Regalías
Petroleras
Colombianas: Lições de Controle e Investimento em Políticas
Intergeracionais a serem discutidas pelo Brasil
Natália Guimarães
Mothé*
Talita dos Santos
Linhares*
Isabela Silva de
Souza*
*Graduanda em Licenciatura em
Geografia - CEFET CAMPOS
Resumo
Este artigo tem como objetivo apresentar exemplos de rateio e aplicação
das regalías petroleras colombianas,
que nos dias atuais, possuem uma nova forma de controle, em que tetos são
aplicados a quantidade de petróleo produzido e explorado, beneficiando
departamentos e municípios não produtores. Estas formas de rateio e aplicação
das regalias favorecem em 20%, de
acordo com o Fondo Nacional de Regalías,
o meio ambiente. Através de leis como essa, percebe-se a preocupação do
Governo colombiano em apresentar propostas de políticas intergeracionais.
Exemplos como estes, poderiam ser discutidos no Brasil.
Abstract
This article has as aim to present examples of divide and application of
the regalías petroleras colombianas
that nowadays, have a new way of control in which limits are applied to the
quantity of pretroil produced and explored, benefiting
departments and non-producer cities. These ways of divide and application of the
regalías benefit in 20%, according to Fondo Nacional de Regalías, the environment. Through laws like
this, it is noticed the concern of the colombian government about presenting proposals of
intergenerated politics. Such examples showld be dicussed in Brazil.
Formas de rateio das regalías
petroleras colombianas
Colômbia é o quarto produtor de petróleo da América Latina. O
petróleo corresponde a 25% do total dos ingressos da nação. Até
abril, as exportações de petróleo da ECOPETROL e seus derivados geraram 509 milhões de dólares.
Situada entre as
fronteiras do Brasil, Venezuela, Equador, Peru e Panamá, a Colômbia é também
considerada o sexto maior produtor de gás da América Latina. O país tem em sua
produção atual, diariamente, cerca de 549 mil barris e 6,8 bilhões de
m3 de gás (dados partilhados em 2005 pela Agência Nacional do
Petróleo - ANP).
A Produção de Gás na Colômbia, de acordo com a ANP, ultrapassou em 2005
os valores do ano anterior, já que apresentou um aumento de +6,25% , entretanto,
o petróleo teve uma queda, em sua produção de -0,36%.
Os campos de maior produtividade da
Colômbia são o de Caño Limón, Cusiana e Cupiaga.
A base
governamental da Colômbia é formada pelo Governo Nacional, Departamentos que se
subdividem em Municípios, Distritos e Ordenanzas.
Estes
departamentos, municípios, distritos e ordenanzas, não possuem completa
autonomia em decisões de determinadas leis. A cada entidade não compete
responsabilidade na forma de rateio e aplicação das taxas arrecadadas pelas regalías petroleras, conhecidas no
Brasil como royalties, que são os
“Incidentes sobre o preço do mercado de petróleo e do gás natural” (SERRA,
p.1,2005). Estas Regalías valem-se nominalmente para as incidências de
petróleo e de gás.
O modo
de controle, rateio e aplicação das regalías na Colômbia, são feitos
igualitariamente. Através da Lei 141 de 28 de junho de 1994, a União pode
administrar de forma coletiva todo e qualquer recurso não renovável que exista
na extensão territorial do país. É importante ressaltar que a maior fonte de regalías na Colômbia, parte do petróleo
extraído ou produzido na Nação.
O autor Juan Gonzalo Castaño Valderrama, expõe que o pagamento das regalías se deu através da Constituição
Federal de 1991, na qual foi ratificado como obrigação, o pagamento de uma
“contraprestación”, pela exploração dos recursos naturais não renováveis do
subsolo.
De
acordo com o autor, é possível perceber, que a Colômbia possui uma grande
preocupação com as atividades de exploração e produção (E&P) do petróleo e
gás no país, o que contribui para políticas que visem à manutenção, rateio e
aplicação das regalías arrecadadas
para locais e serviços que ofereçam garantias de condições seguras para as
futuras gerações, em relação ao meio ambiente, entre outros
aspectos.
Desde
1905 existiam no país participações que já poderiam ser vistas como regalías, nos valores entre 7,5% e 14%
do total de produção líquida com destino comercial. Estas eram passadas para o
Estado através de um sistema conhecido como “concesión”, que permitia por
direito, que uma empresa privada viesse ao país em busca da produção de
petróleo. O sistema, realizado na forma de concessão estendeu-se até 1974, com a
mesma alíquota.
A partir de 1974, houve proibição do contrato de concessão, o que deu
início a operação da ECOPETROL, na Colômbia, estatal do país, que obteve o
direito exclusivo de explorar, produzir e administrar o petróleo nacional de
maneira direta ou com contratos de outras companhias de associação. Conseguinte
a mudança, a alíquota das regalías
colombianas passou a ter o valor 20% do total da produção. Esta ratificação se
deu através da Lei 141 de 1994, com César Gaviria Trujillo, presidente da
Colômbia, na época.
Igualmente ao que aconteceu com o petróleo, na Ley de Regalías, o gás foi submetido a
esta nova alíquota. No entanto, no ano de 1999 com o Plan Nacional de Desarrollo (Plano
Nacional de Desenvolvimento); implantado no governo de Andrés Pastrana Arango
(1998-2002), a alíquota das regalías
na Colômbia passou por uma nova mudança em suas taxas, o que provocou várias
críticas.
Seriam
submetidos a nova regra, todos os campos descobertos após a aplicação do Plan Nacional de Desarrollo. Estes
obedeceriam a formas distintas de distribuição:
I)
Quando um Campo
produzir entre 0 e 5.000 barris por dia, as regalías serão de 5% sobre a produção
total;
II)
Com produção
entre 5.000 e 125.000 barris de petróleo por dia, a regalia varia de acordo com
a produção, entre 5% e 20% da produção total;
III)
Com produção
entre 125.000 e 400.000 barris de petróleo por dia, as regalías equivalem a
20%;
IV)
Se a produção
oscila entre 400.000 e 600.000 barris por dia, as regalías sobre a produção total variam
entre 20% e 25%;
V)
Com produção
maior que 600.000 mil barris em um campo, a regalía ascenderá a 25% da produção
total.
Novo
modelo de Tetos de controle para o recebimento de regalías
petroleras
Após
as novas alíquotas estabelecidas pelo Plan Nacional de Desarrollo, gerou-se
uma grande discussão sobre as perdas e ganhos que a Colômbia passou a ter com as
regalías. Antes do Plano de
Desenvolvimento, muitas das regalías
chegavam a uma alíquota de 20%, entretanto, a partir da aplicação deste aos
novos campos descobertos, os valores mudaram. Segundo Valderrama (2001), os
antigos campos que recebiam, muitas vezes 20% de regalías, agora, devido a sua pequena
produção de barris ao dia (entre 5.000 e 125.000 barris), auferem regalías inferiores a
7%.
Isto
ocorre, em virtude da relação que passou a existir entre as porcentagens das regalías e o tamanho dos campos do país.
Grande parte destes, possuem extensões muito pequenas para alcançar altas
porcentagens de regalías com o novo
plano.
Outro
fator que demonstra mudanças entre os campos descobertos após o Plan de Desarrollo e os campos que já
haviam sido descobertos antes da implantação do mesmo, é o fato de que nos
primeiros, para se receber mais regalías, teria que produzir menos
barris por dia para não alcançar
altos valores de produção.
Los
porcentajes anteriores se aplican sobre regalías del 20% del total de la
producción, en los campos actuales. Para los futuros descubrimientos de
hidrocarburos, se aplicará el nuevo monto y algunos de estos porcentajes se
modificaron de acuerdo con Plan Nacional de Desarrollo. (VALDERRAMA, p.9,
2001)
Para
ficar mais clara a idéia apresentada, segue a tabela
abaixo:
Tabela
01
Distribución
Percentual de Regalías
Petroleras*
*Se incluyen
los topes a partir de Julio/97
Fonte:
VALDERRAMA,
2001
Então,
para obtenção de maiores taxas de regalías, a produção não poderia
ultrapassar um determinado número barris por dia.
A
forma das produtoras e exploradoras de gás e petróleo alcançarem os valores dos
antigos tributos tão desejados, serviu para impedir maiores agressões às
reservas do país.
Os
métodos de exploração e produção (E&P) utilizados em muitos países, como o
Brasil, por exemplo, ainda é degradante, pois para se alcançar altos valores de
tributos, é necessária a produção de muitos barris por dia, gerando a retirada
inconseqüente de um recurso que é
finito.
Modelos de
Políticas Intergeracionais colombianas: Lições para o
Brasil
No
Brasil, a busca pela auto-suficiência, alavancou a produção em busca deste
objetivo, que pôde ser concretizado no ano de 2006. Porém, o objetivo foi
alcançado à custa dos malefícios que poderão ser trazidos, por não resguardar as
reservas para as futuras gerações.
A
Colômbia é um país que busca uma política intergeracional em benefício da Nação,
discutindo de forma clara a sua preocupação com a forma de rateio e a aplicação
das regalías, apresentando grandes
exemplos de como promover as futuras gerações a oportunidade de
usufruí-las.
É
muito importante que o Brasil passe a observar esta questão, procurando captar as
melhores idéias que a Colômbia aplica em benefício de sua Nação. Este país
realiza grandes investimentos com suas regalías nos campos Social, Financeiro e
Ambiental.
A Lei
141 de 1994 apresenta rateios, aplicações e considerações sobre todos os
recursos não renováveis que são extraídos do país. Todavia, importância maior é dada à exploração dos
hidrocarbonetos do território nacional, que corresponde a cerca de 90% das regalías produzidas na
Colômbia.
O
rateio das regalías na Colômbia
ocorre da seguinte forma:
I)
Os Departamentos,
que produzem mais de 70.000 barris por media diária no mês e os municípios que
produzem mais de 7.500 barris por média ao dia no mês (aqueles que produzem
menos, se consideram não produtores);
II)
Os municípios
portuários por onde se abastecem, desabastecem e exportam o petróleo e seus
derivados;
III)
O Fundo Nacional
de Regalías – FNR;
IV)
Também são destinatários, os
Departamentos não produtores da mesma região e os municípios não produtores do
mesmo departamento produtor, que recebem uma parte das regalías de acordo com a Lei 141 de
1994, que inclui tetos as regalías
diretas. O que superar esses tetos são considerados excedentes, que são
transferidos ao FNR para que sejam repartidos entre os departamentos, municípios
e ao próprio FNR.
Vale ressaltar,
que a partir do Plan Nacional de
Desarrollo, houve mudanças nos valores de rateio das regalías, como podem ser observados na
tabela abaixo.
Os campos que
foram descobertos antes da aplicação do Plan Nacional de Desarrollo continuam
com o modelo antigo (60% para o FNR através dos excedentes dos municípios
produtores e 40% para os municípios não produtores através do excedente dos
municípios produtores).
Tabela
03
Distribución del excedente de la
aplicación de los topes a las regalías
Directas
Fonte:
VALDERRAMA,
2001
Mediante
a tabela,
entende-se que a distribuição das regalías é feita de modo no qual, cada um dos Departamentos possui um teto
próprio para o recebimento destas. Quando este teto é ultrapassado, as regalías excedentes são transferidas
para o FNR.
Outra forma de
rateio ocorre quando este teto é superado, o excedente é rateado para os
departamentos não exploradores, ademais são também rateados para os municípios
não produtores.
Ao contrário do
que acontece com a Colômbia, o Brasil ainda não apresenta políticas
satisfatórias para a manutenção das futuras gerações, que não irão auferir os
valores dos royalties para solucionar
determinadas necessidades.
O Brasil
necessita que as autoridades competentes criem novas políticas intergeracionais,
para que não somente, a população que viva próxima às regiões exploradas e
produtoras tenha direito sobre esse patrimônio, que é da
Nação.
A Colômbia possui
uma enorme preocupação em apontar, planejar e fazer presente a participação das
regalías nas melhorias do país. O
planejamento da aplicação das regalías apresenta-se bem
diferente do que acontece no Brasil, embora ambos possuam diversos campos de
extração e de produção de petróleo e gás.
A
política de rateio e aplicação colombiana apresenta-se muito mais centrada que a
brasileira, a leis são mais determinantes e elucidadas no rateamento e aplicação
das regalías.
Já no
Brasil, a política de rateio e aplicação, segundo Serra (2005), é questionada,
pois “esta colossal extração de riqueza finita, representa
um saque feito à conta das futuras gerações”, fato este que pode ser explicado
através do Fundo Especial Brasileiro, ao qual destinou-se 3,6% somente no ano de
2004, enquanto a União recebe
38,7%; 36,1% aos estados e 21,6% aos municípios (SERRA, p. 2,
2005).
Assim,
este fundo ainda não possui propostas de aplicação tão definidas como na
Colômbia. No Brasil nem sempre se tem muita transparência nas políticas de
rateio e aplicação dos royalties
pelas autoridades, como no país vizinho.
O
Sistema Brasileiro de rateio dos royalties constitui-se da seguinte
forma:
I)
Fundo Especial:
Redistribuir sua dotação entre todos o estados e municípios brasileiros,
respeitando as regras de rateio do Fundo de Participação dos estados (FPE) e do
Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
II)
Municípios
Produtores;
III)
Municípios com
instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás
natural;
IV)
Municípios afetados por operações de embarque e
desembarque de petróleo e gás natural;
V)
Ministério da
Ciência e Tecnologia;
VI)
Estados
Confrontantes;
VII)
Municípios
confrontantes e suas respectivas áreas geoeconômicas;
VIII) Municípios onde
se localizam instalações de embarque e desembarque de
petróleo;
IX)
Municípios afetados por operações de embarque e
desembarque de petróleo;
X)
Ministério
(Comando) da Marinha;
XI)
Um quarto dos royalties destinados diretamente aos
estados devem ser transferidos aos seus municípios, tal como prevê a regra
constitucional sobre a distribuição da cota, parte do ICMS entre os
municípios.
De
acordo com o FNR colombiano, anualmente, são apresentados a sociedade, projetos
viáveis por departamentos, que seriam realizados através do fundo de regalias. As apresentações à sociedade são realizadas
através do Departamento Nacional de Planeacíon (Departamento Nacional de
Planejamento), que são divulgadas pela Internet, no sítio do
Departamento.
Outra
prova da importância que a Colômbia dá às políticas intergeracionais ao seu país
é a Constituição de 1991, que apresenta o Plano de Desenvolvimento Econômico,
relatando seus propósitos e objetivos nacionais em longo prazo, além de
orientações gerais sobre política econômica, social e ambiental que serão
adotadas pelo Governo.
As
entidades territoriais elaborarão e adotarão de maneira acertada entre elas e o
Governo, planos de desenvolvimento, com o objetivo de assegurar o uso eficiente
de seus recursos e o desempenho adequado das funções, que lhes tinham sido dadas
pela Constituição e a Lei.
A Lei de Regalías e o Plano Nacional de
Desenvolvimento são claros ao apresentar e declarar o rateio e a aplicação em
questões sociais, ambientais e de benefício para o avanço da
sociedade.
A
preocupação com o destino e as aplicações que serão dadas as regalías é uma questão bastante séria na
Colômbia, que na Lei 141/94 já apresenta obras de melhorias tanto nas áreas de
desenvolvimento urbano (obras em estradas, pontes, entre outros), social
(manutenção de tribos indígenas na Colômbia), tratamento dos recursos hídricos
(tratamento de rios poluídos e manutenção de mananciais importantes para o
futuro da nação), entre outros. Outras formas de aplicação das regalias podem ser vistas nas Tabelas
abaixo:
Tabela
04
Coberturas mínimas de inversión por
programa
Fonte:
VALDERRAMA,
2001
Tabela
06
Distribución de los recursos del
FNR
Fonte:
VALDERRAMA,
2001
Assim,
de acordo com a Lei 141/94, em geral, o Fundo Nacional de Regalías tem como papel, realizar a
promoção da mineração, a preservação do meio ambiente e o financiamento de
projetos regionais de investimentos definidos como prioritários nos planos de
desenvolvimento das respectivas entidades territoriais.
Enquanto isso, no
Brasil, ainda encontra-se a discussão sobre a distribuição dos royalties que estão sendo repassados de
forma incorreta para os estados e municípios próximos aos campos petrolíferos,
os quais são beneficiados devido ao determinismo físico, ou seja, sua
localização.
O que
ocorre no Brasil é uma regra implantada com condições em que os royalties são rateados para cidades que
se localizam próximas às bacias petrolíferas, podendo ser afirmado, que a
privilegiada posição geográfica é o fator determinante para que uma minoria
receba os royalties e outros
não. Determinar que somente algumas
cidades e estados tenham o direito de receber esses royalties, por se encontrarem mais
próximas aos eixos, tanto ortogonais quanto paralelos é um ato de segregação e
falta de visão para as gerações futuras.
A
Colômbia possui uma preocupação bem maior com as questões ambientais. Segundo
Valderrama (2001), os projetos de preservação do meio ambiente atendem a vários
aspectos espaciais e ambientais, como por exemplo, o ordenamento territorial e
ambiental; fauna e flora, ecossistemas, atmosfera, implementação de sistemas de
monitoramento ambiental e educação ambiental.
Assegurando a não
geração de malefícios para as futuras gerações, na Lei 141/94. Parágrafo 2º,
porcentagens do FNR são destinadas, da seguinte forma:
El total de los recursos
propios del Fondo Nacional de Regalías, una vez descontadas las asignaciones
contempladas en el artículo 1° parágrafo 1°, artículo 5° parágrafo, artículo 8°
numeral octavo y artículo 30 de la presente Ley, se destinará a la promoción de
la minería, a la preservación del medio ambiente y a la financiación de
proyectos regionales de inversión, aplicando los siguientes parámetros
porcentuales como mínimo:
20% para el fomento de la
minería.
20% para la preservación
del medio ambiente.
59% para la financiación
de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes
de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Percebe-se, que
as políticas intergeracionais são bastante discutidas na Colômbia. A partir da
Lei do FNR, a presença de rateio e aplicação das regalías se tornaram presentes na
Colômbia, já no Brasil isto não é visto de forma clara.
Conclusão
As regalías na Colômbia são
resultado da extração de petróleo e gás no país. No entanto a exploração de
petróleo e gás é realizada de maneira consciente, visando a preservação do
próprio recurso e do meio ambiente, já que há preocupação com as futuras
gerações.
No ano de 1999 o Plan Nacional de
Desarrollo, fez uma transformação em todo contexto das regalías, trazendo mudanças benéficas e
outras nem tanto, para Colômbia. Mas o país sempre busca políticas intergeracionais
que favoreçam a Nação, investe com clareza suas regalías em setores financeiros, sociais
e ambientais.
Tendo em vista o Brasil, que nem sempre apresenta clareza na aplicação de
seus royalties pelos municípios,
também vêm sendo questionadas as políticas de rateio e aplicação destes
recursos. Discute-se ainda que a distribuição dos royalties no Brasil se dá de maneira
errônea, beneficiando apenas municípios próximos aos campos petrolíferos.
É importante que se faça uma análise dos resultados e experiências
obtidas a partir do investimento das regalias, para que se possa também
trazer ao Brasil, benefício a sua Nação.
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2003
SERRA, R.; PATRÃO, C.
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162/07 - Regalías 
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