EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA EN LA AGENDA MUNICIPAL
DE LA CIUDAD DE NEUQUÉN.
UNA MIRADA DESDE LAS ESTRATEGIAS DE
INTERVENCIÓN IMPLEMENTADAS
Gabriela Ana
Pérez
Dpto. de Geografía, Facultad de Humanidades,
Universidad Nacional del Comahue
Resumen
La solución del denominado “problema de la vivienda” se
reposiciona desde fines del siglo XX como un eje estratégico en la agenda
gubernamental en dirección a alcanzar la superación de la pobreza y precariedad
del hábitat urbano.
En ese contexto, el trabajo muestra parte de los avances del
proyecto de investigación “Orientaciones actuales de las políticas sociales y
sus efectos en el desarrollo socio-territorial. El caso del municipio de
Neuquén” el cual tiene entre sus objetivos generales identificar las estrategias
de intervención pública municipal en el campo de la vivienda social y sus
implicancias para los habitantes y en el desarrollo urbano de la ciudad. El
marco teórico parte de considerar al tema de la vivienda como objeto de acciones
institucionales, lo que implica su abordaje en cuanto objeto de las políticas
sociales. Desde esta dimensión, los parámetros de análisis considerados en una
primera etapa fueron marco normativo-institucional y universo de programas,
abordados a partir del relevamiento y procesamiento de información secundaria de
orden político-legislativo y de la realización de entrevistas a informantes
claves.
Los resultados alcanzados a la fecha permiten señalar: -el
municipio, históricamente posicionado como actor secundario en la atención del
problema habitacional, asume ahora un papel protagónico en la implementación de
estrategias para la superación del mismo; -responder a la demanda social de
acceso a la tierra urbana y a la vivienda, ordenar y mejorar los asentamientos
irregulares y desalentar el fenómeno de la ocupación ilegal del suelo
constituyen los pilares de la intervención municipal.
El problema de la vivienda en la agenda
municipal
La incorporación del tema habitacional a la agenda del gobierno
local de la ciudad de Neuquén es un hecho concretado hace apenas algunos años.
El contexto que impulsara dicha incorporación comenzó a gestarse a partir de la
década de 1990 cuando los principios rectores de la política provincial de
vivienda son reformulados en sintonía con las tendencias que se imponían en los
escenarios nacional e internacional. Entonces, por un lado, se plantea la
necesidad de cambios respecto a la toma de decisiones en los distintos niveles
del Estado, insistiéndose en procesos descentralizadores y participativos que
posibilitasen a los municipios la puesta en marcha de programas habitacionales
acordes a las reales demandas de cada lugar.
Paralelamente, se irá produciendo el abandono del viejo esquema de
Estado constructor de conjuntos habitacionales a la vez que las intervenciones
asistenciales y focalizadas cobrarán mayor presencia . Así en la ciudad de Neuquén durante el periodo
1999-2001 se cierra el ciclo de casi 30 años de construcción de planes de
vivienda a cargo del Estado Provincial, durante el cual la ciudad fue destinataria del 45% de
las viviendas construidas en la provincia.
El cambio de paradigma queda consolidado con la creación -en 2005- de la Agencia Provincial de
Desarrollo Urbano Sustentable. El surgimiento de este actor implicará el
desplazamiento del Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo de su posición de organismo rector de la construcción
de planes de vivienda “llave en mano” y encarnará el nuevo rol del Estado
provincial frente al problema habitacional como facilitador del
financiamiento hipotecario de vivienda.
Tal redireccionamiento de la política provincial de vivienda
condujo, a medida que avanzaba la primera década de esta siglo, al Estado
municipal a incorporar el tema habitacional como una de las prioridades de la
acción pública en un territorio “caliente” en cuanto al reclamo social de
viviendas y a la ocupación ilegal de tierras.
Sobre la base de un discurso que plantea la necesidad de revisión
de los esquemas de intervención pública dominantes durante las décadas
anteriores y que se identifica con enfoques y conceptos que han ido ganado
espacio en foros internacionales -esencialmente bajo el impulso de organismos bi
y multilaterales de crédito- comienza la configuración de la actual política
habitacional del Estado municipal cuyas ideas esenciales son:
i) La necesidad de un abordaje integral de la problemática del
hábitat que considere el tema vivienda en relación a usos y ocupación del suelo;
expansión de la planta urbana; inversión en infraestructura; espacios verdes y
reservas fiscales.
ii) El vínculo entre acceso a la tierra, vivienda, servicios e infraestructura básica y la
construcción de ciudadanía. La extensión de derechos urbanos a amplios sectores
sociales excluidos de acceder a los bienes y servicios de la ciudad es observada
como un elemento que contribuiría a una menor conflictividad urbana.
En este sentido, las acciones tendientes a reducir la pobreza
urbana y la precariedad habitacional aparecen como una herramienta destacada en
la mejora del espacio público, contribuyendo, en consecuencia, a la
gobernabilidad de la ciudad.
iii) Avanzar en la apertura de espacios para la discusión,
negociación y concertación con distintos actores institucionales y sociales a
fin de definir respuestas diversificadas acordes a las variadas características
y necesidades de los grupos demandantes en oposición a soluciones uniformes e
inadecuadas.
En este contexto, responder a la demanda social de acceso a la
tierra urbana y a la vivienda, ordenar y mejorar los asentamientos irregulares y
desalentar el fenómeno de la ocupación ilegal del suelo surgen como objetivos
primordiales de la política habitacional que el Municipio lleva adelante a
través de la intervención en dos áreas:
-
Regularización de asentamientos y
dotación de loteos sociales.
-
Provisión de nueva
vivienda.
En este camino, el organigrama municipal relacionado al tema
habitacional se ha visto afectado por una dinámica de creación, supresión y
superposición de áreas, direcciones y subsecretarías, lo que refleja las
dificultades del Estado local en torno a la gestión urbano-habitacional de la
ciudad. Actualmente es la Unidad de Gestión del Hábitat -creada en 2009- el
organismo responsable de aplicar la política municipal de tierras, vivienda y
hábitat.
Ordenando la “ciudad informal”
Las políticas públicas de regularización de dominio y
de dotación de servicios básicos destinados a los asentamientos informales
constituyen el instrumento fundamental como respuesta al problema habitacional
de los sectores pobres (Coulomb, citado por Arriaga, 2000).
La implementación de este tipo de políticas en los países de la
región data desde mediados del siglo pasado. En algunos casos, atendiendo
articuladamente tanto la informalidad dominial como la desde el punto de vista
de las condiciones urbanas para el asentamiento de la población. En otros, las experiencias tienen que ver con
políticas de mejoras de la situación urbano-ambiental de los barrios aplicadas
independientemente de la legalización dominial de la tierra. A partir de los años noventa, este tipo de respuesta
cobrará protagonismo creciente en el marco de lo que se ha considerado una nueva
generación de políticas habitacionales. Siguiendo a Fernández Wagner (2001) y a
Clichevsky (2006) el cambio se relaciona con:
1. El posicionamiento de las ciudades como el ámbito económico y
cultural más adecuado para la nueva economía. Paralelamente, en ellas también se
observa el incremento de la magnitud de la población que reside en asentamientos
informales.
2. Los magros resultados de las políticas tradicionales en su
objetivo de brindar un hábitat adecuado.
3. La instalación del concepto de facilitación como principio rector de las políticas
habitacionales. Impulsado por el Banco Mundial (1992) en el marco de los
procesos de reforma del Estado, se recomienda el abandono de la
intervención directa estatal -vía
construcción/regulación del mercado- y se estimula:
-
El desarrollo de los derechos de
propiedad vinculados al suelo y a la vivienda.
-
Racionalizar y/o transparentar los
subsidios. Focalizar el financiamiento en los sectores más
pobres.
-
Suministrar infraestructura con
recupero de costos.
-
Flexibilización de las normas
urbanas y eliminación de la escasez artificial del suelo.
4. La declaración durante la II Conferencia de HABITAT (1996) de
la tenencia segura como uno de los dos objetivos esenciales en el cual deben insistir los
gobiernos.
5. La creación de Cities Alliance (1999), una asociación que
agrupa a instituciones y organismos de desarrollo con el propósito de asistir a
las ciudades a abordar los desafíos urbanos del siglo XXI, entre ellos la
eliminación de tugurios y el mejoramiento de los barrios
marginales.
6. Las ideas del economista De Soto en referencia a que la tierra
ilegalmente ocupada es un capital que hay que movilizar, de ese modo podrá pagar
impuestos y ser objeto de crédito.
7. La reorientación del destino de los créditos otorgados por los
organismos internacionales de financiamiento: del crédito para construcción de
vivienda -grandes conjuntos llave en mano durante las décadas de 1970 y
1980- se pasa al financiamiento concedido al fomento de lotes con servicios,
regularización y mejoramiento de barrios.
En la ciudad de Neuquén los procesos de regularización de
asentamientos no son recientes, pues en el transcurso de sus historia la
producción del espacio urbano local se dio vinculada al surgimiento de
asentamientos que paulatinamente eran incorporados a la ciudad formal. No obstante, recién desde 2002 el
Municipio lleva a cabo en forma sistemática y sostenida un plan de
regularización de asentamientos (PRA).
El punto de partida del PRA es el reconocimiento de la situación
ambiental de los asentamientos
a partir de los cual se resuelve la:
- Regularización de las tierras que reúnen las condiciones de
seguridad para ser habitadas.
- Consolidación de asentamientos cuando se realiza la reubicación
de familias dentro del mismo asentamiento.
- Relocalización, hacia otros sectores de la ciudad, de familias
que ocupan áreas de riesgo o espacios verdes.
En algunas situaciones la evaluación de parámetros ambientales se
ha concretado en un marco de flexibilización de los términos de referencia para
el uso del suelo urbano, lo que ha posibilitado la reformulación de las
condiciones urbano-ambiental de algunas áreas a regularizar y la habilitación
del asentamiento de la población.
Resuelta la etapa de reconocimiento de las condiciones
ambientales, el PRA , que en su
formulación incorpora tanto aspectos dominiales como de infraestructura, avanza
organizado en tres etapas:
- Delimitación y trazado de cuadras, lotes y
calles.
- Entrega de
certificados de ocupación en áreas de suelo urbanizable. Esta etapa se sustenta en un instrumento legal sancionado por el
Concejo Deliberante Municipal en 1984 y cuya esencia habilita la intervención
del municipio a fin de que prevalezca el interés general sobre el particular y
el suelo cumpla una función social mínima. Además, que las familias cuenten con
su certificado de ocupación es condición
para acceder a los programas de mejoramiento barrial financiados por
Nación.
- Proyección y dotación de vivienda y de servicios e
infraestructura básica. El avance de esta etapa se encuentra esencialmente
sujeta a los acuerdos firmados con los gobiernos nacional y provincial para el
financiamiento de distintos programas que posibilitan la ejecución de soluciones
habitacionales y mejoramiento de los barrios. En este sentido, una de las
limitaciones observadas es el desfasaje de los tiempos transcurridos entre la
entrega de los certificados de ocupación y el comienzo de las obras
planificadas, debido esencialmente a la demora del envío de los recursos
financieros comprometidos por los
niveles extralocales del Estado.
Estos programas -diseñados y financiados desde fuera de la órbita
del gobierno local- los que, al incorporar distintos componentes de
intervención, le otorgan cierto nivel de integración al plan de regularización
de asentamientos. Tal es el caso de los programas de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) considerados como el
paradigma de las políticas de reducción de la pobreza centrada en el
hábitat.
En asociación con la
regularización en marcha se desarrolla el PROMEBA II cuyos componentes
son:
- Componente de intervención física: ejecución de obras de
infraestructura pública, de equipamiento comunitario y de saneamiento
ambiental.
- Componente de intervención institucional: fortalecimiento
institucional mediante asistencia técnica y
capacitación.
- Componente de intervención social: promoción de las capacidades
de organización y participación de la comunidad.
Suele señalarse que en este tipo de experiencias existen espacios
reales de participación comunitaria muy limitados, a través de los cuales el
poder político y económico
pretenden justificar y legitimar las intervenciones. Sin embargo en el
caso que nos ocupa, hay que destacar que los organismos corresponsales del
Programa han estimulado el desarrollo de este componente, que específicamente se
encuentra orientado a la intervención de los beneficiarios en las etapas de
selección de las obras (por medio de las llamadas Mesa de Gestión y Audiencias
Públicas) y de seguimiento de la incorporación de las sugerencias de la
comunidad (a través de la Mesa de Concertación).
Desde mediados de 2009 la asistencia nacional para dotar de
infraestructura a los asentamientos de la ciudad se complementa a partir de los
proyectos financiados a través de la Comisión Nacional de Tierras para el
Hábitat Social. Se trata de intervenciones con un nivel de focalización aún
mayor que los PROMEBA y que requieren como contraparte local la elaboración del
proyecto de infraestructura de
servicios básicos -responsabilidad del municipio- y la conformación de
cooperativas de trabajo para realizar las obras -a cargo de las familias localizadas en los
asentamientos a intervenir-; condición esta última con la que además de aportar
mano de obra del lugar se pretende estimular el arraigo y el fortalecimiento de
las redes sociales barriales.
El proceso de sistematización de tierras municipales (mediante la
labor realizada por la Dirección de Catastro Municipal) es un complemento clave
del PRA a partir de que permite
poner en conocimiento de las autoridades locales el cuadro de situación dominial
y de uso de suelo urbano de la ciudad. Ello ha permitido
por un lado la venta de tierra urbana bajo la forma de loteos sociales
a:
- Familias de escasos recursos inscriptas en el Registro de
Postulantes a Tierras Fiscales.
- Familias de asentamientos irregulares que deben ser
relocalizadas.
- Familias inscriptas en el registro organizado por instituciones
intermedias, cooperativas y mutuales.
La venta de los lotes se realiza sobre un precio promocional de la
tierra, acordado recientemente por el Concejo Deliberante. En tanto el orden de
prioridades para las adjudicaciones se determina en base al cuadro social de la
familia y de riesgo ambiental.
En algunos casos la dotación de tierra destinada a vivienda
aparece integrada al desarrollo de programas de capacitación y de generación de
empleo, como ha ocurrido con los loteos sociales designados al Programa Huertas
Comunitarias.
Por otro lado, posibilita también la venta de tierras
municipales pero a través del circuito inmobiliario privado ya que las mismas,
por estar ubicadas en áreas de la ciudad consideradas estratégicas, poseen una
alta cotización. El propósito es obtener recursos financieros para la compra de
otras tierras destinadas a nuevos loteos sociales y para la construcción de
redes de servicios públicos en loteos sociales y asentamientos
regularizados.
Urbanizando la meseta
Hace tres años el Municipio dio a conocer el Proyecto de Urbanización
de la Meseta que plantea como idea central la construcción de un
conjunto de barrios en una área de 600 hectáreas en la zona de mesetas ubicadas
al norte de la ciudad.
El proyecto, al que el gobierno local considera la principal línea
de acción para dar solución al problema habitacional de unas 10 mil familias,
pretende diferenciarse sustancialmente de los anteriores esquemas de
intervención estatal. En esa dirección reconoce como elementos articuladores los
principios de:
Ø
Gestión
participativa,
por medio del cual se estableció un modelo de participación y concertación
interinstitucional e interactoral para la toma de decisiones en las distintas
etapas del proyecto. A tal fin se conformó:
a)
La
Unidad de Gestión Territorial Urbanización de la Meseta (UGTUM),
conformada por decisores políticos del gobierno local y representantes de
instituciones vinculadas a la temática urbana con el objeto de “desarrollar un
proyecto urbanístico que posibilite la habilitación del suelo para usos
predominantes residenciales y complementarios de servicios, recreación y
productivos, para atender la demanda generada por el constante crecimiento de la
población, y facilitar el acceso a la vivienda a los sectores sociales excluidos
del mercado inmobiliario en forma preferencial”. Son funciones de la UGTUM:
-
Desarrollar una propuesta de prefiguración urbana y de
ordenamiento territorial que asegure un desarrollo por etapas del sector, en
función, por un lado, de las factibilidades de servicios, accesibilidad y
conectividad con el resto de la ciudad. Por el otro, de los estudios ambientales
incorporando todos los factores susceptibles de recibir
impactos.
-
Fijar criterios para la localización y ejecución de
infraestructura y equipamiento comunitario.
-
Establecer normas urbanísticas de usos u ocupación del suelo,
proponer las adecuaciones normativas para el fraccionamiento de la tierra,
establecer características y exigencias en materia de infraestructuras de
servicios.
b)
El
Foro de la Meseta, integrado por representantes de los gobiernos local y
provincial, de universidades de la región, del Colegio de Arquitectos, de
asociaciones civiles, gremiales y profesionales.
El objetivo del Foro es generar un ámbito para la discusión de
propuestas que promuevan la construcción colectiva de diagnósticos, la
integración social, un desarrollo territorial y ambiental que articule los
distintos usos del suelo, la promoción de créditos a la vivienda acorde a las
variadas situaciones socioeconómicas y la transparencia en la
información.
Ø
Urbanismo
sustentable,
respecto de cuya aplicación el proyecto no realiza precisiones, solo la
formulación general que relaciona sustentabilidad con las dimensiones ambiental,
socioeconómica y cultural.
Respecto al avance en la definición de algunos aspectos del
proyecto se pueden mencionar los siguientes
aspectos:
•Tierras afectadas: 593 hectáreas propiedad del
Municipio.
•Beneficiarios: 10 mil familias. Considera la demanda de distintos
sectores socioeconómicos y tipos de hogares (incorpora a los hogares
unipersonales generalmente excluidos o no priorizados en otros programas
habitacionales).
•Asignación de cupos: para una primera etapa se consideran 5 mil
cupos, de los cuales 2.500 corresponden a familias inscriptas en el Registro
Municipal de Tierras (1.000 se encuentran por debajo de la línea de indigencia;
1.000 por debajo de la de pobreza y 500 con ingresos de nivel medio-bajo) y
otros 2.500 están asociados a cooperativas, gremios y otras
entidades.
•Avance del proyecto: hasta el momento se organiza considerando la
urbanización de los barrios Alta Barda Oeste y Balcón del
Valle.
Reflexiones finales
Hasta aquí han sido planteados los principales lineamientos y
acciones del municipio neuquino en relación al tema habitacional. Un análisis
respecto a la coherencia y articulación en el corto, mediano y largo plazo entre
el discurso político y lo planificado -por un lado- y las acciones realizadas
-por el otro- es una tarea intelectual ineludible pero, por tratarse de procesos
recientemente puestos en marcha, es necesario esperar que la evolución de los
mismos brinde más elementos de análisis.
Por otro lado debe reconocerse que el municipio neuquino asume un
papel protagónico en la resolución del llamado problema habitacional más por
verse en una situación de acorralamiento -frente a la retirada del Estado
provincial y el aumento de una demanda insatisfecha que reclama básicamente ante
la autoridad local- que por convencimiento de que dicha resolución en una
función que debe desarrollar.
No obstante ello, cabe señalar que:
- Las líneas de acción implementadas por el Estado local
constituyen una señal favorable para que sectores pobres y empobrecidos tengan
acceso a la tierra y a una vivienda digna, las cuales contemplan a su vez la
seguridad de la tenencia y la dotación de servicios e infraestructura
básicas.
- Las intervenciones convencionales -tenencia, vivienda y
saneamiento- sobre asentamientos irregulares tienen efectos altamente positivos
sobre el hábitat y son un elemento a favor en el ideario de alcanzar una ciudad
más integrada, justa e inclusiva. Pero también son un proceso lento, complejo y
conflictivo debido esencialmente a:
a) La superposición de intereses y conflictos en torno al dominio
del suelo urbano protagonizados tanto por actores públicos como
privados.
b) La marcada dependencia financiera del municipio respecto a los
aportes estatales nacionales y provinciales.
Por otro lado, por tratarse de intervenciones centradas en
conjuntos poblacionales con atributos propios de la marginalidad o pobreza
extrema, se hace imprescindible desarrollar y profundizar la integración con
políticas destinadas a la mejora del capital humano y a la generación de empleo
e ingresos suficientes.
- El Proyecto de Urbanización de la Meseta constituye una
experiencia sin antecedentes en la provincia y en la región. Representa una
valiosa oportunidad para generar espacios de participación y de elaboración de
propuestas integrales de desarrollo del hábitat. Desviarse de las ideas
primarias del proyecto contribuiría a que desde la gestión pública, en este caso
local, se continúe “haciendo ciudad” bajo esquemas segregadores de desarrollo
urbano.
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“La Municipalidad promoverá
el cumplimiento Social de la tierra fiscal mediante el otorgamiento de
permiso de
ocupación precaria con o sin opción a compra a pobladores de escasos recursos”
(Ordenanza 2080/84).
266/10 - EL PROBLE
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