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Asunto:[encuentrohumboldt] 288/10 - LA ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS (RSU): E l caso del Consorcio Regional Capital en la Provincia de Buenos Aires
Fecha:Jueves, 11 de Noviembre, 2010  20:22:13 (-0300)
Autor:Encuentro Humboldt <encuentro @..............org>

LA ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS PARA LA GESTIÓN INTEGRAL

DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS (RSU):

El caso del Consorcio Regional Capital en la Provincia de Buenos Aires

 

 

Bárbara Teresa Romano[1] y

Jorge Martín Motta[2]

Universidad de Buenos Aires

 

 

Resumen

Abordaremos la problemática de la asociación de municipios para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos (RSU). Particularmente, el caso tomado como objeto de investigación es el Consorcio Regional Capital en la Provincia de Buenos Aires -el cual agrupa a los municipios de La Plata, Berisso, Ensenada, Punta Indio y Brandsen- y que resulta como una novedosa alternativa frente al tradicional manejo de los RSU centralizados en la CEAMSE (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado).

Los argumentos desarrollados tienden a explicar ¿cuáles son las necesidades que mueven a los municipios a asociarse?, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de hacerlo?, ¿cuáles son las acciones desarrolladas por cada actor implicado? y ¿cuáles las lógicas de asociación?, entre otras. Asimismo, se pone la mirada en el modelo de gestión y en los procesos de participación social, entendiendo a la asociación como un instrumento clave para poder afrontar, con solidaridad institucional, los problemas propios de los municipios y de los vecinos.

El trabajo demuestra que la experiencia del Consorcio Regional Capital es aún un conjunto de voluntades políticas y no una forma de asociación sólida. Sin embargo, la articulación de esas voluntades es una prueba de que los municipios están buscando producir modelos de gestión de soluciones a sus problemáticas bajo la lógica "de abajo hacia arriba". Asimismo, estas nuevas formas de asociativismo tienen una influencia en la configuración territorial del sur de la Región Metropolitana de Buenos Aires, generada a partir de una espacialización de los procesos político-sociales.

Palabras clave: Asociación de municipios - Gestión de residuos sólidos urbanos (RSU) - Consorcio Regional Capital

 

Abstract

This article addresses the problem of the association of disctrict for the integrated management of solid waste (MSW). Particularly the case given as an object of research is the Capital Regional Consortium in the Provincia de Buenos Aires, which included the districts of La Plata, Berisso, Ensenada, Punta Indio and Brandsen, and it is as an innovative alternative to traditional centralized management of MSW in CEAMSE (Metropolitan Area Coordination Ecological Society of the State).

The arguments tend to explain what are the needs that motivate districts to join?, what are the advantages and disadvantages of doing so?, what are the actions performed by each actor involved? and what the logic of association?, among others. Also, we look at the management model and the processes of social participation, understanding the association as a key instrument to deal, with institutional solidarity, the problems of the districts and neighbors.

This paper shows that the experience of the Capital Regional Consortium is even a set of political will and not a strong association. However, the articulation of these wills is proof that the districts are searching to produce models of management to solve their problems under the logic "from the bottom up". Also, these new forms of associative have an influence on the territorial configuration of southern Metropolitan Area of Buenos Aires, generated from a spatialization of political and social processes.

Keywords: Association of districts - Management of solid waste (MSW) - Consorcio Regional Capital

 

 

1.   Introducción

El término municipio alude al conjunto de habitantes de un mismo término jurídico, regidos en sus intereses vecinales por una municipalidad. Sus componentes básicos son el territorio, la población y la institución. El territorio de los municipios bonaerenses o "partidos" comprende vastas áreas rurales y una o varias localidades, mientras que en la de mayor importancia –la localidad cabecera- se instala la institución municipal y en las áreas pequeñas se instalan las “delegaciones”.

Entendemos al territorio como producto de acciones y, en consecuencia, como construcciones espaciales (Raffestein, 1993; Soja, 1996). El espacio no aparece como algo dado, sino como una creación y en esa creación es donde hay discontinuidades, que se manifiestan, por ejemplo, en la forma en que los municipios se identifican con las demandas colectivas de la población. Los municipios poseen mayor cercanía con la población que los gobiernos centrales, por lo que tienen mayor capacidad de representación de la sociedad. Consecuentemente, tienen mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra -ajuste- a los escenarios de cambio. En esta misma línea, nuestro trabajo se orienta a pensar ¿cuáles son las necesidades que mueven a los municipios a asociarse? y si ¿construyen de esa forma “nuevos territorios” y una “nueva territorialidad”?

El rol de la asociación de municipios es considerado clave para poder afrontar con solidaridad institucional los problemas propios y vecinos. En este sentido, entendemos a la misma como una forma gestionaria compleja de unión de distintos gobiernos locales para afrontar problemáticas relacionadas a la escala urbana-regional en general. Sin embargo, nos interesa señalar que en el artículo no pretendemos desarrollar la cuestión conceptual de la asociación de municipios, sino que utilizamos las nociones planteadas por distintos autores para explicar puntualmente el caso regional de los partidos del sur de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) y algunos de sus vecinos.

Tradicionalmente los municipios de la provincia de Buenos Aires implementaron políticas que no eran concebidas para sus necesidades, ya que eran provistas desde un gobierno que tomaba las decisiones de manera centralizada. En este contexto, los municipios carecían de los recursos institucionales y económicos necesarios para gestionar sus propias políticas, que se ajusten a su realidad. Como resultado, los municipios mientras encuentran severas restricciones para dirigir su propio comportamiento institucional -ya que importantes recursos son administrados directamente por la Nación o la Provincia- deben al mismo tiempo asegurar la continuidad funcional de sus condiciones materiales.

Las progresivas crisis de los Estados Nacionales y Provinciales conllevaron a una creciente presión social e institucional sobre los municipios para que comiencen a ocuparse de otros temas y que propicien una nueva gestión; cuyas funciones –y resultados- se ajusten a las necesidades de la población. Es decir, que el municipio debe superar el modelo “3 B” (Esteban y Rossi, 2003): atención al bache, la bombita, la basura, para hacerse cargo de las demandas de la población. Este cambio del perfil ha llevado al fortalecimiento del gobierno local -propiciando una nueva gestión territorial- y a desarrollar funciones que hasta entonces eran competencia de niveles superiores de gobierno. A su vez, este cambio trajo consigo una serie de dificultades en la administración del municipio por parte de los gobiernos, ya que muchas veces –y sobre todo en los municipios más pequeños- no cuentan con personal capacitado para asumir todas esas nuevas funciones.

Así, la asociación entre los municipios de la provincia de Buenos Aires se vincula a los procesos de Reforma del Estado argentino de la década del ´90; caracterizado principalmente, por la descentralización de funciones y las privatizaciones. Esta tendencia descentralizadora ha implicado cambios en las atribuciones de los gobiernos locales y, por lo tanto, la necesidad de abordar -no sin dificultades- nuevas competencias y responsabilidades. La asociación de municipios aparece como una estrategia de desarrollo para políticas sectoriales, ya sea en la faz productiva como para la resolución de determinados servicios públicos o para la distribución de recursos. Asimismo, en un contexto marcado por la globalización, la asociación entre municipios metropolitanos permite reforzar la competencia a nivel mundial para posicionar a las ciudades dentro del sistema de ciudades globales.

El presente trabajo tiene por finalidad presentar un conjunto de reflexiones alrededor de la problemática de la gestión de los RSU en los partidos del sur de la provincia de Buenos Aires y, especialmente, en relación a la creación del Consorcio Regional Capital en el año 2007. 

En nuestro país el aumento de la generación de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) es constante. En la provincia de Buenos Aires la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) se ha encargado de la gestión integral de los RSU de 34 municipios y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), otorgando servicio a un área de 8800 km2. Este espacio, habitado por 13 millones de personas (al año 2007), produce actualmente casi 6 millones de toneladas de residuos anuales. Estos residuos se disponen en tres rellenos sanitarios que se encuentran en los partidos de Ensenada, La Matanza y General San Martín de la provincia de Buenos Aires. Ante la finalización de la vida útil de estos rellenos sanitarios, la CEAMSE está en la búsqueda de nuevos espacios.

En este contexto, el Consorcio Regional Capital aparece como una opción para la gestión integral de los RSU en la provincia de Buenos Aires. Esta forma de regionalización “de abajo hacia arriba” resulta una novedosa alternativa frente a la tradicional del manejo de los RSU centralizado en la CEAMSE.

 

2.   La problemática de los RSU en la RMBA

La CEAMSE entiende a los residuos sólidos como aquellos elementos que provienen de todas las actividades humanas y animales que son desechados como inútiles o superfluos[3]. Dentro del proceso de manejo de los RSU se producen varias etapas que tienen que ver con la recolección, el transporte, el tratamiento y la disposición final de los residuos sólidos domiciliarios y de los residuos industriales[4].   

Durante siglos los desechos de las poblaciones se arrojaban en forma indiscriminada, creando basurales en la cercanía de las ciudades. Como la mayoría de los residuos producidos eran orgánicos, terminaban incorporándose naturalmente al suelo y prácticamente no existía lo que hoy conocemos como contaminación. La Revolución Industrial incorporó nuevos tipos de desechos, y sin embargo, no hubo variaciones sustanciales en la forma de disponerlos. Consecuentemente se conformaron vertederos en los que la basura se tapaba con tierra, pero sin controles que eviten la contaminación del suelo y las napas de agua.

Hacia 1950 comenzaron a aplicarse técnicas de ingeniería sanitaria que propiciaron el aislamiento de los residuos para no afectar el medio ambiente. De este proceso, surge el método del relleno sanitario, como una forma de darle destino seguro y final a los desechos. Entre los RSU que pueden ser dispuestos por este método se encuentran los  domiciliarios particulares, los comerciales (excluyendo los residuos peligrosos), los industriales (si no tienen componentes de riesgo), y los producidos en usos particulares como los institucionales (oficinas, colegios, escuelas, clubes), en la vía pública (poda, barrido de calles), en la construcción, en ferias y en mercados.

En este marco contextual, en el año 1977 se crea la CEAMSE, bajo la ley 9111/78, con el fin de implementar una nueva técnica para la disposición final de los RSU en la Región Metropolitana de Buenos Aires: la del relleno sanitario[5]. Esta Coordinación Ecológica está formada por capitales interjurisdiccionales, ya que su capital accionario es compartido en partes iguales por la provincia de Buenos Aires y el gobierno de la CABA.

En la actualidad funcionan tres rellenos sanitarios en la RMBA que reciben los RSU de 13 millones de personas, de 34 partidos y la CABA, lo que significa una producción de 13000 tn/día de residuos:

·        Norte III, que recibe aprox. 13600 tn/dia,

·        González Catán, que recibe aprox. 1200 tn/dia,  

·        y Ensenada, que recibe 670 tn/día.

Estos rellenos fueron proyectados con una vida útil que en muchos casos ya ha sido superada. En la actualidad los rellenos de González Catán y de Ensenada deberían estar cerrados porque su capacidad está saturada, mientras que al Norte III le quedan dos años de vida útil.

Mapa I: Complejos ambientales en la RMBA y sitios de disposición de los partidos

Fuente: Elaboración propia en base a información disponible en www.ceamse.gov.ar

Estos sitios de disposición final de RSU comprenden además de instalaciones destinadas a la correcta disposición final de los residuos y el tratamiento de los líquidos lixiviados producidos, instalaciones para el monitoreo, la extracción y el tratamiento de los gases generados; como también, plantas donde se realiza la separación y clasificación de los residuos para su posterior reciclado.

 

 

3.   La ley de Manejo Integral de los RSU en la provincia de Buenos Aires

Ante la saturación y problemas ambientales generados por los rellenos sanitarios existentes, la CEAMSE se encuentra gestionando nuevos espacios para disponer los RSU. Hasta el año 2004 contaba con cuatro rellenos sanitarios, pero en ese año fue cerrado el relleno de Villa Domínico (situado en el partido de Avellaneda), luego de haber superado su capacidad en gran medida y con graves denuncias de contaminación. Con el nivel de generación actual de RSU, la CEAMSE necesita abrir tres o cuatro sitios de disposición final más. Esta cuestión no es nada sencilla para la Coordinación, porque existen acusaciones de deterioro ambiental y falta de control de los rellenos[6] que hacen que los municipios, con fuertes presiones populares, se nieguen a recibirlos en sus territorios, produciéndose lo que técnicamente se denomina fenómeno NIMBY[7]. De esta situación dan cuenta los partidos de Alberti, Dolores, Alvear, Olavarría, Ezeiza, Campana, Brandsen, entre otros.

Especialistas como Pineda (1998), De la Calle (2006) y Larrondobuno (2007)  explican que el principal problema no es necesariamente la falta de espacios libres para utilizar como depósitos. Lo que parece urgir en torno a esta cuestión es la falta de una política pública que entienda el problema integralmente: es decir que agregue a las cuestiones relativas a la disposición final, las que hacen a la generación y a la recolección de residuos. Entender la problemática de la basura como un ciclo integral es entender que el problema de la disposición empieza con la generación del residuo y continúa con su traslado. En tanto se disminuya la generación (a través de distintos mecanismos como la separación y reciclaje de residuos) disminuirá el volumen a disponer y, por lo tanto el grado de contaminación. Sin embargo, esta no es una tarea sencilla en el marco del consumismo que se produce en la escala de las grandes ciudades.

En este contexto, y tras la promulgación de la “Ley de Basura Cero”[8] en enero de 2006, se sanciona en Diciembre del año 2006 una Ley Provincial con número 13592, sobre Gestión Integral de RSU. En la misma se señala que la gestión integral de los RSU incluye todas las etapas del proceso: generación, disposición inicial, recolección, transporte, almacenamiento, planta de transferencia, tratamiento y/o procesamiento y disposición final de los residuos.

Podemos afirmar que la ley 13592 tiene muchas particularidades. Entre las principales tenemos en cuenta que considera por primera vez a los RSU como "recursos", lo cual es un punto de relevante importancia porque significa que se valoriza a los RSU como fuente primaria del compostaje y de la producción de bioenergías, entre otros. Asimismo, la norma apunta a una minimización y reducción de los RSU desde el origen, es decir, desde los hogares. Mientras que otro punto destacable de esta Ley es la consideración de la compensación para aquellas jurisdicciones receptoras de los “Polos Ambientales Provinciales” (PAP) a través de la creación de un Fondo de Protección Ambiental[9].

Los PAP representan sitios de disposición final conformados por el Ejecutivo Provincial. Podemos indicar que la definición de la localización de estos sitios es arbitraria porque no es consultada la ciudadanía ni los gobiernos locales: los criterios de selección se basan en la distancia respecto a los pozos o reservas acuíferas destinadas a uso doméstico e industrial. Esta toma decisiones para la instalación de los PAP centralizada en el Ejecutivo Provincial surge de una modificación al art. 12 de la ley 13592, debido a las constantes manifestaciones de los vecinos que no quieren recibir los RSU de la CEAMSE en sus distritos. Esta cuestión de la presencia de la población con acciones de protesta, se relaciona con la noción de “justicia territorial” (Soja, E. 2004); es decir, en cómo las organizaciones comunitarias están comenzando a organizarse en las ciudades en reclamo de Justicia ambiental para producir geografías socialmente más justas.

Con respecto a las acciones que deberá llevar a cabo el Poder Ejecutivo Provincial,  se destacan:

-          Promover la Gestión Regional de recolección, reciclado y disposición final de los RSU.

-          Evaluar y aprobar los proyectos de Gestión Integral.

-          Elaborar un informe anual sobre la Gestión Integral.

-          Elaborar e implementar planes de incentivos que posibiliten el establecimiento de nuevas tecnologías en la valorización y minimización de los RSU.  Incluso sobre la comunidad adyacente que sea afectada por el impacto de localización.

Mientras que para los Municipios las principales acciones son:

-          Presentar un plan integral de gestión incluyendo donde van a ubicar la disposición final en 180 días o seguir adheridos al CEAMSE, quienes ya lo estaban.

-          Considerar en el plan  la implementación de una reducción del 30% del volumen de RSU en 5 años. Se debe incluir al circuito informal.

-          Los sitios de disposición final deben incluirse en las propias jurisdicciones, en forma individual o teniendo en cuenta la regionalización (art 11).

-          Los municipios deben informar a la gobernación anualmente sobre las estadísticas que avalen su plan de gestión y la Gobernación publicar las conclusiones.

Bajo el “paraguas” de la Ley Nº13592 del año 2006 y ante las constantes amenazas de instalación de rellenos sanitarios en los partidos de La Plata, Brandsen, Ezeiza, San Vicente, Campana, entre otros; algunos municipios decidieron asociarse para solucionar sus problemas de gestión de RSU. En este sentido, se han conformado consorcios que reproducen una serie de asociaciones entre municipios, las cuales buscan dejar de lado una postura que implique el fenómeno NIMBY, para asumir el problema de la gestión y manejo de los RSU como de escala regional.

 

 

4.   La asociación de municipios: el caso del Consorcio Regional Capital

El Consorcio Regional Capital se crea en el año 2007 entre los partidos de La Plata, Berisso, Ensenada, Punta Indio y Brandsen. Si bien al mes de marzo de 2010, aún no se ha avanzado en la constitución legal del Consorcio[10] -que implicaría, entre otras cosas, definir a qué asuntos concretamente se abocaría el consorcio, cuál sería el nivel de participación de cada partido-; ya se tiene definido el principal objetivo: "afrontar de manera conjunta la problemática de los RSU". En este sentido, la asociación se concretaría ante el surgimiento de la Ley Nº13592 y la saturación de los rellenos sanitarios de la CEAMSE.

Los principales objetivos del Consorcio son promover la Gestión integral de los RSU del Consorcio y lograr que los partidos del Consorcio no reciban los residuos de la CABA, ni de otros partidos. Sin embargo y en consecuencia con lo anterior, se observa que en la complejidad de ese proceso de promoción de una asociación para la gestión integral también se refleja una relación dialéctica que implica una disociación de la gestión a escala macro-regional de la RMBA.

Entonces, los partidos que antes disponían sus RSU en el relleno sanitario de Punta Lara se asociaron para crear un sitio propio de disposición final, dentro del Consorcio Regional Capital (de este conjunto está excluido el partido de Magdalena y se incorporó el de Punta Indio). En cuanto al partido de Magdalena, ante la posibilidad de que el relleno sanitario para la disposición final de los residuos del Consorcio se instale en su municipio, ha decidido no participar del mismo.[11] Dada esta situación, el partido de Magdalena ha decidido continuar dependiendo de la CEAMSE.

Aquí, podemos observar los efectos del fenómeno NIMBY a la hora de resolver problemas a escala regional, como el de los RSU en la provincia. Además, la no participación de Magdalena pone sobre la mira distintas dificultades que son generadas por el funcionamiento de la asociación entre municipios, pero principalmente, por la baja responsabilidad de "ceder poder" que tienen los gobiernos a la hora de lograr un diálogo constructivo que exceda la escala municipal para beneficiar a la escala regional.

 

 

Población

(1991)

Población

(2001)

Variación Relativa (%)

RSU

kg/hab/día

RSU

kg/hab/día (2001)

Brandsen

18.424

22.515

22,2

0,8

18012

La Plata

541.905

574.369

6,0

1

574369

Punta Indio

8591

9362

9,0

0,8

7489,6

Ensenada

48.237

51.448

6,7

0,9

46303,2

Berisso

74.761

80.092

7,1

0,9

72082,8

Total

691.918

737.786

6,6

0,88

718256,6

Cuadro 1: Partidos del Consorcio Regional Capital

Fuente: Elaboración propia en base a Censo de Población y Vivienda (2001) INDEC  y de la CEAMSE.

Las cifras del cuadro 1 muestran que La Plata es el partido que produce mayor cantidad de RSU,  seguido por Berisso y Ensenada. La Plata produce una cantidad que supera en siete veces a Berisso. Asimismo, supera en más de 70 veces a Punta Indio -el menor productor de RSU del Consorcio Regional-. Estos datos son muy importantes, no sólo para determinar el cálculo de las plantas y tecnologías de tratamiento de RSU y de la dimensión de los sitios de disposición final; sino también para determinar el sitio de disposición final del Consorcio.

Ahora bien, analizando los fundamentos que llevaron a la conformación del Consorcio podemos señalar cuatro motivos principales:

-          Independencia de la CEAMSE, para consecuentemente, dejar de pagar el canon ($30 por tonelada de basura depositada en Ensenada)

-          No recepción de los residuos provenientes de otros partidos de la RMBA que no se encuentran dentro de la asociación. El Consorcio Regional Capital produce una proporción pequeña de residuos comparando con el total de la RMBA -unos 720 tn/día de RSU-, por lo que albergar en su territorio un predio operado por CEAMSE también implica atenerse a la posibilidad de recibir camiones con RSU desde otros distritos[12].

-          Reducción del costo de transporte generado por el traslado de los RSU desde los municipios del Consorcio a otro punto del conurbano, lo cual acarrea un costo mayor.

-          Aprovechamiento del residuo como recurso económico. Especialistas de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) calculan que entre el 30 y el 40 por ciento de los desechos es reciclable. El resto puede ser aprovechado en sistemas de compostaje -fabricación de fertilizantes-, captación de biogás y plantas de "valorización energética", por lo que todos los beneficios producidos en este sentido quedarían en el Consorcio Regional.

La emergencia de estas asociaciones de partidos probaría que la escala municipal es poco adecuada para responder a las exigencias que se le plantean en contextos de resolución de problemáticas relacionadas con la provisión de los servicios urbanos; como es la de generación, recolección, tratamiento y disposición final de Residuos sólidos urbanos. La asociación aparece así como una estrategia para mejorar la eficiencia de la prestación del servicio para los RSU y la disminución de costos operativos –y de sus externalidades negativas- a partir del aprovechamiento de la economía de escala.

Sin embargo, esta regionalización posee algunos aspectos que podemos considerar como “vulnerables”; ya que pueden comprometer la unidad y eficiencia del Consorcio. Algunas de las debilidades se relacionan con la falta de aprobación de un estatuto para que lo reglamente; lo que implicaría definir a qué asuntos concretamente se abocará el Consorcio, cuál será la participación de cada municipio y hasta la asignación de recursos que cada municipio deberá aportar. Por otro lado, también existen debilidades en materia de gestión; ya que el Consorcio no dispone de funcionarios propios, ni de recursos destinados a solventar sus gastos.[13]

Es decir que los municipios se reúnen por la voluntad de trabajar juntos, pero no poseen una reglamentación que los ampare, que defina sus derechos y obligaciones, por lo que a mediano plazo podría llegar a erosionar esta voluntad “coorporativista”. De todas formas la voluntad política de los intendentes y la capacidad de gestión de los municipios, sumada a una progresiva percepción de cambio institucional en el marco de la crisis política institucional del país, permitieron instalar políticamente a la Región desde una posición con mayor firmeza frente a otros actores. Sin embargo, el Consorcio en ocasiones debía presentarse formalmente como una suma de las voluntades de los cuatro Intendentes decididos a “independizarse” de la CEAMSE; avalados jurídicamente sólo por el convenio de creación del Consorcio regional. Por otra parte, cabe destacar que la Región actualmente está promoviendo la creación de un Banco Regional y de un Plan Hídrico[14], por lo que se puede pensar que esta asociación, que surgió para solucionar la problemática de los RSU, tiene ahora un objetivo mayor: el de convertirse en un espacio estratégico para el desarrollo de los municipios que la componen, partiendo de las premisas de lograr una resolución en forma conjunta de sus problemas y de constituirse en polo negociador y representante ante distintos organismos nacionales e internacionales. En este sentido, para Soja (2004) se debe tener la posibilidad de encontrar la Región en escala múltiple para permitir incluir la flexibilidad en el sistema de gobierno, lo cual no implica que los gobiernos regionales sean únicos -porque estaríamos hablando del viejo regionalismo geográfico- sino que busquen formas de planeamiento regional. Siendo estas últimas las que permitirían que las regiones den forma a sus sistemas de transporte, regiones para el ambiente, regiones en múltiples niveles y dentro de ellas redes especializadas.

 

Síntesis del Plan para la Gestión Integral de los RSU del Consorcio Regional Capital

Para concretar los objetivos de la asociación, los partidos del Consorcio Regional convocaron a equipos de expertos en RSU de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) y de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) para la formulación del Plan de Gestión Integral de RSU. Este plan, que fue presentado en noviembre del año 2009, entre sus características principales contempla la división de la Región en dos áreas: partidos centrales y periféricos, las cuales tienen el objetivo de distribuir las funciones de la gestión de los RSU de manera homogénea e integrada.

 

Modelo de gestión de la asociación de municipios en el Consorcio Regional

Fuente: Elaboración propia

 

Por un lado, el área Central del Plan Integral de gestión de RSU comprende a los partidos de La Plata, Berisso y Ensenada. Esta área consta de quince Centros de Recuperación Urbana Municipal para el manejo de RSU recuperables y una Estación de Transferencia para facilitar el transporte de los restantes a un Centro Integral de Tratamiento y Disposición Final (CITDF) ubicado en la Región Capital. El CITDF posee una planta de separación de RSU, equipamiento para el tratamiento de las fracciones orgánica y recuperable, y para la eliminación o disposición final de los demás residuos por inertizado o relleno de seguridad.

En el área Periférica  se encuentran los partidos de Brandsen y Punta Indio, los cuales constan de un Centro de Recuperación Urbana Municipal para el manejo de los residuos recuperables y equipamiento para el tratamiento de la fracción orgánica, mientras que la facción de rechazo se envía al CITDF regional.

Los planificadores estipulan que el costo total de la implementación del plan es de $115 millones. Asimismo, según los investigadores[15] que elaboraron este plan, se pueden mencionar las siguientes ventajas:

-          menores costos de transporte

-          beneficios directos por venta de residuos reciclados,

-          beneficios indirectos por fomento a industrias de reciclaje

-          menor impacto ambiental

-          menor conflictividad social (por participación social en la implementación del Plan) y en relación,

-          mayor cantidad de empleos directos permanentes en la región y beneficios por producción de biogás y/o electricidad.

Una de las principales problemáticas para la implementación del Plan es el sitio de instalación del relleno sanitario para la disposición final de los RSU. En este sentido, el Plan elaborado por la UNLP y la UTN presenta “cinco verdes”: uno en La Plata en el límite con Brandsen y Magdalena, dos en territorio de Punta Indio y dos en el distrito de Brandsen. Los intendentes de Punta Indio y de Brandsen[16] mostraron su preocupación y la negativa de recibir los rellenos sanitarios en sus partidos; aduciendo que ellos son los que menos RSU generan en la región[17]. Así, finalmente, se decidió que el sitio de disposición de RSU se establezca en la localidad de Poblet, partido de La Plata, elección que se fundamentó en las características generales (principalmente en relación a la baja población con que cuenta -500 habitantes aproximadamente- y la localización estratégica de la localidad, ya que se encuentra en la “triple frontera” entre La Plata, Brandsen y Magdalena.

 

Ubicación de la localidad de Poblet en relación a las cabeceras

de los partidos integrantes del Consorcio Regional

Fuente: Elaboración propia sobre fotografía de Google Earth

 

A pesar de las quejas de los vecinos de la localidad rural de Poblet porque la instalación del relleno sanitario compromete el desarrollo de la principal actividad: la horticultura y la ganadería, como así también al Acuífero Puelche que provee de agua a La Plata y sus alrededores; ya se están haciendo los relevamientos para la instalación del relleno sanitario. Su construcción demoraría dos años. A partir de esta situación nos preguntamos si dentro del marco general de la asociación ¿no deberían darse procesos que incentiven la gestión participativa?, y consecuentemente ¿cómo se incorpora la Participación Social en este Plan de Gestión Integral de RSU?, teniendo en cuenta que la implementación del modelo de gestión que propone el Consorcio resalta a la Participación Social como herramienta de toma de decisiones y para la coordinación política. En este sentido, el Plan propone que sean los mismos vecinos los encargados de encarar acciones de control de las Plantas de tratamiento y que sean ellos mismos los beneficiados por la creación de nuevos puestos laborales. Esto se aplica actualmente en la Planta de Tratamiento que se está terminando de construir en Brandsen, donde los mismos vecinos organizaron acciones de control para el futuro funcionamiento de la misma (que sería la que corresponde al área periférica, según el Plan de la UTN/UNLP). Por otra parte, y de acuerdo a la Ley Nº13592, los municipios deben emitir informes anuales de la situación de los rellenos sanitarios a los gobiernos, quienes al mismo tiempo –previa evaluación- deberán comunicar a la comunidad.

 

 

5.   Conclusión

 

El territorio de la Región Metropolitana de Buenos Aires está fragmentado políticamente, ya que es integrado por dos gobiernos: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires. Esta fragmentación política está compensada por dos tipos de alternativas: 1- por la existencia de formas de centralización jurisdiccional con intervención de gobiernos de nivel superior al local, y 2- por la existencia de formas asociativas que vinculan algunas jurisdicciones. En algunos casos se han integrado los gobiernos Provincial, Federal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (caso Corporación del Mercado Central de Buenos Aires que integra los tres gobiernos, o el CEAMSE que integra al Provincial y al de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y en otros los gobiernos municipales han formado consorcios municipales.

En la Región Metropolitana de Buenos Aires la primera experiencia de asociación de municipios aparece en el año 2000, a través de la conformación de la Región Metropolitana Norte (RMN) formada por los partidos de Vicente López, San Isidro, San Fernando y Tigre. Luego aparecieron algunas réplicas, como el Consorcio de Municipios del Conurbano Sur (COMCOSUR) en el año 2004 conformado por los partidos de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lomas de Zamora, Lanús y Quilmes. Para algunos autores como D. Cravacuore y P. Pirez, el nacimiento de este tipo de regionalizaciones se relaciona con la falta de una autoridad metropolitana central capaz de dirigir los esfuerzos locales en pos de un desarrollo que pueda atender las problemáticas que exceden las posibilidades de cada uno de los gobiernos locales incluidos en el área.

La problemática de los RSU es común a todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires, pero rescatamos de la experiencia de la conformación del Consorcio Regional Capital la concreción de acciones tendientes a gestionar de manera integral la generación de los propios residuos. Esta forma de asociativismo, que aún es un conjunto de voluntades políticas que se articulan para el tratamiento de esta problemática, es una prueba de que los municipios no pueden ni deben esperar que el cambio se produzca de “arriba hacia abajo” ya que la transferencia de recursos y capacidades muchas veces no se ajustan a las necesidades de los municipios o no tienen como afrontarlos.

Creemos que desarrollar nuevos procesos de articulación regional conllevará reformas políticas a partir de la discusión sobre las competencias que deben sostener los gobiernos; ya que la proximidad territorial para alcanzar el conocimiento de los problemas; el fortalecimiento de espacios de representatividad con consenso social; la ejecución transparente de políticas públicas promoverán el fortalecimiento de los gobiernos locales.

Asimismo, de este caso surgen muchos interrogantes que deben ser pensados para futuras propuestas de modelos de gestión de estos procesos. En este sentido, un factor poco utilizado hasta el momento es la participación de los distintos actores involucrados en el manejo de los RSU, desde la población productora hasta los responsables de la recolección, el transporte, el tratamiento y la disposición final de los mismos. En este sentido, deberían diseñarse modelos de gestión basados en la asociación de municipios que incluyan procesos de participación directa de esos actores en todas las etapas.

 

 

Bibliografía

-   CEAMSE (1997) “El relleno sanitario”. Publicación de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado. Año VI. Nº12. Oct-Nov 1997. Buenos Aires.

-   Cravacuore, D. (2006) “Análisis del asociativismo intermunicipal en la Argentina” en Medio Ambiente y. Urbanización, Vol. 64, N. 1, April 2006.

-   De la Calle, E. (2006) “Residuos Sólidos Urbanos: rellenos sanitarios vs. Rellenos integrales”, en Fundación Metropolitana, n° 24. Febrero de 2006.

-   Esteban, R. y Rossi, D. (2003) “Aportes hacia una regionalización posible y necesaria para los municipios de la provincia de Buenos Aires”, en V Seminario Nacional Red Muni. Octubre de 2003.

-   Larrondobuno, A. (2007) “Riesgos de contaminación por la disposición de Residuos domiciliarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por la técnica del relleno sanitario”, Publicado por ADA.

-   Pineda, Samuel I. (1998) Manejo y disposición de residuos sólidos urbanos. 1era. Ed. Bogotá: Asociación Colombiana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental.

-   Página web de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE). http://www.ceamse.gov.ar/abre-home.html (consultado en JUN/ 2010)

-   Pirez, P. “La problemática de la gestión”, disponible en http://www.atlasdebuenosaires.gov.ar (consultado en JUN/2010)

-   Raffestin, C. (1993) As redes e o poder, en Por uma geografía do poder. San Pablo: Ática

-   Soja, E. (1996) The trialectics of spatiality, en Thirspace, Blackwell Publishers.

-   Soja, E. (2004) “Lo macro, mezzo, lo micro”, entrevista publicada en Café de la Ciudades, edición n° 22. Disponible en

http://www.cafedelasciudades.com.ar/politica_22.htm (consultado en JUN/2010)

 

Documentos de Consulta:

-   Ley 1857 de “Gestión integral de Residuos Sólidos Urbanos”, del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.  Promulgada en mayo del año 2006.

-   Ley 13592 de “Gestión Integral de Residuos Sólidos”, del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Sancionada en Diciembre del año 2006.

-   Proyecto de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos de la Universidad de La Plata. Presentado en el Salón del Consejo Superior de la Presidencia de la Universidad Nacional de La Plata. Noviembre de 2009. 

-     

 

Ponencia presentada en el XII Encuentro Internacional Humboldt "El Capitalismo como Geografía", La Rioja, Argentina - 20 al 24 de setiembre de 2010.

 

 



[1] Licenciada en Geografía. Miembro del Equipo de Investigación del PIP / CONICET N° 0243 – Directora: Dra. Sonia Vidal. Maestrando en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

[2] Arquitecto. Becario CONICET (AVG) del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR). Doctorando de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

[3] Página web de la CEAMSE: http://www.ceamse.gov.ar/abre-home.html (consultado en abril/2010)

[4] La CEAMSE incluye otras funciones adicionales relacionados con programas de reciclaje, servicios de inspección y control integral de la higiene urbana de la CABA, ejecución de las tareas de limpieza y mantenimiento de espejos de agua en la CABA, consultoría, asesoramiento y colaboración en erradicación y saneamiento de basurales y cuencas, protección, mantenimiento y creación de áreas verdes, y finalmente, mantenimiento del Camino Parque del Buen Ayre.

[5] La ASCE (American Society of Civil Engineers) define al relleno sanitario como una técnica para la disposición final de los residuos sólidos (destino cierto y seguro) en terrenos, sin causar perjuicio para el ambiente y sin ocasionar molestias o peligros para la salud, ni el bienestar y seguridad pública.

[6] Según De la Calle (2006) en  los actuales rellenos sanitarios de la CEAMSE todos los residuos conviven en un mismo espacio, sin ningún tipo de separación previa.

[7] NIMBY significa “no en mi patio trasero” (por sus siglas en inglés Not In My Back Yard). Este fenómeno implica el rechazo de la población a los organismos relacionados con el tratamiento de la basura. Por ser una problemática de escala global, podemos afirmar que es un síndrome común en todo el mundo.

[8] La Ley Nº1857 de “Gestión integral de Residuos Sólidos Urbanos”, más conocida como “Basura Cero”, fue promulgada en el año 2006 y reglamentada en el año 2007. Esta ley apunta a entender a la problemática de los RSU de manera global. Asimismo, contempla la prevención en la generación, la separación en los hogares, la recolección separada, el reciclado y el compostaje. Además, incluye el principio de responsabilidad del productor. En este sentido, la meta de esta ley es la reducción progresiva de RSU, tomando como línea base la cantidad de 1.497.656 toneladas de residuos enviados a relleno sanitario durante el año 2004. Por ello, la Ley propone enviar 30% menos de RSU en el año 2010, hasta llegar a un 75% en el año 2017. La meta final es que se prohíba la disposición final de materiales tanto reciclables como aprovechables para el año 2020.

Sin embargo, al  mes de marzo del año 2010, la ley “Basura Cero” todavía no se aplicaba. En la actualidad en la CABA se producen 6000 tn/día, mientras que se deberían producir  4000 tn/día. Fuente: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1243985 (consultado en abril/2010)

[9] Se crea un Fondo para la Protección y restauración ambiental  conformado por las partidas anuales asignadas por la Ley de Presupuestos y la recaudación a través de las multas por infracciones a la presente Ley e ingresos por acciones judiciales de reparación o recomposición al ambiente.

[10] Fuente: http://www.elcolonodigital.com.ar/detalle.php?id=3466 (consultado en abril/ 2010)

[11] En este sentido, el intendente de Magdalena Fernando Carballo, justificó en 2008 su apartamiento aduciendo que el que tiene que hacerse cargo de la basura es el que más genera y que pertenecer o no al Consorcio no beneficia a Magdalena absolutamente en nada, la llave para conseguir obras está en la Provincia o en la Nación; no necesitamos pertenecer a un consorcio para gestionar. Fuente: http://basuraenmagdalena.blogspot.com/ (consultado en abril/ 2010)

[12] El relleno sanitario de Punta Lara fue creado para recibir la basura de La Plata, Berisso, Ensenada, Brandsen y Magdalena, pero desde principios de 2004 comenzó a admitir los originados en Florencio Varela y Berazategui, autorización originalmente prevista hasta fines de 2004 y que desde entonces se incumple. Esta basura extra supera los 250.000 tn (de marzo de 2004 a enero de 2010).

[13] En este sentido, el intendente de Berisso Enrique Slezack ofreció en el mes de marzo de 2010 comprar un conjunto de maquinarias vial para el Consorcio a menor precio, por encontrarse su municipio inscripto en un registro de importadores. Esta operación no pudo concretarse por no estar institucionalizado el Consorcio.

La nota completa se puede consultar en http://www.elcolonodigital.com.ar/detalle.php?id=3466

[15] Fueron 47 investigadores de las once facultades de la UNLP y la UTN.

[16] Los mapas del informe muestran que las mejores condiciones para el establecimiento del predio de destino final de desperdicios se encontrarían en estos partidos, mientras que en La Plata, Berisso y Ensenada, la contraposición vendría dada por el hecho de que son distritos con alta concentración de actividad urbana, los cuales se consideran "no aptos" para el emprendimiento.

[17] Los partidos de La Plata, Berisso y Ensenada generan el 90% de los RSU de la región (ver cuadro 1).






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