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Asunto:[encuentrohumboldt] 14/08 - URBANIZAÇÃO E PLANEJAMENTO NAS CIDADES BRASILE IRAS
Fecha:Miercoles, 30 de Abril, 2008  16:33:37 (-0300)
Autor:centro Humboldt <centrohumboldt @..................ar>

En blanco

URBANIZAÇÃO E PLANEJAMENTO NAS CIDADES BRASILEIRAS[1]

 

Juçara Spinelli[2]

 

Resumo:

O presente texto aborda sucintamente os principais marcos históricos do processo de urbanização no Brasil, o qual acompanha o processo capitalista de produção do espaço, evidenciando, ao longo desse processo, mudanças em alguns indicadores, em especial, os demográficos e sócio-econômicos, destacando transformações socioespaciais decorrentes. Com o objetivo de apresentar a urbanização brasileira, o recorte espacial utilizado pauta-se nas metrópoles tendo em vista que as mudanças citadas evidenciam-se mais claramente nesses espaços. Em relação a essas mudanças, destacam-se os componentes reveladores de espaços perfeitamente integrados e de segregações, oriundos tanto do próprio processo de urbanização quanto da organização espacial decorrente da inconstância de políticas públicas implementadas pelo Estado. Para tanto, aborda-se o planejamento urbano no Brasil, pautado nos referenciais das novas tendências teóricas e regulamentações urbanísticas e se apresenta, ao final, alguns modelos de planejamento que se constituem em intervenções com resultados aplicados e/ou aplicáveis, mediante adaptações, a outros espaços.

 

Palavras-chave: urbanização; políticas públicas, planejamento urbano.

 

Introdução

As intensas transformações no espaço urbano brasileiro revelam-se como decorrentes, em um primeiro plano, do próprio processo histórico de formação e ocupação do território. Tendo em vista que a ocupação do Brasil teve princípio a partir de sua faixa litorânea, os núcleos costeiros desenvolveram-se, inicialmente, em função da exploração de produtos extrativos, caracterizada por atividades predatórias voltadas à extração da madeira e produção agrícola, novamente voltada para o mercado externo. Em uma fase posterior, a Coroa Portuguesa, por seu domínio nessa porção territorial e seus interesses mercantis internacionais, concentrou esforços para difusão da produção de cana-de-açúcar. Esses fatores contribuíram para que a ocupação ficasse bastante restrita ao litoral. A partir do século XVII a penetração e interiorização da ocupação humana no território foi mais efetiva.

No litoral do nordeste, o grande incremento demográfico teve importância na atividade agrícola canavieira; já o interior nordestino teve seu processo de ocupação demarcado pela instalação da pecuária bovina em áreas não propícias ao desenvolvimento da cana-de-açúcar. As ocupações de grandes extensões tiveram como objetivo principal a criação de animais. Essa atividade deu origem à formação dos primeiros núcleos urbanos no interior nordestino.

Na região sudeste surgia São Paulo, que contribuiu para uma expansão da ocupação do território. A fundação de São Paulo insere-se no processo de ocupação e exploração, pelos portugueses, a partir do século XVI. Por volta dessa época, a descoberta da existência de importantes riquezas minerais em terras que hoje pertencem a Minas Gerais, Goiás e Mato Grosso, também favoreceram a expansão demográfica nessa porção brasileira. A lavoura canavieira e a criação de gado foram atividades que contribuíram para a efetivação da ocupação do espaço brasileiro ao longo dos séculos XVI e XVII. A ocupação do Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste ocorreu com maior intensidade a partir do séc. XVII.

Na primeira metade do séc. XX, parte do estado de São Paulo estava ocupado e desmatado, existindo apenas pequenas áreas com matas, que contrastavam com as extensões cobertas por cafezais, dando origem a uma nova paisagem rural. O povoamento atingiu o norte do Paraná, onde as condições eram semelhantes às de São Paulo, incentivando o avanço da atividade cafeeira. Nessa área, a colonização particular promovida por estrangeiros, responsáveis pela instalação de uma infra-estrutura rodoferroviária, atraiu colonos oriundos de outros estados, que haviam passado por São Paulo.

Já no fim da década de 1940, consolidou-se a ocupação em terras de mata do norte do Paraná, tornando-se uma das áreas mais prósperas do Brasil, favorecendo ao aparecimento de diversos núcleos urbanos.

No extremo sul do Brasil (séc. XVIII), a colonização se deu, principalmente, com núcleos portugueses (açoreanos). Esta região já havia sido objetivo de incursões de criadores paulistas, que haviam se estabelecido em áreas de campo, desenvolvendo a pecuária, que encontrou condições ambientais favoráveis para seu desenvolvimento, tendo como finalidade a exportação do couro. Nessa época, destaca-se a cidade de São Paulo como centro de comercialização para integração das diferentes áreas povoadas. Por volta do séc. XIX, essa ação colonizadora instalou mais de vinte colônias que permaneceram até o fim do século. O sistema de apropriação de terras, através de colonização oficial ou particular, foi implantado também em outras regiões de mata; porém, foi no sul do país que esse modo ocupacional de terras foi mais difundido. O movimento de ocupação no Rio Grande do Sul, na segunda metade do séc. XIX, deu-se por influência européia, em especial por germânicos, italianos, poloneses, entre outros. Aos poucos, os colonos europeus foram ocupando encostas e vales do planalto meridional estabelecendo-se, principalmente, em unidades de pequena propriedade e provocando o aparecimento de centros urbanos no interior dos estados do sul do Brasil.

Na década de 1970, a construção de Brasília impulsionou a ocupação do Brasil Central. Nesse sentido, ocorreram mudanças no traçado da malha rodoviária nacional, destacando a implantação das rodovias em direção às capitais estaduais e às regiões de fronteira, o que permitiu a incorporação de novas áreas à economia nacional, acelerando o ritmo no interior do País.

A década de 1970, também, caracterizou-se pela ocupação das terras das Florestas da Amazônia e pela valorização das terras de Cerrado do Centro-Oeste. A ocupação da Amazônia foi acelerada pela tentativa de integração nacional. A abertura de grandes vias de penetração permitiu a chegada de populações das diversas áreas do País às terras distantes da Amazônia, fazendo surgir uma frente de expansão.

O processo de urbanização no Brasil evidencia mudanças em alguns indicadores, em especial, os demográficos e sócio-econômicos que denotam, também, transformações socioespaciais. Nesse sentido, Maricato (2000) afirma que dentre os países da América Latina, o Brasil já apresentava cidades de grande porte desde o período colonial. A partir da virada do século XIX e das primeiras décadas do século XX, o processo de urbanização da sociedade começa realmente a se consolidar, impulsionado pela emergência do trabalhador livre, pela Proclamação da República e por uma indústria, ainda incipiente, que se desenvolve vinculada tanto às atividades ligadas à cafeicultura quanto às necessidades básicas do mercado interno. A autora considera ainda que “as reformas urbanas, realizadas em diversas cidades brasileiras entre o final do século XIX e início do século XX, lançaram as bases de um urbanismo moderno “à moda” da periferia” (MARICATO, 2000, p.22). Nesse contexto, por um lado, eram feitas obras de saneamento básico e embelezamento paisagístico e implantavam-se as bases legais para um mercado imobiliário fortalecido e, por outro, a população empobrecida era excluída e expulsa para as porções marginalizadas da cidade.

Evidencia-se, em um segundo plano, que as intensas transformações no espaço urbano brasileiro tiveram influência direta de políticas públicas e sociais demarcadas, de um lado, por investimentos em infra-estrutura básica intra-urbana e por grandes projetos urbanísticos que melhoraram a circulação urbana e a qualidade de vida da população. De outro, por intervenções que possibilitaram o acesso à moradia (financiamentos e empreendimentos populares) e que permitiram melhorar os indicadores sociais. Ao longo das décadas que explicitam o crescimento urbano ocorreram nuances no papel do Estado, em relação às políticas públicas e sociais, muitas vezes atendendo apenas a interesses particulares das classes mais abastadas o que favoreceu ao crescimento da desigualdade econômica e social, da pobreza nos meios urbano e rural, da violência e da degradação social e ambiental.

Contextualizando os processos de ocupação e urbanização à luz da participação do Estado, este artigo encaminha-se, nos itens que seguem, a abordar o planejamento urbano no Brasil, pautado nos referenciais dos novos instrumentos normativos urbanísticos e apresenta, ao final, alguns modelos de planejamento que se constituem em intervenções, de caráter pontual, com resultados aplicados e/ou aplicáveis mediante adaptações a outros espaços.

 

Marcos históricos da urbanização e indicadores socioespaciais

Este item apresenta os principais marcos históricos da urbanização brasileira que ao longo do tempo permitiram caracterizar processos de urbanização e seus reflexos nos indicadores socioeconômicos. Conforme comentado, o processo de urbanização no Brasil intensificou-se, como em toda a América Latina, com mais visibilidade, na segunda metade do século XX, embora ao término do séc XIX cerca de 10% da população brasileira era urbana (Santos, 1993). Os dados do IBGE são reveladores nesse sentido e nos permitem verificar que em 60 anos os assentamentos urbanos foram ampliados de forma a abrigar mais de 125 milhões de pessoas (Tabela 1).  Na última década do Séc XX, as cidades brasileiras aumentaram em 22.718.968 pessoas, o que pode ser comparado a metade da população do Canadá ou a um terço da população da França. (IBGE, 1991 e 2000 e MARICATO, 2000, p.21).

Tabela 1 – Crescimento da população urbana no Brasil (1940-2000)

Ano

População urbana (%)

População urbana (total)

1940

26,3%

18,8 milhões/ hab.

2000

81,2%

138 milhões/ hab.

Fonte: IBGE

Esses dados que revelam o intenso processo de urbanização são questionados por Veiga (2002) em sua obra Cidades Imagináveis: o Brasil é menos urbano do que se calcula em alusão aos critérios metodológicos adotados pelo IBGE, no seu recenseamento, sistematização e análise de variáveis. Nesse sentido Carlos (2003), em resenha sobre a obra de Veiga, também tece inúmeras considerações acerca da crítica do autor, afirmando que também, na sua proposta, não ficam claros procedimentos a serem adotados para uma outra forma de contagem e análise demográfica urbana. Afora tais debates imprescindíveis e considerando o IBGE como órgão oficial de dados demográficos, entre outros, o que se denota é que muitas cidades aumentaram consideravelmente, em termos de adensamento populacional e que, características de urbanização ou de vida urbana se manifestam visivelmente até mesmo nos espaços rurais. Ainda nesse sentido, nas palavras de Carlos (2003, GEOUSP 13):

(...) a questão que reveste importância, na realidade é qual o conteúdo do processo de urbanização, hoje, e quais as estratégias que apóiam o processo de reprodução continuada da cidade e do campo – nos planos econômico, político, e social. Assim, se de um lado, a gestação da sociedade urbana vai determinando novos padrões que se impõem de fora para dentro, pelo poder da constituição da sociedade de consumo (assentada em modelos de comportamento e valores que se pretendem universais, apoiado fortemente na mídia e pela rede de comunicação que aproxima os homens e lugares), num espaço-tempo diferenciado e desigual, de outro aponta que a realidade produzida é profundamente desigual, revelando a dialética do mundo.

Até 1930 a economia brasileira era baseada no setor agrário-exportador. Com a crise econômica mundial, que arrefecia as exportações, e uma nova elite no poder, as ações do Estado foram canalizadas visando estruturar um novo modelo de desenvolvimento para o país. Este novo desenvolvimento busca se dar mediante a estruturação de uma indústria de base que fomente outros setores da economia e sua eventual substituição de produtos importados. O processo de industrialização, dessa forma, dá-se pela indução do Estado e pela formação de uma massa de trabalhadores para suprir as demandas de mão-de-obra do setor emergente. Por longos anos, observa-se o aumento populacional das cidades, retirando do meio rural contingentes de pessoas que migram para trabalhar nas cidades. Após o estancamento da crise econômica e da forte retomada do sistema capitalista em nível mundial, no seu auge de inserção nos países subdesenvolvidos a partir da década de 1970, ocorre a massificação do consumo, promovendo mudanças no modo de vida, nos valores e na cultura das sociedades, quer sob o aspecto do ambiente construído, quer nas relações socioespaciais.

Com o crescimento populacional das cidades, promovido pela intensa busca de empregos junto às indústrias, o espaço foi se adensando e as diferenças sociais se enaltecendo, provocando desigualdades. Prado Jr, analisando a história econômica do Brasil considera

...a política e orientação econômica adotados nesses últimos anos, a saber, o chamado “modelo brasileiro de desenvolvimento”, que não é outra coisa, em última análise, senão precisamente a consagração e oficialização daqueles remanescentes do “velho sistema da economia brasileira”... em particular, o nosso enquadramento no sistema internacional do capitalismo, que vem a ser o imperialismo, na posição de simples dependência dele, um tal modelo é o grande responsável pela atual situação de dificuldades que atravessamos. (1987, p.345)

 

Na década de 1970, buscando suprir as desigualdades sociais e atendendo as demandas urbanas, surge o BNH – Banco Nacional da Habitação, integrado ao SFH – Sistema Financeiro da Habitação, criados pelo regime militar (1964), onde as cidades brasileiras, em especial as grandes cidades, foram intensamente verticalizadas, ou seja, os apartamentos passaram a ser a principal forma de habitação da classe média. Os financiamentos com fins imobiliários não impulsionaram a democratização do acesso a terra, uma vez que foram priorizadas concessões de financiamento às classes média e alta. Para as classes inferiores, restaram os empreendimentos habitacionais populares, geralmente situados distantes das áreas de grande centralidade e, nem sempre, totalmente supridos de infra-estrutura e equipamentos urbanos, ou áreas distantes e/ou em locais de risco para os totalmente excluídos da capacidade de adquirir um imóvel via compra ou locação. Cabe destacar o papel do SFH, nas décadas de 1960-70 com relação à extensão de obras de saneamento e dos orçamentos estaduais e municipais, destinados a obras viárias regionais e municipais. Nesse contexto, o incremento demográfico e a conseqüente explosão imobiliária alteraram tanto o próprio mercado imobiliário, com a intensificação de obras civis e atividades ligadas, quanto a imagem da cidade.

Nos anos 1980 e 1990, as taxas de crescimento demográfico superaram as do crescimento do PIB (produto interno bruto), provocando fortes impactos de cunho social e ambiental, passando a ser visualizadas nas cidades as desigualdades sociais. Foram anos de acentuados problemas de ordem econômica e social, tais como: crises e recessões; concentração da pobreza urbana – multidões concentradas em áreas impróprias (várzeas, morros) ou mesmo planícies marcados pela pobreza homogênea; a região sudeste com um grande contingente de pobres; aumento na violência urbana.

O crescimento urbano - associou-se nesse período a chamada “tragédia urbana” (MARICATO, 1987), marcada por graves problemas ambientais (enchentes, desmoronamento, poluição dor recursos hídricos e do ar, impermeabilização da superfície do solo, desmatamento, congestionamento habitacional, reincidência de epidemias, violência, etc) e pela crescente exclusão social. Essa situação tem suas raízes em cinco séculos de formação da sociedade brasileira, em especial, ligadas a dois marcos: a privatização da terra (Lei das Terras, 1850) e a emergência do trabalho livre (Abolição da Escravatura, 1888). O inchaço das cidades, no Brasil e na América Latina, teve características comuns, demarcadas pela desarticulação da rede urbana, formação de megapólos e não desenvolvimento suficiente da capacidade produtiva. Assim, a população imigrante desempregada acabou relegada ao setor terciário informal.

Na atual década, seguiu-se o processo de concentração urbana e o crescimento das regiões metropolitanas, com a estimativa de que mais de 30% da população brasileira habitam nas metrópoles e em suas regiões. Dentre as maiores cidades do mundo destacam-se São Paulo e Rio de Janeiro. Um comparativo entre as metrópoles brasileiras pode ser observado na tabela abaixo (Tabela 2) que elenca as treze regiões metropolitanas, sua população e suas taxas de crescimento.

 

Tabela 2 - Cidades com mais de 1 milhão de habitantes – Brasil (1980-1996)

 

METRÓPOLE

POPULAÇÃO 1996 (EM MILHÕES)

TX. CRESC. ANUAL - %

(1980-91)

TX. CRESCIM. ANUAL - %

(1991-96)

1. São Paulo

16.667

1.89

1.45

2. Rio de Janeiro

10.532

1.03

0.77

3. Belo Horizonte

3.829

2.53

2.00

4. Porto Alegre

3.292

2.59

1.43

5. Recife

3.258

1.80

1.10

6. Salvador

2.776

3.09

1.59

7. Fortaleza

2.639

3.51

2.35

8. Brasília

2.354

3.55

3.69

9. Curitiba

2.349

3.04

3.43

10. Campinas

1.992

3.48

2.29

11. Belém

1.629

3.04

2.39

12. Goiânia

1.417

3.67

3.30

13. Manaus

1.157

4.58

2.73

Fonte: IPEA

Embora apenas em Brasília e Curitiba se evidencie que ainda está ocorrendo crescimento positivo, em observação às taxas de crescimento anual, há que se destacar que, principalmente em São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre, em anos anteriores, tais taxas também eram elevadas, configurando o atual contingente populacional.

No portal Observatório das Metrópoles, que se constitui em uma referência de estudos metropolitanos, estão consideradas também como regiões metropolitanas a de Natal, criada em 1997, com 8 municípios e a de Maringá, criada em 1998, atualmente, com 16 municípios. Nesse portal, ainda não estão contemplados trabalhos acerca das regiões metropolitanas de Campinas, Brasília e Manaus.[3]. Historicamente, as metrópoles tiveram um crescimento maior do que o país como um todo, embora esse ritmo venha diminuindo, dentre outros fatores, pela mobilidade populacional para as cidades do entorno e pela diminuição da taxa de natalidade (diminuição do número de filhos das mulheres em idade fértil). As periferias das metrópoles têm crescido mais do que os núcleos centrais, evidenciando um aumento relativo das regiões pobres. As cidades de porte médio, com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, mais recentemente, vêm crescendo a taxas maiores do que as das metrópoles.

Maricato (2000) analisa dados relevantes que demonstram o padrão de urbanização brasileira e, mais do que isso, permitem traçar interpretações de possíveis tendências. Quanto a mortalidade infantil a autora demonstra uma considerável redução, pois, em 1940 eram registradas 149,0 mortes em cada 1000 nascidos vivos, antes de atingir um ano de idade e em 1999, esse dado havia sido reduzido para 34,6 mortes em cada 1000 nascidos vivos, antes de atingir um ano de idade. Outro dado revelador é a e esperança de vida ao nascer que em 1940 apresentava uma média de 42,7 anos e, em 1999, de 68,4 anos. Nessa perspectiva, a autora afirma que essa redução nesses indicadores associa-se, principalmente, à socialização de informações (campanhas com ampla divulgação); a extensão do serviço de água potável, ao acesso à saúde pública (vacinas, medicamentos, atendimento médico e atuação de agentes de saúde), e, também, ao aumento da escolaridade, fatores mais acessíveis ao meio urbano.

Partindo disso, pode-se inferir que, se por um lado houve ganhos sociais pela melhoria da qualidade de vida, por outro, a redução na mortalidade infantil e o aumento da esperança de vida refletem-se como potencial ao aumento da população, o que denota maior necessidade de investimentos públicos, em especial nas áreas de educação e saúde, e de políticas sociais, nas áreas habitacional, de educação, trabalho e renda. A esse aspecto pode-se observar que o Estado tem sido negligente evidenciando-se, novamente, uma descontinuidade de intervenções ao longo das últimas décadas, quer pelas diversas ênfases políticas de gestão, quer pelo constante corte de investimentos e mudanças nas políticas de concessão, quer, ainda, pela despolitização da sociedade, que por descrédito político acaba não se constituindo em agente importante da garantia aos direitos sociais, os quais acabam inacessíveis à parte da população.

Com o Estado parcialmente ausente, a iniciativa privada assume o papel de urbanizar, embelezar e fornecer empreendimentos com finalidade residencial que, embora caros, tornam-se acessíveis a uma camada da população, pelas diversas modalidades de financiamento. Em outras palavras, com o mercado imobiliário fazendo frente ao atendimento de demandas sociais (por moradia e urbanização), há uma nova geração de excluídos, que não podem acessar nem o Estado e nem a iniciativa privada (mercado) para sua sobrevivência. Há que se considerar, também, que com o fato de “assumir” parcialmente o papel do Estado, o mercado imobiliário tem se respaldado frente a alterações normativas acerca de índices urbanísticos e padrões construtivos o que, via de regra, tem favorecido economicamente aos empreendedores imobiliários e provocado o intenso adensamento da cidade. Esse fato denota, mais uma vez, a tomada do controle do mercado como agente regulador do governo e da sociedade.

Além desses indicadores, dados do Dieese (1999) demonstram oscilações no PIB brasileiro. A economia cresce entre os anos 1940-1980 em uma média de 7% ao ano, tem declínio nos anos de 1980, ficando em torno de 1,3% ao ano e no período de 1990-1998 retoma fracamente, elevando sua média a 2,1%ao ano. Também, o salário mínimo entre as décadas de 1940 e 1990 decresceu cerca de quatro vezes. Nesse sentido Maricato (2000) explicita que

Nas décadas perdidas, o Brasil sofre o efeito da reestruturação produtiva internacional que atinge os países capitalistas centrais no início dos anos 70. O impacto dos ajustes de inspiração neoliberal em sociedades como as latino-americanas tem conseqüências bem mais dramáticas do que nos países centrais. O choque ocorre sobre uma base estrutural e historicamente desigual, em que o welfare state não passou de direitos para alguns, em que não aconteceu, portanto, o pleno emprego, em que a previdência social alcançou apenas uma parte da sociedade, base na qual a cidadania, enfim, foi restrita (p.27).

Acompanhando tais oscilações, a distribuição da renda também se demonstrou acentuadamente desigual, como observa-se nos dados da Tabela 3.

 

Tabela 3 – Distribuição da renda no Brasil – 1981-1995

Distribuição da renda

1981

1995

50% mais pobres

14,5% da renda

13,3% da renda

10% mais ricos

44,9% da renda

47,1% da renda

1% mais ricos

13,4% da renda

14,4% da renda

Fonte: DIEESE

Por sua vez, esses dados evidenciam, além das desigualdades sociais, as disparidades espaciais de acesso à terra e à moradia, devido ao desemprego, as relações informais de trabalho, a pobreza das áreas urbanas e o conseqüente aumento da violência urbana (taxa nacional de homicídios - nº de homicídios para cada 100 mil habitantes - no final da década de 1990 era de 24,10). A violência urbana vai se configurando como a principal causa de morte de homens com idade entre 10 e 38 anos e passa a afetar a expectativa de vida ao nascer da população masculina brasileira (SEADE – SP apud MARCATO, 2000).

Os indicadores socioespaciais apresentados vão revelando desigualdades que se manifestam, mais visivelmente, na “cidade informal” que se configura como áreas construídas de forma ilegal, desprovidas de qualidade técnica, muitas vezes em locais de risco à urbanização (encostas íngremes, alagadiços, antigos lixões...) e sem a participação dos governos.

Os dados e informações acerca desses espaços são de difícil obtenção, principalmente pela mobilidade e volatilidade de sua expansão e/ou realocação. Segundo o Censo (IBGE, 2000) entre 1991 e 2000 o número de favelas teria aumentado em 22% em todo o Brasil (3.905 núcleos). Fontes locais, como do Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre, evidenciam números muito superiores.

Segundo o LABHAB/FAUUSP (2000), citado por Maricato (2001) os dados estimados da população de favelas em algumas metrópoles brasileiras variam entre cerca de 14% e 46%, como observa-se na tabela 4.

 

Tabela 4 – Percentual de população habitando em favelas:

 

Cidade

Percentual de Favelados

Rio de Janeiro

20%

São Paulo

22%

Belo Horizonte

20%

Goiânia

13,3%

Salvador

30%

Recife

46%

Fortaleza

31%

Porto Alegre (DEMHAB/PMPA-1996)

22,11%

 

O processo capitalista de produção do espaço urbano tem revelado uma massiva exclusão socioespacial e apresentado, como conseqüência, intensas agressões ao meio ambiente, quer pela ocupação de áreas impróprias à urbanização, quer pela carência de infra-estrutura básica e destino de resíduos produzidos pelas populações.

Com esse quadro agravado de degradação social e ambiental, o planejamento urbano no Brasil constitui-se em mais uma das iniciativas públicas e sociais que merecem especial atenção, tema tratado no item seguinte.

 

O planejamento urbano no Brasil

O planejamento urbano no Brasil, em especial com o crescimento do número de cidades, a acelerada dinâmica urbana e o adensamento das regiões metropolitanas vem enfrentando desafios e dificuldades. Muitos conceitos urbanísticos adotados no Brasil foram baseados em teorias vigentes nas décadas de 1960/70, onde as principais preocupações eram a limitação e a ordenação do crescimento urbano e a busca de alternativas à grande especulação imobiliária. Tendo em vista a atual situação financeira e o esgotamento dos recursos públicos, os municípios têm sido obrigados a pensar e introduzir outras formas de gestão, estas mais indutivas e incentivadoras à participação popular (BORIN & PHILIPS, 2006). Assim, a crise urbana e a crise do planejamento urbano abrem espaço para novas propostas uma vez que a situação apresentada impõe a necessidade de respostas, tal a gravidade que a caracteriza. Nesse contexto, ao apresentar uma proposta, a mesma deve passar pelo debate da sociedade.

Na sua história mais recente, o planejamento urbano no Brasil foi pautado em instrumentos urbanísticos, tendo nos Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupação do Solo seus representantes mais pragmáticos, que se constituíram em normativas visando solucionar os problemas sociais. Segundo Ferrari Jr.:

(...) muitos desses planos só tiveram a pretensão de guiar a orientação ao ambiente construído não enfrentando as questões sociais. Além dos planos urbanos, como condutores da organização do espaço, existe uma ampla legislação urbanística, que oferece aos governos um imenso leque de possibilidades em promover o melhoramento das cidades como: a ampliação de recursos, regularização do mercado, regularização de áreas privadas ocupadas irregularmente, preservar o patrimônio cultural, arquitetônico, urbano e ambiental e promover o desenvolvimento sustentável. Todavia as legislações, os planos e a centralização, no encaminhamento da discussão urbana, não responderam às questões conflitantes dentro do contexto socioespacial e não contribuíram para o acesso ao mercado imobiliário legal (2004, p 18).

Discutindo trilhas para o planejamento e gestão das cidades, Maricato (2001) salienta ser necessária a criação de uma nova matriz que seja comprometida tanto com a realidade empírica urbana e regional e com os erros e os acertos das experiências convencionais e das experiências recentes dos governos municipais democráticos (1980/1990), quanto com a consideração de experiências estrangeiras, em especial dos chamados “países em desenvolvimento” e/ou dos países desenvolvidos quando se refere à inclusão social ou técnicas especiais de manejo e produção do ambiente construído.

É imperativo destacar que os problemas urbanos brasileiros não são decorrentes da falta de um planejamento ou de legislação, mas sim da falta de um comprometimento e eficaz intervenção do estado nas diferentes esferas. Também, a democratização do conhecimento e da participação da sociedade nos processos de tomada de decisão tem se revelado incipientes e, na maioria das vezes, quando ocorre a participação há certo descrédito ao que vai ser implementado, de fato, após as consultas populares.

A evolução no processo de planejamento urbano no Brasil pode ser pautada em algumas diretrizes de Estado e ações de movimentos sociais, a saber: a) a partir de 1964 – criação da SERFHAU (Serviço Federal de Habitação e Urbanismo), do SFH (Sistema Financeiro da Habitação) e do BNH (Banco Nacional da Habitação); b) 1979 – Congresso Nacional aprova a Lei 6766 (diretrizes para o parcelamento do solo e criminaliza os promotores de loteamentos ilegais); c) Década de 1980 – Projeto de Lei sobre o desenvolvimento urbano - Ministério do Desenvolvimento Urbano – MDU – rediscussão sobre o BNH que é extinto em 1986. (remodelagem das ações do BNH, atribuídas para a CEF - Caixa Econômica Federal); d). mobilizações sociais urbanas -  o Movimento Nacional dos Mutuários, o documento da CNBB, intitulado “Solo Urbano e Ação Pastoral” e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana - MNRU, nos anos 1980, foram fundamentais, em conjunto com reforma Constitucional (1988), para o avanço nas discussões da gestão das cidades; e) anos 1990 – após discussões e inúmeras mudanças o MDU é extinto enquanto ministério e transforma-se em Secretaria (pouca influência nos rumos urbanos do Brasil) e f) década 2000 – criação do Ministério das Cidades/ Conselho Nacional das Cidades/ Conferências das Cidades – com objetivo de construir uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano proposta pelo Estado em diálogo com os movimentos sociais e sociedade.

A Constituição Federal de 1988, através dos seus artigos 182 e 183 sobre política urbana revela-se como uma conquista social resultante da mobilização. O Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, entrou em vigor no dia 10 de outubro de 2001 e regulamentou esses artigos. Os conteúdos principais do Estatuto da Cidade encontram-se em suas diretrizes gerais, cuja inovação está relacionada à participação popular que permite um processo de embate político opondo moradores e promotores imobiliários.

Quanto aos instrumentos gerais de política urbana, o Estatuto prevê: a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação territorial e de desenvolvimento econômico e social; b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões e c) planejamento municipal.

Esses instrumentos gerais são desdobrados em mais de 20 itens referentes aos instrumentos de política urbana municipais, atendendo a questões tributárias, financeiras, jurídicas e políticas. Dentre eles destacam-se:

- o Plano Diretor, obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes. Tomado como parte integrante do processo de planejamento municipal e como figura central e decisiva da política urbana, deve incluir o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual participativo.

- a gestão democrática da cidade, preconizando a participação social em todos os processos, através de órgãos colegiados, debates, conferências e projetos locais.

- o orçamento participativo – o poder público municipal deve promover audiências públicas com a participação popular e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, publicar documentos e informações produzidas, ser transparente e fornecer acesso aos documentos e informações.

A principal lógica atribuída aos Planos Diretores é que devem orientar os investimentos públicos e as localizações das obras urbanas, com a finalidade de regular os preços do mercado fundiário e democratizar o acesso à infra-estrutura urbana, conferindo a função social da propriedade. Afora o caráter pragmático e técnico (lógico) os planos não devem ser apenas normativos, mas sim, comprometidos com um processo, uma esfera de gestão democrática para corrigir seus rumos, uma esfera operativa, com investimentos e ações definidos e com fiscalização, buscando combater os interesses privados. Essa lógica e esse comprometimento encontram o desafio de encarar a gigantesca escala do problema de moradia como questão central, social, fundiária e imobiliária, em qualquer plano urbanístico ou gestão urbana.

Por fim, essa “nova” fase do planejamento necessita ser aperfeiçoada e constituir-se não apenas em uma imagem democrática, flexível e estimulante da participação e discussão de vários segmentos da sociedade, mas sim, em uma realidade concreta que faz frente à histórica combinação de favores fiscais, à melhoria de infra-estrutura da cidade nas áreas de população mais abastada, à revitalização de ambientes com finalidade de especulação imobiliária, a projetos estratégicos por e para grupos de elite, entre outros.

Se, frente às tendências neoliberais que vêm afetando os modelos de planejamento e gestão nas últimas décadas, essa “nova” fase do planejamento é pautada em ações revestidas de ideologias e utopias, entende-se ser essa nova fase uma condição essencial para admitir a existência de interesses coletivos, uma tentativa de se articular diferentes dimensões de luta em diferentes escalas, um projeto social que garanta democracia e diversidade, enfim, um contexto de desenvolvimento humano.

A seguir são ilustradas iniciativas em metrópoles brasileiras que atendem demandas sociais de populações empobrecidas, promovendo a re-inclusão socioespacial, como modelos que evidenciam a possibilidade e viabilidade do planejamento nessa nova perspectiva.

 

Modelos de planejamento em metrópoles brasileiras: algumas iniciativas

a) Programa Favela-Bairro, Rio de Janeiro/RJ - Modelo para o mundo

Considerado internacionalmente como uma das melhores iniciativas em urbanização de favelas, o Programa Favela-Bairro, desenvolvido pela Prefeitura do Rio de Janeiro, foi incluído em um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam) e entregue ao Banco Mundial (Bird) para inspirar políticas de ajuda à desfavelização em outros países.

O trabalho levantou experiências semelhantes em dez cidades brasileiras. Iniciado em 1994, entre projetos, obras em andamento e concluídas, cerca de 556 mil moradores, em 143 comunidades médias consolidadas (de 500 a 2.500 domicílios), estão sendo beneficiados pelas ações do Programa[4]. O Programa Favela-Bairro teve como forte característica, a melhoria da infra-estrutura em áreas informais a fim de integrá-las à cidade formal e como um dos pontos mais positivos, a qualidade dos projetos arquitetônicos e urbanísticos.

O poder público municipal, em parceria com o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), abriu concurso para que profissionais com boas idéias pudessem apresentar suas propostas de intervenção. Essa iniciativa contou com a contribuição social dos arquitetos e profissionais de áreas afins e com concessão de recursos financeiros do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do próprio município.

Em uma segunda etapa do Programa, além de favelas, foram incluídos loteamentos e reforçadas as ações sociais com programas de capacitação e geração de emprego e renda, instalação de creches, áreas de lazer e outros serviços comunitários.

Os resultados desse tipo de intervenção é, em primeiro lugar, alcançar condições dignas de moradia a milhares de famílias que recebem ruas urbanizadas, reconhecidas pela Prefeitura e integradas ao mapa oficial do município e, em segundo lugar, promover a regularização da posse e a titulação, garantindo a cada uma delas a propriedade da terra, em conformidade ao que preconiza o Estatuto da Cidade.

Essa nova fase do planejamento e, em especial na situação prática do Favela-Bairro e nas cidades que vem utilizando metodologia semelhante (Teresina, Belo Horizonte, Belém, Goiânia, Porto Alegre, Recife, Salvador, Santo André, Vitória), apresentou diversos entraves com o trabalho implementado. Dentre eles, destacaram-se: instabilidade das relações entre o Poder Público e as organizações comunitárias e suas lideranças, afetando a qualidade da participação popular; dificuldades jurídicas, legais e administrativas de titulação dos imóveis; dificuldades físicas de execução das obras e serviços, em face de problemas técnicos decorrentes de diferentes fatores e a precariedade de informações e dados; além da identificação da necessidade de criação de mecanismos que facilitem o acesso ao crédito.

Nesse contexto, reafirma-se a necessidade de aperfeiçoar os processos de planejamento e de articulação entre os diversos agentes envolvidos (poder público, organizações não governamentais, associações, comunidades, entidades jurídicas e financeiras), bem como de imprimir uma nova matriz capaz de causar impacto nas cidades, mediante a redução dos espaços informais, comprometida com a realidade urbana e social.

 

b) Programa Guarapiranga - São Paulo, SP:

Segundo o Programa URB-AL – Rede 7 que trata do acesso ao solo e a habitação social em cidades grandes de regiões metropolitanas da América Latina e Europa - Pré-diagnóstico do município de São Paulo (2004, p.8) a população da cidade de São Paulo tem cerca de três milhões de pessoas vivendo em habitações precárias ou mesmo sem teto ― o que representa cerca de 30% da população que ocupa de forma irregular aproximadamente um quinto do território do município - explicitando, mais uma vez, que as sucessivas políticas sociais e urbanas foram ineficazes em atender a uma significativa parcela da população, reproduzindo o ciclo estrutural da pobreza e da desigualdade de renda. Os assentamentos informais (favelas e loteamentos irregulares) e as ocupações precárias (cortiços) constituem a face mais visível desse desenvolvimento excludente, como se evidencia no quadro abaixo.

Estimativa populacional, por tipo de assentamento (ou sem teto)

Fontes: * Cadastro de Favelas – HABI/CEM, 2003.

** Relatório Diagnóstico dos Loteamentos Irregulares – RESOLO/SEHAB, 2002.

*** SAS / PMSP, 2004

**** FIPE, 2003

A exclusão territorial se manifesta, também, no processo de esvaziamento das áreas centrais, que perdem moradores, enquanto cresce a população das áreas periféricas, carentes de infra-estrutura e serviços urbanos.

Como alternativa à exclusão socioespacial o Programa Guarapiranga (com o objetivo principal de recuperar a água do manancial) buscou não mais a remoção compulsória das ocupações inadequadas visando simplesmente à erradicação dos assentamentos precários, mas a sua integração urbanística como suporte básico para o desenvolvimento social e para a melhoria das condições de habitabilidade destas comunidades. Como resultado essas áreas, antes degradadas, são integradas à cidade na forma de novos bairros.

Os projetos apresentam como característica comum a preocupação com a qualificação dos espaços públicos de modo a assegurar o respeito às pré-existências ambientais e culturais e a diluição das fronteiras urbanísticas e simbólicas entre a área antes marginal e o bairro formal. Cria-se uma rede referencial de espaços públicos e atribui-se significado cultural a esses espaços, como fator decisivo para a vinculação desse novo bairro à cidade legalmente constituída. Assim, os assentamentos, antes degradados, assumem uma nova dimensão urbanística e social. Para os moradores, o acesso às qualidades e benefícios reconhecíveis até então apenas na cidade formal, eleva-os a uma nova condição de cidadania. Para a cidade apresenta-se uma nova possibilidade em que o tema da inclusão e integração passa constituir-se elemento decisivo no caminho do desenvolvimento social.

Esses dois modelos de planejamento pautam-se no atendimento ao Estatuto da Cidade e, mais do que dar conta de aspectos legais, atendem a função social da cidade: o direito à moradia e a vida em condições dignas. Embora as intervenções abranjam certo contingente populacional urbano, revelam-se como iniciativas, as quais precisam ser ampliadas a mais porções do espaço urbano, homogeneizando as oportunidades e evitando novas exclusões, atendendo aos interesses das coletividades.

 

Considerações Finais

Os marcos históricos do processo de urbanização e de planejamento urbano no Brasil evidenciam mudanças, destacando transformações espaciais que definem, ora espaços integrados, ora segregações e exclusões socioespaciais.

O crescimento urbano, intensificado no Brasil nas últimas quatro décadas,  produziu um ordenamento territorial intra-urbano desigual, tanto em termos sociais, quanto econômicos e ambientais. Esse ordenamento resultou, de um lado, pela inconstância de políticas públicas/intervenções implementadas pelo Estado e, de outro, pelo fortalecimento do mercado imobiliário e conseqüente enfraquecimento do direito à cidade pelas populações de média e baixa renda.

Assim, este trabalho buscou demonstrar que a prática do planejamento urbano e a busca de alternativas para a sua manutenção, vem assumindo novas bases teóricas com vistas ao empoderamento dos menos favorecidos. Embora o direito à cidade seja preconizado a todos, tem sido evidenciado apenas às elites e à classe média. Nesse contexto, por meio da apresentação de modelos de inclusão social e urbanística, buscou-se demonstrar, através da participação de vários agentes e, principalmente, da comunidade, que um novo planejamento é possível, reduzindo o abismo das disparidades infra-estruturais e habitacionais, por e para todos. Esse caminho a ser trilhado constitui-se em enfrentar e vencer desafios de várias ordens em busca de um estado de autonomia social, o que denota uma construção histórica complexa sem definições prévias.

 

Referências Bibliográficas

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CARLOS, Ana Fani Alessandri. Seria o Brasil menos urbano do que se calcula? Revista Geousp, n. 13, 2003.  Disponível em www.geografia.fflch.usp.br/ publicacoes/geousp/geousp13, acesso em 26/06/2007.

FERRARI JÚNIOR, José Carlos.  Limites e Potencialidades do planejamento Urbano: Uma discussão sobre os pilares e aspectos recentes da organização espacial das cidades brasileiras. In: Estudos Geográficos, Rio Claro, 2(1):15-28, junho - 2004 (ISSN 1678 — 698X) – disponível em http://www.rc.unesp.br/igce/grad/ geografia/revista.htm, acesso em 23/ 06/2007

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MARICATO, E. A política habitacional do regime militar. Petrópolis, Vozes, 1987.

MARICATTO, Ermínia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrópoles brasileiras. São Paulo em Perspectiva, vol.14, número 4, 2000, p. 21-33.  Disponível em http://www.scielo.br/scielo, acesso em 26/06/2007.

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PRADO JÚNIOR, Caio. História Econômica do Brasil. São Paulo: Editora Brasiliense, 35 ed., 1987.

PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO / SECRETARIA DA HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO / DEPARTAMENTO DE REGULARIZAÇÃO DO PARCELAMENTO DO SOLO, Programa URB-AL – Rede 7 - PROJETO COMUM – R7-A3-03 - O acesso ao solo e a habitação social em cidades grandes de regiões metropolitanas da América Latina e Europa - Pré-diagnóstico do município de São Paulo , São Paulo, 2004, p. 1-31. Disponível em http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/ rede7/documentos/, aceso em 26/06/2006.

SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. São Paulo, Hucitec, 1993.

VEIGA, José Eli da. Cidades Imaginárias: o Brasil é menos urbano do que se calcula. Campinas: Ed. Autores Associados, 2002.

 


[1] Texto apresentado como conferência em atividades de intercâmbio entre professores do Rio Grande do Sul/Brasil e de Murcia/Espanha em março de 2003, na Universidade de Murcia – Espanha, atualizado e submetido como artigo ao IX ENCONTRO INTERNACIONAL HUMBOLDT - Réquiem para o “Neoliberalismo”?(Juiz de Fora/ MG - setembro 2007).

[2] Bacharel em Geografia (UFSM), Mestre em Planejamento Urbano e Regional (UFRGS), Professora do Curso de Geografia da Universidade de Passo Fundo – UPF/ICEG – CAMPUS I – Km 171- BR 285 – Bairro São José, Caixa Postal 611 - Passo Fundo, RS – CEP 99.001.970 – Fone (54) 3316.8352 – e-mail: spinelli@upf.br.

 [3] Mais informações podem ser obtidas no site http://www.ippur.ufrj.br/observatório, acessando o link - Como andam as metrópoles?

 [4] Dados e informações podem ser obtidas junto à Secretaria Municipal Secretaria Municipal do Habitat (SMH), pelo site http://www.rio.rj.gov.br/habitat/favela_bairro.


Ponencia presentada en el IX Encuentro Internacional Humboldt. Juiz de Fora, Minas Gerais - Brasil. 17 al 21 de setiembre de 2007.