De Brasilia a Cusco: la Comunidad Sudamericana de Naciones.

 

 

Prof. María Faiella[1].

Prof. Javier Luchetti[2].

 

Abstract.

 

Para noviembre de 2004, con ocasión de la III Reunión de Presidentes de América del Sur, en Cusco, Perú, se suscribió el documento que dio comienzo al proceso de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Si bien se trató de un hecho simbólicamente importante, no es una unión sudamericana sin grietas, ni siquiera una unión política y económica, puesto que no trata temas como compras por parte de los Estados, normas ambientales, una política externa común, etc.. Los presidentes no firmaron un tratado de constitución, y solo lograron coincidir en planteos generales, o frases de compromiso como la lucha contra la pobreza y el hambre, la defensa de la democracia, y otras. Además, muchos de los países no sólo no poseen un territorio totalmente integrado, sino que compiten sus productos con los de otros países sudamericanos en los mercados externos.

El objetivo del trabajo es analizar los pasos previos, el nacimiento y los compromisos de la Comunidad Sudamericana de Naciones, a partir de los acuerdos firmados entre los países de la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur, más Chile, Guyana y Surinam, situando la creación de la CSN dentro del contexto de la globalización y de las necesidades de los países sudamericanos de adoptar estrategias para ser competitivos en el ámbito internacional. El trabajo abarca el análisis de lo acordado en las cumbres presidenciales, es decir, desde la Reunión de Presidentes de América del Sur, en Brasilia en el año 2000, lo acontecido en la II Reunión de Presidentes de América del Sur en Guayaquil en el 2002, hasta finalmente la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en la III Cumbre Presidencial Sudamericana en Cusco en el 2004.

 

 

Introducción.

En 1988, a iniciativa del presidente brasileño Itamar Franco, se firma el acuerdo marco para la creación de una Zona de Libre Comercio entre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina (CAN), a partir del año 2000. Dicho proceso queda plasmado en la Cumbre de Brasilia (2000), en la que el entonces presidente brasileño, Fernando Cardozo convoca a todos los jefes de Estado sudamericanos, que reafirmaron su intención de unir el Mercado Común del Sur y la Comunidad Andina mediante un acuerdo de libre comercio en el cual se incluiría también a Chile, Guyana y Surinam. Eran tiempos de polémica sobre el proyecto de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y la iniciativa tenía como objetivo ser un contrapeso del proyecto norteamericano al mismo tiempo que se buscaban nuevos mercados para las exportaciones de las industrias brasileñas[3]. Brasil buscaba bajar su dependencia de los mercados norteamericanos y europeos, persiguiendo como objetivo llegar a acuerdos comerciales con países como China, India y Sudáfrica, al mismo tiempo que se oponía al ALCA[4]. Aunque su éxito fue mayor en cuanto a la oposición que a la posibilidad concreta de construir una propuesta alternativa viable y confiable para el resto de los países de Sudamérica.

Para noviembre de 2004, con ocasión de la III Reunión de Presidentes de América del Sur, en Cusco, Perú, se suscribió el documento que dio comienzo al proceso de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Si bien se trató de un hecho simbólicamente importante, no es una unión sudamericana sin grietas, ni siquiera una unión política y económica, puesto que no trata temas como compras por parte de los Estados, normas ambientales, una política externa común, etc.. Los presidentes no firmaron un tratado de constitución, y solo lograron coincidir en planteos generales, o frases de compromiso como la lucha contra la pobreza y el hambre, la defensa de la democracia, y otras. Además, muchos de los países no sólo no poseen un territorio totalmente integrado, sino que compiten sus productos con los de otros países sudamericanos en los mercados externos.

Lo que se deseaba era encarar la posibilidad de conseguir una agenda común sudamericana para lograr, no solo el crecimiento de las economías, sino también poder superar las desigualdades sociales existentes, a partir de la profundización y ampliación del proceso de integración. Los obstáculos de la integración dentro de la globalización son muy grandes, y todo dependerá de los acuerdos políticos a los que lleguen los países para que los costos sean compartidos[5]. Además, estamos ante la presencia de muchos organismos de integración, cuando la realidad impone que al menos alguno funcione, y para ejemplo basta con analizar los problemas que tiene el Mercosur, cuando se plantean cupos o cuotas de mercado para la importación de determinados bienes.

Sin embargo, no se puede dejar de mencionar la dimensión económica, política y social del nuevo emprendimiento en el marco de una cooperación a largo plazo entre los países de la región que presentan dificultades como su escasa participación en el comercio internacional, los preocupantes niveles de pobreza y exclusión social. También “en su dimensión económica, los países sudamericanos alcanzaron en el 2003 un nivel de exportaciones que ascendió a 181.856 millones de dólares, un producto interno bruto de 973.613 millones de dólares y un ingreso per cápita de 2.697 dólares, para una población de 361 millones de personas que representan el 6% de la población del mundo. (...) Se calcula además que la Comunidad Sudamericana de Naciones sería poseedora del 3.71% de las reservas de gas natural del mundo, el 8.61% de las reservas del petróleo crudo y el 20% de agua dulce del planeta”[6]. Otros aspectos a favor tienen que ver con que es una región desnuclearizada, con un bajo gasto militar y muy pocos problemas limítrofes que pudiesen transmitir inseguridad a la región y al mundo.

Igualmente a pesar de su extensión geográfica, la economía sudamericana alcanzó para el año 2004 sólo el 3% de la economía mundial, lo cual es bastante poco. Brasil posee más del 50% del Producto Bruto Interno sudamericano seguido por Argentina con un 13%, lo cual denota una gran asimetría. Sudamérica presenta con relación al mundo un peso mayor en cuanto a la agricultura, ganadería y, minería, y un menor peso respecto a servicios, exhibiendo diferencias en el peso de las actividades según el país, por ejemplo mayor importancia de la agricultura en Paraguay y de la minería en Venezuela. Por otra parte, la participación en el 2004 en el comercio mundial de bienes es de un 3% en el caso de las exportaciones y del 2% en las importaciones, y un porcentaje aproximado en los servicios, advirtiendo que en el caso de las exportaciones más del 80% corresponden a Brasil, Argentina, Chile y Venezuela, y en las importaciones más del 75% corresponde a esos países, siendo Brasil el mayor participante con un 40% del comercio de la región.

Las tres cuartas partes de las importaciones y de las exportaciones son extra-regionales, por lo que esto demuestra la urgencia de vincular los mercados de los países sudamericanos como una forma de lograr la colocación de productos en una región histórica y geográficamente vecina. También el nuevo intento de cooperación e integración serviría para atraer nuevas inversiones puesto que con respecto a la inversión extranjera directa la región se encuentra en cuarto lugar detrás de la Unión Europea, los países integrantes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y China[7]. El objetivo del presente trabajo es analizar los pasos previos, el nacimiento y los compromisos de la Comunidad Sudamericana de Naciones, a partir de los acuerdos firmados entre los países de la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur, más Chile, Guyana y Surinam, situando la creación de la CSN dentro del contexto de la globalización y de las necesidades de los países sudamericanos de adoptar estrategias para ser competitivos en el ámbito internacional. El trabajo abarca el análisis de lo acordado en las cumbres presidenciales, es decir, desde la Reunión de Presidentes de América del Sur, en Brasilia en el año 2000, lo acontecido en la II Reunión de Presidentes de América del Sur en Guayaquil en el 2002, hasta finalmente la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en la III Cumbre Presidencial Sudamericana en Cusco en el 2004.

 

La cumbre de Brasilia.

Después de los cambios ocurridos en la economía mundial en los años ochenta y noventa, luego de la recuperación democrática de los ochenta, y de las políticas neoliberales de los años noventa, los gobiernos concordaron en que no era posible abstraerse del mundo con los diversos sectores de la economía mirando solamente al mercado interno, por lo que a pesar de distintos problemas como la deuda externa, los conflictos sociales, la inestabilidad política, etc., comenzaron a buscar la cooperación e integración económica y política. La integración podría mejorar la competitividad externa, apoyando el desarrollo de economías de escala, sustituyendo importaciones extra-regionales, aprovechando la capacidad ociosa de las empresas, generando fuentes de trabajo, dejando de lado conflictos fronterizos o geopolíticos, desarrollando recursos tecnológicos y humanos y, tratando de enfrentar las barreras arancelarias y paraarancelarias existentes en los países desarrollados que perjudicaban las exportaciones regionales.

La integración debía servir para la inclusión en la economía internacional con industrias competitivas y con alta productividad, “debería ser dinámica, realista, flexible, articulada con una apertura selectiva al mercado mundial, pero debería tener también un cierto grado de idealismo, sustentado en la utopía del desarrollo. Su perfil estratégico, derivado de los programas de desarrollo industrial, tecnológico, de infraestructura y servicios, debe tener su equivalente político que haga de ella un instrumento de ‘solidaridades colectivas’, que surgen de la propia concepción autonómica del modelo”[8].

Los jefes de estado de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, se reunieron en septiembre de 2000 en Brasilia, con la Secretaria Pro Témpore de Brasil, más allá de las dificultades y de los desafíos de la agenda común que se planteaba en el nuevo siglo. Apoyados por el reconocimiento que la paz, la vigencia de las instituciones democráticas, la participación de los ciudadanos y de las organizaciones civiles, y la integración constituyen elementos para el desarrollo económico, apreciaron que la democracia, el desarme y la no proliferación de armas de destrucción masiva eran bases esenciales para la cooperación e integración sudamericana[9].

Se pretendía combatir a la corrupción por medidas administrativas, legales y políticas, tener gobiernos transparentes, reformar la justicia, que la población tuviera libre información sobre las autoridades, etc., lo que demuestra dos cosas: primero que estos temas siempre están presentes, lo que nos lleva a la segunda cuestión: si están presentes es porque se ha fracasado en solucionarlos[10]. Los presidentes coincidían “en la evaluación de que la estabilidad política, el crecimiento económico y la promoción de la justicia social, en cada uno de los doce países de América del Sur, dependerán en buena medida de la ampliación y de la profundización de la cooperación y del sentido de solidaridad existente en el ámbito regional y del fortalecimiento y de la expansión de la red de intereses recíprocos. Identificaron en ese sentido, una serie de temas cuyo tratamiento podrá beneficiarse de un enfoque específico de cooperación suramericana: democracia; comercio; infraestructura de integración; drogas ilícitas y delitos conexos; información, conocimiento y tecnología”[11].

Los presidentes decidieron iniciar las conversaciones para establecer una zona de libre comercio entre el Mercado Común del Sur y la Comunidad Andina, incorporando a Chile, Guyana y Surinam en la formación de un espacio económico ampliado. Se pretendía fortalecer la identidad sudamericana para que otros mecanismos de integración se vieran también beneficiados en un contexto de globalización en donde era primordial para esta parte del continente americano insertarse en la economía internacional: “Los desafíos comunes de la globalización – sus efectos desiguales para diferentes grupos de países y, dentro de los países, para sus habitantes -, podrán ser mejor enfrentados en la medida en que la región profundice su integración y continúe, de forma cada vez más eficaz, actuando coordinada y solidariamente en el tratamiento de los grandes temas de la agenda económica y social internacional”[12].

No se cuestionaba la globalización como tal, sino que se esperaba que a través de compromisos políticos y acciones del sector público y privado, se pudieran elevar la calidad de vida de los habitantes (apuntando al mismo tiempo a mercados libres y criticando los subsidios agrícolas de los países desarrollados), porque consideraban que la globalización “(...) puede generar para los países de la región beneficios tales como la ampliación del comercio, la expansión de los flujos de inversión y la mayor divulgación del conocimiento y de la tecnología”[13]. La estabilidad interna de cada país era vista como algo necesario que se podría conseguir con políticas macroeconómicas adecuadas, algo que podría parecer de los noventa, aunque, en ese sentido critican a los países desarrollados en cuanto a que “los presidentes recordaron que sus países adoptaron programas valerosos de apertura comercial en los años noventa, al mismo tiempo que persisten importantes barreras impuestas por los países desarrollados a exportaciones de productos suramericanos”[14].

Más que valerosos los planes de apertura comercial de los años noventa fueron calamitosos, por las graves consecuencias económicas y sociales que trajeron. Tal vez por ello, más adelante se reconoce que la pobreza en amplios sectores de la población no ha dejado de aumentar, careciendo los mismos de acceso a la salud, la educación, la vivienda y a un empleo, por lo que se exige la ejecución de programas que mejoren los Índices de Desarrollo Humano de cada país. Se reconoció que se debía realizar un programa de acción regional con distintos actores para contribuir a hacer frente al desequilibrio en la distribución de la riqueza. Esto demuestra que a pesar de las declaraciones de los gobiernos, la pobreza no ha dejado de aumentar[15].

En cuanto al comercio, coincidieron en que los esfuerzos de integración de los años noventa habían sido sustanciosos, pero subrayaron que era necesario la participación de los empresarios, de los trabajadores y de la sociedad en los mismos[16], en el proceso de formación de un espacio económico ampliado, en donde se cuestionaba el proyecto de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), pretendiéndose “que las negociaciones del ALCA, para lograr resultados comprensivos y equilibrados, que satisfagan los intereses de todos los países involucrados, deberán tener en consideración las diferencias en los niveles de desarrollo y en el tamaño de las economías de los actores involucrados”[17].

El empuje para ampliar el MERCOSUR se observó con la idea brasileña de la creación de un Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), para expandir la integración a toda América del Sur[18]. Esta acción pretendía frenar las tentativas expansionistas norteamericanas en la zona en temas tales como patentes, militares en cuestiones de seguridad, etc., y prevenirse ante una posible pérdida de un porcentaje del mercado estadounidense por la avalancha de productos mexicanos dentro del marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA). Por otra parte, el ALCSA podría servir para negociar en conjunto ante el bloque que defiende el ALCA. Ante esta situación, a fines del siglo XX tanto la CAN como el MERCOSUR, más Chile, inician las conversaciones para concebir una zona de libre comercio entre los estados. Las negociaciones fueron muy complicadas, y si bien se pretendía firmar un acuerdo de libre comercio que comenzara a funcionar el 1 de enero de 2000, esto no fue posible por diferencias en diversos temas económicas (aranceles, acuerdos bilaterales, etc.)[19].

Con respecto a la infraestructura de integración, se le otorgó fundamental importancia a la integración transfronteriza, en realidad, lo más importante que se quería discutir, era la construcción de obras de infraestructura para la libre circulación de bienes y personas, atrayendo capitales nacionales y extranjeros[20], puesto que el estado solo no era capaz de hacerlo, porque “por su volumen, la financiación de los proyectos de infraestructura de integración deberá ser compartida por los gobiernos, por el sector privado y las instituciones financieras multilaterales, entre las cuales se destacan el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento, el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata y el Banco Mundial”[21]. Se creó un Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur, IIRSA[22]. La iniciativa tenía por objetivo la modernización y ampliación de la infraestructura física de energía, transportes, y comunicaciones, para lograr ejes de integración en el espacio económico ampliado, articulando la utilización de las vías terrestres, fluviales, marítimas y aéreas para aumentar el comercio y las inversiones en la región[23]. El sector privado iba a cumplir un rol muy especial, “(...) con miras a la modernización y al desarrollo de la red de infraestructura de integración en toda la región, destacando, en ese sentido, el papel fundamental del sector privado en dicha empresa”[24].

Esto será motivo de críticas de quienes dicen que la integración física solo sirve para beneficiar los negocios de empresariales, y no para beneficio de los pueblos por donde pasan las obras, porque consideran que la IIRSA está pensado para los inversores que pertenecen a los sectores mineros, forestales, transporte, energía eléctrica, gas, etc., es decir, para beneficio de los organismos internacionales de crédito y las empresas multinacionales. En cuanto al tema de las drogas ilícitas, se las relaciona con el contrabando, el tráfico ilícito de armas y el terrorismo, amenazando a los países sudamericanos, que acordaron estrechar la cooperación en acciones de inteligencia, en el control del tráfico de armas y el lavado de dinero, y plantearon la búsqueda de la responsabilidad compartida entre países productores y países consumidores, interesándose en el primer caso por la exploración de cultivos alternativos para la población vinculada a los cultivos ilícitos[25]. Por último, la información, el conocimiento y la tecnología, se consideraban imprescindibles para mejorar la calidad del sector productivo, incentivando la creación de empresas tecnológicas, y asegurando que mayores sectores de la población pudieran tener acceso a la nueva sociedad de la información, por ejemplo, mediante Internet. Para ello era esencial instaurar redes cooperativas de investigación en áreas estratégicas para mejorar la competitividad de los países[26]. Esto debería haber sido un incentivo para que todos los gobiernos y en nuestro caso el argentino subiera en una gran proporción, el porcentaje de presupuesto dedicado a ciencia y tecnología.

Debido a que se buscaba una mayor inserción internacional, y como los países desarrollados han eliminado casi las barreras arancelarias, existiendo ahora obstáculos paraarancelarios, los presidentes repararon en que “el progreso científico y tecnológico demanda cada vez más laboratorios y estructuras complejas, operadas por personal de alto nivel científico y superior en todos sus niveles. A mediano y largo plazos, solamente será posible una inserción superior de los países suramericanos en la economía internacional con la incorporación permanente de innovaciones tecnológicas, que eleven el valor agregado de las exportaciones y mejoren la competitividad regional”[27]. En síntesis, la cumbre de Brasilia se convirtió en una oportunidad para enfrentarse a los desafíos imperantes y tratar de buscar ventajas en el contexto de la globalización. El principal resultado fue la creación de la Iniciativa para la Infraestructura Regional en América del Sur, IIRSA, necesaria para lograr la integración física de Sudamérica, más allá que el comunicado final abarca cinco áreas principales: la democracia, el comercio, la infraestructura de integración, las drogas ilícitas y delitos conexos, y la información, el conocimiento y la tecnología.

 

La reunión de Guayaquil.

En julio de 2002 en Guayaquil, se produjo la II Reunión de Presidentes de América del Sur, donde reiteraron su voluntad de seguir en la configuración de un espacio económico común en América del Sur. Señalaron que la crisis financiera y la escasez de recursos podían socavar las bases de la democracia, algo que está presente en todos los documentos, junto con la lucha contra la pobreza, la protección del medio ambiente, la no proliferación de armas de destrucción masiva, etc.. Sin embargo, en la declaración, habla de propender a una progresiva liberalización comercial, si bien se espera que esto lo hagan los países desarrollados, los cuales evidentemente hablan de apertura económica en países subdesarrollados, pero no en sus propios países. Por algo los jefes de estado exhiben “su preocupación por el mantenimiento e incremento de los subsidios agrícolas de los países desarrollados, los cuales distorsionan las condiciones de competencia en el mercado internacional”[28].

Esto no era todo, puesto que otras de las dificultades con que se encontraban era que Sudamérica era vulnerable a los problemas externos, al mismo tiempo que entre las exportaciones, los recursos naturales ocupaban la mayor parte de ellas (soja, banana, café, cobre, petróleo, etc.), mientras que las exportaciones de bienes con alto valor agregado lo habían hecho en menor medida. Lo señalado demostraba que la competitividad sudamericana dejaba mucho que desear, y que América Latina es la región del mundo con los peores resultados en distribución de la riqueza entre el sector más rico y los más pobres, al mismo tiempo que presentaba una situación desventajosa respecto a la economía internacional: “La asimetría en el comercio se manifiesta en el hecho de que mientras América del Sur ha tenido en los últimos quince años una política de gran apertura en materia de reducción de aranceles o de tratamiento a la inversión extranjera, (...), enfrenta una serie de disposiciones para-arancelarias que afectan el acceso de diversos productos, tales como, acero, textiles, banano, etc. (...) la región tiene ventajas comparativas, como por ejemplo agricultura y textiles, donde existe una serie de barreras de entrada a los mercados internacionales”[29].

Nuevamente hacen mención a la lucha contra la corrupción y contra el problema mundial de las drogas[30], y como una forma de limitar los gastos armamentísticos y para atraer inversión extranjera directa, se realizó una Declaración sobre la Zona de Paz Sudamericana, al mismo tiempo que movidos por el recuerdo de lo acontecido con el atentado terrorista en Estados Unidos un año antes, condenan al terrorismo en todas sus formas[31]. Siguieron insistiendo con el tema de la integración física en el nuevo espacio integrado para que “la región participe más ampliamente en las corrientes internacionales de capital, bienes, servicios y tecnología, ya que su geografía constituye una extraordinaria base física para la intensificación de los esfuerzos de integración productiva, comercial y de infraestructura”[32].

En este contexto realizaron un reconocimiento de los principios básicos que se necesitan para la integración del espacio económico de América del Sur: “a) perspectivas geo-económica; b) sostenibilidad social; c) eficiencia económica; d) sustentabilidad ambiental; y e) desarrollo institucional”[33]. La integración física debía ayudar a la movilización de los recursos logrando la especialización en sectores estratégicos, mejorando los niveles de ingreso de los pueblos, con una distribución de la riqueza y una descenso de la pobreza. Es decir, se pretendía el acceso de materias primas e insumos a centros de producción, y la llegada de la producción a centros de consumo nacionales e internacionales[34]. En este aspecto se pretendía que la IIRSA, fuese un mecanismo para comunicar el Caribe, el Atlántico y el Pacífico y así: “a) promover y facilitar el crecimiento y desarrollo económico y social de América del Sur; b) mejorar la competitividad internacional del a región, incrementar su participación en la economía mundial y enfrentar mejor los desafíos que impone la globalización; y, c) fortalecer la integración y cooperación regional mediante la ampliación de mercados, la convergencia de políticas públicas y el acercamiento social y cultural de Sudamérica”[35].

La iniciativa contaría con el financiamiento del sector estatal, el sector privado y de los organismos multilaterales de crédito y los mandatarios le otorgaron importancia al sector energético, buscando la cooperación e integración energética, sin barreras que limiten el libre comercio de energéticos, y llamando a la inversión extranjera directa, favoreciendo la acción conjunta del sector estatal y del sector privado. Además, subrayaron la importancia de la ciencia y la tecnología, por lo que se dispuso la profundización de la cooperación entre los países de la región. El ALCA también estuvo presente, tomándose en consideración que las negociaciones que se llevaban a cabo debían tener en cuenta las necesidades y las condiciones económicas de los países de economías más pequeñas[36].

 

La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

En diciembre de 2004, en la ciudad de Cusco, los representantes de los países, de acuerdo a la declaración final, (un texto breve de tres páginas, puesto que no llegaron a firmar un tratado por las divergencias existentes), consideraron que ‘sus pueblos les pedían la integración’, por lo que decidieron conformar la Comunidad Sudamericana de Naciones, tomando en consideración los “valores comunes tales como la democracia, la solidaridad, los derechos humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial, a la diversidad, la no discriminación y la afirmación de su autonomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución pacífica de controversias”[37].

Se hablaba de Sudamérica y no de América Latina, porque las relaciones con los países de América Central no eran muy importantes, excepto en el caso de Colombia y Venezuela. México, más allá de su cultura, estaba vinculado política y económicamente con Estados Unidos a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, por eso es que se pensara primordialmente en una integración sudamericana. Además, porque los brasileños precursores de la idea, sabían que los productos mexicanos iban a competir con los de ellos[38].

México dirige más del 90% de su comercio hacia Estados Unidos, mientras que Brasil, al promover la CSN, mantiene un objetivo geoeconómico y geopolítico, puesto que pretende que América del Sur llegue a ser una potencia económica, con los brasileños como locomotora. Los países firmantes fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, mientras que México y Panamá adhirieron en calidad de observadores. Sin embargo, los presidentes de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva y el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, fueron los que realmente respaldaron esta firma, puesto que algunos presidentes preferirían un acuerdo bilateral con Estados Unidos como era el caso de Chile y Colombia. Además, pese a que en esta instancia se mantenían controversias comerciales entre los países del Mercosur, se fomentaba la creación de la CSN siendo que para algunos jefes de Estado primero había que fortalecer el Mercosur. Cabe aclarar que los presidentes que no asistieron a la cita fueron los de Argentina, Paraguay, Uruguay y Ecuador, justamente en los dos primeros casos, grandes socios comerciales de Brasil.

Brasil, mediante la CSN puede tener mejores accesos al Océano Pacífico, a través de Bolivia y Perú, y al Mar Caribe, a través de Colombia y Venezuela, al mismo tiempo que puede controlar mejor la región amazónica con Surinam y Guyana, junto con los países andinos, y aprovechar el potencial hidrológico, gasífero y petrolífero de los países andinos y de Guyana. Para la Comunidad Andina como para el Mercosur permitiría, más allá de situaciones específicas, una ventaja para ambos, no solo en términos comerciales, sino también para negociar con la Unión Europea, para atraer inversiones, y manejarse colectivamente en las negociaciones internacionales. Esto no significa que por arte de magia todos los problemas internos de los países se van a solucionar, pero también es cierto que el desarrollo económico individual en un mundo dividido en bloques comerciales enfrenta enormes dificultades. A esto se le suma el grado de desarrollo de nuestros países y su dependencia comercial y financiera extra regional, y las condiciones de inestabilidad que presentan algunos de ellos, que podían ser solucionadas con el diálogo y mecanismos de concertación política.

La CSN se formó tomando en consideración que la convergencia de intereses económicos, sociales, políticos, de seguridad y culturales serviría para conseguir varios objetivos en el ámbito regional: mejorar la inserción internacional, adoptar una conciencia ambiental responsable, promover el desarrollo económico, asegurar una distribución más justa del ingreso, acceder a la educación, lograr la inclusión social, promover el desarrollo sostenible y, mejorar la calidad de vida[39]. Aunque en lo social se habla de que los pueblos asuman el rol protagónico que les correspondía en este proceso, puesto que “la integración sudamericana es y debe ser una integración de los pueblos”, esto se producía en el marco de una iniciativa del mayor país sudamericano donde las desigualdades sociales eran escandalosas[40]. La declaración no brinda medidas específicas, estableciéndose una secretaria pro témpore en manos del gobierno peruano hasta que se realice la próxima cumbre en Brasil en el 2005. Además, no se propone crear nuevos organismos que ocasionen nuevos gastos, y no se habla de avanzar hacia instituciones supranacionales, sino que el manejo se hace en el ámbito intergubernamental.

De acuerdo a los bosquejos de la cumbre, serían seis los procesos a propulsar para la edificación gradual de la CSN: 1) Concertación en las relaciones externas regionales; 2) Profundización de la convergencia MERCOSUR, CAN y Chile a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio y su evolución a fases superiores de la integración económica, social e institucional; 3) Integración física, energética  y de comunicaciones; 4) Armonización de políticas que promuevan el desarrollo rural y alimentario; 5) Cooperación en ámbitos de tecnología, ciencia, educación y cultura y; 6) Interacción entre empresas y la sociedad civil en el espacio sudamericano. Se habla de la lucha contra la pobreza, la eliminación del hambre, la generación de empleo decente y el acceso de todos a la salud y a la educación como herramientas fundamentales. Ahora bien, ¿alguien le preguntó a los pueblos que mencionaba la declaración o qué pensaban al respecto?. Podríamos hacer una encuesta entre los ciudadanos argentinos para conocer si realmente saben de la CSN, si conocen sus objetivos, etc., lo que daría resultados negativos seguramente. Igualmente, resulta paradójico que los gobiernos hablen de empleo decente, cuando en nuestro país para tomar un ejemplo, una gran proporción de los que se encuentran en actividad en la ciudad autónoma de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires, trabajan en negro[41].

Los presidentes pretendían profundizar la convergencia entre el Mercosur, la CAN, Chile, Guyana y Surinam, a través del perfeccionamiento de una zona de libre comercio, estableciéndose progresivamente ámbitos de acción conjunta y la convergencia de la institucionalidad vigente para evitar superposiciones y gastos financieros. Además, hacían mención a la integración física, energética y de comunicaciones en Sudamérica profundizando las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes, armonizando la relación entre los estados, la sociedad civil y las empresas[42]. Es decir, a los sucesivos fracasos por la integración, le íbamos a sumar otro nuevo intento que llevaría a una superposición de funciones más allá de las declaraciones, y encima no se sabía de dónde saldrían los recursos para la ‘nueva creación’, eso sin contar que cuando algún país se siente afectado en sus intereses enseguida a pesar de los discursos lo primero que hace es instalar todo tipo de barreras arancelarias y paraarancelarias para proteger al sector perjudicado, con lo cual la integración económica y la solidaridad política quedan de lado. Es decir, la CSN se basa en la creación de un área de libre paso de mercancías, por lo que se impone la necesidad de eliminar los impuestos, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias etc., que impidan esa libre circulación.

También se emitió la declaración de Ayacucho (en conmemoración al 180 aniversario de la batalla de Ayacucho que expulsó a los españoles de América Latina y de la convocatoria de Simón Bolívar al Congreso de Panamá), en la cual señalaron la consolidación de la democracia y la importancia de la Zona de Paz Sudamericana, al mismo tiempo que saludaron la conformación de la CSN, que materializó la voluntad que los Jefes de Estado moldearon en las declaraciones de Brasilia en el 2000 y de Guayaquil en el 2002. Reafirmaron a la IIRSA, y a su Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010 (por supuesto, los negocios no se olvidan, aunque se redujo en número de emprendimientos específicos de casi trescientos a treinta y uno), los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos, y la necesidad de enfrentar las amenazas a la seguridad ciudadana[43].

La cumbre de Cusco no fue un éxito, aunque tampoco un fracaso absoluto. Por un lado, la ausencia del presidente argentino se puede relacionar con las discusiones generadas por las asimetrías entre ambos países, puesto que la industria brasileña es superior a la argentina, y ambos países son competidores en cuanto a la atracción de inversiones, las exportaciones de commodities, y su venta a los mismos países. Otros países a su vez prefieren realizar acuerdos bilaterales con Estados Unidos, o están resentidos por el comportamiento de los países más grandes en la integración regional, puesto que no ayudan a reducir las asimetrías pendientes, como es el caso de Paraguay y Uruguay con respecto a Argentina y Brasil. Sin embargo, por otro lado, se le ha otorgado mucha importancia, (aunque no se puede negar el escepticismo) a la consolidación democrática, a los derechos humanos, a la paz, a la no discriminación y a la integridad territorial.

Otro de los problemas inherentes a esta integración es el tema de las asimetrías de la región, puesto que a todo lo largo del siglo XX y a comienzos del XXI se han profundizado las mismas. En cuanto a esta cuestión se pueden mencionar las asimetrías de orden estructural y las originadas en las políticas públicas nacionales, es decir, “las asimetrías de orden estructural tienen relación con el tamaño de los mercados, el desempeño económico, el peso comercial, las capacidades para crecer económicamente y los grados de competitividad de los países y regiones. En cuanto al segundo tipo de asimetrías, se considera que son el resultado de un uso muy discrecional de las políticas públicas nacionales en un proceso de integración, uso que puede provocar efectos de ‘derrame’ perniciosos para las economías pequeñas ante la ausencia de una armonización de políticas comunes en los ámbitos tanto macro como microeconómico. Algunos ejemplos de este tipo de asimetrías son las decisiones cuya finalidad es fomentar la producción, estimular la inversión doméstica, promover las exportaciones e incentivar la inversión extranjera directa”[44].

En el último caso, puede suceder lo contrario, por la existencia de barreras fitosanitarias, trámites en la frontera y otros. Por otra parte, las economías pequeñas tienen menores posibilidades de explotar las economías de escala, las ventajas de aglomeración y las externalidades derivadas de la integración, principalmente porque son menos atractivas para la inversión extranjera, por lo que son menos competitivos. Las diferencias a nivel de tamaño en Sudamérica son significativas. Basta mencionar que Brasil posee un PBI mayor que seis países más pequeños como Surinam, Guyana, Bolivia, Paraguay, Uruguay y Ecuador[45]. Y que no todos los países se desarrollan al mismo ritmo, si bien en los últimos dos años las economías han crecido más que en los años ochenta, gracias principalmente al aumento del precio de los principales productos básicos entre otros el petróleo, la soja, el trigo y, el cobre. Al mismo tiempo, se pueden mencionar asimetrías en cuanto al acceso a la educación, al agua potable, a las cloacas, a la vivienda, y a la energía eléctrica, y en este sentido, Bolivia, Paraguay, Ecuador, Perú y Venezuela son los que presentan las mayores desigualdades. Otros indicadores serían, las convulsiones externas y su repercusión en Sudamérica, la estructura interna poco diversificada lo que queda demostrado en las exportaciones de commodities, los desastres naturales, la escasa integración energética (no por ausencia de energéticos, sino por falta de reglas claras y de infraestructura), y la escasa distribución de carreteras y ferrocarriles[46].

Se pueden sumar a esto las diferencias en el producto per cápita, las asimetrías regionales en el interior de los países (la región pampeana en Argentina y el Sur de Brasil comparados con el resto del país son claros ejemplos), y que la integración se produce entre países de ingresos medios y bajos, no como en el caso de la Unión Europea. Por eso es que para analizar el tema de las asimetrías es necesario que los países se tomen mayor cantidad de tiempo para promover la integración, con un apoyo preciso de los países más desarrollados, y que los países menos desarrollados aprovechen ese tiempo para aprender cómo insertarse en una economía más ampliada. Para mejorar la situación de aquellos países de menor desarrollo relativo, sería necesario la ayuda económica del más grande, en este caso Brasil, que aspira a convertirse en una potencia con proyección mundial. Lo que se deduce es una pregunta obvia: ¿está dispuesto Brasil a hacerse cargo de la mayor parte del costo que significa tener que ayudar a los países de la región que necesitan reducir las asimetrías, o esperará la solidaridad de otros países también, o de los organismos multilaterales de crédito?. Solo el tiempo tiene la respuesta.

 

Consideraciones finales.

La cumbre de Brasilia en el 2000 se convirtió en una oportunidad para enfrentarse a los desafíos imperantes y tratar de buscar ventajas en el contexto de la globalización. El comunicado final abarca cinco áreas principales: la democracia, el comercio, la infraestructura de integración, las drogas ilícitas y delitos conexos, y la información, el conocimiento y la tecnología. Pero el principal resultado fue la creación de la Iniciativa para la Infraestructura Regional en América del Sur, IIRSA, necesaria para lograr la integración física de Sudamérica. Dos años después en Guayaquil, se impulsaron acciones para la coordinación y cooperación sobre áreas prioritarias, preocupándose por el financiamiento para el desarrollo de la infraestructura, a la vez que se creaba la Zona de Paz Sudamericana. La CSN nace en Cusco, con la intención de formar un espacio económico de libre comercio sudamericano, integrado especialmente a través de obras de infraestructura (puentes, autopistas, etc.), para la libre circulación de bienes y personas, y para poder explotar los vastos recursos naturales. Se apoya en tres pilares: a) la cooperación política, social y cultural, al tratar temas como la democracia, la corrupción y los derechos humanos; b) la integración económica, comercial y financiera; c) el impulso de la infraestructura física, la energía y las comunicaciones. En este aspecto la IIRSA es un tema clave para el ordenamiento del territorio a través de proyectos de desarrollo entre los doce países en materia de transportes, energía y telecomunicaciones. La nueva iniciativa no es mala en sí misma, porque permitiría desarrollar las enormes potencialidades de esta parte del continente americano, pero cabe preguntarse si los objetivos se van a cumplir, cómo los realizarán y quienes se beneficiarán.

La integración de la infraestructura junto con el impulso de intereses comerciales comunes, la cooperación y el diálogo político en casos de crisis y los problemas de inserción en la economía internacional, hacen de la CSN un intento de acercar posiciones sudamericanas ante cuestiones pendientes. Sin embargo, se plantean dificultades tales como el importante papel que tiene Brasil al que le cuesta considerar ideas que no parten de ellos, al mismo tiempo que los intereses exportadores de los países no son los mismos, algunos miran más hacia Europa y otros hacia Estados Unidos. También, los problemas internos de integración dentro de los esquemas ya existentes, es decir, las disputas por ejemplo por las pasteras entre Argentina y Uruguay, son cuestiones aún sin solucionar.

Además, es notorio la superposición que existe respecto a otras iniciativas como la ALADI, etc., siendo que aún no se han podido resolver los problemas dentro de estos mecanismos, por lo que cabe interrogarse acerca de las posibilidades de poder solucionar los nuevos (y los viejos) problemas en la nueva estructura ya que, “el sentido común indica que antes de generar expectativas con una comunidad sudamericana es indispensable mejorar la calidad de la integración subregional. Es necesario resolver el manejo de las asimetrías comerciales y las diferentes potencialidades productivas, entre los países, y el camino para lograrlo es establecer políticas productivas comunes acordadas entre varios países. Los gobiernos, en cambio, realizan una suerte de huida hacia delante, generando nuevos y más amplios esquemas de integración sin lograr resolver la cotidianidad del funcionamiento de estructuras más viejas y acotadas”[47].

En esta nueva comunidad, los que son dejados de lado son los países de América Central y del Caribe, con lo que se da por sentado el fin de la unidad latinoamericana (por lo menos por ahora, para ser más optimistas), puesto que la idea de dejar de lado a México ya estaba presente desde la cumbre de Brasilia. Justamente esa cumbre sentó un mojón en el empeño de Itamaraty de considera al sur de América como una zona geopolítica y geoeconómica inserta en su área de influencia, y como un contrapeso a las intenciones estadounidenses a través del ALCA. Pero no hay que olvidar que Brasil es el único país que ostenta una estructura de producción de bienes consolidada, mientras que el resto del continente lo sigue muy atrás, inclusive Argentina.

Brasil es el país que va a la vanguardia de esta idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones, el país más industrializado, el más poblado, y el que aspira a ser reconocido como potencia media, pero el que no estaría dispuesto a ayudar económicamente a sus vecinos (como Alemania en Europa, por ejemplo), por lo que esta situación no hace más que generar cierto escozor entre otros estados de la región. La CSN le permitiría a Brasil el acceso a los puertos del Océano Pacífico especialmente a través de Perú, y al Mar Caribe, a través de Venezuela, al mismo tiempo que podría fiscalizar más profundamente la zona del Amazonas con países como Surinam y Guyana, que son socios de Brasil en el Tratado Amazónico. También Brasil se vería beneficiado por el potencial petrolero venezolano, el hidroeléctrico también de Venezuela y de Guyana, y el gasífero de Bolivia.

Esto no significa menospreciar la importancia de Brasil en América del Sur. Nadie desconoce los esfuerzos diplomáticos brasileños ante crisis en otros países de la región, como el conflicto entre Perú y Ecuador en 1995. Sin embargo, es notable que un país que busca la integración con otros, no pueda controlar sus fronteras, y ni siquiera la región más importante en cuanto al medio ambiente como es el Amazonas, donde campesinos, indígenas y terratenientes llevan a cabo una disputa por la propiedad de la tierra, que está lejos de solucionarse. Asimismo, se deben llegar a acuerdos políticos para que los beneficios económicos lleguen a todos los estados, y no se repitan experiencias fracasadas del pasado.

Por otra parte, el país es poco proclive a aceptar iniciativas que provienen de otros países o acuerdos de cumplimiento obligatorio, porque se considera la potencia que impone la agenda de la región, aunque necesita de la región para poder discutir con algún éxito con Estados Unidos y lograr una mayor inserción internacional. El gobierno brasileño pretende una liberalización del comercio, apuntalando la IIRSA, porque prefiere expandir su propio mercado, pero sin aceptar la implementación de normas supranacionales, basando su política exterior en compromisos intergubernamentales.

Como mencionábamos al principio, muchos piensan que dado que esta parte del continente ha exportado por más de 180.000 millones de dólares, posee un producto interno bruto de mas de 970.000 millones de dólares y un ingreso per cápita de casi 3.000 dólares, para una población de 361 millones de personas que representan el 6% de la población del mundo, puede llevarse a cabo finalmente la integración tan deseada desde hace casi doscientos años. A esto se suma una historia compartida, dos idiomas que están muy relacionados, una religión mayoritaria, casi un 5% de reservas de gas y un 9% del petróleo, con un 20% del agua dulce del planeta. La integración permitiría llevar a buen término, aunque esto es bastante relativo, las disputas fronterizas, como por ejemplo entre Chile y Perú. Económicamente se conseguiría atraer inversiones, crear fuentes de trabajo, mejorar la infraestructura, poseer mayor autonomía a nivel internacional, etc.. Políticamente, se podría tener también autonomía a nivel internacional, aunque es muy evidente que la política exterior del Mercosur no es consensuada, por lo que se dificulta creer que también lo sea la de la CSN.

Sin embargo, se deben resolver problemas tales como las desigualdades de ingreso, la pobreza, la situación de los sectores sociales excluidos de los grandes negocios de la IIRSA, los problemas políticos internos de los países como los intentos de autonomía en el caso boliviano, los problemas económicos y sociales internos que tienen que ver con el acceso a la salud, a la educación, a la vivienda, a los servicios. Además, se firman declaraciones, pero no tratados con lo cuál si no existe voluntad política, es difícil que se lleguen a cumplir los objetivos, y en definitiva las intenciones se convierten palabras huecas. De igual forma, falta una coordinación macroeconómica en cuanto a políticas fiscales, cambiarias, monetarias, lo que serviría para aumentar el comercio intraregional.

Asimismo, cabría preguntarse cuando han sido exitosas las integraciones, puesto que sin meterse en la historia económica y política latinoamericana, uno podría inquirir sobre si los beneficios de la globalización y en ese contexto del Mercado Común del Sur, llegan al común de los ciudadanos, o solo a las grandes empresas nacionales o multinacionales, puesto que como menciona María Lecarotz (2004), “el poder de las corporaciones, se transforma en ‘autoridad de los diferentes estados naciones’ a través de un orden jurídico, surgido por los representantes políticos, que ungidos por el voto popular, traicionan su mandato en beneficio propio y de los grandes grupos concentrados de la economía”[48]. Además, Latinoamérica tiene poco peso internacional por la impericia para concertar políticas comunes, por eso “sin una concertación y una coordinación mínima la región deberá acomodarse al sistema de reglas que definan otros, América Latina será objeto de quienes toman y definen las reglas. En este sentido, el déficit señalado pesa más por la falta de desarrollo y uso del poder tangible, aunque reducido, y de las capacidades políticas y el poder de incidencia que puediésemos tener como región”[49].

Para finalizar, se habla de una integración de los pueblos y para los pueblos, y sin embargo, no se ha convocado a la gente a opinar sobre los temas desarrollados en las cumbres que parecen lejanas a los intereses de la gente común. De todos modos, más allá de las dificultades, esperamos que este nuevo intento de integración consiga los objetivos planteados por el bienestar de nuestros pueblos, ya que como menciona Diego Cadona (2005), “el proyecto de construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones es sin duda ambicioso, va más allá de los simples acuerdos de libre comercio, y representa una extraordinaria oportunidad política para la mayor parte de sus integrantes. Implica también un intento de redefinición estratégica en el continente americano. Su impacto puede ser importante para el futuro armonioso de las relaciones interamericanas. Sin embargo, el camino de la integración real, más allá de la retórica, no está exento de dificultades y de tareas monumentales que sobrepasan la simple voluntad política. Es necesario, en especial, afrontar los obstáculos estructurales o de largo plazo”[50].

 

 

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