“La construcción de políticas multilaterales referidas al comercio de productos agrícolas.

Primeras reflexiones a partir de un proyecto de investigación interdisciplinario”

 

M Sc Elda Tancredi

División Geografía, Departamento Ciencias Sociales

Universidad Nacional de Luján

 

 

Palabras clave: geografía del comercio internacional; crisis alimentaria y pobreza; vulnerabilidades ambientales; proceso de negociaciones multilaterales; acuerdo sobre agricultura

 

RESUMEN

Esta ponencia refiere a las primeras reflexiones realizadas en el marco de un proyecto de investigación interdisciplinario, en donde se propone un estudio exploratorio de la situación del comercio internacional de productos primarios, en especial los agrícolas, en el contexto actual de negociaciones del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Este acuerdo tiene como expresa finalidad contribuir al aumento de la liberalización del comercio, a partir de la aplicación de los “tres pilares de la reforma del comercio de los productos agropecuarios” que se refieren a los problemas vinculados con el acceso a los mercados, los subsidios a la producción y los subsidios a la exportación. Estas negociaciones están en el centro de las discusiones sobre la problemática del aumento de la pobreza y crisis alimentaria global  tal como se manifiesta desde la Agenda 21 de la Cumbre de Río, los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas y la Declaración de Doha para el Desarrollo, discusiones que llevan a replantear la relación entre el comercio y el desarrollo.

La hipótesis general es que luego de más de 60 años de negociaciones multilaterales institucionalizadas en primer lugar en el GATT (Acuerdo General de Tarifas y Comercio) y luego en la Organización Mundial del Comercio, que lo continúa, la participación comercial de los tradicionales países exportadores de productos agrícolas ha disminuido en forma constante (como se verifica en el caso de América Latina en general y de Argentina en particular) mientras que a la par ha ido disminuyendo la disponibilidad de alimentos en los países subdesarrollados y agravando la pobreza mundial.

 

ABSTRACT

This report refers to the first reflections carried out in an  interdisciplinary research project which  intends an exploratory study of the situation of the international trade of primary products, specially the agricultural ones, in the current context of negotiations of the Agreement on Agriculture of the  World Trade Organization (WTO).  This agreement has the expresses purpose to contribute to the increase of the liberalization of commerce, starting from the application of the "three pillars of the reformation” of trade of agricultural products that refer to the problems of the access to markets, the subsidies to the production and the export subsidies. These negotiations are in the center of the discussions on the problem of the increase of the poverty and global alimentary crisis just as it is manifested from the 21 Agenda of the Rio Summit, the Global Millennium Objectives of Development of United Nations and the Declaration of Doha for Development, discussions that restate the relationship between trade and development.

The general hypothesis is that, after more than 60 years of multilateral negotiations institutionalized in the first place at the GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) and then at WTO, the commercial participation of the traditional countries which exported agricultural products has diminished in a constant form (like it is verified in the case of Latin America in general and of Argentina in particular) while at the same time, it has gone diminishing the food allowances in the underdeveloped countries and increasing the world poverty.

 

INTRODUCCIÓN

Desde los procesos de reconstrucción de posguerra en el siglo XX la división internacional del trabajo emergente señala una profundización de la concentración de los flujos comerciales Norte-Norte, con una pérdida constante de participación de los denominados países del Sur. Como se señala desde el origen de la UNCTAD (Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) y los reclamos de PREBISCH por “comercio, no ayuda”, el Acuerdo General de Comercio y Tarifas de 1947 y la Organización Mundial del Comercio que lo continúa desde 1995, marcan indefectiblemente el crecimiento del peso de los países industrializados y de sus productos dinámicos en detrimento de los productos primarios en especial los agrícolas, manteniéndose a través de las “distorsiones” comerciales una posición marginal de los países en desarrollo, entre ellos los latinoamericanos. En este nuevo siglo se continúa verificando, más allá de un momento fugaz de mejora de precios de algunos alimentos y materias primas,  el deterioro de los términos del intercambio y una débil participación de los países que fueran considerados alguna vez como los “graneros del mundo”. Sucesivas medidas de protección y ayuda interna a la producción agrícola, combinadas con negociaciones comerciales que se dan en un campo de juego de poderes concentrados, son elementos clave para la construcción de una geografía desigual del comercio internacional.

Esta ponencia refiere a las primeras reflexiones realizadas en el marco de un proyecto de investigación interdisciplinario[1], en donde se propone un estudio exploratorio de la situación del comercio internacional de productos primarios, en especial los agrícolas, en el contexto actual de negociaciones del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Este acuerdo tiene como expresa finalidad contribuir al aumento de la liberalización del comercio, a partir de la aplicación de los “tres pilares de la reforma del comercio de los productos agropecuarios” que se refieren a los problemas vinculados con el acceso a los mercados, los subsidios a la producción y los subsidios a la exportación. Estas negociaciones están en el centro de las discusiones sobre la problemática del aumento de la pobreza y crisis alimentaria global  tal como se manifiesta desde la Agenda 21 de la Cumbre de Río, los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas y la Declaración de Doha para el Desarrollo, discusiones que llevan a replantear la relación entre el comercio y el desarrollo.

La hipótesis general del trabajo es que luego de más de 60 años de negociaciones multilaterales institucionalizadas, la participación comercial de los países exportadores de productos agrícolas ha disminuido en forma constante (como se verifica en el caso de América Latina en general y de Argentina en particular) mientras que a la par ha ido disminuyendo la disponibilidad de alimentos en los países subdesarrollados y agravando la pobreza mundial. Tres son los objetivos generales perseguidos: estudiar la “crisis alimentaria global” y la disponibilidad de alimentos en los países más pobres; analizar las tendencias de la geografía del comercio internacional de productos agrícolas; analizar el proceso de negociaciones multilaterales vinculadas con el Acuerdo de la Agricultura de la OMC y su impacto sobre el desempeño comercial de los países exportadores de productos agrícolas, especialmente de América Latina.

Sobre la base de análisis iniciales realizados en el marco de la asignatura “Geografía del Comercio Internacional” dictada para la carrera de Licenciatura en Comercio Internacional de la Universidad Nacional de Luján, y con la intención de construir en el Departamento de Ciencias Sociales un nuevo espacio de reflexión con el acople de diferentes perspectivas disciplinarias (como lo son en este caso la Geografía, la Historia, la Economía y el Comercio Internacional) y como espacio para la formación de alumnos de la Universidad (aquí de las Licenciaturas en Información Ambiental y Administración), la problemática a estudiar ha sido organizada en diferentes líneas temáticas para comenzar una primera fase del proyecto. A estas líneas temáticas refieren los apartados siguientes.

 

PRIMERA LÍNEA TEMÁTICA: “Sobre las tendencias del comercio internacional y los productos agrícolas: una aproximación descriptiva”

Se trata aquí de describir la dinámica del comercio internacional desde el período de posguerra a la actualidad, en sus transformaciones referidas a flujos regionales y sectoriales de mercancías y servicios y sus complejas manifestaciones espaciales. Refiere a uno de los objetivos generales del proyecto: analizar las tendencias de la geografía del comercio internacional de productos agrícolas 

Después de la Segunda Guerra Mundial, el comercio internacional entra en una larga etapa de expansión sin precedentes en la que el comercio aumenta (en sus precios en dólares), por término medio, un 6,2%, tasa mucho más alta que en el denominado “primer episodio de globalización” (de 1850 a 1913).[2]  De acuerdo con los datos oficiales disponibles de la OMC, el valor total comercializado correspondientes al año 2008 (de mercancías y de servicios comerciales) es de u$s 19.109 (miles de millones) donde el 80% corresponde a las exportaciones de bienes y mercancías, y el 20%  restante a los servicios comerciales. [3]

Como consecuencia de la crisis internacional desatada desde mediados del 2008, en 2009 se produce por primera vez desde 1982 la contracción de los volúmenes comercializados.[4] Sin embargo, según cifras de la OMC publicadas el 2 de junio de 2010, el valor del comercio mundial de mercancías vuelve a aumentar un 25%  aproximadamente en los tres primeros meses de 2010 en comparación con el mismo período de 2009, creciendo las exportaciones mundiales un 27% por ciento, mientras que las importaciones registran un crecimiento algo inferior, situado en el 24%. Ello se vincula al impulso por la demanda de Asia y el aumento de los precios de los productos básicos, en especial del petróleo, metales y energía.[5]

El siguiente gráfico refiere a la estructura de las exportaciones por tipo de producto (mercancías y servicios) correspondiente al año 2009, donde se expresa claramente la poco significativa participación de los productos agrícolas con el 7% del total comercializado mundial, en coherencia con la tendencia de largo plazo.

Las principales tendencias verificadas desde 1950 en la composición del comercio mundial de  mercancías muestran un fuerte aumento de la proporción de manufacturas y un marcado descenso de la de productos agrícolas y minerales distintos de los combustibles. Así, la proporción de productos agrícolas (incluidos los alimentos elaborados) disminuye desde un peso del 46% en 1950 al escaso 7% de las exportaciones totales actual, siendo la variación anual porcentual media en el volumen de los productos agrícolas es casi la mitad del promedio para el período (solo 3,5% de variación)[6]

Esta disminución de la importancia de las materias primas y los alimentos en el comercio mundial  es consecuencia, entre otros factores, de la tendencia normal de una economía en crecimiento con un producto demanda-ingreso inelástica (ley de Engels). Como también expresa la UNCTAD, “en el caso de las materias primas e industriales, la demanda crece a menor ritmo que la renta por varias razones, siendo las principales el cambio en los principales países consumidores a una estructura económica basada en la producción y servicios que requieren menos materia prima, la fabricación de sucedáneos sintéticos (en especial del algodón, el caucho y la lana) y el descenso general de la cantidad de esas materias primas en la producción industrial”.[7]  Pero por otro lado han actuado un conjunto de medidas proteccionistas (amparadas por excepciones en la liberalización del comercio) y el deterioro de los términos del intercambio.

En el largo plazo los precios reales de los productos básicos han sufrido una disminución caracterizada por una inestabilidad significativa y están hoy en un nivel histórico bajo. La conclusión original acerca del empeoramiento de la relación de intercambio sustentada por Raúl Prebisch en la década del ´50 se mantiene firme con independencia de los datos de precios de productos básicos que se usen o de los deflactores que se escojan; verificándose la disminución constante de los precios de algunos productos agrícolas, más allá de la coyuntural recuperación, y la continuidad de la tendencia a la baja para los escenarios futuros.[8] 

Las tendencias actuales del comercio internacional posicionan a los productos de alta tecnología (y no a los productos primarios) como los motores del crecimiento real y sostenido de las regiones industrializadas, confirmando así lo que a priori resultaría evidente: las industrias intensivas en tecnología son más dinámicas y propicias para el crecimiento de las exportaciones. Este crecimiento es consecuencia del aumento del comercio intra-industrial entre los países más desarrollados, y se relaciona directamente con la convergencia en cuanto a métodos y organización de la producción entre países con distintos niveles de ingreso, aunque no se observa una convergencia de los niveles de ingreso entre ellos.

Por su parte, el análisis descriptivo de la geografía del comercio internacional por regiones,  más allá de leves variaciones anuales, sigue consolidando la existencia de una concentración del comercio mundial de mercancías en tres de las regiones del mundo: Asia (27,7% de las exportaciones mundiales, siendo China el segundo exportador mundial representando el 8.9% del total y Japón, que aporta desde el cuarto lugar el 4.9%), Europa (41%, con Alemania como primer exportador del mundo aportando el 9,1%, encontrándose además entre los diez primeros Países Bajos, Francia, Italia, Bélgica y Reino Unido) y América del Norte (13%, con el aporte del 8% de Estados Unidos, el tercer exportador, y de 2,8% de Canadá desde el undécimo lugar) . Ellas son, además, las regiones en las que es mayor la parte correspondiente a las manufacturas en las exportaciones totales de mercancías, al corresponder más del 79.2, 76.8 y 68.2% de las exportaciones respectivas a ese grupo de productos en el año 2008. Si bien en los últimos años las regiones marginadas muestran un aumento de su participación, ello corresponde a sólo algunos países de las mismas de alto dinamismo exportador y en conjunto representan apenas el 18.3% del total mundial. Y a diferencia de lo señalado, Oriente Medio, África y la CEI dependen en gran medida de los combustibles y los productos de las industrias extractivas, pues más de dos tercios de sus ingresos por exportaciones proceden de ese grupo de productos (72.5, 62.7 y 59.3% respectivamente). Esta tendencia a la especialización se ha acentuado con el aumento de los precios internacionales de los productos básicos.  Es el caso de América del Sur y del Caribe el que muestra una menor especialización, ya que el 26.2% de sus exportaciones corresponde a Productos agrícolas, el 42.7% a combustibles y un 28.8% a manufacturas.[9] Como se afirma desde la CEPAL: “América Latina y el Caribe muestra dos patrones de especialización exportadora; uno que se caracteriza por el creciente peso de las exportaciones de productos dinámicos (México y varios países de Centroamérica y el Caribe), y otro por el predominio de productos basados en el uso intensivo de recursos naturales, cuya participación en el comercio mundial es poco dinámica (Sudamérica). A estos dos patrones, se puede agregar otro de especialización basada en los servicios, esencialmente en el turismo y las finanzas, sectores en los cuales los países caribeños poseen mayores potencialidades”.[10]

Otra de las tendencias marcadas en el comercio internacional se vincula con los cambios producidos en la geografía del comercio de los productos agrícolas: a) en 1955, el 85 por ciento de las exportaciones mundiales de productos  manufacturados corresponde a los países industriales, pero la participación de estos países disminuye aproximadamente a dos tercios en 2006; b) mientras que el porcentaje de exportaciones de productos agrícolas de esos países (incluidos los alimentos elaborados) aumenta del 40% en 1955 a alrededor del 60% en 2006.[11]  En clara diferencia con el modelo tradicional de la división internacional del trabajo consolidada desde fines del siglo XIX, donde se articulaban de acuerdo con las ventajas comparativas países industrializados exportadores de manufacturas, y países subdesarrollados proveedores de materias primas dentro de un modelo económico agroexportador, hoy el comercio mundial de productos primarios y por ende de exportaciones de productos agrícolas se concentra en países altamente industrializados. %). La concentración del comercio de bienes se manifiesta claramente también para el caso de los productos agrícolas cuando se toman las economías en forma individual y no ya  regionalmente, ya que alrededor del 80% de las exportaciones[12]  e importaciones[13]  totales de productos agrícolas se concentra en sólo 15 economías. 

 

SEGUNDA LÍNEA TEMÁTICA: “Sobre las negociaciones comerciales en el marco de la Organización Mundial del Comercio”

En esta segunda línea, se avanza sobre el siguiente objetivo del proyecto de investigación: analizar el proceso de negociaciones multilaterales vinculadas con el Acuerdo de la Agricultura de la OMC y su impacto sobre el desempeño comercial de los países exportadores de productos agrícolas, especialmente de América Latina. Para ello se propone realizar un seguimiento permanente del proceso de negociaciones vinculándolo específicamente a los productos agrícolas, a partir de los documentos oficiales; identificar las diferentes posiciones llevadas adelante en el Acuerdo sobre Agricultura por los países-miembro de la OMC, en función de sus “grupos de intereses”, con referencia particular a los países de América Latina y Argentina; identificar y analizar críticamente los principales argumentos esgrimidos por los diferentes países y sus grupos de intereses compartidos en estas negociaciones (por ejemplo, argumento de la “multifuncionalidad de la agricultura”, argumento de impacto negativo de la suba de los precios en los países importadores netos de alimentos –PINA-; argumento de mejoramiento de los términos de intercambio en los países exportadores netos de alimentos).

En este sentido, se sostiene que aunque la agricultura siempre ha formado parte del ámbito del GATT (Acuerdo General sobre tarifas y comercio), se mantuvieron importantes diferencias entre las normas aplicadas a los productos primarios agropecuarios y las aplicadas a los productos industriales. El GATT de 1947 ha funcionado como foro permanente para la discusión en temas del comercio internacional promoviendo un conjunto de normas y principios que han facilitado su rápida expansión desde la posguerra. Sus dos ideas centrales han sido que las negociaciones comerciales debían realizarse en un marco multilateral y que la protección debía ejercerse por medio de aranceles consolidados no discriminados, es decir, por instrumentos relativamente transparentes que estén en consonancia con el mercado. Pero desde su inicio presenta graves deficiencias, en especial la vinculada con la no inclusión del sector agrícola. El proteccionismo agrícola se ha amparado en los artículos XI y XVI del GATT que exceptúan a la agricultura y a otras mercancías primarias de la prohibición de aplicar restricciones cuantitativas y no arancelarias a las importaciones y de la prohibición general de otorgar subvenciones a las exportaciones.

El resultado de estas políticas ha sido la creación de una disparidad cada vez mayor entre los precios vigentes en los mercados mundiales y los precios que perciben los productores de los países protegidos. “Los subsidios y el proteccionismo elevan los precios de los mercados protegidos, generan superproducción y una depresión artificial de los precios en los mercados internacionales no protegidos. Como resultado de estas distorsiones, países eficientes en la producción agrícola, como la Argentina, ven reducir sus márgenes de ganancia y su participación en los mercados” [14]  Así, desde la segunda mitad del siglo XX se van estableciendo múltiples trabas al comercio agropecuario; productos tales como los cereales, la carne, los productos lácteos, el azúcar y una serie de frutas y legumbres y hortalizas fueron objeto de obstáculos al comercio, con la utilización de subvenciones a la exportación que no se hubieran autorizado para los productos industriales.

Desde su creación, el GATT ha funcionado desde rondas de negociaciones comerciales multilaterales; y ellas son continuadas con la OMC. La Ronda Uruguay (iniciada en Punta del Este en 1986 y concluida en 1994) va a producir el primer acuerdo multilateral dedicado al sector agrícola, cuya aplicación se extiende a lo largo de un período de seis años, a partir de 1995 (10 años para los países en desarrollo). El Acuerdo de la Ronda Uruguay incluye un compromiso de proseguir la reforma por medio de nuevas negociaciones.  Al conjunto de normas y compromisos sobre la agricultura se lo suele denominar también como “Programa de reforma de la Ronda Uruguay”, que incluye reducción de las subvenciones y de la protección, así como otras disciplinas aplicables al comercio. El Acuerdo sobre Agricultura (“Agreement on Agriculture –AoA-”) que entra en vigencia en 1995 con negociaciones iniciadas en el 2000 y todavía no concluidas, reconoce en su preámbulo que el objetivo convenido a largo plazo del proceso de reforma   es “establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado”[15].

Este acuerdo tiene como  expresa finalidad el contribuir al aumento de la liberalización del comercio, a partir de la aplicación de los “tres pilares de la reforma del comercio de los productos agropecuarios”. Dichos pilares se refieren a los problemas vinculados con el acceso a los mercados, los subsidios a la producción y los subsidios a la exportación.[16]

En  el primer pilar de reforma del comercio agrícola (el “acceso a los mercados”), los debates refieren principalmente al problema de los aranceles y su progresividad (o crestas arancelarias en función del aumento del valor agregado) que condena a los países en desarrollo a exportar sin valor agregado  dificultando el desarrollo de la industria transformadora de los países productores de materias primas[17]; al elevado nivel de los aranceles aplicados fuera de los contingentes y los propios contingentes.  

El segundo pilar de reforma del comercio agrícola se relaciona con los mecanismos de “ayuda interna” (o subvenciones a la producción). Los objetivos clave de este pilar apuntan a clasificar la ayuda interna y promover la reducción de la misma, dejando al mismo tiempo un amplio margen a los gobiernos para que diseñen las políticas agrícolas nacionales  de acuerdo con las circunstancias específicas de cada país y de cada sector agropecuario y en función de las mismas. Los distintos tipos de subvenciones se identifican en “compartimentos” designados con colores: compartimento verde (subvenciones permitidas, que no  deben  distorsionar  el comercio  o,  a  lo  sumo,  hacerlo  en  grado  mínimo; deben  estar  financiadas  con fondos públicos y no han de sostener los  precios  internos); compartimento ámbar (subvenciones que deben reducirse); compartimento azul (subvenciones que están vinculadas a programas que limitan la producción), y un compartimento “de trato especial y diferenciado” que incluye las exenciones para los países en desarrollo.  Entre las medidas permitidas figuran los servicios comprendidos en programas gubernamentales de investigación y lucha contra plagas y enfermedades, servicios de promoción agrícola y asesoramiento, servicios de infraestructura (redes de suministro de electricidad y agua potable, carreteras y medios de transporte, instalaciones portuarias, entre otros) y de seguridad alimentaria, ayudas para la reestructuración de la agricultura y pagos directos en el marco de programas ambientales y de asistencia y desarrollo regional. 

Las “subvenciones a las exportaciones” constituyen el tercer pilar de la reforma del comercio agrícola. Se ocupa tanto de las subvenciones a la exportación como de la competencia de las mismas; el otorgamiento de créditos,  garantías  y  seguros a la exportación;  la ayuda  alimentaria (por motivos humanitarios); las empresas estatales exportadoras;  y las restricciones e impuestos  a  la  exportación.[18]

El gasto en apoyo interno a la agricultura y subvenciones a la exportación notificado ante la OMC (con valores de 1999) es de un monto de ayuda total de u$s199.864 millones, donde los miembros de la tríada representan el 99% de los subsidios totales mundiales. Por su parte la OCDE calculó que el valor de la ayuda a los productos agrícolas en sus países miembros alcanzó en el 2000 la cifra de u$s 241.000 millones y de esta suma, el 63% correspondió al sostenimiento de los precios de mercado, siendo los productos más beneficiados la carne, la leche, el arroz, el trigo y el maíz. A modo de comparación puede considerarse que en el año anterior (1999) el valor exportado total mundial de productos agrícolas fue de U$S 543.000 millones, siendo el valor exportado por Europa Occidental de la misma cifra del monto de los subsidios, y la suma del valor exportado por América Latina, África, Europa Centro Oriental-CEI y Oriente Medio fue inferior al 50% de ese monto de subvenciones (ya que alcanzó la cifra de U$S 110.000 millones).  El monto creció a un total de U$S 388 mil millones en el 2004

En síntesis, los elevados subsidios agrícolas que aplican los países industrializados provocan un importante desequilibrio en el comercio internacional de productos agrícolas al condicionar fuertemente el ingreso de productos provenientes de países en desarrollo, que además deben afrontar numerosas barreras no arancelarias (cuotas, licencias, requisitos técnicos, etc.) y subsidios que pueden llegar a pesar más que los propios aranceles. Por otro lado, los subsidios aplicados son muy superiores al monto total de la ayuda directa  y asistencia oficial para el desarrollo que los países industrializados otorgan a los países pobres, como se visualiza en el siguiente gráfico:

 

 

Se estima que la completa liberalización comercial aumentaría los precios internacionales en promedio 5,5% para los productos agrícolas básicos y 1,3% para los alimentos procesados permitiendo a los países en desarrollo un aumento del 9% en su participación en las exportaciones agrícolas mundiales[19]. Pero no todos los países ganarían con la liberalización, en especial por el efecto adverso que esto tendría en la seguridad alimentaria de los países que son importadores netos de alimentos (PINA) y en aquellos más pobres (PMA) donde la población vulnerable destina una parte importante de sus ingresos a la alimentación. Pot ello las negociaciones incluyen el establecimiento de una serie de mecanismos para asegurar que la liberalización comercial no afecte negativamente la disponibilidad de alimentos en estos dos grupos de países.

La complejidad de la problemática y las desigualdades en las situaciones de los países hacen que las negociaciones se desarrollen con dificultad y que se susciten sucesivos fracasos.[20] La ausencia de compromisos de los países industrializados en avanzar el proceso de reformas de su sector agrícola determina la paralización de los trabajos desde la Quinta Reunión Ministerial realizada en Cancún en el 2003.  Luego de varios fracasos y suspensión de las negociaciones (julio de 2006), en febrero de 2007 se reanudan las negociaciones comerciales. Recién en diciembre de 2008 se distribuye un último proyecto de texto revisado basado en las consultas realizadas a partir de septiembre, tras las negociaciones del “Paquete de julio de 2008”,conteniendo fórmulas para reducir los aranceles y las subvenciones causantes de distorsión del comercio. El contexto de crisis del 2009 paraliza nuevamente las negociaciones y se inicia desde la OMC un llamamiento permanente ante el “fantasma del proteccionismo”. Hoy las negociaciones se han reanudado, sin avances significativos.

En este contexto de negociaciones, los países se agrupan para actuar conjuntamente valiéndose de un solo portavoz o equipo de negociación. Las diferentes agrupaciones “por intereses comunes” señalan las dificultades para arribar a acuerdos totalmente consensuados. Las principales diferencias se expresan entre los interesados en profundizar con relativa urgencia el proceso de liberalización iniciado con la Ronda Uruguay y quienes, como la Unión Europea y el Japón, mantienen su posición respecto de dar un tratamiento especial para el sector en virtud de su “multifuncionalidad”[21]. Los países latinoamericanos participan en 8 grupos diferentes de negociación lo que señala las dificultades en proponer políticas consensuadas y en lograr una posición fuerte conjunta.[22] La diversidad de situaciones y la dificultad en generar un grupo común para las negociaciones en el marco del Acuerdo sobre Agricultura son elementos que comprometen además las posibilidades de la obtención de mejoras comerciales para los países de la región.

 

TERCERA LÍNEA TEMÁTICA: “Sobre la crisis alimentaria y la vinculación entre el comercio y las desigualdades del desarrollo”

Respondiendo al objetivo de vincular las discusiones comerciales con las diferentes estrategias internacionales diseñadas para solucionar el problema de la crisis alimentaria y el aumento de la pobreza a escala global, en especial con los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, se inician los análisis sobre esta tercera línea temática del proyecto.

En el mundo alrededor de 700 y 800 millones de personas padecen de hambre. Durante la Cumbre Mundial Sobre la Alimentación en 1996, los líderes globales se comprometieron a reducir este número en un cincuenta por ciento antes del 2015; y sin embargo, hasta la fecha la extensión de la agricultura industrial, la concentración del control sobre el comercio y la cadena alimenticia en un puñado de corporaciones transnacionales y las políticas comerciales internacionales solo han exacerbado la inseguridad alimentaria en los países del sur y han acelerado el crecimiento de la agricultura industrial de altos insumos externos.

Dos informes recientes brindan argumentos que vinculan los aspectos del comercio internacional con la reducción de la pobreza y la superación de la crisis alimentaria.

Por un lado, la “Evaluación Internacional de la Ciencia y Tecnología de la Agricultura para el Desarrollo”, un esfuerzo internacional liderado por las Naciones Unidas, que reúne a gobiernos y sociedad civil (involucra agricultores, ONGs, el sector privado y las instituciones de investigación) en un programa de investigación de tres años sobre los sistemas agrícolas alrededor del mundo.[23]  La evaluación, aprobada en abril de 2008 por 57 gobiernos en Johannesburgo es “una explicación aleccionadora del fracaso de la agricultura industrial. Hace un llamado por un cambio fundamental en la manera en que hacemos agricultura, para tratar mejor los precios crecientes de los alimentos, el hambre, las inequidades sociales y los desastres ambientales”[24]. Toma en cuenta el entorno político y económico en que la agricultura se desarrolla, incluyendo cuestiones claves de la liberalización del comercio y la globalización, el acceso a la tierra, la equidad de género y la educación. Trata temas básicos, tales como: las políticas económicas básicas que limita la acción de agricultores incluyendo el comercio, los subsidios y endeudamiento; la ingeniería genética; la reducción de la pobreza rural; y la necesidad de mejorar el acceso a alimentos para la gente pobre, versus solamente aumentar la productividad agrícola, para efectivamente alimentar a una población global creciente. Esta evaluación global independiente reconoce que la agricultura tiene una diversidad de funciones ambientales y sociales y que las naciones y pueblos tienen el derecho a determinar democráticamente sus mejores políticas de alimentación y agricultura; y reclama por acuerdos urgentes de comercio más equitativos y mayores inversiones en ciencia y tecnologías y en intercambio de conocimientos que apoyen enfoques agroecológicos, en sectores tanto de pequeña producción como de mayor escala.

Por otra parte, el “Informe sobre el desarrollo mundial 2008”[25], y en función del papel de la agricultura para incentivar el crecimiento y reducir la pobreza, analiza las diferencias en los “tres mundos” de la agricultura en los países en desarrollo. Este informe contiene orientaciones destinadas a los gobiernos y la comunidad internacional acerca de cómo diseñar y poner en práctica programas de agricultura para el desarrollo que generen cambios positivos en la vida de cientos de millones de personas pobres en zonas rurales. Debido a las especificidades de cada uno de los “mundos”, se sostiene la necesidad de formular diferentes políticas, en especial frente a la tendencia a la baja en los precios internacionales de las exportaciones tradicionales como el café y el algodón que constituye una amenaza a los medios de subsistencia de millones de productores. Pero como se sostiene en el prefacio “el éxito de esta empresa dependerá de la acción concertada de la comunidad internacional para enfrentar los desafíos que se presentan. Debemos equiparar las condiciones para todos los actores que participan del comercio internacional, brindar bienes públicos globales, como tecnologías para los alimentos básicos de las zonas tropicales, ayudar a los países en desarrollo a hacer frente al cambio climático y superar amenaza de pandemias en plantas, animales y seres humanos. Están en juego los medios de subsistencia de 900 millones de personas pobres en zonas rurales, quienes también merecen ser partícipes de los beneficios de una globalización sostenible e inclusiva” (p.XIV)

Más allá de los programas de desarrollo frente al aumento de la pobreza en el mundo, las desigualdades permanecen. Sólo a título de ejemplo, se incluye a continuación el cuadro referido a las proyecciones de pobreza al año 2015, que indica una leve disminución de la cantidad de personas con ingresos menores a U$S 1, pero el aumento de aquellos cuyos ingresos no superan los U$S 2.

Los datos presentados señalan que en los 25 años (1990-2015) la extrema pobreza en Asia disminuiría en 624 millones de personas (más de la mitad serían chinos). Pero la miseria crecería en África y apenas disminuiría en América Latina. Si en 1990 por cada persona pobre en África o Latinoamérica había 3 asiáticos pobres, en el año 2000 la relación disminuye a 1,70. Hacia el año 2015 habría 0,75 habitantes de Asia en extrema pobreza por cada pobre en el resto del mundo. Para este autor, “lo que sí es efectivo es que la posibilidad de que los países incrementen las exportaciones agrícolas es de hecho sólo un “potencial”, que debe ser complementado con medidas internas vinculadas con la oferta, como el mejoramiento de la infraestructura que utiliza el sector exportador (caminos, puertos, aduanas, etc.), y medidas relativas a la demanda, que consideren prácticas de comercialización modernas y la creciente sofisticación de los consumidores de los países industrializados, que pueden tender a “diferenciar” los productos según su origen.”  Las cuestiones pendientes en relación con la agricultura en el ámbito internacional presentan dimensiones múltiples, que no refieren solo al establecimiento de reglas justas para el comercio internacional.

 

CUARTA LÍNEA TEMÁTICA: “Sobre la vinculación entre el comercio internacional y el desarrollo ambientalmente sustentable”

Esta cuarta línea temática se fundamenta en que la problemática ambiental entra de pleno en los procesos de negociaciones multilaterales a partir de la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre ambiente y desarrollo (Río 1992), donde uno de los principales documentos emanados de esta Cumbre es el Programa de Acción conocido como Agenda 21. La Agenda 21 establece en su Preámbulo, que frente a la perpetuación de las disparidades entre las naciones y dentro de las naciones, con el agravamiento de la pobreza, el hambre, las enfermedades y el analfabetismo y con el continuo empeoramiento de los ecosistemas de los que depende el bienestar, deben integrarse las preocupaciones relativas al medio ambiente y al desarrollo para satisfacer las necesidades básicas, elevar el nivel de vida de todos, conseguir una mejor protección y gestión de los ecosistemas y lograr un futuro más seguro y más próspero. Concebido como un programa dinámico, que puede evolucionar en función de los cambios de las necesidades, circunstancias, capacidades y prioridades de los países y las regiones, se definen diferentes áreas del programa describen las bases para la acción, los objetivos, las actividades y los medios de ejecución.

En su Capítulo 2 “DIMENSIONES SOCIALES Y ECONOMICAS”, se afirma que  “la reactivación y la aceleración del desarrollo requieren un ambiente económico internacional dinámico y propicio, así como políticas decididas a nivel nacional… el proceso de desarrollo no cobrará impulso si … los países en desarrollo arrastran el lastre del endeudamiento externo, si la financiación para el desarrollo es insuficiente, si existen barreras que limiten el acceso a los mercados y si los precios de los productos básicos siguen siendo bajos y las relaciones de intercambio de los países en desarrollo siguen siendo desfavorables”. Por lo tanto debería construirse un clima internacional para lograr los objetivos en la esfera del medio ambiente y el desarrollo, por ejemplo a través del fomento del desarrollo sostenible mediante la liberalización del   comercio y logrando que el comercio y el medio ambiente se apoyen mutuamente.

Entre otras líneas de acción la Agenda 21 sostiene que un sistema comercial multilateral abierto, equitativo, seguro, no discriminatorio y previsible, que sea compatible con los objetivos del desarrollo sostenible y que conduzca a la distribución óptima de la producción mundial sobre la base de la ventaja comparativa, redundará en beneficio de todos los asociados comerciales. “Por otra parte, un mejor acceso a los mercados de las exportaciones de los países en desarrollo, junto con unas políticas macroeconómicas y ambientales apropiadas, tendría un efecto positivo en el medio ambiente y, por tanto, haría una contribución importante al desarrollo sostenible.” (AREA DE PROGRAMA 2.5, A-Fomento del desarrollo sostenible mediante el comercio, bases para la acción)

Y dado que, por un lado, el sector de los productos básicos domina las economías de muchos países en  desarrollo con respecto a la producción, el empleo y los ingresos de exportación, y por el otro una característica importante de la economía mundial de los productos básicos en el decenio de 1980 fue el predominio de precios reales muy bajos y en descenso para la mayoría de los productos básicos en los mercados internacionales, se ha producido una disminución importante de los ingresos obtenidos con la exportación de productos básicos para muchos países productores. Por ello, la capacidad de esos países para movilizar, mediante el comercio internacional, los recursos necesarios para financiar las inversiones que requiere el desarrollo sostenible puede verse obstaculizada por esta situación, así como por las barreras arancelarias y no arancelarias, incluido el incremento de los aranceles, que limitan su acceso a los mercados de exportación.

Por todo lo descripto, la Agenda sostiene que “es indispensable eliminar las distorsiones actuales del comercio internacional. El logro de este objetivo requiere, en especial, una reducción considerable y progresiva del apoyo y la protección del sector agrícola - comprendidos los regímenes internos, el acceso a los mercados y los subsidios a las exportaciones -, así como de la industria y otros sectores, a fin de no causar grandes pérdidas a los productores más eficientes, especialmente en los países en desarrollo”.

A ello se suma y en el mismo sentido, la aprobación de la “Declaración del Milenio” en el año 2000, que inicia el compromiso de los países en lograr en el año 2015 los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que envuelven las aspiraciones de desarrollo del mundo en su conjunto representado valores y derechos humanos universalmente aceptados como la lucha contra el hambre, el derecho a la educación básica, el derecho a la salud y responsabilidad frente a las generaciones  futuras, adoptando una visión del mundo en la cual los países desarrollados y en desarrollo trabajarían juntos por el bien común, en especial de los más desfavorecidos.  A efectos de brindar un marco dentro del cual se pudiesen medir los avances, esta visión se tradujo en 8 objetivos de desarrollo del Milenio, 18 metas y 48 indicadores. En el año 2007 se revisó este marco de seguimiento, a fin de incorporar cuatro nuevas metas acordadas por los Estados Miembros en la Cumbre Mundial de 2005; se identificaron asimismo otros indicadores para realizar un seguimiento de los avances hacia las nuevas metas.[26]

El último objetivo tiene entre sus metas el desarrollar un sistema comercial más abierto, atendiendo específicamente a las necesidades de los países en desarrollo y menos adelantados. Ello incluye por ejemplo, el acceso sin aranceles ni cupos de las exportaciones de los PMA. Entre los indicadores formulados para medir el logro de esta meta se encuentran: la proporción del total de importaciones de los países desarrollados procedentes de países en desarrollo y menos adelantados, admitidas libres de derechos; los aranceles medios aplicados por países desarrollados a los productos agrícolas y textiles procedentes de países en desarrollo; la estimación de la ayuda agrícola en países de la OCDE como porcentaje de su PBI; la proporción de la “Asistencia especial para el desarrollo” destinada a fomentar la capacidad comercial.[27]

En el Informe 2008  describe la siguiente situación: el acceso a mercados de la mayoría de los países en desarrollo ha mejorado muy poco; si bien varios acuerdos unilaterales que benefician a países en desarrollo se han ampliado o convertido en acuerdos comerciales regionales o bilaterales, no ha habido nuevas iniciativas de importancia para favorecer a los países en desarrollo en su conjunto; excluido el armamento y el petróleo, la proporción de exportaciones de países en desarrollo libres de gravámenes que acceden a los mercados de países desarrollados en general no muestra variación desde 2004, e incluso disminuye levemente en el caso de los países menos adelantados; la proliferación de programas comerciales preferenciales entre países desarrollados y países en desarrollo que no integran el grupo de países menos adelantados está reduciendo el margen de preferencia que reciben las exportaciones de los países menos adelantados a los mercados desarrollados; los subsidios agrícolas internos de los países ricos sobrepasan el dinero destinado a asistencia para el desarrollo.

Este informe además, sostiene que “la crisis mundial de los alimentos se debe en parte a los subsidios agrícolas internos y la protección arancelaria de los países desarrollados, lo que durante muchos años ha desmotivado la producción agrícola en los países en desarrollo…El apoyo prestado por los países desarrollados a sus propios sectores agrícolas ha continuado en momentos en que los países en desarrollo han promovido el cese de todo respaldo público a la agricultura. Ello constituye un freno para la producción agrícola en las regiones en desarrollo y debilita el objetivo general de respaldo que tiene la asistencia oficial para el desarrollo” (p. 46)

La problemática de la crisis mundial de los alimentos se articula también con las negociaciones multilaterales vinculadas al cambio climático, la disminución de la diversidad biológica y el aumento de la desertificación. En este sentido, resulta importante también abordar la relación entre las amenazas ambientales y las vulnerabilidades crecientes en los países en desarrollo. Por ejemplo, no sin discusiones entre los expertos, se sostiene en las proyecciones al año 2025 que el cambio climático probablemente genere una disminución de los rendimientos agrícolas en la mayoría de los países (pero en especial en los subdesarrollados), dadas las prácticas y variedades de cultivo actuales. El mapa siguiente muestra la variación porcentual de los rendimientos en 11 cultivos principales (trigo, arroz, maíz, mijo, guisantes, remolacha azucarera, batata, soja, maní, girasol, colza) entre 2046-2055, en comparación con el período 1996-2046

 

En este nuevo siglo una cuarta parte de la población de los países en desarrollo continúa viviendo con menos de US$1,25 al día;  1.000 millones de personas carecen de agua potable; 1.600 millones, de electricidad, y 3.000 millones, de servicios de saneamiento adecuados; la cuarta parte de todos los niños de países en desarrollo están malnutridos. “Hacer frente a estas necesidades debe seguir siendo la prioridad tanto para los países en desarrollo como para las entidades que prestan ayuda para el desarrollo, en vista de que el progreso se volverá más arduo, y no más fácil, debido al cambio climático.[28]

 

CONCLUSIÓN

Como sostiene la Organización de Naciones Unidas, “Para los países pobres, ésta (la crisis financiera mundial de 2009) ha sido una crisis tras otra. Se ha producido justo después de las crisis de los alimentos y de los combustibles. El triple desafío de las crisis de los alimentos, los combustibles y los mercados financieros está empujando a muchos países pobres a una zona de peligro, que impone un costo humano cada vez mayor y pone en riesgo las perspectivas de desarrollo”[29] .

Todos los elementos señalados refuerzan la importancia de realizar el seguimiento de las negociaciones multilaterales vinculadas al comercio internacional de productos agrícolas y su vinculación con la problemática del subdesarrollo, la pobreza y la vulnerabilidad ambiental de las regiones tradicionalmente marginadas. Para el abordaje de sus múltiples dimensiones, el trabajo interdisciplinario resulta fundamental. Este proyecto de investigación pretende ser un punto de partida.