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Asunto:[encuentrohumboldt] 227/08 - EL IMPACTO DE LA VIVIENDA SOCIAL EN EL MUNDO URBANO
Fecha:Jueves, 20 de Noviembre, 2008  00:56:58 (-0300)
Autor:Encuentro Humboldt <encuentro @..................ar>

EL IMPACTO DE LA VIVIENDA SOCIAL EN EL MUNDO URBANO

 

 

Beatriz Elena Cossio

Daila Graciana Pombo

Instituto de Geografía -Facultad de Ciencias Humanas

Universidad Nacional de La Pampa

 

Resumen

 

El problema de la vivienda tiene una variabilidad y una complejidad crecientes a través de la historia y del mundo.

Las dinámicas económicas, sociales y culturales vinculadas a la globalización han impactado notablemente en las políticas públicas de vivienda.

En Argentina tanto en las ciudades mayores como en las intermedias las soluciones habitacionales para los sectores populares propuestas por el Estado, han sido incapaces de cubrir una demanda cada vez más numerosa inmersa en la exclusión y la pobreza.

La edificación masiva de viviendas sociales trajo aparejada una serie de dificultades que repercutieron tanto en la administración de las operatorias, en la población beneficiaria como en la estructura urbana. Los resultados de la implementación de las mismas señalan una marcada disfuncionalidad entre  la producción de viviendas y la producción social del hábitat.

Surge entonces la necesidad de plantear la definición de políticas estatales que contemplen todas las fases del proceso de conformación del hábitat, el cual inevitablemente debe estar vinculado con el desarrollo de un proceso socioeconómico que les permita a los beneficiarios elegir entre distintas opciones.

Se analizan aquí los puntos de vista del Estado, de los beneficiarios y el impacto urbano.

 

Summary

 

The problem of housing has shown increasing variability and complexity throughout world history.

The social, economic and cultural dynamics linked to globalization have had a notorious impact on the public policies related to housing.

In Argentina, housing solutions provided by the state for underprivileged sectors of the population, in both large cities and medium sized ones, have proved to be unable to cope with an ever increasing demand immersed in exclusion and poverty.  

Massive building of social housing has brought about a series of difficulties which have affected administrative proceedings, the beneficiary population and the urban structure. The results of such implementation has shown a marked dysfunction between housing built and the social production of a habitat.

It is deemed necessary to consider the definition of state policies that reflect all the stages of the process of shaping the habitat, which must inevitably be linked to the development of a socioeconomic process that may allow beneficiaries to choose among different options.

This paper aims at analyzing the state viewpoints, the beneficiaries ’stance and the urban impact

 

 

El problema habitacional

 

En un contexto de pobreza como el que caracteriza a la actual ciudad latinoamericana, el déficit habitacional no se limita a la carencia de bienes y servicios de numerosos habitantes para satisfacer las mínimas necesidades de supervivencia. Alude también al acceso a espacios y cuotas de poder que permitan no sólo la gestión del hábitat, sino, de manera integral, una inserción en el conjunto de la sociedad a la que necesariamente modificarán por su número y por sus pautas culturales.

La inexistencia de estas condiciones plantea a la sociedad urbana la necesidad de actuar sobre sí misma, encarando el problema del hábitat no solo como manifestación de las carencias de un sector. Está acompañada por otra suma de insuficiencias que afectan el funcionamiento de la sociedad en su conjunto.

Las acciones institucionales ante este déficit habitacional se originan en el Estado u otros organismos de distinto tipo impactando diferencialmente en el espacio urbano.

En las condiciones actuales, la implementación de planes de vivienda social es objeto de distintos análisis ya sea que provengan del Estado, los beneficiarios o desde la observación de su impacto urbano, cuyos efectos resultan difíciles de recomponer en un breve tiempo.

Tomamos el ejemplo de una ciudad intermedia – Santa Rosa, en la provincia de La Pampa – para referirnos a estos aspectos.

 

 

La vivienda social desde el punto de vista del Estado

 

El tratamiento del tema de la vivienda y su problemática es bastante reciente por lo menos en lo relacionado con sus implicaciones de y para el conjunto de la sociedad.

Por vivienda social se entiende a “aquella residencia que es producto de las políticas habitacionales dirigidas a los grupos más desposeídos de la sociedad, que no pueden optar por sus propios recursos a las viviendas del mercado inmobiliario.” (Dattwyler, 2007: 5)

La vivienda, como acto de habitar, involucra además otros procesos relacionados con la producción social del hábitat, en la cual se incorporan componentes políticos, sociales y culturales que aumentan su complejidad.

La construcción de viviendas de interés social es abordada como una cuestión socialmente problematizada, siendo incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posición de múltiples actores. (Thwaites; 2000).

Es decir que esta cuestión, junto con otras, es atendida por determinados organismos estatales, instituciones, organizaciones, grupos o individuos que  influyen más allá de los aspectos materiales de las viviendas.

En la sociedad pampeana el tema se instala en 1950, cuando el Banco Hipotecario Nacional inicia la construcción de un primer barrio en Santa Rosa. Es decir, que este primer aporte a la solución del problema corresponde a la jurisdicción nacional, cuando el primer gobierno peronista (1946 – 1955), incorpora las políticas sociales a las políticas públicas en forma sistemática y como responsabilidad del Estado. (Martínez de Jiménez, M; 2000:24).

 

Fines

 

El Estado se ha hecho presente cuando el poder adquisitivo de la población es insuficiente.

Esta intervención puede tener varias motivaciones:

  • Se otorgan posibilidades de desempeño a la empresa privada.
  • Se asiste a los usuarios mediante el crédito, en emprendimientos que por su magnitud están fuera de su alcance.
  • Se contribuye al desarrollo socio – territorial del lugar.
  • Se ayuda a la radicación de población en el sitio.
  • Se asegura el mantenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo.
  • Conlleva una reforma social mediante la redistribución del ingreso para mejorar la situación de los sectores populares.
  • Disminuye los conflictos sociales y políticos.
  • Se produce en la etapa de construcción la creación de empleos y la movilización de distintos sectores de la economía.
  • La presencia del Estado generalmente impide la segregación de algunos sectores de la población, en beneficio de las clases con mayores ingresos, que se instalan en lugares con mejor infraestructura, servicios y medio ambiente, provocando una división social del espacio que es espontánea.

      

En todos los planes puestos en marcha, se han adicionado a los objetivos principales formulados a nivel nacional, los siguientes:

 

  • Alcanzar una solución masiva y rápida al déficit habitacional en su casi totalidad, lo que equivale a resolver uno de los problemas sociales más sensibles.
  • Completar el equipamiento y la infraestructura previstos en la planificación de desarrollo global.
  • Movilizar la mano de obra en las localidades afectadas por los proyectos, que a lo largo del tiempo han sido todos los asentamientos urbanos de La Pampa.
  • Incrementar la producción en todas las ramas de la construcción y sus actividades asociadas, con los consiguientes efectos de reactivación económica y mejoramiento del nivel de vida.
  • Consolidar la estructura urbana existente, contribuyendo al asentamiento de la población.

 

Se perciben claramente los componentes que definen el problema de la vivienda: el déficit habitacional, la existencia de recursos financieros y de tierras para construir, la posibilidad de provisión de insumos, la presencia de empresas con capacidad para encarar las obras, la decisión política condicionada por los elementos anteriores, y la particular visión de sus protagonistas que eligen el momento que consideran oportuno.

 

Resultados. El Instituto Provincial de la Vivienda

 

Se desarrolla especialmente la actividad del Instituto Provincial de la Vivienda (IPAV) en La Pampa, porque es el organismo que tiene y ha tenido mayor incidencia en la provisión de la vivienda social en la provincia por la continuidad de sus planes, el volumen de soluciones habitacionales aportadas y su cobertura geográfica, que abarca la totalidad del territorio provincial.

El Instituto Provincial Autárquico de Vivienda se creó en 1977, con la finalidad de administrar los fondos destinados por el Estado nacional a la construcción de viviendas de características similares, que se entregan llave en mano. Su objetivo principal es proveer de soluciones habitacionales a las familias de recursos insuficientes. Es el plan que durante años se denominó FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda), reemplazado en la actualidad por el Plan Federal Plurianual y otras variantes de menos incidencia.

Su actividad se acrecentó gradualmente a través del tiempo para responder a una demanda creciente de grupos sociales que debido al deterioro progresivo de las condiciones económico-sociales, se ven imposibilitados de acceder a otros organismos de crédito.

En 1976 el porcentaje de viviendas FONAVI sobre el total del parque habitacional alcanzaba al 0,21 por ciento; en 1980 ascendía al 3,70 por ciento; en 1991 alcanzaba al 16,22 por ciento y para el año 2000 era del 21,04 por ciento del total de viviendas. En la actualidad el porcentaje es aún mayor aunque siguiendo la misma tendencia creciente.

Desde otro punto de vista, la proporción de población alojada en las mismas, con respecto al total ascendió desde el 18,45 por ciento en 1991, al 29,34 por ciento en 1997 y al 32,13 por ciento en el 2000, lo que muestra el creciente impacto que ha tenido en toda la provincia. En la actualidad, los valores alcanzan a casi el 35 por ciento de la población total.

La actividad de este organismo es un ejemplo típico de la presencia del Estado como agente proveedor de viviendas lo que supone la intervención en uno de los bienes más privados  e individuales de las personas. Pero a su vez, acude para auxiliar a los grupos más pauperizados solucionando un sensible problema social.

En la década del ’90 uno de los efectos del cambio de modelo económico y social aplicado en Argentina, fue la profundización de las disparidades en los grupos sociales medios, generando fracturas entre quienes obtienen una movilidad social ascendente y el advenimiento de los “nuevos pobres”. El deterioro de los niveles ocupacionales y del ingreso dentro de los sectores ocupados, acentuó los niveles de pobreza considerados estructurales. El retroceso del Estado, la privatización de los servicios públicos y  el deterioro de la protección social modificaron las prácticas en los modos de habitar.

El aumento de la cantidad de beneficiarios a través de la implementación de operatorias masivas, fue el rasgo predominante de esta época, situación que generó problemas asociados como la deficiente calidad de la construcción, superficies habitables reducidas, conjuntos de gran tamaño y localizaciones periféricas.

En el contexto de las políticas neoliberales de la década del ’90 en nuestra provincia se han mantenido algunas premisas del Estado de bienestar, básicamente en el área social, que han morigerado la pobreza y la destrucción del tejido social.

 

La vivienda social vista desde el punto de vista de los beneficiarios.

 

Desde el punto de vista de los adjudicatarios de una vivienda, existen diferentes visiones según el estrato social al que pertenezcan, y también una gran variación a través del tiempo.

Hay dos hechos básicos: uno, que mencionamos antes, es que este tipo de asistencia financiera fue concebido originariamente para las poblaciones indigentes de la sociedad, y gradualmente se incorporaron los nuevos grupos sociales de la clase media empobrecida, que encontraron en el Estado la única forma de acceder a una vivienda propia. Ello profundizó el déficit habitacional y aumentó considerablemente la demanda.

Otro aspecto relevante a considerar, es que no todos los que necesitan una vivienda se inscriben en el padrón habilitado para ello. Pesan aquí reticencias a nivel personal por un lado, y una forma de pobreza a la que alude Víctor Pelli (2000), cuando habla de la dificultad para gestionar, enterarse de los temas, llevar adelante un trámite. Esto inhibe a gran parte de la población que de esta forma no se incorpora a los  registros de los organismos para solucionar su problema habitacional.

Las condiciones que debe reunir un demandante para ser adjudicatario han variado en el tiempo, evaluándose factores como la carencia de vivienda, la calidad de la que ocupan actualmente, las condiciones de hacinamiento y promiscuidad, el número de hijos menores y situaciones especiales como discapacidad del jefe del hogar o emplazamiento de la vivienda en una zona insalubre, entre otros.

Los ingresos topes de la familia para acceder a la vivienda surgían originariamente de sumar el monto para cubrir las necesidades mínimas del grupo familiar conviviente más la cuota correspondiente al mismo mes que resultare de financiar la vivienda a treinta años de plazo en las condiciones de las operaciones usuales del Banco Hipotecario Nacional.

En la actualidad las viviendas se entregan a los matrimonios constituidos, tengan hijos o no, o a los concubinatos con hijos y a las personas solas mayores de cincuenta años.

El adjudicatario no debe poseer vivienda ni bienes de capital equivalente, salvo que constituyan elementos de trabajo, y debe acreditar tres años continuados de residencia en la localidad donde realiza la solicitud. El préstamo que se otorga para la adquisición de la casa se reintegra en un plazo de quince, veinte o veinticinco años.

Estas condiciones iniciales se han ido modificando gradualmente en los sucesivos planes. Actualmente se hace mucho hincapié en las condiciones socio – económicas de la familia. Los plazos se van prolongando una vez otorgada la vivienda, por sucesivas adiciones al final del período, que permiten disminuir el valor mensual de las cuotas.

Estos planes están orientados esencialmente a la provisión de la vivienda, contemplan además algunos aspectos del hábitat tales como la construcción de equipamiento e infraestructura, pero carecen de integralidad por cuanto no atacan simultáneamente otros problemas sociales como alimentación, educación, salud u otros.

 

Los grupos familiares, en general valoran especialmente la condición de convertirse en propietarios, con todas las implicancias que ello tiene en nuestra sociedad, y perciben a la vivienda como un vehículo para sus fines existenciales.

Se refuerza la estabilidad familiar al suministrar un ámbito de reunión, permanencia y privacidad; contribuye a la integración social, especialmente con población procedente de otros lugares de la ciudad o con inmigrantes del interior o de otras provincias.

Como contrapartida, en otros casos las quejas más frecuentes radican en que no pueden elegir el sitio de la ciudad donde les gustaría vivir, como así tampoco la comunidad de vecinos con la que deberían integrarse. Muchas veces el traslado a un nuevo hábitat destruye antiguos lazos barriales que son muy difíciles de recomponer, reinando una situación de desintegración social y desesperanza.

Se consideran un número sometido a un sorteo, tratado en forma anónima y “depositados” al azar en un lugar no elegido.

No han podido participar en el proceso de emplazamiento y construcción de su propia casa, selección de materiales, diseño, distribución de los ambientes. Es decir que en muchos casos, carecen de identificación con la vivienda y con el sitio.

Esto lleva a veces a la formación de grupos relativamente aislados en el conjunto urbano, lo que favorece el crecimiento de las tensiones entre ellos y con otros barrios de la ciudad. Agrupados de esta forma, la población elabora una visión estrecha de los intereses del conjunto. 

En la actualidad, como dijimos, los beneficiarios no tienen ninguna participación en la concepción y desarrollo del plan. Solamente en algunas oportunidades han participado del financiamiento de la obra a través del pago de un ahorro previo que rige desde el momento en que son seleccionados como adjudicatarios.

Planteando un esquema deseable, tradicionalmente se entiende que la participación tiene una serie de ventajas que garantiza el control, la definición de los objetivos, una adecuada canalización de los recursos, un fortalecimiento de los sectores postergados facilitando su identificación con la vivienda y su inserción en el tejido social.

Estas ideas están complementadas con la premisa de que la participación regula el resto de las acciones. En los modelos fuertemente participativos se redefinen las prioridades de los objetivos, el rol de los actores, el manejo de las herramientas normativas, institucionales, financieras y constructivas.

Siguiendo estos pasos se arriba a una solución habitacional que no se limita a la provisión de una  casa, sino que incorpora una serie de elementos demandados por las características culturales de la familia. Culmina cuando ésta se inserta física y  socialmente, desde su individualidad, en el tejido físico y social urbano. Es decir que la participación no debe limitarse a la solución de la carencia de bienes y servicios.

Puede afirmarse entonces que,  la atención de  esta cuestión es uno de los hechos que expande la noción política de ciudadanía por la concreción del derecho de acceso a la vivienda, como así también de la salud, la educación y la apropiación de otros bienes. (García Canclini; 1997).

La Constitución Nacional establece en su artículo 14 bis el derecho al acceso a una vivienda digna, beneficio que será otorgado por el Estado, en conjunto con otro como la seguridad social, jubilaciones y pensiones móviles, protección integral de la familia, defensa del bien de familia y compensación económica familiar.

La Constitución Provincial declara en su artículo 31 el reconocimiento implícito de los derechos enumerados en aquella.

No puede dejar de tener en cuenta entonces, que el derecho a la vivienda es un aspecto de los beneficios que debe otorgar el Estado, y está interrelacionado con muchos otros, como el derecho al trabajo con todas las condiciones y garantías que ello implica.

Por su estrecha interdependencia, la imposibilidad de ejercer alguno de ellos afecta al funcionamiento del conjunto y el habitante pierde gradualmente su condición ciudadana.

 

La vivienda social y  el impacto urbano

 

Desde hace décadas, el Estado es el actor protagónico en la expansión urbana horizontal de la mancha urbana. Los barrios de viviendas planificadas sumados a los barrios generados por autoconstrucción, incorporan áreas rurales y se adosan al resto de la ciudad, produciendo una valorización del suelo.

A su vez, se crean una serie de dificultades desde el punto de vista urbano y de su estructura, ya que conforman islas de altas densidad de población que, al principio al menos, carecen de la totalidad de los servicios esenciales. Los barrios quedan alejados del centro de la ciudad y a veces aparecen grandes baldíos interpuestos entre el borde edificado de la ciudad y las nuevas construcciones, lo que afecta la accesibilidad a algunos servicios, dificultando la vinculación efectiva con el resto de la ciudad y la compactación del tejido social.

La “periferización” de las viviendas sociales dificulta a sus habitantes la accesibilidad a determinados valores urbanos vinculados con la cultura, la diversidad social, la recreación, el contacto con un mundo distinto, ya que si bien la provisión del bien y los servicios mínimos existe, una localización inadecuada o la deficiente cobertura de servicios le niega a sus habitantes la posibilidad de interacción y contacto con personas y lugares diferentes.

Este patrón de ocupación trajo aparejados otros procesos tales como segregación social y fragmentación física del espacio  urbano.

Existe en la mayoría de los casos, solamente una integración ficticia a través de lo material representado por la vivienda y su conexión a los servicios básicos-agua potable, electricidad-pero no de una vinculación real con el resto de la sociedad.

El escaso nivel de integración social urbana de muchos conjuntos de viviendas sociales está relacionado también con una disociación entre las políticas urbanas y los programas de vivienda, generalmente implementados por organismos estatales de diferente jurisdicción. Los conjuntos habitacionales proyectados para cubrir la demanda de grupos sociales populares o de bajos ingresos  parten del supuesto que  construir viviendas y dotarlas de servicios mínimos contribuirán a la inserción de estos grupos en la ciudad. El resultado obtenido en la mayoría de los casos es “que el Estado de derecho no entra o se diluye muy pronto, en los que la población empleada y culturalmente integrada cede progresivamente su lugar a una población más marginal y que en vez de ser parte integrante de la ciudad, son la “otra ciudad”, la que niega la ciudad formal”. (Borja, 2003:208).

Se refuerza así, a pequeña escala, uno de los procesos excluyentes que caracteriza la globalización y la relación de éstos con las políticas públicas de viviendas.

En el contexto actual, estas políticas tienen una eficacia limitada dado que  se requiere el desarrollo de estrategias integrales que refuercen iniciativas generadoras de empleo, de programas educacionales, actividades socio-culturales y recreativas, nuevos equipamientos y actividades económicas superadoras de la exclusión.

En la ciudad de Santa Rosa, la normativa urbanística prevé en la zonificación correspondiente las áreas factibles de localización de viviendas sociales en áreas vacantes o intersticiales dentro de la trama urbana con el objeto de permitir su integración al tejido social existente. No obstante, existen dificultades al momento de adquirir la tierra para el emplazamiento de los conjuntos habitacionales dado que el valor inmobiliario de los terrenos supera ampliamente el valor de las viviendas. En otros casos, sus propietarios no están dispuestos a vender esa tierra urbana que en un futuro no muy lejano tendrá valores aún mayores, asignándole a la misma un carácter netamente especulativo. Por lo tanto, el Estado a través del Instituto Provincial de la Vivienda se encuentra actualmente con severas restricciones no solamente desde el punto de vista urbanístico sino también económico a raíz de las situaciones antes planteadas. A ello se suma la presión que ejercen los demandantes de viviendas, muchos de los cuales se encuentran inscriptos en sus Registros Permanentes desde hace muchos años.

 

 

Consideraciones Finales

 

Las dinámicas económicas, sociales y culturales vinculadas a la globalización han impactado notablemente en las políticas públicas de vivienda.

En las ciudades mayores como en las intermedias las soluciones habitacionales para los sectores populares propuestas por el Estado en la mayoría de los casos, han sido incapaces de cubrir una demanda cada vez más numerosa  inmersa en la exclusión y la pobreza.

La edificación masiva de viviendas sociales trajo aparejada una serie de dificultades que repercutieron tanto en la administración de las operatorias y en la estructura urbana como en la población beneficiaria. Los efectos sociales y espaciales de la implementación de las mismas señalan claramente una marcada disfuncionalidad entre  la producción de viviendas y la producción social del hábitat.

Surge entonces como idea fuerza la necesidad de plantear la definición de políticas estatales que contemplen todas las fases del proceso de conformación del hábitat, el cual inevitablemente debe estar vinculado con el desarrollo de un proceso socioeconómico que les permita a los beneficiarios elegir entre distintas opciones.

En su mayoría  los planes actuales carecen de la visión holística necesaria para ello y no consideran la gran diversidad social y cultural de la futura población, ello sumado a la falta de elementos simbólicos que haga visible y atrayente en el conjunto urbano y lo dote de identidad y pertenencia a cada uno de los complejos habitacionales.

El deterioro que experimentan en poco tiempo, la inexistencia y abandono de los espacios públicos, la inseguridad, la inadecuación de la vivienda a la evolución del ciclo de vida familiar son situaciones que, más allá de solucionar el problema del alojamiento, repercuten en las condiciones de vida de los beneficiarios.

En este sentido, es estratégica la necesidad de que el beneficiario esté presente en todos y cada uno de los pasos de concreción del proceso de obtención de la vivienda, detentando reales cuotas de poder.

Este  protagonismo del actor social involucrado lleva implícito un cambio de conductas arraigadas para todos los sectores, dado que es relevante definir y ejecutar proyectos cuya participación sea de carácter horizontal. Quienes reciben la orientación, asistencia o ayuda deben tener un papel activo y protagónico en la formulación y la gestión de políticas habitacionales, en la implementación de operatorias masivas de viviendas y en la materialización de proyectos de construcción de un nuevo hábitat.

 

 

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 Ponencia presentada en el Décimo Encuentro Internacional Humboldt. Rosario, provincia de Santa Fe, Argentina. 13 al 17 de octubre de 2008.