Zelma Beatriz Paz Miranda

 Mestranda do Programa de Pós Graduação em Geografia Ambiente e Desenvolvimento Regional da Universidade Federal de Mato Grosso.

 

 

Resumo

 

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual, por força de dispositivo constitucional é repartido no montante de 25% aos 142 municípios do Estado de Mato Grosso. Sendo três quartos no mínimo distribuídos na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas em seu território, caracterizado a divisão pelo critério econômico e até um quarto, de acordo o que dispuser em lei estadual.  Assim, a constituição federal remeteu aos estados a possibilidade de realizar a equalização de diferentes bases tributárias, redistribuindo a receita do ICMS dentro do território estadual, visando o estímulo ao planejamento e implementação de políticas públicas no nível local. Nesse sentido, o presente artigo tem como objetivo realizar uma discussão se a distribuição desse imposto pode ser apontado como um instrumento ao desenvolvimento  das regiões do estado de Mato Grosso. Busca-se exemplificar o tema através da análise da região de planejamento III (Nordeste) de Mato Grosso, fruto de viagem de campo realizada como objeto de estudo da disciplina Regionalização e Metropolização. O método utilizado foi o indutivo dedutivo, a partir da revisão bibliográfica, observação e análise em campo.

 

Palavras-chave: ICMS, Território, Região, Desenvolvimento Regional e Políticas Públicas.

 

 

 

 

 

ABSTRACT

An amount of 25% from the Tax on Goods and Services (ICMS), which is under the state jurisdiction and, by virtue of constitutional provision, shall be distributed among the 142 municipalities of Mato Grosso State. An amount of at least three quarter is redistributed based in the proportion of the goods and service executed in each municipality territory, whose division is characterized by the economic criterion, and at least one quarter according what dictates the state law. In this context, the federal constitution gave to the states the criteria to perform the equalization of the different tax bases, redistributing the revenues from ICMS within the State territory, aiming the stimulus to the planning and implementation of public policies at the local level. In that sense, the current paper aims to conduct a discussion of whether the distribution of the ICMS tax may be appointed as a tool for development of regions of the state of Mato Grosso. This hypothesis is illustrated through the analysis of the regional planning III (Northeast) of the Mato Grosso, using the result of field trips held as an object of study of the discipline Regionalization and Metropolization. The method used was inductive deductive reasoning from the literature review, field observation and analysis.

Orientador: Prof. Drº. Cornélio Silvano Vilarino Neto. Departamento de Geografia - UFMT

 

 

O imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS) é um tributo definido na Constituição Federal de 1988, cuja instituição e cobrança é de competência dos Estados e Distrito Federal.

Contudo, a carta magna já visando à redistribuição de receita entre os entes federados determinou o repasse aos municípios de vinte e cinco por cento do produto de sua arrecadação, sendo três quartos no mínimo distribuídos na proporção do valor adicionado nas operações de circulação de mercadorias e prestações de serviços realizadas em seu território; e até um quarto, de acordo com o que dispuser em lei estadual.

 Dessa forma, a Constituição Federal, possibilitou que os Estados Federados, através de edição de norma complementar, editassem critérios de repasse via ICMS que não levasse em conta apenas as variáveis econômicas dos municípios, expressas no próprio texto constitucional, mais sim a possibilidade de redistribuição de receita baseada também nos indicadores sociais do município.

Diante disso, no Estado de Mato Grosso foi editada a Lei Complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990 e a Lei Complementar nº 157 de 20 de janeiro de 2004 para a distribuição das receitas tributárias via ICMS para os municípios estaduais, visando uma divisão que buscasse reduzir as diferenças econômicas e sociais, visto que as leis ora citadas usam critérios mistos, ou seja, os econômicos e também os sociais. Os critérios utilizados são: valor adicionado, receita tributária própria, população, área, coeficiente social, e unidade de conservação de terra indígena.

 Com base nesses critérios os municípios que realizam mais operações envolvendo o ICMS têm a possibilidade de receber mais recurso pelo critério econômico, em contraponto os municípios que apresentam menores indicadores sociais têm a possibilidade de receber mais recursos do Estado.

 

Dessa forma, o presente artigo tem como objetivo realizar uma discussão se a distribuição desse imposto pode ser apontado como um instrumento ao desenvolvimento regional. Busca-se exemplificar o tema através da análise da região de planejamento III (Nordeste) de Mato Grosso, fruto de viagem de campo realizada como objeto de estudo da disciplina Regionalização e Metropolização. O método utilizado foi o indutivo dedutivo, a partir da revisão bibliográfica, observação e análise em campo, levantamentos de dados primários e secundários, além de reuniões com representantes de órgão públicos.

 

  

 

O imposto sobre a circulação de mercadorias e serviços (ICMS) foi criado em 1870, com a denominação de imposto sobre o selo (ISS), era um imposto de competência federal, monofásico, cobrado uma única vez na venda direta ao consumidor. A receita era gerada somente por ocasião da venda ao consumidor, portanto no espaço compreendido entre a produção e a circulação entre contribuintes, o Estado ficava sem receita. Assim, apresentava a desvantagem de possuir um grande hiato, sem produzir receitas, ou seja, todo o fluxo de produção não era onerado pelo imposto.

Contudo, o imposto sobre vendas e consignação (IVC) veio substituir o imposto sobre o selo e foi criado pela Lei n° 4.625 de 31 de dezembro de 1922, sendo criado em favor da União, a pedido dos empresários. Sobre a criação do IVC, Souza expõe:

Obriga ao vendedor, nas vendas em grosso modo ou atacado entre comerciantes, apresentar ao comprador (no ato da entrega das mercadorias) uma fatura em duas vias, das quais a segunda, depois de assinada pelo comprador, seria devolvida ao emitente (aceita pelo comprador). Caso não houvesse reclamação do comprador dentro do prazo de dez dias, as faturas assim expedidas presumiam-se contas líquidas, isto é transferida por endosso, passíveis de serem descontadas em banco e cobráveis por ação executiva. (SOUZA, 1850, p.50)

Com a edição da lei de criação do IVC, foi estendida a duplicata de faturas a natureza de título de crédito, condicionando sua eficácia à comprovação do pagamento do imposto, criando assim um sistema de controle e fiscalização eficiente. Como a duplicata de fatura somente poderia ser considerada título de crédito se fosse comprovado o pagamento do imposto sobre as vendas mercantis, cria-se uma parceria dos empresários e o Estado: aquele paga o imposto e este confere certeza de título, em benefício daquele.

Por força da Constituição de 1934, o IVC foi transferido para a esfera estadual, mas com competência legislativa federal, sendo necessário editar normas disciplinando o imposto. O IVC era um imposto monofásico, cumulativo, ou seja, cobrava-se em cada operação o valor integral do imposto, entretanto desoneravam-se por completo os produtos exportados. Por outro lado, o efeito do sistema em cascata, adotado pelo imposto, onerava diferentemente os produtos, dependendo das etapas de circulação. Quanto mais curta, menos onerosa, ao contrário, quanto mais longa, mais onerosa; tornando até mesmo em alguns casos, inviável aos negócios. Provoca-se assim, grande distorção no sistema econômico. Todos os esforços eram no sentido de encurtar ao máximo o ciclo entre produção e consumo, concentrando toda a atividade dentro de um grupo econômico, verticalizando-a.

Essas tentativas foram buscadas no Brasil para eliminar o efeito multiplicador dos custos, próprios dos impostos cumulativos ou em cascatas. Assim, em 1965, através da Emenda Constitucional n° 18, o IVC foi substituído pelo imposto de circulação de mercadorias, popularizado pela sigla ICM, e era cobrado sobre o valor agregado. Foi atribuída aos municípios a competência para arrecadar o imposto, com base na legislação estadual, utilizando alíquota não superior a 30% da adotada pelo Estado. Na sua origem o ICM era de competência plena dos Estados e competência supletiva dos Municípios. Contudo, essa sistemática foi alterada pelo Ato Complementar n° 31, de 28 de dezembro de 1966, federal, que eliminou a alíquota municipal do ICM, criando em seu lugar para os municípios uma participação de 20% no produto da arrecadação do ICM efetuado pelos Estados, compensando-se assim a perda da alíquota própria.

O sistema tributário brasileiro estruturado pela Constituição de 1968, mantido pela Emenda Constitucional de 1969, escolheu como fonte material de tributação: o patrimônio e renda, a produção e a circulação e o comércio exterior. Instituindo os impostos únicos de competência da União, determinando a incidência única do imposto federal sobre qualquer das operações de importação, circulação, distribuição ou consumo de lubrificantes e combustíveis líquidos ou gasosos e de energia elétrica.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, estruturou-se um novo sistema tributário. Houve alterações importantes no tocante ao ICMS, pois com a extinção dos impostos únicos federais, a base imponível do ICMS, foi alargada pela incorporação, em sua base de operações combustíveis e lubrificantes líquidos e gasosos, energia elétrica e minerais do país, bem como a inclusão conforme art. 155, abaixo, das prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação, ainda que a operação tenha iniciada no Exterior, no campo de incidência do imposto. O acréscimo do “S”, transformando o ICM em ICMS deveu-se à inclusão dos serviços de transporte e comunicação.

O artigo 155, da Constituição em vigor, inciso II, estabelece:

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre”:

I - [...]

II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicações, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;

O dispositivo do texto constitucional demonstra que o ICMS é um imposto que incide sobre a circulação de mercadorias, porém vai bem além do antigo ICM. Nesse novo imposto denota a ampliação da esfera de competência conferida aos Estados e Distrito Federal resultando em um alargamento do campo material de incidência e na assimilação dos seguintes impostos federais: Impostos sobre serviços de comunicação; Imposto sobre serviços de transporte; Impostos únicos sobre a circulação de minerais, fornecimento de energia elétrica e combustíveis líquidos e gasosos e lubrificantes.

No entanto o poder conferido pela Constituição Federal de 1988, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para instituir e cobrar tributos não são absolutos. Esse poder sofre restrições criadas pelo próprio texto constitucional, que aparecem sob a forma de princípios e limitações representativas de garantias asseguradas ao sujeito passivo da obrigação tributária. O ICMS sujeita à observância dos seguintes princípios: A)Princípio da Reserva Legal Tributária: Em virtude do princípio da reserva legal tributária, os Estados e Municípios não podem exigir ou aumentar tributos de sua competência, entre eles o ICMS, sem que a lei o estabeleça, conforme reza o artigo 150, inciso I, da CF. O princípio da reserva legal tributária é aplicado ao ICMS com algumas exceções admitidas pela própria constituição vigente. B) Princípio da Isonomia Fiscal: O princípio da isonomia fiscal visa garantir, constitucionalmente, igualdade de tratamento aos contribuintes, em face do sujeito ativo da obrigação tributária. (C) Princípio da Irretroatividade da Legislação Tributária: O princípio da irretroatividade encontra-se no artigo 150, inciso III, alínea a da CF, que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cobrar tributos em relação aos fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado. Esse princípio assegura ao contribuinte o direito de pagar o tributo, de acordo com as regras da lei vigente à ocorrência do fato gerador. D) Princípio da Anterioridade da Legislação Tributária: Esse princípio consta do artigo 150, inciso III, alínea b da Constituição e veda aos entes tributantes a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro em que se tenha publicado a lei que os instituiu ou aumentou. E) Princípio da Capacidade Contributiva: O princípio da capacidade contributiva visa assegurar aos contribuintes, pessoas físicas ou jurídicas, a garantia de somente serem tributadas na medida de suas aptidões para gerar rendimentos, pois caso contrário, o tributo revestirá caráter confiscatório, o que é vedado pela Constituição. F) Princípio da Seletividade: Em regra, o princípio da seletividade do imposto visa assegurar aplicação de moderna técnica fiscal, que permita a utilização de alíquotas inversamente proporcionais à essencialidade das mercadorias e serviços. Com isso, as mercadorias e serviços considerados supérfluos poderão ser mais onerados pela tributação do que os essenciais ao atendimento das necessidades básicas da população. G)Princípio da Não-Comulatividade: O princípio da não-comulatividade tem por objetivo evitar a tributação sobre o valor acrescido em cada operação, impedindo assim, o efeito cascata.

O ICMS é um imposto indireto, que incide sobre a produção e o consumo, respondendo na maioria dos estados por mais de 70% da arrecadação estadual. Nos últimos anos esse imposto tem servido de base para a implantação de políticas regionais de desenvolvimento com vistas à convergência econômicas entre os estados brasileiros para fins de alcance das disparidades regionais.

No Estado de Mato Grosso o ICMS foi instituído pela Lei n° 5.419 de 27 de dezembro de 1988, sendo regulamentado pelo Decreto nº 1.944/89 de 06 de outubro de 1989. É um imposto de competência estadual cobrado dos contribuintes nas operações de entrada, saída e fornecimento de mercadorias, providas por estabelecimentos comerciais, industriais e produtores rurais e que constitui a maior fonte de receita para o Estado de Mato Grosso. Atualmente está consolidado pelas normas estabelecidas pela Lei nº 7.098 de 30 de dezembro de 1998. Em termos de arrecadação estadual, o ICMS constitui-se no principal componente da receita tributária representando em média 90% da receita tributária e 59% da receita total. Deste valor o estado fica com 75% sendo os 25% restante repartidos com os 142 municípios estaduais, seguindo a norma constitucional de repartição de receitas, através do fundo de participação dos municípios (FPM). Na figura 1, apresentamos o comportamento da Receita Estadual no período de 2007 a 2009.

 

Figura 1 - Comportamento Receita Estadual: 2007-2009

 

Ano	Receita Total	Receita Tributária	Receita do ICMS
2007	6.535.675.977	3.874.706.485,98	3.463.490.887,09
2008	7.672.954.753,88	4.629.173.628,34	4.114.347.495,14
2009	8.281.836.894,65	4.867.978.763,16	4.277.910.432,66

Fonte: Relatório do Contador: Balanço Orçamentário, Valores em R$

 

A lei complementar nº 157 de 20 de janeiro de 2004 estabeleceu algumas normas relativas ao cálculo dos Índices de Participação dos Municípios do Estado de Mato Grosso, baseadas em critérios econômicos e sociais. Os índices de participação dos municípios no produto da arrecadação do ICMS serão apurados com observância dos seguintes critérios.

I - Valor Adicionado: 75% (setenta e cinco por cento) com base na relação percentual entre o valor adicionado ocorrido em cada Município e o valor total do Estado, calculados mediante a aplicação da média dos índices apurados nos dois anos civis imediatamente anteriores ao da apuração;

II - Receita Tributária Própria: 4% (quatro por cento) com base na relação percentual entre o valor da receita tributária própria do Município e a soma da receita tributária própria de todos os Municípios do Estado, realizadas no ano anterior ao da apuração, fornecidas pelo Tribunal de Contas do Estado;

III - População: 4% (quatro por cento) com base na relação percentual entre a população residente em cada Município e a população total do Estado, medida segundo dados fornecidos pelo instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;

IV - Área: 1 % (um por cento) com base na relação percentual entre a área do Município e a área do Estado, apurada pela Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral, com base na divisão político-administrativa do Estado;

V - Coeficiente Social: 11% (onze por cento) correspondente à divisão deste percentual pela soma do inverso do IDH de todos os Municípios existentes no Estado de Mato Grosso em 31 de dezembro do ano anterior ao da apuração, multiplicado pelo inverso do IDH de cada Município;

VI - Unidade de Conservação/Terra Indígena: 5% (Cinco por cento) através da relação percentual entre o índice de unidade de conservação/terra indígena do Município e a soma dos índices de unidades de conservação/terra indígena de todos os Municípios do Estado, apurados pela Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEMA.

 

 

 

Caracterização da Região de Planejamento III (Nordeste) do Estado de Mato Grosso - Brasil

A regionalização utilizada no presente artigo será a definida pelos estudos do Zoneamento Sócio Econômico Ecológico de Mato Grosso (ZSEE), onde o Estado de Mato Grosso foi dividido em 12 regiões de planejamento, conforme figura 2. Nessa regionalização foram definidas as Unidades Sócio-Econômico-Ecológicas (USEE), para as quais foram considerados os modos de uso e ocupação, de organização da produção e os graus diferenciados de consolidação das atividades econômicas e os componentes da base natural. A estes critérios foram adicionados os estudos da hierarquia urbana, resultando nas Regiões de Influência. Para a utilização dessas regiões nos instrumentos de planejamento (que exigem limites administrativos), foi realizado um ajuste incorporando os limites dos municípios, considerando-se que o município pertencia à região onde estava localizada a sua sede.

Figura 2 - Regiões de Planejamento do Estado de Mato Grosso

I  Noroeste1                                       V Sudeste                              IX Centro-Oeste

II Norte                                               VI Sul                                     X Centro

III Nordeste                                        VII Sudoeste                          XI Noroeste 2

IV Leste                                             VIII Oeste                               XIII Centro-Oeste

 

 

A região de Planejamento III (Nordeste) é constituída por 13 municípios: Alto Boa Vista, Bom Jesus do Araguaia, Canabrava do Norte, Confresa, Luciara, Novo Santo Antônio, Porto Alegre do Norte, Santa Cruz do Xingu, Santa Terezinha, São Felix do Araguaia, São José do Xingu, Serra Nova Dourada e Vila Rica.  A região III (Nordeste) possui uma área de 71.190 Km^2, contando com uma população estimada de aproximadamente 89.128 habitantes. A base econômica da região é a agropecuária, dominada pela pecuária na maior parte extensiva. Na tentativa de absorver a oferta de gado na região foi construída uma unidade do Frigorífico Independência, que tem 14 unidades espalhadas pelo território brasileiro.  O Frigorífico Independência tinha capacidade para empregar 700 pessoas, realizando o abate de 600 cabeças por dia. Contudo, o frigorífico foi fechado recentemente, por causa de dívidas com os pecuaristas e trabalhadores. Essas atividades econômicas empregam pouca mão de obra e geram pouca oferta de emprego e renda para a população local.

Apesar da abundância de recursos naturais, distribuídos em rios, cachoeiras, fauna e flora abundantes, a atividade turística não vem sendo muito explorada.  A região está muito distante da capital do estado, apresentando precária infra-estrutura de estrada, energia e telecomunicações.

Entretanto, o que vem mantendo a região são os impostos e transferência dos entes governamentais. O montante do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) de 2007-2009, repassado para a região de planejamento III (Nordeste), figura 3.

Além dos impostos de exclusiva competência local, definida pela Constituição Federal de 1988, os municípios da região participam em 25% da arrecadação tributária do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual. Conforme critérios econômicos e sociais definidos pela Lei Complementar nº 157 de 20 de janeiro de 2004, para o cálculo dos Índices de Participação dos Municípios do Estado de Mato Grosso.

A Constituição estabelece ainda que, da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, 50% (cinqüenta por cento) constituirão receita do Estado e 50% (cinqüenta por cento), do Município onde for licenciado o veículo sobre o qual incide o tributo. Há que se registrar, ainda, a obrigatoriedade de o Estado transferir ao Município 25% (vinte e cinco por cento) dos 10% (dez por cento) da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados que receber da União. Esses recursos serão distribuídos ao Estado proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.

Figura 3 - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) - Região de Planejamento III (Nordeste)

Fonte: Relatório do Contador: Balanço Orçamentário, Valores em R$

 

Diante do modelo de tributação brasileira e repartição dessas receitas, é notável que a maioria dos municípios brasileiros não têm condições próprias de movimentar a sua economia local, sendo altamente dependentes dos repasses da União e dos Estados.

O Estado de Mato Grosso, também está inserido dentro dessa realidade. O estado possui uma área territorial de 903.357,91 quilômetros quadrados, é considerado a terceira maior unidade da federação, conta com uma população de aproximadamente 2.803.274 habitantes. Mato Grosso possui 142 municípios agrupados em 22 microrregiões político administrativas, que fazem parte de 05 mesorregiões definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O estado está dividido em 12 regiões de planejamento segundo regionalização definida pela Secretaria de Estado de Planejamento em 2001.

Ao analisarmos os indicadores econômicos do Estado, percebemos que Mato Grosso vem crescendo acima da média nacional. O bom desempenho do Produto Interno Bruto (PIB) estadual é sustentado pela crescente evolução do setor agropecuário, onde se destaca a soja como principal cultura, contudo a pecuária apresenta também papel de destaque na composição do PIB mato-grossense, seguidos pelos setores da indústria, comércio e serviços.

Contudo, esse bom desempenho na economia mato-grossense não é verificado com o mesmo grau nas diversas regiões do Estado, por ser um Estado territorialmente muito extenso temos municípios muito desenvolvidos como Cuiabá, Várzea Grande, Sorriso, SINOP, em contra ponto com outros que se encontram em situação de baixíssimo desenvolvimento como Santa Carmem, Jaciara, Diamantino, Pontal do Araguaia, entre outros.

As disparidades existentes entre as diversas regiões do Estado de Mato Grosso são evidentes quando se observa os indicadores sociais obtidos nos 142 municípios estaduais.

Neste contexto, foram editadas as Leis Complementares nº 63, de 11 de janeiro de 1990 e nº 157 de 20 de janeiro de 2004 para a distribuição das receitas tributárias via ICMS para os municípios estaduais, visando uma divisão que buscasse reduzir as diferenças econômicas e sociais, usando os critérios mistos, ou seja, os econômicos e também os sociais. Os critérios utilizados são: valor adicionado, receita tributária própria, população, área, coeficiente social, e unidade de conservação de terra indígena.

Assim, o governo estadual, com a edição das leis complementares ora citadas promoveu a equalização social e econômica aos municípios do Estado de Mato Grosso por meio de transferências da Cota-parte do ICMS. Este instrumento de repartição de receitas levando em conta os critérios econômicos e sociais vem se colocando como vetor de crescimento e desenvolvimento regional, sendo perceptível que quanto mais estes municípios movimentarem suas economias locais maior será sua condição de arrecadação e de efetivação de políticas públicas em prol de melhoria da qualidade de vida das populações.

As mudanças que vem se processando na organização dos processos produtivos conformando em uma nova organização do espaço geográfico vêm provocando transformações nas políticas de desenvolvimento territorial ou regional. Conduzindo para a retomada da ação pública, para o ordenamento das atividades econômicas, sociais e ambientais em favor do desenvolvimento. Nesse novo processo o Estado além de exercer o papel de regulador aparece para exercer o papel de indutor e mobilizador dos agentes econômicos e sociais para formulação e execução de políticas públicas de desenvolvimento regional.

 

 

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