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Asunto:[encuentrohumboldt] 244/08 - Políticas compensatorias de empleo en la dé cada de 2000 en Neuquén
Fecha:Jueves, 11 de Diciembre, 2008  08:50:30 (-0300)
Autor:Encuentro Humboldt <encuentro @..................ar>

Políticas compensatorias de empleo en la década de 2000 en Neuquén.

Implementación del workfare desde una administración provincial.

 

 

Graciela Vives (*)

 

 

 

Neuquén, con la sanción de la Ley 2128 del 9 de agosto de 1995, muestra la primer iniciativa instrumentada por una administración provincia en respuesta a la perturbación materializada en el creciente desequilibrio del mundo laboral, y constituye un antecedente de importancia en el devenir de las políticas compensatorias de empleo. Esta iniciativa, que se ha mantenido y multiplicado en el tiempo, constituye el primer antecedente de una provincia que otorga un beneficio de esas características, ya que el Plan Barrios Bonaerenses fue desarrollado por el entonces gobernador Eduardo Duhalde un año después.[1]

 

La Ley crea el denominado Fondo Complementario de Asistencia Ocupacional -FOCAO-, cuyo destino es dar asistencia a desempleados de la provincia con la intención de extender la atención hacia aquellos que no sean beneficiados por programas nacionales de empleo. La norma se detiene en las características demográficas y sociales de los beneficiarios, popularmente conocidos como “los veintiuno veintiocho”, para ser inscriptos en el Registro de la Red de Empleo. Deben estar desempleados, ser único sostén económico de familia, integrar un hogar sin otros ingresos, cumplir efectivamente con las tareas que se encomienden en el proyecto respectivo, y aceptar las ocupaciones que se le ofrezcan por intermedio de Bolsas de Trabajo oficialmente reconocidas y participar en los Programas de Reentrenamiento Laboral que se establezcan, condicionantes precisos para ser seleccionado como beneficiario.

            Al tratarse de una iniciativa provincial, el financiamiento de “los 2128” corre exclusivamente por cuenta de la administración neuquina. El Decreto N°1592 del 23 de agosto de 1995 conduce a la disposición de los recursos necesarios y faculta al poder ejecutivo para la efectivización de las reestructuraciones en el “Presupuesto General Vigente” de la provincia -en cada ejercicio fiscal-, a fin de dar atención a las erogaciones que demande el cumplimiento de los objetivos del FOCAO. Actualmente la provincia eroga 3,9 millones de pesos mensuales para la cobertura del subsidio.

 

Detrás de las políticas, la concepción del subsidio.

 

            Las políticas públicas que pretenden dar respuesta a las dificultades laborales de la población neuquina comparten unos principios de organización que dificultan el cumplimiento de los objetivos que tanto en los planos discursivos como operativos les han dado origen y sustentación. Siguiendo a Rubén Lo Vuolo (1995:1-30):

- No constituyen una verdadera red de seguridad, porque no garantizan que ninguna persona caiga por debajo del nivel de ingreso que estiman y estipulan como mínimo.

- Los listados o padrones de beneficiarios no se encuentran permanentemente abiertos.

- Estigmatizan a la población que aspira a recibir el beneficio porque establecen mecanismos conceptualizables como “tests de pobreza” donde la administración pública certifica el nivel de ingreso y situación familiar y medioambiental de los solicitantes, que socialmente se convierten en ”carenciados”, o más explícitamente “pobres” o hasta “indigentes”.

- Contemplan claros principios discriminatorios en la definición del perfil de los destinatarios de modo que la selección se establece en base a una caracterización demosociográfica. El acceso al beneficio se logra entonces cuando las personas demuestran no ya su igualdad en la sociedad sino su pertenencia a un grupo específico

- Empujan a extensas capas de población a la “trampa de la pobreza”. Esto es, a permanecer en el rango de ingresos que les asegure la percepción legal del subsidio, rechazando actividades remuneradas que podrían hacer que lo perdieran. “Como resultado, esta opción -preferida por los sectores más conservadores- termina en la garantía de un mínimo muy reducido, de forma tal de presionar para que sea conveniente la búsqueda de cualquier ingreso adicional. Otro resultado probable es el fomento al empleo no registrado, por el cual se podrían aumentar ingresos sin perder el beneficio asistencial.” (Rubén Lo Vuolo 1995:30, el destacado es del autor). Pero un beneficio de tan mínimo monto se convierte en un mecanismo perverso cuando se instituye en un mercado laboral como el presente, donde la oferta de mano de obra excede largamente a la demanda.

            De tal modo, estas iniciativas promueven que el sistema “se mueva cada vez más lejos de cualquier situación próxima al ‘equilibrio del mercado laboral’, como resultado de la afluencia de quienes no tienen otra forma de demandar medios de subsistencia que a través de la participación en el mercado laboral, del empleo marginal e inestable en un mercado laboral cada vez más ‘desregulado’, así como de la existencia de [...] beneficios que están condicionados a la ‘predisposición a aceptar empleo formal’.” (Clauss Offe 1995:99). Afirmación que hace recordar el artículo segundo de la Ley 2128, en tanto establece la obligación de los beneficiarios de aceptar tareas y ocupaciones indicadas por el estado.

            Lo expuesto permite indicar que las políticas públicas que intervienen sobre el desequilibrio del mercado laboral neuquino presentan, como rasgo común, una definida naturaleza asistencialista, cifrada en el otorgamiento de subsidios, de modo que se las puede caracterizar como políticas pasivas de lucha contra el desempleo[2]. (Mateo Maluf 1998:474-475).

 

            Las políticas asistenciales de empleo tal abandonan preceptos universalistas -compatibles con los objetivos sociales propios del Estado de Bienestar; la aspiración al pleno empleo en particular- para conformar iniciativas focalizadas. Su sustentación ideológica es entonces no ya la prosecución de la igualdad de derechos entre las personas sino la intervención conducente a la identificación -diferenciación- de subcomunidades, grupos que son recortados -separados- del cuerpo social, en función de características específicas. Son programas que obligan a los beneficiarios a acudir a entes de promoción social a fin de solicitar ser seleccionados para conformar la población “objetivo” o “meta” de los mismos. (Liliana Raggio 2003:206-207). Se excluye de ese modo de su recepción a aquellos sin recursos, que no puedan demostrar ser elegibles, apartándolos de la percepción de un ingreso de por sí reducido a niveles mínimos.

            La distribución de ingresos hacia los grupos “descolocados” por la actual forma socioorganizativa, mediante políticas públicas pasivas se constituyó entonces en factor que vehiculiza la gobernabilidad de ésta última. El instrumento institucional se ha convertido de tal manera en herramienta de disciplinamiento o, “en otros términos, el control social pasó a ser el objetivo político principal de la acción frente a los grupos pobres”, favoreciendo la multiplicación del clientelismo político y una distribución desigual de oportunidades de empleo, de ingreso y de calidad de vida. Así, cuando la distribución de beneficios se verifica mediante mecanismos selectivos, “el más favorecido es el que tiene el poder de decisión para seleccionar.” (Rubén Lo Vuolo 2004:168).

Un giro en la década de 2000.

 

            Con la asunción de la administración de Jorge Sapag en diciembre de 2007 -perteneciente al mismo partido que ha permanecido en el poder en la provincia del Neuquén por cuarenta años, el Movimiento Popular Neuquino-, fueron revisados algunos de los lineamientos de la política compensatoria de empleo y asistencialista que dio origen a los subsidios provinciales devenidos de la Ley 2128 de 1995. En efecto, el Ministerio de Desarrollo Social emite en junio de 2008 una resolución cuyo contenido refiere a la reformulación de las condiciones para la recepción del beneficio. En particular se hace hincapié en el crucial tema de las contraprestaciones obligatorias que impone la norma como requisito a los beneficiarios. De allí en más, los mismos se ven liberados de realizarlas, pero deberán enfrentar programas específicos de capacitación para permanecer en el padrón de receptores del subsidio, cuyo objetivo ahora en más será la vehiculización de su reinserción en el mundo laboral.

 

            En aras de tal tarea, el poder ejecutivo provincial asigna un rol preponderante a los municipios locales, con los cuales se busca trabajar en estrecha colaboración para revisar la situación de los 17.000 beneficiarios que reciben el subsidio provincial.[3] Así, dentro del ámbito municipal se impulsa la creación de Consejos Locales que se encargarán de evaluar el padrón actual para decidir la continuidad o baja de los respectivos beneficiarios del subsidio, que continuará en un monto de 150 pesos. La otra tarea clave que desempeñarán estos Consejos Locales se corresponde con la inserción en el mercado laboral de los beneficiarios, que en gran medida han realizado su contraprestación en dependencias de los distintos municipios neuquinos -y en espacios administrativos provinciales-. De ahora en más se espera de ellos que completen programas de capacitación diseñados en el ámbito de la Subsecretaría de Capacitación y Empleo de la provincia. La instrumentación de los mismos requiere de un esfuerzo adicional de las autoridades municipales, que deberán establecer áreas prevalentes dentro de las actividades productivas locales, con potencial actual y futuro de ofrecer oportunidades de trabajo en la propia comunidad, de manera de promover la inserción de los beneficiarios en el sector privado.

En los hechos, esta tarea asignada a las administraciones municipales se muestra azarosa, dadas las dificultades metodológicas y técnicas de una prospección. En otras palabras, establecer horizontes a mediano plazo en un contexto económico inestable, para diversas actividades productivas, es una tarea difícil. Si, además, se involucra la perspectiva de las demandas laborales ciertas, el pronóstico que deben realizar los municipios se complica todavía más.

 

De un modo general, la orientación que adoptan las políticas compensatorias de empleo en la provincia a comienzos de la segunda mitad de la década de 2000, demuestra una tendencia hacia los lineamientos que se observan en las políticas compensatorias de empleo de alcance nacional. “Lo que nosotros queremos es darles un perfil similar a los planes de empleo del gobierno nacional. Para esto se requiere un cambio ético, y el apuntalamiento de una cultura del trabajo”, en palabras de Juan Linares, Subsecretario de Capacitación y Empleo de la provincia. (Diario Río Negro, edición del 13 de junio de 2008), en directa referencia al Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.[4] Aquí radica un cambio significativo, dado que Neuquén se negó, hasta diciembre de 2007, a suscribir el acuerdo que hubiera permitido la plena implantación del programa nacional en el territorio de la provincia. Si bien la coordinación entre entes nacionales y provinciales es responsabilidad de Agencias Territoriales de Empleo y Gerencias de Empleo y Capacitación, la delegación situada en territorio neuquino no contó con la cooperación de la administración provincial. Este fue un impedimento mayor, que impidió, por caso, la firma de convenios con la cartera educativa neuquina. En la iniciativa nacional el énfasis en la capacitación es notorio, y la finalización de la instrucción formal (terminalidad) o acciones de formación profesional son alternativas a la contraprestación obligatoria que la misma conlleva. A partir de mediados de mediados de 2006 el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados incluye al nuevo plan nacional Más y Mejor Empleo, que crea e implementa un seguro de capacitación y empleo que apunta de lleno a la reinserción laboral del 50 por ciento de los beneficiarios -13.587 en la provincia, que llegaron a ser casi 25.000-, con un énfasis en iniciativas que apunten al crecimiento desde lo local. A lo largo de 2007 se firmaron convenios entre el gobierno nacional y municipios del Neuquén, para la realización de programas de capacitación.[5]

 

De los subsidios al mercado laboral: la provincia diseña un programa para reducir el número de beneficios.

 

La nueva administración que asumió en 2007 recibió una provincia con severos desajustes financieros, por lo que el control del gasto público se vio como perentorio. Los subsidios “veintiuno veintiocho” que no fueron revisados por la gestión anterior, habrían de se escrutados, y reformulados, por primera vez desde 1995.

 

La migración de 17.000 personas de una situación de “objetos” de la política compensatoria de empleo de la provincia -focalizada, aplicada a un grupo con característica muy específicas- a insertos en el mercado laboral constituye una intervención social de magnitud, que requiere su constitución en “sujetos” dotados de derechos, calificaciones laborales y profesionales, que les permitan responder a las demandas de un mercado que acompañó la recuperación económica de la primera mitad de la década de 2000.

 

El poder ejecutivo de la provincia dedicó el primer semestre de 2008 a idear los pasos a seguir para cumplir ese objetivo. A tal fin se mancomunaron la Dirección de Capacitación y Empleo y la Dirección de Cooperativas y Mutuales a efectos de formar un gabinete técnico integrado pos psicólogos, sociólogos, asistentes sociales, técnicos en relaciones públicas y expertos en Pequeñas y Medianas Empresas. Estos profesionales fueron los encargados de diseñar las acciones a ejecutar:

 

a) Primera etapa: recuperar la “cultura del trabajo”.

 

El objetivo planteado se muestra tan ambicioso como de difícil cumplimiento. Se trata de impeler la “concientización y sensibilización” hacia la cultura del trabajo” en los beneficiarios de los subsidios de la Ley 2128, promoviendo su inserción en el mercado laboral. La materialización que propone el equipo de sociólogos, psicólogos y capacitadores ocupacionales adquiere la limitada forma de un taller de dos jornadas de 8 horas cada una, donde se propone a los beneficiarios la reflexión y recuperación histórica de hábitos familiares, culturales y del trabajo. Los mismos se están implementando desde junio de este año en la provincia, en asociaciones vecinales y establecimientos educativos.

 

El replanteo de pautas culturales que impulsa este programa se encuentra estrechamente articulado con la percepción que, desde las esferas oficiales, se tiene de los beneficiarios: “Tenemos que identificar los obstáculos para reinsertarlos. Pero también para poner en valor qué implica trabajar, un valor socavado durante años por el acostumbramiento a recibir un subsidio. Sin atacar esa costumbre, no podemos ayudarles a volver al empleo” … ”hay familias en las que ya es un hábito cobrar un plan. Los hijos de esos beneficiarios, cuando tienen edad suficiente, se preguntan cómo hago para tener un plan y no cómo hago para conseguir trabajo”: (Verónica Valdez, Directora Provincial de Empleo y Capacitación, Diario Río Negro, edición del 16 de junio de 2008):

 

Son apreciaciones que trasuntan una visión restringida de los beneficiarios, que los observa como pasivos -apaciguados-. En este momento es dable recordar que el subsidio “veintiuno veintiocho” se sitúa desde 1995 en un monto mensual de 150 pesos; en relación al costo de la Canasta Básica Alimentaria, el peso porcentual de tal monto ha descendido del 50 por ciento a menos del 20 por ciento en la actualidad, en el contexto de una de las provincias de más elevado costo de vida. Evidentemente, ese subsidio no puede solventar ni siquiera el valor de alimentos indispensables. De aquí se desprende que las declaraciones efectuadas por los responsables del área eluden aspectos básicos de las condiciones de vida de los beneficiarios de los subsidios. En particular, la constelación de estrategias que han encarado para su supervivencia. En este plano adquieren real importancia sus experiencias en los sectores informales de la economía y del mercado laboral, mismas que sería relevante estudiar. Changas, empleos esporádicos, venta de productos artesanales de elaboración propia, y tantas otras[6] constituyen formas en que mantuvieron sus vínculos con los circuitos productivos y de consumo y podrían constituir interesantes puntos de partida, en tanto experiencias personales, para potenciar su inserción legítima en el mercado de trabajo.

 

b) Identificación de las oportunidades laborales disponibles.

 

Como ya fue comentado, en esta actividad se prevé el accionar conjunto de las administraciones provincial y municipales, a efectos de determinar las posibles áreas productivas que potencialmente detenten la capacidad de demandar mano de obra a nivel local.

 

c) Capacitación.

 

Constituyendo el cambio más significativo en este giro en la política compensatoria de empleo provincial, los subsidiados “deberán dejar de contraprestar para capacitarse”.

Como antecedente, la norma 2128 hizo obligatoria la contraprestación. Esta indica que este beneficio no fue concebido como un verdadero subsidio, sino que asume características de una forma precaria e inestable de empleo. La recepción de un monto fijo mensual reglamentado en 150 pesos conlleva la obligación de prestar la propia fuerza de trabajo en jornadas reducidas de cuatro horas diarias. Los receptores cumplen con esta carga en actividades de poca jerarquía, en general vinculadas a la prestación de servicios en organismos públicos provinciales y municipales, aunque se establecieron convenios con entes nacionales.[7]

            El desempeño de las tareas asignadas en adscripción a plantas públicas conduce a una situación paradójica, donde planteles públicos cobijan tanto a trabajadores estables bajo condiciones laborales reguladas como a estos beneficiarios, privados de derechos reconocidos desde hace medio siglo en la legislación laboral argentina -tales como asignaciones por carga familiar, incremento del salario por antigüedad en el cargo, aguinaldo, vacaciones pagas, acceso a obra social y, en particular, aportes previsionales que apuntalen la obtención de una jubilación en el futuro-. La permanencia de los beneficiarios en tal categoría conlleva entonces su inscripción en formas laborales claramente precarizadas. Esta situación ha dado pie a frecuentes fricciones entre ambos grupo, solicitando los segundos reiteradamente su pase a planta permanente, situación que se ha vivido por largos años en la administración pública. [8]

 

            La experiencia, que se reprodujo en todo el territorio neuquino expresa el carácter focalizado de las políticas compensatorias de empleo implementadas desde la provincia, que se da de bruces con los valores “colectivamente deseables” que se simbolizaban en aquel viejo Estado de Bienestar y, en particular, con el valor de la universalidad. “La reacción contra la ciudadanía social muestra una evidente aversión contra el valor de la universalidad y prefiere en su lugar el de la focalización. Dos son los ámbitos donde se observan diferencias entre estas nociones. En primer lugar, en el ámbito de vigencia de las normas, la universalidad implica normas con validez para toda la comunidad, mientras que en la focalización, las normas sólo se ocupan de un grupo seleccionado. En segundo lugar, la universalidad rescata los valores comunes que justifican -justamente- la constitución de la comunidad, valores que hacen que personas diferentes tengan interés en convivir en un mismo cuerpo social; la focalización, en cambio, se sustenta sobre valores que hacen diferente al grupo, crea sub-comunidades, normaliza lo diferente, genera una dependencia prácticamente plena entre beneficiarios y política.” (Rubén LoVuolo 1995:37-38, el destacado es del autor).

 

Reiteramos, con estos antecedentes se muta de la obligatoriedad en la contraprestación hacia la capacitación obligatoria. Las acciones que tienen lugar en estos momentos se corresponden con la firma de convenios entre las municipalidades y la Subsecretaría de Capacitación y Empleo -las primeras acciones conjuntas desde la implementación del subsidio-. Es una instancia previa de instrucción a los capacitadores que estarán sí en contacto con los beneficiarios.

 

En lo que respecta a las primeras experiencias, se seleccionó una capacitación en informática avanzada que surge de la interacción entre una institución terciaria privada, la Asociación de Comercio, Industria, Producción y Afines de Neuquén -ACIPAN- y el Centro PyME de la provincia. Como oferta de instrucción, en cantidad y escala, parece bastante modesta si su objetivo es la “reconversión, la inserción y la capacitación”.

 

d- Habilitación de un registro de profesionales.

   Publicación de una bolsa de empleos.

 

e- Apelación a la responsabilidad social empresaria.

 

            Las acciones se concentrarían en la concientización y sensibilización de la contrapartida de los beneficiarios; esto es, sobre quienes tienen la capacidad de conformar la demanda de mano de obra en el mercado laboral.

 

            Pierre Rosanvallon ha explorado la forma en que puede aspirarse a “borrar el corte mortal entre el universo de la empresa eficaz y la esfera solidaria del Estado de Bienestar”, a través de la implementación de diferentes políticas que lo que el autor define como “economía media de la integración social”.

            En la tipología de políticas de inserción económica que presenta, la segunda categoría se corresponde con las técnicas de recalificación social y readaptación profesional de los excluidos, que se basa en los denominados contratos empleo-solidaridad, una forma de suceder a los subsidios. Estos contratos permiten a los empleadores obtener una reducción o eximisión de las cargas patronales y la toma a cargo del estado de un porcentaje de la remuneración del contratado equivalente al monto del subsidio previamente percibido. De esta manera, si bien se continúa efectuando una transferencia de recursos públicos, se pasa de un gasto “pasivo” a un gasto activo, que implica además la incorporación del desempleado a la esfera productiva. (Pierre Rosanvallon 1995:182 a 186).[9]

 

Hasta aquí se ha descrito la gama de acciones que propone - y en algunos casos ha iniciado- la administración neuquina tendientes a reducir el número de subsidios provenientes del régimen de la Ley 2128. A la fecha no es dable evaluar la efectividad de los mismos, dado lo incipiente del programa, pero sí es posible apuntar algunos conceptos con respecto a su concepción. El objetivo de lograr un “cambio cultural” en un grupo humano aparece por demás ambicioso, tanto como volcarlo hacia la “cultura del Trabajo”. Una transformación semejante presupone inicialmente un diagnóstico del que no se dispone: no existe un banco de datos demográficos, socioeconómicos y culturales de los receptores-, que permita identificar características prevalentes. A su vez, el trabajo con recursos humano presupone la definición de las sucesivas metas -objetivos parciales- que se espera lograr a lo largo del proceso de “sensibilización a la cultura del trabajo”. Mismos que no se han explicitado ¿Cuántos subsidiados y en qué tiempo serán reinsertos en el mercado de trabajo? tampoco se ha abordado el tema de los que no han de incluidos en la categoría de “capaces”-quienes no podrían elevar sus capacidades ocupacionales-. Como se ve, numerosos son los interrogantes que despierta el presente redireccionamiento de la política neuquina de compensación de empleo.

 

Activando el Estado de Bienestar Pasivo.

 

            El Estado de Bienestar, con sus características propias, logró sostener un freno a la pobreza en argentina, pero desde comienzos de la década de los ochenta, su actuación no logró detener el creciente desempleo. Esta inoperancia es asociada al carácter pasivo de las políticas aplicadas, que se preocupan más por compensar la pérdida de ingresos derivadas del desempleo que por (re)introducir a los beneficiarios en el mundo del empleo.

 

            La opción por políticas más activadoras del mercado laboral es reciente. Y una de las formas es suministrar subsidios directos al costo salarial para aquellos empleadores que creen empleos para los desocupados. La intensión es estas iniciativas es incrementar el número de empleos en el extremo inferior del mercado laboral, pero por sobre la línea de pobreza, y a la vez promover la migración de los “pobres sin trabajo” desde la esfera de la asistencia social hacia el mundo laboral.

 

            Es importante destacar que los subsidio salariales, tal como han sido diseñados e implementados tanto por la administración nacional como por su correspondiente provincial son coincidentes con la clase denominada “subsidios salariales marginales” (que difiere de los subsidios salariales generales)[10], de acuerdo a la tipología que propone Paul de Beer (2002:76-82). Así, los subsidios marginales se aplican solamente a empleos adicionales -“empleos extra” que extienden el plantel de personal que administra un empleador- o a plazas vacantes que son otorgadas a desocupados de largo plazo en busca de empleo. Cabe recordar que la elegibilidad para estos puestos tiene como condición el figurar en el padrón de beneficiarios nacionales o provinciales donde se lista la caracterización sociodemográfica, nivel de instrucción y capacidad laboral de los candidatos a contratación. Así, este subsidio marginal se implementa, por definición, sólo después de la eclosión de la problemática del desempleo y la pobreza en una sociedad. Por esa razón, iniciativas de esta naturaleza no producen efectos redistributivos inmediatos.

 

            En el corto plazo, un “subsidio marginal” al costo salarial es menos costoso que un subsidio general equivalente, dado que se aplica a un número reducido de personas y no a toda la banda de salarios de inferiores retribuciones. De modo que ante situaciones de presupuesto acotado como la que atraviesa la economía nacional desde mediados de la década de los noventa, constituye una opción ante el desempleo. Porque, desde luego, la creación de nuevos empleos requiere un esfuerzo económico superior que, en su conjunto, supera en volumen financiero al pago de un beneficio por desempleo o la asistencia social.

 

            Los efectos a largo plazo, sin embargo, resultan inciertos. Un programa de expansión del empleo exitoso probablemente reduzca la oferta de mano de obra en el mercado laboral, impulsando una presión hacia la suba de los salarios, que podría constituir un escollo para la gente con empleos adicionales subsidiados que intente moverse hacia empleos normales no subsidiados (de mayor retribución salarial, pero también de mayores exigencias en calificación profesional).

            Adicionalmente, los beneficios por desempleo -así como las partidas para asistencia salarial-, que la administración pública opte destinar al financiamiento de los empleos subsidiados marginales en una instancia secundaria de la lucha -marcha- contra la desocupación son, en todos los casos, de carácter temporal. Esto significa que en el largo plazo los trabajos generados bajo esta modalidad no podrán continuar siendo considerados como “adicionales”, por lo que deberán soportar la carga impositiva que afecta al empleo “normal”. [11] Tal condición podría profundizar efectos negativos, regresivos, sobre el nivel general de empleo, con un incremento de costos laborales que podría desalentar a los empleadores. Así, la creación de empleos adicionales de baja remuneración y calificación profesional se plantea como medio para reducir la pobreza y el desempleo[12], pero la duración de ese efecto en el largo plazo muestra aristas cuestionadas: si la expansión de la demanda de mano de obra, y el concomitante aumento de la presión tributaria por costo salarial, lesiona el crecimiento, la cuestión del impacto del empleo subsidiado debe discutirse en el contexto de la sustentabilidad de un pulso económico expansivo -donde se sostenga, como en la actualidad una alta tasa estructural de crecimiento económico-.

 

 

            Por su parte, el aumento de las tasas de desempleo a nivel global ha impulsado numerosas iniciativas que tienen por objeto compatibilizar un inversión eficiente del gasto social (creciente en el país en términos absolutos y como participación en el PBI) con la reversión de la tendencia ascendente de la desocupación y la pobreza. Tras estas intenciones, sin embargo, se vislumbra una percepción de los derechos de seguridad social devengados del Estado de Bienestar tradicional que los cataloga como demasiado permisivos. Aún así, la prosecución de dos de los principios básicos de Bienestar -el alivio de la pobreza, el pleno empleo-, mantienen su vigencia en la agenda política, si bien recontextualizados por un mercado laboral más flexible y dinámico.

 

            La persistencia de altas tasas de desocupación de larga duración, que afectan en particular el extremo inferior del mercado laboral, ha dado lugar a una variedad de políticas socioeconómicas, que han resultado en la introducción desde subsidios salariales a una amplia variedad de programas de trabajo, y también a modalidades nuevas como el workfare y formas derivadas como el learnfare y el trainingfare.

 

            El término workfare fue constituido en oposición y como alternativa al histórico welfare -que adjetivaba al Estado preocupado por el bienestar pero también por la “felicidad, prosperidad, comodidad” de sus habitantes-. Los múltiples significados que la noción de fare presenta aluden al camino, al hallarse en una situación, así como al pago de la tarifa, precio o pasaje que ha de permitir acceder a algo, en este caso, un beneficio social. Entonces, el workfare se refiere aquellas políticas que en vez de poner acento en el empleo como uno de los “derechos” básicos de la población lo sitúan como la “obligación” de emplearse como precio a pagar para ser inscripto en el listado de aquellos que reciben un subsidio; en otras palabras, las políticas de workfare establecen la obligación de aceptar un empleo para todo adulto en condiciones de trabajar, si quiere recibir asistencia pública. Estas iniciativas se complementan con políticas de learnfare (reinscripción en la educación formal) y de trainingfare (cursos de capacitación), que suelen extenderse también a adolescentes como exigencia para la recepción del subsidio.

 

            La adopción de medidas asociadas al workfarismo marca una derivación hacia una modalidad nueva de Estado de Bienestar, uno “activo” que trata de reducir la dependencia “pasiva” hacia los beneficios de asistencia social. Es una pasividad que se percibe tanto en los receptores como en las oficinas gubernamentales que los atienden; se busca entonces desterrar de las mentes de los solicitantes la expectativa de acceder a un beneficio con la sola condición de presentarse en el centro de empleo. Además, se impulsa a la burocracia de la administración del bienestar a participar activamente en la capacitación de los solicitantes, a efectos de incrementar las posibilidades de su inserción permanente en el mercado laboral. Así, las ofertas “estarán condicionadas a la realización de trabajos que los solicitantes ya no pueden rechazar. Tales ofertas comprenden, por ejemplo, la participación forzosa en programas de (re)capacitación, trabajos de servicios comunitarios o empleos subsidiados (privados o públicos)”.(Loeck Groot y Robert van der Veer 2002:30-31, el destacado es propio) La estrategia de este Estado de bienestar activo pretende encontrar un nuevo punto de equilibrio, donde se intenta que todo aquel comprendido por acciones de seguridad social sea además “resocializado y reconducido” hacia el mundo laboral. De manera que una porción creciente de los recursos económicos derivados a estas iniciativas de solidaridad dejan de sostener una asistencia pasiva a los necesitados.

 

            Las formas derivadas de las políticas sociales de activación del Estado de Bienestar -residual- en Neuquén buscan entonces sostener a aquellos que poseen vínculos “inseguros” o inexistentes en el mercado laboral, y dependen de transferencias de ingresos -la “seguridad social”, concebida en la red de seguridad mínima que socialmente debe garantizar una comunidad-. Se materializan en un sistema de beneficios asistenciales sujetos a evaluación -recursos, condiciones sociodemográficas, otras características personales-, pero que específicamente plantean obligaciones a los receptores de los mismos. La forma más destacada de las mismas estuvo cifrada en la contraprestación laboral que los beneficiarios del régimen instaurado en la ley 2128 debieron realizar ineludiblemente para su recepción. Iniciativas que incluyen el learnfare y el trainingfare son las hoy implementadas.

 

 

 

Bibliografía

 

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ROSANVALLON, P.(1995) La nueva cuestión social. Repensar el Estado provindencia. Editorial Manantial, Buenos Aires.

TENTI FANFANI, E. (1993). “Cuestiones de exclusión social y política”, en Desigualdad y exclusión. Desafíos para la política social en la Argentina de fin de siglo. UNICEF/Losada, Buenos Aires.

 

 


* Universidad Nacional del Comahue, Facultad de Humanidades, Departamento de Geografía.

[1] En 1996, cuando en el país ya había más de dos millones de desocupados, la administración nacional creó el Programa Trabajar I, un subsidio que tenía una duración de entre 3 y 6 meses, que se otorgó a 118.000 beneficiarios.

[2] En oposición a las políticas activas que promueven la reintegración al empleo o, en otras palabras, la aplicación de medidas que consigan la reabsorción del desempleo.

[3] Se calcula que llegaron a ser unos 25.000 durante la segunda mitad de la década de 1990.

[4] Cabe recordar brevemente que el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados es una iniciativa jurídico-institucional instrumentada en abril de 2002 por la administración del presidente Eduardo Duhalde, a fin de asegurar un ingreso mínimo mensual a un núcleo poblacional calculado en 6 millones de personas con dificultades ocupacionales, luego de la crisis que puso al país en llamas a lo largo de 2001, en la que niveles críticos de pobreza y desempleo constituían componentes explosivos de la misma.

Una estricta serie de requisitos restringió el acceso al beneficio, de 150 pesos mensuales, a un grupo específico de personas, que llegó en 2002 a los 2 millones de beneficiarios, y el padrón se cerró en mayo del mismo año, impidiendo altas posteriores. La remuneración exigía el cumplimiento de “tareas o acciones” por parte de los beneficiario, con alternativas diversas.

La puesta en marcha del programa exigió la creación de diversos entes y su coordinación con otros ya existentes. También se crearon canales para la participación de representantes sindicales, confesionales, organizaciones no gubernamentales y el empresariado. La coordinación entre entes nacionales y provinciales es responsabilidad de Agencias Territoriales de Empleo y Gerencias de Empleo y Capacitación. La Resolución Nº313/02 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad  Social de la Nación estableció  las atribuciones de los “Consejos Consultivos Provinciales”, cuyos miembros tienen representación regional (de las distintas regiones que conforman cada provincia).

Una característica central de programa es una clara descentralización operativa en lo que respecta a su ejecución, que va más allá del nivel administrativo provincial, al establecer que el control en la asignación y cumplimiento de las contrapre4staciones debe ser ejecutado por los “Consejo Consultivos Municipales y Comunales” conformados por organismos representativos del ámbito de su jurisdicción, dando cabida a organizaciones de trabajadores, empresarios, organizaciones sociales y confesionales y autoridades locales.

Los mismos no se conformaron en la provincia del Neuquén.

[5] El 50 por ciento restante de los beneficiarios, cerca de 6.000, es considerado como conformado por familiar vulnerables, para cuya protección se dio forma al Plan Familias, de corte asistencialista.

[6] Subconjunto de empleos altamente precarizados, servicios de baja productividad y magros ingresos, que constituyen lo que fue detectado por la OIT en los ochenta como Sector Informal Urbano -SIU-.

[7] La Universidad Nacional del Comahue es uno de ellos.

[8] Paulatinamente, y con el aumento del costo del transporte, el propio monto del subsidio fue haciéndose insuficiente para solventar siquiera el traslado de los beneficiarios a los lugares asignados, poco a poco los controles sobre las contraprestaciones ganaron en laxitud.

[9] El 3 de abril de 2002 el poder ejecutivo nacional sanciona el Decreto N°565, mediante el cual amplía los alcances del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Crea un Registro de Empleadores, a partir del cual empresas o instituciones -públicas y privadas- pueden establecer convenios con la nación, las provincias y municipios a efectos de incorporar a beneficiarios del programa en actividades laborales específicas. El empleador debe abonar un “complemento del beneficio” de modo de alcanzar la retribución pactada en el convenio colectivo de trabajo respectivo, de manera que se da forma legal al empleo promovido, donde el estado comparte los costos salariales con el contratador -estableciendo una vía de transferencia de ingresos públicos a la esfera privada que disminuye los costos empresarios-.

[10] Estos segundos se aplican a todos los salarios de baja remuneración. Consisten en un ”corrimiento hacia arriba”, hacia empleos de mayor salario, de la carga impositiva al empleo.

[11] Recuérdese la prolongación en el tiempo del subsidio 2128, instaurado en 1995.

[12] Tal el caso de los microemprendimientos trabajo-intensivos.


Ponencia presentada en el Décimo Encuentro Internacional Humboldt. Rosario, provincia de Santa Fe, Argentina. 13 al 17 de octubre de 2008.