclamar a los organismos multilaterales medios innovadores que permitan reorientar las políticas de endeudamiento a proyectos multinacionales.

Esta noción de liderazgo compartido era la base para un diálogo constante entre gobiernos y empresarios. Los empresarios debían concertar políticas y acciones con los entes nacionales debiendo apoyar la función planificadora (en este caso regional) y orientadora de los primeros; y los gobiernos debían incentivar y facilitar las responsabilidades de financiamiento, ejecución y operación de proyectos del capital privado.

Aunque la IIRSA se mostraba como un programa en que los gobiernos y los ministros del área tendrían un rol de importancia al definir concertadamente los proyectos y líneas de acción, la coordinación operacional fue delegada y encomendada al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a la Corporación Andina de Fomento (CAF), y al Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), que luego conformaron el Comité de Coordinación Técnica de la Iniciativa.

Este plan de acción se conformó especialmente en los sectores de energía, transporte y comunicaciones con miras a configurar ejes de integración y desarrollo económico y social, que en los términos del principal idealizador y ejecutor del modelo, José Silveira, Secretario de Planificación e Inversiones Estratégicas del Ministerio de Planificación durante el Gobierno del Presidente Cardoso, “(…) no es un corredor de transporte, sino un espacio geoeconómico con características comunes, donde existen demandas y oportunidades que deben ser satisfechas mediante acciones integradas. Tales acciones deben ser realizadas en los campos de infraestructura económica (transporte, energía, telecomunicaciones, recursos hídricos), desarrollo social (educación, salud, saneamiento, vivienda), información y conocimiento (calificación profesional, desarrollo tecnológico, difusión y acceso a la información) y gestión ambiental” (Silveira, 2001).

Después de las experiencias de integración económica de los años noventa con sesgos predominantemente comercialistas, la agenda regional se enfocaba en la búsqueda de mecanismos más efectivos para consolidar el desarrollo y la independencia económica de la región.

La IIRSA ponía la integración física, tradicionalmente relegada, por delante de la integración económica para acelerar la marcha de todo el proceso, en línea con lo que afirmaba Raúl Grien cuando sostuvo que “aunque no necesariamente la integración económica debe ser antes una integración física, difícilmente tendrán lugar los efectos que se esperan del intercambio y del mercado ampliado si las conexiones internas de la unión no existen o no pueden hacerse viables” (Grien, 1994: 237-238).

La visión de la infraestructura física como un elemento clave en la integración sudamericana está basada en la noción de que el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones puede generar un impulso decisivo para la superación de barreras geográficas, el acercamiento de mercados y la promoción de nuevas oportunidades económicas en los países de la región.

En el caso del transporte, surge con claridad que sus costos condicionan la posibilidad de comerciar. Varios estudios[3] aplicados a distintos países y subregiones han mostrado que el costo del transporte y la posibilidad misma de efectuar la movilización pueden ser de tal valor y complejidad que discriminan a favor del comercio con terceros países y en perjuicio de los socios regionales. Tal apreciación permite sostener que es necesario tener en cuenta y resolver el problema del transporte en forma previa o simultánea con la negociación de la oportunidad comercial.

De tal forma lo resuelto en cuanto a integración física regional sienta las bases para incrementar el comercio inatrarregional, adoptando cuanto antes un acuerdo general de comercio que acelerase los procesos de desgravación en la región, acortando las barreras físicas a través de la generación de infraestructura adecuada, como los ejes viales que unen los países.

Era evidente que para el avance de un proyecto sudamericano era obligatorio un entendimiento entre Mercosur y la Comunidad Andina que permitiera expandir el reducido intercambio entre ambos bloques.

Sobre la conformación de un bloque económico sudamericano, el texto aprobado reitera la voluntad de la Comunidad Andina de Naciones y el Mercado Común del Sur para concluir negociaciones y cerrar un tratado de libre comercio antes de 2002, que represente un impulso decisivo a la meta de formación de un espacio económico-comercial ampliado en América del Sur, con la participación de Chile, Guyana y Surinam[4].

Los Presidentes reafirmaron el entendimiento de que el proceso de formación de un espacio económico ampliado en la región obedecerá a los principios del “regionalismo abierto” y reforzará la posición de los países de América del Sur en negociaciones importantes, que la región desea ver llevadas a buen término, como las de un Área de libre Comercio de las Américas (ALCA), las negociaciones con la Unión Europea o en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio-

En otro apartado del Comunicado de Brasilia, reafirmaron específicamente su apoyo al proceso de expansión y profundización de la integración económica en el hemisferio y reafirmaron su compromiso con la construcción del ALCA, cuyas negociaciones debían estar terminadas a más tardar en el 2005.

En cuanto a la integración energética, nuestra región, se encontraría en la envidiable posición de autosustentar su crecimiento energético a futuro, y abastecer una parte de las necesidades del resto del mundo. Al mismo tiempo, las interconexiones eléctricas permitirían, por una parte, disminuir costos y, por la otra, aumentar los niveles de seguridad de suministro de energía buscando mecanismos para asistir a los países con déficit energético.

El modelo energético de integración subyacente no se apartaba de aquéllos modelos neoliberales propugnados por Banco Mundial y el Banco BID que buscaban finalmente la apertura total de los mercados.

Esta circunstancia hizo que el presidente Chávez si bien apoyó en general la IIRSA hiciera un llamado tanto en la reunión de Brasilia como en la de Guayaquil, realizada dos años después, a seguir un modelo diferente de integración energética. Parafraseando al extinto presidente argentino Juan Domingo Perón, el presidente de Venezuela Hugo Chávez expresó: “A nosotros el siglo 21 nos sorprenderá unidos o dominados. He aquí el siglo 21 y estamos dominados” e insistió en la formación entre los países de Sudamérica de una empresa multiestatal petrolera, gasífera y energética, aprovechando la capacidad de explotación que tienen los países de la región. “Hasta cuándo vamos a seguir copiando modelos que nos quieren imponer”.

Serían precisamente las distintas visiones en materia energética una de las raíces principales de los cuestionamientos posteriores a la IIRSA por parte de algunos mandatarios sudamericanos como Evo Morales y Hugo Chávez.

 

 

Los impactos diferenciales de la IIRSA y las resistencias políticas

 

Es necesario tener en cuenta que la IIRSA no fue una iniciativa de aplicación, ni se proponía resultados homogéneos para todos los países sudamericanos. Si bien el significado y los beneficios potenciales estaban destinados a favorecer a todos los socios en el sentido de las ganancias conjuntas, en términos relativos el diseño de la estrategia estaba orientada inevitablemente por su propia fuerza económica e influencia política a beneficiar a Brasil por sobre los restantes países de la región.

En lo que hace a la infraestructura en transportes, dadas las distintas posiciones y configuraciones geográficas de Brasil, con respecto al subcontinente sudamericano (céntrica, para el caso de Brasil y, marginal, para el resto de los Estados sudamericanos); derivaba en las mejores oportunidades de Brasil de aprovechar más el esfuerzo conjunto de la iniciativa, convirtiendo sus inmensos espacios semivacíos en zonas de enlace o entrecruzamiento de vías terrestres y fluviales, para lo cual podía promover las obras de infraestructura que generasen la mayor cantidad de impactos nacionales de desarrollo.

Como Silvia Quintanar y Rodolfo López han señalado en su artículo La Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA) y el Eje Mercosur-Chile, para el caso de Brasil -un país históricamente peninsular que se hizo continental por la índole misma de su dinámica histórica expansiva-, la IIRSA representó la oportunidad de desarrollar una vocación neobandeirante de acceso al Pacífico, que será bien aprovechada por los países de la costa Pacífica, especialmente Perú.

Para Brasil el tema de los corredores bioceánicos es realmente muy importante. Si observamos primero que algunas de sus zonas de producción de la agricultura y minería están en el centro del continente, y después vemos donde están los distintos mercados hacia donde van esos productos, es obvio que se debe estudiar la posibilidad de salida a los dos océanos. Se trata de muy grandes volúmenes pero de relativamente bajo valor; productos que se mueven principalmente a granel, donde a veces el costo del transporte es mayor que el valor del propio producto. Por ejemplo, para el caso de la producción de soja, hasta hace un poco más de una década se pensaba solamente en la salida al Atlántico hacia los mercados tradicionales, principalmente Europa; pero en los últimos años se han abierto para esos productos los mercados asiáticos, especialmente China, cuya demanda supera la de cualquier otro mercado.

Por otro lado, las autoridades de los puertos del Pacífico, que quieren beneficiarse con el manipuleo de cargas brasileñas promocionaban desde hace años que era imprescindible que las cargas para Asia saliesen por sus puertos (Quintanar y López, 2005:234).

En similar sentido Roberto Iglesias afirma que “la inversión en infraestructura y la integración de los sistemas de infraestructuras de la región son vistas, por la diplomacia brasileña, como parte necesaria del proceso de integración económica y de la expansión de las ventas brasileñas en América del Sur. Esta es una vieja estrategia de Brasil, motivada por la relativa falta de conexiones en materia de transporte y comunicación entre dicho país y los mercados vecinos. La propia iniciativa IIRSA fue resultado de ideas originadas en la diplomacia y en los funcionarios del área de planificación del gobierno brasileño (Iglesias. 2008, 162).

Estas ideas primaban en el lanzamiento de la IIRSA, pero el gobierno de Lula que lanzó la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones, con un fuerte énfasis en la integración de la infraestructura, fue probablemente más proactivo que gobiernos anteriores en el financiamiento de obras de ingeniería en la región, realizadas con proyectos, equipos y materiales brasileños. Por lo tanto la iniciativa de integración de los sistemas de infraestructura presentada en la Declaración de Cusco, coincide con la visión brasileña que la inversión en la infraestructura tiene en el proceso de integración económica de la región.

El interés brasileño en la integración de la red de transporte y de energía en la región no se limita al efecto directo en el comercio. Por un lado Brasil tiene también capacidades en el área de servicios de ingeniería, en la fabricación de equipamientos y materiales de construcción y cuenta con un sector productor de bienes de capitales relativamente diversificado. Los proyectos en el área de infraestructura pueden servir para utilizar en forma plena y ampliar las capacidades productivas de esos tres sectores. Más específicamente, las empresas brasileñas de servicios e ingeniería y las empresas de equipamiento y materiales de construcción tienen en los proyectos regionales, una alternativa para las restricciones de inversión pública y privada que existen en el mercado doméstico (Iglesias, 2008:162)

Por este motivo, es fuerte la presión para las inversiones del sector privado, e incluso del capital nacional brasilero, a los efectos de incrementar la infraestructura necesaria que permita, sobre todo a Brasil, a los efectos de poder competir eficazmente en cualquier lugar del mundo, sobre todo en lo que respecta a los grandes mercados del sudeste asiático, a donde se orienta el comercio de comodities. Por lo tanto, la IIRSA en vez de ser un programa de desarrollo de la infraestructura regional, que impulse el crecimiento e integración de la región, los pueblos y los mercados, tuvo un objetivo oculto, que fue servir de plataforma para las exportaciones del principal país sudamericano, financiado por el capital privado, la banca multilateral y el propio Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil.

Para Brasil, la integración de la infraestructura en América del Sur tenía otro componente y es la búsqueda y exploración de reservas de petróleo y, principalmente de gas. Petrobras había actuado activamente, desde mediados de los años noventa, ampliando sus inversiones en la región en producción y explotación de petróleo y gas, así como, y en menor medida, en la producción de energía hidroeléctrica, en la refinación de petróleo y en la distribución de derivados.

En palabras del mismo Iglesias “sin pretender postular relaciones de causalidad, todo parece indicar que el apoyo del gobierno de Brasil a IIRSA en 2000 y posteriormente su profundización en la Cumbre de 2004 ha sido funcional para la expansión de empresas brasileñas en el ámbito geográfico de Sudamérica (Iglesias 2008:162)

Las diferencias entre los gobiernos al respecto de la concepción y la implementación de la IIRSA se puso en evidencia en la Segunda Reunión de Presidentes de la Comunidad Sudamericana de Naciones, realizada en Cochabamba el 9 de diciembre de 2006.

Desde el vamos, Evo Morales convocó a la cumbre criticando a la IIRSA y al modelo de integración subyacente. Envió una carta que se hizo pública a los presidentes y pueblos de América del Sur advirtiendo: “No podemos reducir la Comunidad Sudamericana de Naciones a hacer proyectos de autopistas o créditos que acaban favoreciendo a los sectores vinculados al mercado mundial”. La carta, de índole general acerca de la integración de la Comunidad Sudamericana de Naciones, incluye un llamado a reconsiderar la IIRSA. Sostiene que la integración física tiene que ser para los pueblos y no sólo para exportar. Por lo tanto la infraestructura debe respetar el ambiente, debe servir para la comunicación regional y no puede ser sólo una red de vías de exportación sino que debe de generar polos de desarrollo locales, En el campo energético propone crear una Comisión Energética Sudamericana con una agenda ambiciosa que va desde la asignación de precios justos[5] hasta garantizar el abastecimiento a todos los países (Gudynas (2006).

La Cumbre Social realizada en forma paralela condenó también la IIRSA en sus debates. En la reunión, para disgusto de Lula, Hugo Chávez calificó a la IIRSA como una propuesta “neocolonial” y la caracterizó como una iniciativa empeñada en hacer del subcontinente una plataforma de exportación de productos primarios. Por su parte el presidente Lula la defendió acríticamente.

Para los críticos, la IIRSA es un programa de inversiones en caminos, gasoductos y represas hidroeléctricas que permiten afianzar la penetración regional de las multinacionales brasileñas, como la constructora Odebrecht, con fuerte presencia en Venezuela, la minera Vale do Río Doce, la Siderúrgica Gerdau o la propia Petrobras, que ha demostrado en Bolivia y Ecuador, un comportamiento agresivo guiado por la premisa de maximizar el monto de las remesas antes que el integracionismo equitativo (Pignotti, 2007)

En el plano político Brasil es el país que ha puesto más esfuerzo en el desarrollo de la IIRSA. Brasil es el destinatario de la principal obra en ejecución en relación con el eje Mercosur-Chile, pero además “interviene como miembro directo o indirecto en seis de los nueve proyectos de interconexión vial en ejecución, con un tercio de la inversión aplicada en su territorio y una participación total en obras que ocupan casi las nueve décimas partes del total de dicha inversión”, con el BNDES como financista principal de algunos de ellos, y con la participación de varias empresas constructoras brasileñas. (Fernández, 2010:237)

 

 

El balance de la IIRSA

 

La IIRSA encerraba en sí misma dos posibilidades de acuerdo a la voluntad política que predominase en los gobiernos sudamericanos que la llevasen adelante. Podría ser que mediante este “nuevo instrumento” de reconfiguración del espacio geoeconómico del subcontinente, los Estados recuperasen la iniciativa y aumentasen el control sobre la gestión de este programa para hacer prevalecer proyectos que apuntasen a disminuir las desigualdades regionales históricas derivadas de sus propios modelos de desarrollo.

Así este proyecto pudo representar la oportunidad de plasmar un neodesarrollismo a escala sudamericana para reducir la vulnerabilidad externa, con una interpretación más amplia del interés nacional: ya como grupo de Estados que construyen un destino común con políticas activas conjuntas para realizar los requisitos para el desarrollo, con sectores básicos estratégicos estatales, para mejorar la distribución de la riqueza y disminuir los niveles de pobreza en la región.

Pero al mismo tiempo, también es constatable que la IIRSA no escapaba de las lógicas neoliberales[6]. Los objetivos de armonización estratégica de los marcos institucionales, normativos y regulatorios de la infraestructura regional, incluyendo diagnósticos sobre los impedimentos de la inversión privada apuntaban a la privatización de importantes sectores energéticos y de telecomunicaciones que aún no habían sido aceptadas por todos los países de la región.

En un marco de agobiantes crisis financieras, las posibilidades de acceso de financiamiento que ofrecía la IIRSA podían también utilizarse como una estructura de incentivos para profundizar la liberación de los regímenes de inversión y privatización de las restantes empresas públicas. En la Cumbre de Brasilia, señalaba Enrique Iglesias, Presidente del BID: “esta es una etapa en la que se deben completar, consolidar y profundizar las reformas, manteniendo la dirección emprendida” (…) “Puede asegurarse que el proceso de integración ha completado y reforzado el proceso de reforma estructural y de hecho forma parte integral de ese proceso” (Reunión de Presidentes de América del Sur, 2000). Como señalaban Silvia Quintanar y Rodolfo López en 2005, en definitiva la IIRSA tenía implícita el riesgo de reducirse a un instrumento para crear –más que un espacio común sudamericano- un espacio común para la inversión de capital privado con apoyo de la banca multilateral de crédito (Quintanar y López, 2005:240).

En respuesta a esta tendencia, en 1994 el BID había creado un Departamento del Sector Privado, que otorga préstamos directos para proyectos de infraestructura del sector privado sin garantías gubernamentales. Este departamento también acuerda financiamiento a través de los llamados “préstamos B”, recursos que son proporcionados por instituciones financieras por medio de suscripción de acuerdos de participación con el BID[7].

Desde el punto de vista político fueron los acontecimientos políticos internos de Bolivia, desde la llamada “guerra del gas” y la caída del presidente Sánchez de Losada hasta la nacionalización boliviana de los hidrocarburos por parte del gobierno de Evo Morales el 1 de mayo de 2006; los hechos que generaron los mayores roces e incertidumbres en el terreno de la integración energética en Sudamérica y el fin del consenso a favor de la IIRSA.

Los resultados no fueron los esperados, tanto para muchas administraciones sudamericanas como para el propio BID. Es así, como en un informe relativamente reciente, de 2008, el Banco ha cuestionado a fondo la muy pregonada iniciativa IIRSA.

Rescata que, “el logro más reconocido de la IIRSA ha sido la construcción de una cartera de proyectos consensuada, apoyándose sobre la metodología de Planificación Territorial Indicativa que ordenó las infraestructuras alrededor de corredores logísticos multi-modales denominados Ejes de Integración y Desarrollo. Los Ejes de Integración y Desarrollo representan un avance conceptual importante frente a la anterior noción de corredores interregionales.  (BID, 2008:11)

Subsiguientemente, el reporte de la Oficina de Evaluación y Supervisión del BID señala que la IIRSA ha tenido un  pobre desempeño en los indicadores más relevantes: tales como: incremento en el comercio intrarregional, mejores índices de calidad de infraestructura, aumento de las asociaciones público-privadas para infraestructura, muy poca o casi nula adopción de herramientas de planeación de la IIRSA por parte de los gobiernos miembros lo que subraya el abandono de cualquier visión estratégica significativa para la integración suramericana. La IIRSA ha tenido un exiguo desempeño en general como catalizador de una integración más profunda. No existe una base de datos completa de los proyectos de la IIRSA, con detalles acerca del grado de ejecución, fuentes de financiamiento u objetivos. Al final el informe sugiere que la IIRSA parecer ser “intrascendente” o de poca o ninguna importancia para la agenda de integración en Sudamérica. Aún más donde fueron hechos progresos las directrices estaban listas antes de la llegada de la IIRSA. El campo de acción de la IIRSA se redujo a los proyectos de transporte, alcanzando pocos logros en los sectores de energía y telecomunicaciones. Las autopistas que representan la mayor parte del portafolio de proyectos de la IIRSA, no son concebidas como proyectos de integración sino como proyectos viales. Ningún objetivo estratégico ni indicador de evaluación han sido especificados para distinguir los proyectos de la IIRSA de los proyectos nacionales viales. No hay un “plus” o valor agregado que puedan ser medidos. Como resultado de lo anterior la IIRSA como un todo agregó un valor muy cuestionado a la meta de promover una integración más regional más profunda. El reporte sugiere que la IIRSA no logró atacar de manera más directa la falta de incentivos  para reducir las asimetrías entre grandes y pequeñas economías, como Brasil y Bolivia, como parte de un criterio explícito de diseño para el desempeño de los proyectos de la IIRSA. Como puede observarse, el informe del BID es lapidario a pesar de la feroz oposición encabezada por los países que apoyan la IIRSA, tales como Brasil, Colombia y Perú. Los autores del reporte observaron que “no tuvimos amigos cuando presentamos la evaluación”. (McElhinny, 2008).

Paradójicamente, aunque con otro lenguaje e intereses, la posición del BID encontró algunos puntos de coincidencia con las críticas que le hacían los gobiernos y las organizaciones sociales más radicalizados de la región.

Desde un punto de vista estrictamente económico, a pesar de que América Latina se posicionó como la región que recibió los más altos flujos de inversión privada en infraestructura, la inversión total público/privada no logró recuperase en relación con el Producto Bruto Interno (PBI) y el déficit se agravó[8].

Aunque es cada vez mayor la participación del sector privado en la infraestructura de transporte en el ámbito nacional, en el caso de los proyectos multinacionales, la participación fue limitada. En particular, es más probable la participación del sector privado en proyectos grandes, con alto nivel de tránsito, donde hay una mayor probabilidad de percibir retornos directamente. Los problemas de acceso afectaron tanto a los proyectos nacionales como a los relacionados a la Infraestructura de Transporte Multinacional (ITM).

Sin embargo, los proyectos de ITM tiene al menos dos características especiales que dificultan todavía más el financiamiento por parte del sector privado, por lo tanto, la mayoría de los proyectos se financiaron con fondos públicos, con apoyo externo proveniente de instituciones financieras regionales o internacionales. En primer lugar, la disponibilidad de financiamiento privado para proyectos ITM suele ser reducida, ya que el riesgo percibido es mayor que en los proyectos nacionales. En segundo lugar, los proyectos que incluyen a varios países implican el respeto de distintas legislaciones, jurisdicciones y reglas generales, incluidos los distintos enfoques para la fijación de precios, que pueden demorar y complicar significativamente la fase de diseño y evaluación del proyecto. Por lo tanto, los gobiernos se siguen haciendo cargo de la mayor parte de la iniciativa de financiamiento de proyectos ITM en América del Sur en el futuro cercano (Cárcamo, 2008, 93).

En cuanto al sector público, que debía cumplir aquí una función fundamental, paradójicamente, las dificultades de financiación provinieron indirectamente de los múltiples acuerdos de los países con la banca multilateral y en particular con el Fondo Monetario Internacional. En efecto, en las cuentas del FMI, dichas inversiones oficiales, provenientes en lo fundamental de la emisión de bonos de deuda pública, o del recorte de las reservas nacionales, se contabilizan como “gasto público”, y son vistas como un mecanismo que incrementa la deuda interna e incluso internacional de un país. Por ello, eventualmente, iban en controversia con algunos acuerdos del FMI con los respectivos países y alteraban los programas de austeridad fiscal (Cardona, 2005).

Atendiendo a la situación anterior, los presidentes Luiz Inácio Lula da Silva y Néstor Kirchner pregonaron en encuentros y declaraciones la demanda de que los fondos públicos que se destinen a infraestructura no sean considerados gastos sino inversión.

Para impulsar la implementación de una visión estratégica sudamericana, se esperaba que los gobiernos intervinieran para viabilizar iniciativas regionales, cuyos dividendos económicos y sociales de largo plazo son importantes, pero que presentan riesgos especiales o cuyos retornos financieros no son suficientemente atractivos para los inversionistas privados, especialmente en el sector transportes.

De acuerdo con esta premisa los proyectos a desarrollar debían ser acordados a través del mecanismo de consenso entre varios Estados, con impactos que resultasen aceptables para las distintas políticas nacionales. Esto determinó una importante puja, en virtud de que muchos proyectos eran vitales para un país, pero no esencial para otros. De esta manera la Cartera de Proyectos IIRSA se inicia con 510 proyectos de infraestructura de transporte, energía y comunicaciones distribuidos en 9 Ejes de Integración y Desarrollo, con una inversión original estimada en U$S 74.500 millones.

La situación se logró zanjar a través de la Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010, en la cual se definen 31 proyectos de integración acordados por los países miembros, reduciéndose la inversión a 14.023 millones de dólares. Estos proyectos tienen la característica de generar un alto impacto en la integración física sudamericana, a los cuales se los denominó “proyectos ancla”. Dicha cartera fue presentada por el Comité de Dirección Ejecutiva de IIRSA a los presidentes de Sudamérica en la Cumbre de Cusco de diciembre de 2004, pero en realidad, dichos proyectos son las iniciativas que contaban con varios años de estudio y los Estados involucrados habían llegado a acuerdos previos.

 

 

Conclusiones

 

El proyecto IIRSA fue diseñado por la diplomacia brasileña para apuntalar sus planes de desarrollo nacionales, la influencia comercial y geopolítica en la región sudamericana, y su proyección a los mercados globales; reorientando su perfil exportador europeo hacia el mercado de los países del sudeste asiático, especialmente la República Popular China. Pero para alcanzar dichos objetivos, necesitó el aval de los restantes Estados sudamericanos y el aval académico y financiero de una institución crediticia internacional como es el Banco Interamericano de Desarrollo, siendo el responsable de editar el documento fundacional, a solicitud del gobierno brasileño, del nuevo diseño para el desarrollo de la infraestructura regional en América del Sur.

La IIRSA, -proyecto concebido a 10 años- fue aceptada por todos los mandatarios sudamericanos en el año 2000, y fue objeto de acuerdos en todas las cumbres regionales políticas y técnicas que siguieron a su implementación. En el ámbito gubernamental y público el plan presentó sus primeras fisuras a partir de la II Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones realizada en Cochabamba en 2006, aunque mucho antes organizaciones ambientalistas y las comunidades de pueblos originarios denunciaban la “sostenibilidad ambiental y social” de los megaproyectos IIRSA.

Indudablemente las deficiencias y carencias de infraestructura física fueron el motor que impulsó el proyecto y la adhesión de todos los países sudamericanos. Así concibieron los Ejes de Integración y Desarrollo y los proyectos sectoriales para el desarrollo de espacios geoecómicos, tanto en el campo de la infraestructura económica, social, como el de la información y la gestión ambiental.

Pero los intereses de los distintos gobiernos hicieron que se fuera perdiendo la visión estratégica de la iniciativa original, esto se debió a que determinados proyectos eran considerados esenciales para un Estado y no para los otros, con lo cual no podían ser incorporados a la cartera IIRSA, dado que la condición para acceder al financiamiento era que las obras beneficiaran por lo menos a dos países, y que las decisiones fuesen tomadas por consenso entre todos los Gobiernos de los países sudamericanos.

En la estructura organizativa aprobada para la IIRSA no contó con la participación de los organismos e instituciones que venían protagonizando el proceso de concertación de las infraestructuras, en particular la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Tampoco la IIRSA se dotó de mecanismos de coordinación formal con las instancias de integración regional CAN y MERCOSUR. Por último, al momento del lanzamiento de la IIRSA, no se contemplaron dentro de su estructura instancias formales de participación para organizaciones de la sociedad civil ni del sector privado.

El espacio para construir consensos políticos y diseñar mandatos fue el Comité de Dirección Ejecutivo (CDE) que estaba integrado por representantes de alto nivel de los Gobiernos. En éste ámbito el poder relativo de los distintos países se pone en evidencia para alcanzar sus objetivos nacionales, y no cabe duda, que en esta instancia Brasil es el líder de la región, y el que mayor influencia puede ejercer para el diseño de las políticas de integración física. Brasil, además del poder político, cuenta con el poder económico del Banco Nacional de desarrollo Económico y Social (BNDES) que ha financiado distintos proyectos de infraestructura, preferentemente en territorio brasileño, pero también en países de la región, y posee un sector de servicios de ingeniería que desarrolló una amplia capacidad para concebir mega-proyectos de infraestructura y para ejecutarlos, siendo la más conocida Roberto Odebrecht.

A pesar de que la IIRSA diseñó un sistema novedoso de financiamiento público/privado, la inversión total en infraestructura como porcentaje del PBI no logró recuperarse y el déficit existente se agravó. El sector privado prefirió las inversiones nacionales, a los proyectos multinacionales, ya que el riesgo percibido en estos últimos es mayor, y por otra parte los proyectos que incluyen a varios países implican el respeto de distintas legislaciones, jurisdicciones y reglas generales, incluidos los distintos enfoques para la fijación de precios, que puedan demorar y complicar significativamente la fase de diseño y evaluación del proyecto, esto derivó en que los Estados siguen haciéndose cargo de la mayor parte del financiamiento de proyectos de infraestructura.

Entre los organismos multilaterales de crédito, también se evidenció distintos comportamientos, mientras que la Corporación Andina de Fomento (CAF) fue la institución que logró aprovechar con mayor intensidad los espacios de financiamiento abiertos por la IIRSA para incrementar considerablemente su cartera de inversión en infraestructura de integración, el BID no logró reactivar la agenda de inversión en similar proporción.

Si bien la IIRSA se propuso la ampliación y modernización de la infraestructura regional en las áreas de transporte, energía y comunicaciones, con la excepción de éste último sector, la iniciativa no alcanzó los objetivos iníciales, en buena parte, y sin la intención que esto se interprete linealmente, porque la IIRSA en vez de ser un programa de desarrollo de la infraestructura regional, que impulsase el crecimiento e integración de la región, los pueblos y los mercados, tuvo un objetivo oculto, que fue servir al desarrollo interno, y plataforma para las exportaciones del principal país sudamericano, financiado por el capital privado, la banca multilateral y el propio BNDES de Brasil.

El Informe de Evaluación de la Acción en la Infraestructura Regional Sudamericana, del año 2008, cuestionaba la supervivencia de la IIRSA más allá de su mandato original que iba hasta el 2010. Su premonición fue acertada, hoy en día asistimos a una elegante disolución de la IIRSA, ella se subsume en las estructuras de la UNASUR.

Efectivamente creada ya la UNASUR, en su IV Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en noviembre de 2010 en Georgetown, República Cooperativa de Guyana, se crea el Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). En su Artículo 1 el COSIPLAN, es una instancia de discusión política y estratégica, a través de la consulta, evaluación, cooperación, planificación y coordinación de esfuerzos y articulación de programas y proyectos para implementar la integración de la infraestructura regional de los países miembros de la UNASUR. Y en al Artículo 3 a) plantea, desarrollar una infraestructura para la integración regional, reconociendo y dando continuidad a los logros y avances de la IIRSA, incorporándolos a su marco de trabajo; a su vez se crea el Consejo que estará integrado por las y los Ministros de las áreas de infraestructura y/o planeamiento o sus equivales designados por los Estados Miembros de la UNASUR, y la Iniciativa IIRSA participará como instancia de apoyo a dicha estructura como Foro Técnico para temas relacionados con la planificación de la infraestructura física regional suramericana (UNASUR, 2010).

 

 

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Mapa Nº 1: Ejes de Integración y Desarrollo

Fuente: www.iirsa.org

 

 

Gráfico Nº: 2 Proyectos ancla

 

 

 



* Magister en Relaciones Internacionales y Doctor en Ciencias Sociales. Profesor Adjunto de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro. Integrante del proyecto de investigación  “Políticas Exteriores Comparadas de América Latina. Regionalismo y Sistema Mundial (2005-2009/11) SECAT-UNCPBA.

[1] NAFTA (North American Free Trade Agreement)

[2] Ver el Anexo III. Principios ordenadores para una visión estratégica de América del Sur. Informe del Comité de Coordinación Técnica (CCT). Consenso de Guayaquil (2002).

[3] Para más información puede verse el libro de Carlos A. Basco, Tancredo Luis Cerenza, Jorge Iturriza y Eugenio Valenciano titulado Transporte e Integración, BID-INTAL, Buenos Aires, 1988.

[4] El entendimiento entre Mercosur y los países de la Comunidad Andina es anterior a la Cumbre de Brasilia. En vísperas de la Segunda Cumbre de las Américas realizada en Santiago de Chile en 1998, se firma en Buenos Aires, el Acuerdo Marco para la creación de una Zona de Libre Comercio entre el Mecosur y la Comunidad Andina a partir de 2000 y, lo más importante se opta por la coordinación de posiciones en el proceso de integración hemisférico.

[5] Justo en el momento en que el gobierno de Evo Morales luego del la nacionalización de los hidrocarburos pretendía mejores precios por la venta de su gas a Brasil.

[6] Esto no es motivo de extrañeza ya que durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso, mentor de la IIRSA, el gobierno fue dócil a las reformas exigidas por los centros, abriendo los distintos sectores de su economía a los capitales internacionales: los servicios financieros, la bolsa de valores, los bancos y las grandes empresas públicas. Como denunciada oportunamente Amado Cervo, el proyecto de privatización de TELEBRAS, fue concebido por agencias del exterior e impuesto por presiones hábilmente conducidas: “la apertura de las comunicaciones en Brasil, corresponde al mayor negocio del mundo en cuanto a la transferencia de activos de países emergentes hacia el centro del sistema capitalista”. En Amado Cervo: Relaçoes internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso, en Revista Brasileira de Política Internacional, Brasilia, Ano 45, nº 1, 2002, p. 19.

[7] Entre 1995 y 2003 el Banco aprobó financiamiento para 64 proyectos privados de infraestructura por un total de 3100 millones de dólares en préstamos directos y garantías y 4000 millones de dólares en préstamos en consorcios (préstamos B).

[8] La inversión total en infraestructura como porcentaje del PBI era del 3,7% entre 1980-85, y cayó a un promedio de 2,2% entre 1996-2001 (Calderón y Servén, 2004). Es importante destacar que en su evaluación RE-388 el BID coincide que dicho diagnóstico (BID, 2008, 3). Cabe destacar que es necesario una inversión ente el 4-6% por año para tener el equivalente a Corea o China (Banco Mundial, 2005).


Ponencia expuesta en el XIV Encuentro Internacional Humboldt. Las Termas de Río Hondo, provincia de Santiago del Estero - Argentina. 15 al 19 de octubre de 2012.