O processo de urbanização brasileira e o desenvolvimento das políticas públicas habitacionais

por Rafael Marques Gobbo

 (geógrafo)

Resumo

O presente artigo tem como objetivo expor um panorama do histórico da urbanização brasileira, juntamente com a formação de áreas periféricas sem infraestrutura adequada, como as favelas, nos grandes centros urbanos do Brasil, enfocando principalmente a política habitacional do governo Como consequência desse processo expansivo e crescente nas últimas décadas, principalmente entre 1940 a 1960, muitas políticas para o desenvolvimento de moradias para a classe de baixa renda foram aplicadas no contexto brasileiro. Conclui-se, portanto, que a intervenção do Estado faz-se necessária para a manutenção e propagação da pobreza planejada nessa sociedade do consumo, incentivando assim, o mercado imobiliário especulativo.

Abstract

The present article aims to expound a panorama the history of Brazilian urbanization, along with the formation of peripherical areas with no adequate infrastructure, such as slums, in the big urban centers of Brazil. As a consequence of this expansive and growing process on the last decades, specially between 1940 and 1960, many policies for the development of low-income class habitations were applied in the Brazilian context. It is concluded, therefore, that State intervention is necessary for the maintenance and propagation of planned poverty in this consumer society, thus stimulating the speculative real state market.

Introdução

A urbanização, principalmente em países em desenvolvimento como o Brasil, acontece de forma desordenada, com muita rapidez e intensidade. Um dos fatores dessa situação é o aumento populacional nos centros urbanos, ocasionado, principalmente, pelo êxodo rural, ou seja, o deslocamento populacional do campo para a cidade. A característica desse processo acaba por trazer grandes complicações sociais na produção do espaço urbano.

No Brasil o processo de adensamento urbano, ocorreu principalmente nas décadas de 1960 a 1980. As pessoas cada vez mais atraídas por empregos no setor industrial, de comércio e serviços, e por equipamentos de infraestrutura básica existentes nos centros urbanos, migram para as cidades, causando um aumento brusco na concentração urbana.

A questão da moradia relaciona-se a problemas econômicos, como geração e distribuição de renda; no caso específico da oferta de trabalho, tem-se que esta cresce mais que a demanda, não raras vezes negativa, ocasionando o aumento da taxa de desemprego. Há também o problema de especulação imobiliária que torna a terra urbana um bem pouco acessível para a população, notadamente de baixa renda, uma vez que esses processos especulativos fazem com que o preço da terra se eleve.

A ausência de intervenção por parte do poder público em relação às questões urbanas, entre elas a moradia, acaba acarretando a ocupação ilegal de áreas, e o surgimento de favelas e dos loteamentos clandestinos no perímetro urbano. A ocupação ilegal torna-se uma característica da periferia das cidades brasileiras, que, quando se expande, significa maior degradação nas condições de vida da população.

1. Histórico da urbanização brasileira

            No início do século XX, as cidades mais importantes da região Sudeste, Rio de Janeiro (capital da República) e São Paulo sofriam o impacto da expansão da economia cafeeira e da incipiente industrialização.

A urbanização é simultaneamente um resultado e uma combinação do processo de difusão do capital. Este destrói autarquias regionais ao penetrá-las e provoca uma especialização especulativa de acelerar as operações monetárias, as quais crescem em consequência das necessidades do capital (Santos, 2003 p. 23)

Para Santos (2005), uma comparação entre os elementos díspares da nova ideologia urbana e da nova ideologia rural aponta uma urbanização mais intensa e uma pobreza mais aguda no Brasil no início do século XX.

Na década de 1940 o Brasil apresentava-se com apenas 31,2% de população urbana. Nos anos seguintes a taxa referente ao processo de urbanização aumentou consideravelmente, principalmente a partir da década de 1970; no ano de 2000, segundo o último censo, o grau de urbanização passava de 81%. (BRITO, et al, 2001)

Segundo Maricato (1999), as mudanças políticas havidas na década de 1930, com a regulamentação do trabalho urbano (não extensiva ao campo), incentivo à industrialização, construção da infraestrutura industrial, entre outras medidas, reforçaram o movimento migratório campo-cidade, consequentemente o processo de urbanização. Porém Sposito, apud, Reschilian (2004) ressalta a diferença do contexto europeu no processo da urbanização brasileira, pois não se pode associar a industrialização ao processo da urbanização brasileira, e sim analisar a integração econômica capitalista como a dominação imperialista, dominação colonial, etc.

Para Brito, et al, (2001) foi a partir dos anos 1930 e 1940 que a urbanização se incorporou às profundas transformações estruturais pelas quais passavam a sociedade e a economia brasileira. Assume, de fato, uma dimensão estrutural: não é só o território que acelera o seu processo de urbanização, mas a própria sociedade brasileira se torna cada vez mais urbana. Este “grande ciclo de expansão da urbanização”, que se iniciava, coincidia com o “grande ciclo de expansão das migrações internas”. As migrações internas faziam o elo maior entre as mudanças estruturais pelas quais passavam a sociedade e a economia brasileira e a aceleração do processo de urbanização.

De acordo com Santos (2005), no caso brasileiro, semelhante a alguns outros países em desenvolvimento, foi a velocidade do processo de urbanização, muito superior à dos países capitalistas mais avançados, que causou mudanças estruturais socioeconômicas no país.

O desenvolvimento da economia ampliou os desequilíbrios regionais, inclusive entre o campo e a cidade, que não conseguia gerar o número de empregos que atendesse ao crescimento da sua força de trabalho. As migrações internas redistribuíam a população do campo para as cidades, principalmente, para as regiões metropolitanas do Sudeste, São Paulo em particular. (SANTOS, 2005)

A sociedade brasileira em peso embriagou-se, desde os tempos da abolição e da república velha, com as idealizações sobre progresso e modernização. A salvação parecia estar nas cidades, onde o futuro já havia chegado. Então era só vir para elas e desfrutar de fantasias como emprego pleno, assistência social providenciada pelo Estado, lazer, novas oportunidades para os filhos... Não aconteceu nada disso, é claro, e, aos poucos, os sonhos viraram pesadelos. (Santos, 2005, p. 20)

A segregação socioespacial, a localização e a concentração dos investimentos públicos sobre o espaço urbano contribuíram para produzir a cara das cidades brasileiras. De acordo com Scarlato (2003), a formação das cidades brasileiras foi suprimida pela demanda constante dos espaços urbano, ativa pela especulação imobiliária. A especulação tende a expandir as periferias horizontalmente e verticalizar áreas centrais. Como acontece nas metrópoles do Terceiro Mundo, o gigantismo deteriora as habitações, torna precário os serviços urbanos, desde os transportes até a segurança, e gera outros problemas.

2. Áreas periféricas

Segundo Kowarick (1979, p. 31) áreas periféricas são “aglomerados urbanos distantes dos centros, clandestinos ou não, carentes de infraestrutura, onde passa a residir crescente quantidade de mão-de-obra necessária para girar a maquinaria econômica”.

Para Maricato (1999), o processo de urbanização atrelado ao processo de industrialização, implica que as empresas, fábricas e indústrias que surjam tenham a necessidade de outras que com elas interajam, no sentido de parceria para compra/venda de matéria-prima e equipamentos, necessitando infraestrutura urbana (esgoto, água encanada, rede elétrica), vias de transporte para escoamento da produção e de comunicação. Todos esses fatores fazem com que a terra ao redor das indústrias sejam valorizadas, isso faz com que a população de baixa renda seja expulsa para áreas mais distantes, de preço baixo, onde há precários ou nenhum serviço urbano.           

As literaturas sociológica e urbana dos anos 1970 caracterizaram as periferias metropolitanas brasileiras pela completa ausência do Estado, exceto pelos empreendimentos habitacionais massificados implantados a partir do final dos anos 1960. Nossos espaços metropolitanos se caracterizariam por um gradiente decrescente de condições de vida, inserção no mercado de trabalho e acesso à renda do centro para as periferias. Os espaços periféricos seriam os mais distantes e de menor renda diferencial, ocupados pela população de mais baixa renda e inserida de forma mais precária no mercado de trabalho (KOWARICK, 1979)

Segundo Ferreira (2000), a concentração da especulação imobiliária, juntamente com as pressões políticas, levou à periferia um processo de ocupação caracterizado por uma população de raízes e interesses rurais. As periferias têm sido uma das causas do crescimento caótico das cidades, pois essas áreas estão cada vez mais longíquas dos centros de emprego e, ao mesmo tempo, geram um padrão de sedimentação habitacional rarefeito e descontínuo. (KOWARICK, 1979)

A localização da população trabalhadora no espaço urbano determina sua exclusão nos benefícios dos serviços urbanos, pois habitação, mais do que espaço físico privado de moradia, é também o espaço público dos serviços básicos que deveriam haver no entorno para garantir a inserção da população na sociedade .

Para Reschilian (2004), os padrões de consumo estabelecidos, ainda que inatingíveis para a maioria da população, mobilizam a sociedade a um consumo predatório, constroem uma imagem simbólica da cidade, que nega muitas vezes o espaço público ou comunitário, induzindo ao processo de degradação de áreas de mananciais e ocupações de áreas impróprias para moradia.

A expansão urbana se apóia numa sociedade com uma distribuição de renda bastante desigual, tendo como resultado a concentração de renda e população nas grandes cidades, surgindo uma estrutura social urbana fragmentada e segregada espacialmente, com a generalização das periferias urbanas, principalmente, mas não só, nos grandes centros urbanos. (CAIADO, 1997)

Milton Santos (2003) considera como pobres aqueles que vivem nas cidades mas que não possuem condições de consumir. Esses, ao depararem-se com essa impossibilidade de consumo, sentem-se excluídos, é quase que um sentimento psicossocial de exclusão. O que fica claro é que os sentidos de exclusão podem ser múltiplos e a população, pobre ou não, possui vários anseios, até porque estamos lidando com o espaço urbano como aquele lugar de consumo, produção e construção. (SANTOS, 2003)

No espaço urbano nas últimas décadas o número de pobres vem aumentando consideravelmente, apesar do grande número de políticas públicas no Brasil. Segundo Matias (2004), o que diferencia o cidadão incluído, pode se dizer privilegiado, de outro excluído e desprivilegiado, é o acesso à renda e a serviços básicos de manutenção da vida urbana.

Para Maricato (2003) a extensão das periferias urbanas tem sua expressão mais concreta na segregação espacial ou ambiental configurando imensas regiões nas quais a pobreza é homogeneamente disseminada.

De acordo com Castro (2001), este processo propiciou consecutivamente a formação de estoques de vazios urbanos para valorização. Foi através deste processo de construção massiva na periferia que se deram os elevados ganhos imobiliários nas faixas de média e alta renda. Uma vez construídos esses grandes conjuntos e implantados serviços de infra e supraestrutura, os terrenos vazios se valorizavam e os ganhos para o mercado imobiliário eram evidentes. Este processo periférico de construção foi altamente estimulado pelos especuladores fundiários.

Penna (2002) descreve que as moradias periféricas no Brasil espalham-se no tecido urbano, criando um ambiente dissociado, produzindo a degradação ambiental, porque representam a ruptura e a cissão entre o habitar e o habitante, que possuíam uma unidade e uma simultaneidade que foi substituída por uma rede de malhas desiguais.

            De acordo com Corrêa (2002), a área residencial de baixo status social, a zona periférica, do centro, apresenta um amplo setor residencial caracterizado por residências populares e de baixa classe média, muitas delas deterioradas, como cortiços, onde reside parcela da população que trabalha na área, possui por isso comércio varejista e serviços para esta população.

A periferia como fórmula de reproduzir nas cidades a força de trabalho é consequência direta do tipo de desenvolvimento econômico que se processou na sociedade brasileira (KOWARICK, 1979, p. 41)

Portanto, Caiado (1997) descreve que as legislações urbanas, a política habitacional e a oferta pública de infraestrutura e serviços urbanos revelam o quanto o Estado assume o papel de promotor da segregação e da exclusão da população aos direitos à cidade legal. 

2.1 Favelas

Segundo Reschilian (2004), a favela constitui uma definição oficial com uma série de condições que qualificam os espaços: regularidade judicial da propriedade, condições de habitação e o fornecimento de serviços públicos básicos como saneamento, transporte e educação.

O Censo IBGE, 2000, define o termo favela como conceito de “aglomerado subnormal — conjunto (favelas e assemelhados) constituído por unidades habitacionais (barracos, casas, etc.), ocupando, ou tendo ocupado até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular), disposta em geral, de forma desordenada e densa, e carente, em sua maioria, de serviços públicos essenciais”.

De Acordo com estudos do IPEA (2006), a característica do espaço das favelas é o loteamento anárquico e a frequente geminação das construções. Assim, muitas favelas são formadas por vielas estreitas e desordenadas e, normalmente, as habitações apresentam graves problemas de ventilação e iluminação.

[...] ausência de direitos é que irá determinar em grande parte o estigma que acompanha as áreas ocupadas por favelas. Ela implica em uma exclusão ambiental e urbana isto é, são áreas mal servidas pela infraestrutura e serviços urbanos (água, esgoto, coleta de lixo, drenagem, iluminação pública, varrição, transporte, telefonia, etc). Mas a exclusão não se refere apenas ao território, seus moradores são objeto de preconceito e rejeição [...]. (MARICATO, 1999)

Pelo documento World Urban Forum, Cities Without Slums, de 2002, em Nairóbi a ONU (Organizações das Nações Unidas) define como “slums” as áreas alheias que, geralmente, localizam-se na periferia das grandes cidades. As condições passam a ser precárias, caracterizadas por cômodos pequenos e número elevado de pessoas por unidade habitacional. Esse tipo de caracterização apresenta-se, principalmente, nas cidades de modelos industriais.

Maricato (1999) alega existirem favelas razoavelmente estruturadas do ponto de vista residencial e providas de serviços públicos, mas favelas mesmo assim. Para ela, o status de propriedade da terra — sendo a favela caracterizada como sendo uma invasão coletiva de terra pública ou privada — é que definiria o fenômeno.

[...] é preciso salientar que, tanto do ponto de vista da conformação espacial quanto pela visibilidade no espaço urbano que as identificam como tal, as favelas não podem ser entendidas como um universo homogêneo, seja pela tipologia, seja como forma de constituição, seja como desenvolvimento de estratégias de reprodução. Isto porque constitui-se na história de determinados processos urbanos, e suas transformações podem indicar aspectos de mobilidade no território e de permanência, já que o contexto regional se altera e estas formas de assentamentos passam a ter diferentes representações para seus moradores e para a sociedade da cidade em que as favelas se inserem. (RESCHILIAN, p.65, 2004)

Segundo Corrêa (2002), é na produção das favelas, em terrenos públicos ou privados invadidos, que os grupos sociais excluídos tornam-se efetivamente agentes modeladores, produzindo seu próprio espaço, na maioria dos casos independentemente e a despeito de outros agentes.

A crescente pobreza da população e o custo dos serviços de infraestrutura tornam as condições habitacionais precárias. Este fenômeno reflete-se no aumento de favelas nas principais cidades brasileiras. Conforme Silva (1997) as estatísticas oficiais não conseguem quantificar com precisão as formas irregulares de provisão habitacional, representadas pelos loteamentos clandestinos, favelas, construções irregulares e cortiços no Brasil. Essa parte da cidade, invisível nos cadernos imobiliários e apenas perceptível nos cadastros municipais, só pode ser dimensionada pela combinação de vários tipos de informações.

3. Política pública habitacional no Brasil

As questões referentes a qualidade e a quantidade de moradia para a população de baixa renda no Brasil se agravaram pouco tempo depois da abolição da escravatura e da proclamação da república, quando a cidade passou a ser o principal centro da atividade econômica.

Conforme Silva (1989), até 1937 a intervenção do Estado na questão habitacional foi de cunho sanitarista, cuja preocupação se dava em torno das condições de higiene da cidade, pois como os trabalhadores viviam próximos à classe dominante, esta exigia o saneamento da cidade, já que os cortiços — onde residiam os trabalhadores — eram focos de epidemias e representavam um perigo para a saúde pública.

Para Silva (1989), a partir de 1937, com o desenvolvimento econômico se dava o agravamento das condições habitacionais no meio urbano devido à migração da população rural para as cidades. Com a instituição da Lei do Inquilinato em 1942 por Getúlio Vargas, regulamentando normas e valores para a locação residencial, houve um estimulo à construção de casas para venda, que não eram acessíveis aos trabalhadores de menor poder aquisitivo e estes foram obrigados a recorrer à autoconstrução e à favela.

Para Camargo (1992), o crescimento dos moradores que são obrigados a forjar suas condições de vida também pode ser vislumbrado através do crescimento vertiginoso dos cortiços, do início de crescimento dos moradores de rua e moradores de baixo de pontes. Isso sem contar, é claro, os moradores em loteamentos ilegais ou as novas modalidades que poderão surgir.

Não basta dizer sobre a existência ou a limitação das políticas públicas, cabe delinear suas especificidades: organizar um censo sobre a demanda habitacional local — municipal ou estadual, diretrizes de atuação para suprir as necessidades habitacionais averiguadas, modos de regulação, fontes de recursos, política de financiamento, formas de participação da sociedade, tipos de programas e a política fundiária, entre outros. (CAMARAGO, 1992)

Com a problematização do crescimento urbano, a partir da década de 1960, nota-se uma maior preocupação para a área da habitação de interesse social no Brasil, pois no período anterior havia uma certa permissividade gerando aumento de favelas em regiões centrais de varias cidades.

De acordo com Camargo (1992), em 1964 foi criado o BNH (Banco Nacional da Habitação), tendo como objetivo ostensivo a construção de moradias para a população de baixa renda. Este banco contou com recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), bem como recursos voluntários provenientes das cadernetas de poupança. Contudo, os recursos foram, sobretudo, destinados às classes mais elevadas da sociedade, e também as obras de infraestrutura e saneamento. Durante o período de vigência do BNH e do SFH (Sistema Financeiro de Habitação), promoveu-se o financiamento de aproximadamente 4,5 milhões de moradias, de 1964 a 1985. Nos anos de 1960 o principal agente do SFH era o BNH, cujas principais fontes de recursos para a habitação eram provenientes das reservas do FGTS e das cadernetas de poupança.

Segundo Santos (1999), a crise econômica dos anos 1980 acabou por implodir o sistema do BNH. Em 1986, ele foi fechado e seus contratos e fundos foram transferidos para a CEF (Caixa Econômica Federal). A recessão econômica praticamente paralisou o setor, sendo fechadas, por resolução do Banco Central, todas as possibilidades de novos financiamentos para setores populares.

Nos anos de 1989 a 1991, governo Fernando Collor, foram investidos recursos em diferentes programas para o desenvolvimento de moradias designadas a pessoas de baixa renda, porém, utilizou-se os mesmos mecanismos de financiamento do extinto BNH, o FGTS junto à CEF. Nessa época nas cidades brasileiras até 40% da população utilizava-se dos recursos oficiais pra financiamento de moradias. (SANTOS, 1999)

Segundo Silva (1997), a baixa qualidade da construção popular verificada nas habitações populares realizadas no período Collor revela claramente que a produção habitacional para trabalhadores deixou de interessar às empresas emprenteiras, a não ser como bem de consumo para seus empregados e, neste sentido, quanto mais barato fosse, melhor.

A posição oficial do governo brasileiro, Itamar Franco (1991 a 1994) e em seguida Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2001), acerca da questão habitacional está explicitada nos documentos Política Nacional de Habitação (1996) e Política de Habitação: Ações do Governo Federal de Jan./95 a Jun./98 (1998), da Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento do Brasil que, desde 1995, é o órgão federal responsável pelo tratamento da questão urbana. (SILVA, 1997)

Segundo Santos (1999), os dois principais programas federais na área — Pró-Moradia e Habitar-Brasil — investiram, em conjunto, cerca de dois bilhões de dólares no período 1995-1998. Enquanto o Habitar-Brasil era financiado com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), o Pró-Moradia era financiado por um fundo gerado a partir de contribuições mensais compulsórias dos trabalhadores empregados no setor formal da economia, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).

De acordo com o IBAM (2005), pela Lei 11.124/2005, o governo Luis Inácio Lula da Silva promulgou as novas diretrizes a serem dotadas para a moradia popular no Brasil. Neste período criou-se o FNHIS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) sobre a gerência do SNHIS (Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social) a fim de atender aos interesses das populações de baixa renda

Nas diretrizes da lei seguem as aplicações do recurso nas esferas federal, estaduais e municipais.

Segundo estudos do IBAM (2005), os municípios foram responsáveis pela maior aplicação dos recursos destinados à habitação, apresentando taxas percentuais maiores do que a União e o Estado. O poder público tem que atuar de forma decisiva nas questões habitacionais, porém este tipo de ação ainda está tímida. Os municípios aplicam em média 0,83% da receita orçamentária, enquanto na esfera federal esse percentual é de 0,27%.

Portanto, Santos (1999) descreve que, após o término do BNH, e com a transferência da gestão do FGTS pela Caixa Econômica Federal, cuja arrecadação entrou em declínio nos anos 1980 por conta da crise econômica, não apareceu no país nenhum novo projeto consistente e duradouro de política habitacional, sejam eles no período de Fernando Collor de Mello, Itamar Franco ou Fernando Henrique Cardoso. Desde então, o país ficou mergulhado num processo de desarticulação institucional para reger a política habitacional.

Conclusão

  Os diferentes atores que constroem o espaço urbano em seu interior e o papel do Estado diante este cenário, repercutem nas descontinuidades da cidade planejada. O processo de urbanização e de modernização imposto pelo sistema capitalista conduz o espaço urbano a uma nova forma de pobreza, a pobreza planejada, ou seja, o Estado investe em infraestrutura mantendo as taxas de desigualdade e acumulação de renda, mascarando a pobreza existente nas áreas periféricas.(SANTOS, 2005)

            As políticas públicas urbanas refletem esse princípio de disfarce da pobreza para sustentar todo o sistema da sociedade de consumo. O planejamento e ordenamento territorial é uma forma de favorecimento do mercado imobiliário e especulativo, atendendo somente a interesses da elite econômica dominante.

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